Sentencia Contencioso-Administrativo 1077/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 712/2024 de 15 de mayo del 2025

PRIMERO.-Como hemos anticipado en el antecedente de hecho primero, es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de la Dirección General de Pesca y Acuicultura de la Consejería de Agricultura, Pesca, Agua y Desarrollo Rural dictada el 18 de junio de 2024 y recaída en el expediente 149AND00102, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la Autoridad Portuaria de Málaga (en adelante, APMA) frente a la resolución de 9 de abril de 2024 de minoración de la subvención en 114.942,01 euros concedida para la ejecución del proyecto denominado «traslado de instalaciones pesqueras en la margen derecha del río Guadalmedina».

SEGUNDO.-Sin perjuicio de ulteriores referencias, son antecedentes relevantes indiscutidos que resultan del estudio del expediente administrativo, los siguientes:

-1.º)Previa solicitud de la APMA, mediante resolución de 22 de diciembre de 2021 de la Dirección General de Pesca y Acuicultura se concedió a aquella como beneficiaria una subvención para la ejecución del proyecto de «traslado de instalaciones pesqueras en la margen derecha del río Guadalmedina», por un importe de 1.955.039,79 euros que correspondía al 80 % de la inversión subvencionable que ascendía a un total de 2.443.799,74 euros (fols. 341 y siguientes del expediente administrativo, en particular fol. 369).

La subvención fue aceptada por el presidente de la APMA el 28 de diciembre de 2021 (fol. 383).

-2.º)El 4 de abril de 2022 la citada dirección general acordó la modificación de la subvención otorgada a la APMA debido a la falta de disponibilidad presupuestaria existente en el ejercicio, trasladando el compromiso contable asumido a la anualidad 2023 y modificando el plazo fin de ejecución y justificación de las inversiones, de forma que el inicio de ejecución se fijó para el día 19 de octubre de 2021 y su fin para el 15 de septiembre de 2023, debiendo justificarse los gastos antes del 15 de octubre de 2023, permaneciendo inalteradas el resto de las condiciones establecidas en la resolución de concesión de la subvención (fols. 390 a 392).

-3.º)Mediante resolución de 19 de junio de 2023 se modificó el importe de la subvención, reduciéndola a 1.912.859,86 euros,correspondiendo dicha ayuda al 80 % de la inversión subvencionable que quedó cifrada en 2.391.074,82 euros, desglosada en 2.009.306,57 euros en concepto de ejecución obra/equipamiento e instalaciones, 261.209,85 euros de gastos generales y 120.558,39 euros de beneficio industrial (fols. 1.241 a 1.245).

Esta modificación fue aceptada por la APMA mediante escrito de su presidente de 10 de julio de 2023 (fol. 1.245).

-4.º)Una vez presentada por la APMA en fecha 9 de octubre de 2023 el formulario de solicitud de pago y justificación de la ayuda, la dirección general dictó una resolución el 9 de abril de 2024 por la que acordó minorar en 114.942,01 euros la subvención concedida, de forma que el importe final de la subvención fue fijado en 1.797.917,85 euros,correspondiente al 80 % de la inversión subvencionable finalmente admitida por la Junta de Andalucía de 2.247.397,31 euros (fols. 2.195 a 2.200).

-5.º)Frente a dicha resolución la APMA interpuso recurso de reposición que fue desestimado mediante la resolución de 18 de junio de 2024 que constituye el objeto del presente recurso jurisdiccional (fols. 2.291 a 2.303).

TERCERO.-La autoridad portuaria demandante solicita la anulación de la resolución recurrida con el argumento nuclear de que la aplicación del porcentaje del 80 % a los distintos capítulos o subcapítulos de la inversión, y no a la cantidad total en que se cifró la inversión del proyecto, supone un apartamiento de las condiciones en que otorgó la subvención.

Tras invocar los arts. 31 de la Ley General de Subvenciones y 5, 63.2 y 64 de la Orden de 3 de septiembre de 2020 reguladora de las bases de la subvención, defiende que en ninguna de estas normas se dice que para abonar los gastos de los proyectos de ejecución deba comprobarse la distribución de estos por capítulos. Por el contrario -prosigue-, sí especifican qué gastos no son abonables, no existiendo previsión alguna para aquellos que excedan de algún capítulo del proyecto.

A su juicio, el importe que queda aprobado globalmente como inversión es el referente sobre el que aplicar el porcentaje de la ayuda otorgado y aquel que puede reclamar la entidad beneficiaria. Incide en que tanto la inicial resolución otorgando la subvención de diciembre de 2021 como la de junio de 2023 que modificó su importe, la cifraron en el 80 % de la inversión subvencionable que se fijaba en una única cantidad a tanto alzado, conteniendo solo un desglose por los conceptos de ejecución obra/equipamiento e instalaciones, gastos generales y beneficio industrial.

Observa que la interpretación llevada a cabo por la Administración autonómica no resulta amparada por los términos en que la ayuda fue concedida y vulnera el principio de buena fe, máxime cuando se ha constatado que los abonos efectuados por su mandante lo han sido para ejecutar el proyecto, sin identificarse de contrario ni un solo gasto que -por no destinarse a tal fin- debiera ser excluido del importe o tenga el carácter de no subvencionable. Defiende, en suma, que debe serle abonada la totalidad de la subvención que le fue concedida.

En cuanto a los argumentos contenidos en la resolución que desestimó el recurso de reposición concernientes a que la obra no finalizó en septiembre sino en diciembre de 2023, al igual que los pagos realizados por la autoridad portuaria que se realizaron en diciembre una vez transcurrido el plazo que la Orden establecía al efecto, sostiene que el hecho de que se expida la certificación final y el acta de recepción obra en una fecha posterior, esto es el 9 de febrero de 2024, se trata de un trámite administrativo propio del procedimiento de contratación entre la APMA y la contratista que no afecta a los hechos acreditados en el expediente con base en los cuales se otorgó la subvención, a saber, que el proyecto fue ejecutado en su totalidad en septiembre de 2023 y que el acta de fin de obras se otorgó en octubre del mismo año.

Termina diciendo que si hubo algún defecto de medición en algunas unidades en las certificaciones abonadas una vez ya terminada la obra, el contratista tendría derecho a reclamar el superior importe correspondiente al exceso, que a lo sumo afectaría a la certificación final, pero nunca a la real ejecución de las partidas certificadas y abonadas antes de octubre de 2023.

CUARTO.-A lo anterior se opone la letrada de la Junta de Andalucía en su escrito de contestación en el que interesa la confirmación de la resolución impugnada por sus propios y acertados fundamentos. Arguye, en síntesis y en cuanto al desglose en capítulos y subcapítulos de la ayuda, que el art. 67.1.b) de la Orden de 3 de septiembre de 2020 reguladora de las bases de subvención ya alude a un desglose de las partidas de la inversión, que en el anexo I de la solicitud de la ayuda se detallaban los capítulos de inversión, así como que el anteproyecto que se incluye en la memoria descriptiva de la actividad también se detallaban los capítulos y subcapítulos con sus correspondientes unidades y precios.

Añade que la resolución de 19 de junio de 2023, por la que se modificó la de 22 de diciembre de 2021, se dicta sobre la base de la diferencia existente entre el anteproyecto y el proyecto técnico finalmente licitado y adjudicado, y cómo este aparece también detallado en capítulos y subcapítulos, aceptándose incluso las modificaciones producidas entre el anteproyecto aprobado inicialmente y el proyecto definitivo, incluyendo la compensación entre partidas, modificaciones que no se habían comunicado previamente para su aprobación por parte del órgano gestor.

Respecto de la fecha final para la ejecución del proyecto, sostiene que estaba fijada en la resolución de concesión para el día 15 de septiembre de 2023, siendo que a dicha fecha el proyecto no estaba ejecutado en su totalidad pues existían partidas de inversión que habían sido ejecutadas parcialmente. Precisa que acudiendo al anexo de la resolución de 9 de abril de 2024, los importes minorados se encuentran dentro del capítulo 2, pilotaje (subcapítulos 2.3, 2.4 y 2.5, inversión no aceptada de 32.315,28 euros) y el capítulo 4, pasarela de acceso, formada por un subcapítulo 4.1 (inversión no aceptada de 101.076,96 euros).

Apunta que de las certificaciones núm. 8 y 9 aportadas por la APMA, así como del acta de fin de inversiones de 31 de octubre de 2023 y del informe del Servicio de Comercialización Pesquera y Acuícola de 15 de noviembre de 2023, se desprende que las partidas de inversión 2 (pilotaje) y 4 (pasarela de acceso), están efectivamente ejecutadas, sin embargo, en ambos casos, se produce un sobrecoste que no puede ser compensando con otras partidas o subpartidas no ejecutadas o ejecutadas parcialmente a la fecha de fin de ejecución establecida en resolución de concesión, invocando a tal efecto el art. 28.9 de la Orden reguladora de las bases de la subvención.

Concluye que el motivo de la no aceptación del sobrecoste producido en dichas partidas se fundamenta en que no se pueden compensar con partidas o subpartidas ejecutadas parcialmente o no ejecutadas al no haberse logrado el objetivo de la ayuda a fecha de solicitud de pago y justificación, así como que no es que se produjera un defecto de medición, como se dice de contrario, sino que varias de las partidas estaban inacabadas a la fecha final de ejecución del 15 de septiembre de 2023, como por ejemplo la instalación del combustible, alguna acometida de redes generales, la instalación eléctrica-línea de impulsión, el cuadro de alumbrado exterior, el edificio de servicios,... lo que dio lugar a que con fecha de febrero de 2024 resultase necesario realizar una nueva acta de comprobación final de inversiones ejecutadas, por parte de la Delegación Territorial en Málaga de la Consejería, con objeto de verificar la obligación que tenía la entidad beneficiaria de ejecutar el proyecto de inversión y cumplir con la finalidad que fundamentaba la concesión de la subvención en la forma y plazos establecidos en la resolución de concesión.

QUINTO.-Fijadas las posturas de las partes litigantes, el recurso prospera.

Damos la razón a la letrada de la Junta de Andalucía cuando afirma que no es que produjera un simple exceso de medición en determinadas partidas de obra entre las certificaciones núms. 8 y 9, como dice la Abogacía del Estado en su demanda, sino que sencillamente la APMA disponía hasta el 15 de septiembre de 2023 para ejecutar las obras y a dicha fecha había partidas del proyecto que no estaban acabadas, como se colige contrastando la certificación de obra núm. 8 de 15 de septiembre de 2023, en cuyo resumen aparecen capítulos que no se certifican al 100 % -entendemos que porque no se habían ejecutado todavía completamente-, como son los de instalaciones que se certifican al 80,91 %, plataforma de descarga al 77,45 % e instalación de combustible al 71,66 % (fols. 2.276 a 2.281), con la certificación de obra núm. 9 que es la de final de obra emitida el 19 de enero de 2024, posterior por tanto en más de cuatro meses a la fecha en que debían haberse finalizado las obras, en la que dichos capítulos sí se certifican por la contratista Ronáutica Quality Marinas, S.L.U., con el visto bueno del director de las obras y de la APMA, prácticamente al cien por cien, concretamente el de instalaciones al 96,61 %, la plataforma de descarga al 100,97 % y el de instalación de combustible al 99,68 % (fols. 1.974 a 1.980). De hecho, el acta de recepción de obras lo firman la APMA y su contratista el 10 de enero de 2024 y en ella se consigna como fecha real de terminación el 18 de diciembre de 2023 (fols. 1.972 y 1.973).

Siendo esto así, lo que no debe perderse de vista es que la demandada en la resolución de 9 de abril de 2024 que minoró la subvención en 114.942,01 euros ese importe no lo extrae de la certificación n.º 9 final de obra. En otras palabras, no hay gastos excluidos por no ejecutarse la obra en plazo, sino que lo que la Administración regional hace en aquella resolución es examinar cada uno de los capítulos y subcapítulos del proyecto y discrimina, y no acepta tras la cuenta justificativa presentada por la beneficiaria, las cuantías de aquellos en los que individualmente se producía un exceso o sobrecoste respecto de lo presupuestado en el proyecto presentado por la APMA.

Veamos un ejemplo en el capítulo donde apreciamos que el exceso fue mayor. Así, como en el capítulo 4 relativo a la pasarela de acceso articulada de aluminio la cantidad presupuestada en el proyecto era 134.769,28 euros (fols. 1.217 y 1.224), mientras que la inversión ejecutada por la contratista y pagada por la beneficiaria por esta partida fue superior y ascendió a 235.846,24 euros, solo se aceptó la primera de las cantidades y la diferencia de 101.076,96 euros se consideró como inversión no aceptada o "importe no elegible". Otro tanto sucedió, aunque el exceso fue de menor importe, en el capítulo 2 relativo al pilotaje. Estos excesos se reflejan con claridad en el resumen de la certificación final de obra donde aparece un importe certificado del 175 % por la partida de la pasarela de acceso y del 104,20 % por la de pilotaje (fol. 1.976). Estos excesos o sobrecostes originaron que en dicha certificación final, en cuanto a las relaciones internas entre la APMA y la contratista, se recoja una baja del 9,6343606 %, equivalente a -268.411,75 euros.

Ahora bien, y en lo que nos interesa en este pleito, como bien señala la abogada del Estado en su escrito de demanda, ninguna de las resoluciones de concesión y modificación de la subvención, esto es ni la de concesión inicial de 22 de diciembre de 2021, ni la que modificó el plazo de fin de la ejecución de 4 de abril de 2022, ni la que redujo su importe de 19 de junio de 2023, permiten abonar una interpretación como la efectuada por la Junta de Andalucía por la que entendió que el límite del 80 % de la inversión subvencionable debía aplicarse apreciando cada uno de los capítulos y subcapítulos del proyecto, pues lo cierto es que en todas esas resoluciones solo se contempla una cantidad de la inversión subvencionable a tanto alzado (2.443.799,74 euros inicialmente y 2.391.074,82 euros después) al que se aplica el meritado porcentaje o intensidad de la ayuda, que es lo que determina finalmente el importe de la subvención, sin que se incluya ninguna otra precisión aparte del desglose o resumen por los tres conceptos de ejecución obra/equipamientos e instalaciones, gastos generales y beneficio industrial, y sin que el art. 67.b.1) de la Orden de 3 de septiembre de 2020 que regula las bases de la subvención permita abonar esa interpretación, pues dicho precepto solo establece que entre la documentación a presentar junto con el formulario de solicitud debe incluirse como documentación específica una «memoria descriptiva de la actividad a desarrollar, resumen de inversiones o pliego de prescripciones técnicas, facturas proforma o presupuestos de las adquisiciones, contrataciones o gastos que se desean realizar y por cuya razón se solicita la subvención correspondiente».

Aunque la subvención se concede lógicamente para la ejecución del proyecto presentado por la APMA que contiene como documento n.º 4 un presupuesto detalladísimo desglosado en capítulos y subcapítulos (fols. 1.172 y siguientes), empero, lo que no tiene acomodo en las precitadas resoluciones de concesión de la subvención y en la Orden de 3 de septiembre de 2020 es considerar cada uno de esos capítulos y subcapítulos individualmente como si se tratasen de un "gasto subvencionable", ya que lo que se subvenciona no son estos sino el proyecto de inversión en sí, siendo por ello que la inversión subvencionable aprobada por la Junta de Andalucía en la resolución de 19 de junio de 2023 ascendió a 2.391.074,82 euros, sin otro desglose que el concerniente, insistimos, a los conceptos de ejecución obra/equipamiento e instalaciones, gastos generales y de beneficio industrial, quedando cifrada la ayuda al 80 % de la inversión subvencionable (1.912.859,86 euros).

Esa cifra de 2.391.074,82 euros es lo que constituye gasto subvencionable en los términos definidos en el art. 6 de la Orden de 3 de septiembre de 2020 y, por tanto, a ella hemos solamente de estar, y de hecho a ella se atuvo la demandada en la precitada resolución de 19 de junio de 2023, así como en el informe del Servicio de Desarrollo Pesquero de la Delegación Territorial de Málaga de 25 de mayo de 2023 que le precedió, en el que se explicaba que aquella cifra se correspondía con el importe por el que la APMA había adjudicado el contrato y en el que se insertaba un cuadro con las inversiones subvencionables que en absoluto hacía ninguna referencia individualizada a los capítulos y subcapítulos que se contenían en el presupuesto del proyecto (fols. 1.234 a 1.238).

En este mismo sentido, establece el artículo 19.3 de la Orden de 3 de septiembre de 2020 que «en caso de que el importe de la subvención se fije en un porcentaje sobre el presupuesto total, el importe definitivo de la subvención se liquidará aplicando al coste de la actividad efectivamente realizada por la persona o entidad beneficiaria, conforme a la justificación presentada y aceptada, el porcentaje de financiación establecido en la resolución de concesión, sin que en ningún caso pueda sobrepasar su cuantía el importe autorizado en la citada resolución», añadiéndose que «siempre que se haya alcanzado el objetivo o finalidad perseguidos y cumplidas las obligaciones exigidas en la resolución de concesión de ayudas, si no se justificara debidamente el total de la actividad o la inversión subvencionada, deberá reducirse el importe de la subvención concedida aplicando el porcentaje de financiación sobre la cuantía correspondiente a los justificantes no presentados o no aceptados».

Haciendo aplicación de este precepto, y puesto que no es objeto de discusión entre los litigantes que el proyecto se ejecutó completamente y se justificó por la beneficiaria, habiéndose practicado un acta de comprobación final de las inversiones ejecutadas, con fecha 9 de febrero de 2024, en el que se constató por la Administración regional tras visita de comprobación que «las inversiones descritas en el Certificado Final de Obra (certificación 9ª a origen) han sido ejecutadas por el beneficiario, poniéndose de manifiesto que las instalaciones pesqueras se encuentran listas para operar»(documento 2 de la contestación, la negrita es nuestra), hemos de concluir que la minoración de 114.942,01 euros acordada en la resolución de 9 de abril de 2024 originariamente impugnada no se ajusta a las condiciones en las que se se concedió la subvención ni a las bases reguladoras de la misma, con la salvedad de la reducción de 234,01 euros por un importe no justificado de la que nada se cuestiona u objeta en la demanda.

SEXTO.-Razones, todas las cuales, como hemos anticipado arriba, nos conducen a estimar el recurso contencioso-administrativo con correlativa anulación de las resoluciones impugnadas al no ajustarse al ordenamiento jurídico, declarando como situación jurídica individualizada el derecho de la APMA a recibir el importe total de la subvención en su día otorgada por no proceder la reducción acordada en dichas resoluciones, salvedad hecha de la reducción de 234,01 euros.

Deben imponerse las costas procesales a la demandada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,