Sentencia Contencioso-Administrativo 140/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 632/2023 de 16 de enero del 2025

PRIMERO.-Como hemos anticipado en el antecedente de hecho primero, es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la desestimación presunta por silencio de la Dirección General de la Guardia Civil del recurso de reposición deducido, en fecha 4 de enero de 2023, contra la desestimación también presunta de la solicitud efectuada por el Sr. Raimundo el 21 de julio de 2022, por la que interesaba que se le reconociera -reproducimos el tenor del escrito de interposición- «su derecho al cobro retroactivo de los haberes y conceptos de todo tipo que hubieran de haberle correspondido desde su primer case (sic) en funciones el 25/03/2019, que le hubieran sido detraídos por cualquier concepto y hasta la actualidad, con abono de los intereses generados».

SEGUNDO.-Sin perjuicio de ulteriores referencias, son antecedentes relevantes que resultan del estudio del expediente administrativo, los siguientes:

-1.º)El Sr. Raimundo es funcionario de la Guardia Civil. Se siguió contra él y otro compañero, Sr. Florian, un expediente disciplinario por la comisión de una falta de muy grave de abuso de atribuciones que cause grave daño a los ciudadanos; dicho expediente estaba relacionado con una actuación policial en la que supuestamente se habían cometido unas irregularidades durante la detención de una persona el día 8 de febrero de 2019 en Nerja, vulnerando las garantías constitucionales y legales del detenido.

En el acuerdo de incoación de dicho expediente, adoptado en fecha 3 de abril de 2019, se adptó la medida cautelar de cese de funciones del Sr. Raimundo por un plazo máximo de tres meses. Asimismo, desde el día 19 de julio de 2019 hasta el 19 de enero de 2020 se encontró en situación de suspensión de funciones, habiéndose adoptado igualmente, mediante acuerdo de 6 de agosto de 2019, su cese en el Puesto Principal de Nerja en el que estaba destinado.

Una vez expirada la duración máxima de seis de meses de la situación de suspensión, el Sr. Raimundo quedó en situación administrativa de servicio activo pendiente de asignación de destino.

-2.º)Con motivo de los hechos que eran objeto del expediente disciplinario, se siguió contra el Sr. Raimundo un procedimiento penal que finalizó con el dictado por la Sección 9.ª de la Audiencia Provincial de Málaga, en fecha 6 de mayo de 2022, de una sentencia absolutoria.

-3.º)Tras la firmeza de la sentencia, la Administración acordó la terminación del expediente disciplinario, sin declaración de responsabilidad, por resolución de 10 de octubre de 2022 de la directora general de la Guardia Civil. Asimismo, mediante resoluciones de 31 de octubre y 11 de noviembre de 2022 se acordó, respectivamente, reconocer al interesado como computable, a efectos de tiempo de servicios, trienios y derechos de la Seguridad Social, el periodo que permaneció en situación de suspensión de funciones, así como que se le repusiera en el destino del Puesto Principal de Nerja, con los efectos económicos y administrativos inherentes.

-4.º)Con anterioridad al dictado de dichas resoluciones administrativas, el Sr. Raimundo había presentado el día 21 de julio de 2022 una solicitud reclamando «su derecho al cobro retroactivo de los haberes y conceptos de todo tipo que hubieran de haberle correspondido desde su primer case (sic), en funciones el 25 de marzo de 2019, que le hubieran sido detraídos por cualquier concepto y hasta la actualidad, con abono a su vez de los intereses generados desde la fecha de devengo de los mismos y hasta su abono completo y su reposición a su anterior destino en el Puesto Principal de Nerja de la Comandancia de Málaga, con plenos derechos económicos».

Contra la desestimación presunta de esta solicitud formuló recurso de reposición, en fecha 4 de enero de 2023, y frente a la desestimación también presunta de este último se dirige el presente recurso jurisdiccional.

TERCERO.-La parte actora tras reconocer en la demanda que su mandante fue restituido en el Puesto de Nerja y resarcido en la mayor parte de los conceptos dejados de percibir, alega que queda pendiente el abono de las retribuciones complementarias, y dentro de ellas el complemento de productividad (productividad estructural EIP5 del personal con funciones de investigación y productividad por objetivos) y, asimismo, la retribución de las vacaciones anuales no disfrutadas correspondientes a los años 2019 y 2020 por las que interesa que se le indemnice. Invoca en apoyo de su pretensión lo establecido en el art. 92.4 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen de Personal de la Guardia Civil, así como lo resuelto por esta misma Sala de Málaga, con ocasión de un asunto similar, en las sentencias núms. 41/2018 (rec. 100/2015) y 688/2018 ( rec. 101/2015).

El abogado del Estado se opuso a la pretensión del actor. Aduce en su contestación que la petición de abono del complemento de productividad no puede ser acogida, siendo pacífica la doctrina jurisprudencial sobre la naturaleza de la productividad que tiene por objeto retribuir el especial desempeño o dificultad técnica en la prestación de servicios por el empleado público. Invoca en favor de no abonar este complemento durante el tiempo que el actor se encontró suspendido de funciones, el art. 14.4 de la Orden General número 12, de 23 de diciembre de 2014. Incide en que para su percibo es indispensable la previa valoración del desempeño por el departamento o unidad, lo que, consecuentemente, exige del desarrollo efectivo de las funciones inherentes al puesto de trabajo, lo que no acontece en el caso de autos. Se opone igualmente al abono de una compensación económica por las vacaciones anuales, mencionando el art. 50 del TREBEP cuyo apartado 3, a su entender, no es aplicable al presente litigio.

CUARTO.-Fijadas las posturas de las partes litigantes, el recurso prospera.

Antes de todo, hemos de destacar que esta misma Sala de Málaga ya se ha pronunciado sobre idénticas pretensiones suscitadas por el Sr. Raimundo, en la sentencia firme núm. 1.695/2024, de 13 de junio, que estimó en parte el recurso 615/2023 formulado por don Florian que fue el compañero del ahora actor contra el que también se siguió el expediente disciplinario y que fue suspendido de funciones y repuesto luego en el mismo destino. Por exigencia de los principios de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, nuestra respuesta debe ser armónica con lo resuelto en aquella sentencia, que el Sr. Raimundo conoce pues tiene la misma defensa letrada y representación procesal que el Sr. Florian, si bien ajustada al resultado de la prueba practicada en los presentes autos.

Centraremos seguidamente el marco normativo a considerar.

El art. 92.4 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, establece:

«4. El tiempo permanecido en la situación de suspensión de funciones no será computable como tiempo de servicios, ni a efectos de trienios, ni de determinación de los derechos de Seguridad Social que correspondan. No obstante será de abono para, en su caso, el cumplimiento posterior de la situación administrativa de suspensión de empleo.

En caso de sobreseimiento del procedimiento, sentencia absolutoria o terminación del expediente disciplinario sin declaración de responsabilidad, será repuesto en su destino si a su derecho conviniera, recuperará su situación en el escalafón, incluido el ascenso que hubiera podido corresponderle. El tiempo transcurrido en dicha situación le será computable a efectos de tiempo de servicios, trienios y derechos de Seguridad Social que le correspondan.

Cuando el período de tiempo permanecido en la situación de suspensión de funciones sea superior a la duración de la condena por sentencia firme o de la sanción disciplinaria por expediente disciplinario, la diferencia le será computable como tiempo de servicios».

Asimismo, el Real Decreto 728/2017, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de adquisición y pérdida de la condición de guardia civil y de situaciones administrativas del personal de la Guardia Civil, regula en su art. 41 la situación de suspensión de funciones, disponiendo en su apartado cuarto:

«4. En caso de sobreseimiento del procedimiento, sentencia absolutoria o terminación del expediente disciplinario sin imposición de sanción por falta muy grave, recuperará su situación en el escalafón, incluido el ascenso que hubiera podido corresponderle de acuerdo con la normativa de evaluaciones y ascensos. El tiempo transcurrido en dicha situación le será reconocido a efectos de tiempo de servicios, trienios y derechos económicos y de Seguridad Social que le correspondan. Asimismo, será repuesto en su destino si a su derecho conviniera».

Esta regulación viene a corresponderse con la contenida en el art. 98.4 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, conforme al cual:

«4. Cuando la suspensión provisional se eleve a definitiva, el funcionario deberá devolver lo percibido durante el tiempo de duración de aquélla. Si la suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la Administración deberá restituir al funcionario la diferencia entre los haberes realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado con plenitud de derechos».

A propósito de la situación de suspensión cautelar de funciones de la que fue objeto el actor, de naturaleza no punitiva o sancionadora, resulta oportuno traer a colación los razonamientos contenidos en la STS de 19 de julio de 1994 (recurso de apelación en interés de la ley n.º 6.100/1992, FJ 3.º), en la que se afirma que «conviene dejar claro, en primer lugar, que la suspensión, ya sea provisional o firme, es una situación administrativa en la que el funcionario suspenso queda temporalmente privado -"ministerio legis"- del ejercicio de sus funciones y de los derechos inherentes a su condición de funcionario ( arts. 47 de la Ley de Funcionarios y 21 del Reglamento de situaciones administrativas, aprobado por Real Decreto 730/1986, de 11 de abril). Sin embargo, la suspensión provisional, que puede acordarse preventivamente durante la tramitación de un procedimiento judicial o disciplinario, se singulariza frente a la suspensión firme -que es la impuesta en virtud de condena penal o de sanción disciplinaria- porque el funcionario suspenso tiene derecho a percibir, mientras permanece en la situación de suspensión provisional, el 75 por 100 de su sueldo, trienios y pagas extraordinarias (así como la totalidad de la ayuda familiar), (...)».

QUINTO.-Pasamos a analizar la pretensión de pago del complemento de productividad por el periodo transcurrido desde que se adoptó la medida cautelar de cese de funciones en el acuerdo de incoación del expediente disciplinario, al amparo del art. 54.2 de la Ley Orgánica, 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, lo que tuvo lugar el día 3 de abril de 2019(fols. 3 y 4 del expediente), hasta que el Sr. Raimundo fue reintegrado en el Puesto Principal de Nerja en el que estaba destinado mediante el dictado de una resolución de 11 de noviembre de 2022(fol. 244).

Hay que señalar, como ha sido examinado en otras ocasiones por esta misma Sala, que el sistema retributivo de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil se encuentra hoy regulado en el Real Decreto 950/2005, de 29 de julio, sobre retribuciones de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, que derogó al anterior Real Decreto 311/1988, de 30 de marzo. Las retribuciones complementarias se componen de los complementos de destino, específico, de productividad y gratificaciones por servicios extraordinarios.

El complemento de productividad «estará destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad y dedicación extraordinarias no previstas a través del complemento específico, y el interés o iniciativa en el desempeño de los puestos de trabajo, siempre que redunden en mejorar el resultado de estos últimos»y «su cuantía individual se determinará por el Ministerio del Interior, dentro de los créditos que se asignen para esta finalidad, y de acuerdo con las mismas normas establecidas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública»- art. 4.C) de la citada RD 950/2005-.

Asimismo, la regulación reglamentaria del complemento de productividad de los funcionarios de la Guardia Civil se completa, en línea con lo alegado por ambas partes litigantes, con la Orden General número 12, de 23 de diciembre de 2014, por la que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil, así como por la Orden General numero 4 de 12 de febrero de 2021, por la que se regulan los incentivos al rendimiento del personal de la Guardia Civil. Tenemos que indicar que hemos consultado el texto consolidado de la Orden General de diciembre de 2014 y en él no aparece el apartado 4 del art. 14 que cita e invoca el abogado del Estado en su contestación como oposición al abono del complemento de productividad, apartado este que sí figuraba en la redacción original de la orden publicada en el Boletín Oficial de la Guardia Civil núm. 56 de 30 de diciembre de 2014. Es el art. 14 de la Orden General de 12 de febrero de 2021 el que regula actualmente las condiciones para la percepción de la productividad estructural.

De la exhaustiva regulación que en esta última norma reglamentaria se contiene del complemento de productividad, nos interesa ahora retener que los tipos de productividad son la estructural, por actividad extraordinaria y por objetivos (art. 6); la productividad estructural estará vinculada al desempeño en un puesto de trabajo específico de la estructura organizativa de la Guardia Civil, y se percibirá en la modalidad que corresponda, según el régimen de prestación del servicio y las funciones que se desarrollen en el puesto que se ocupe (art. 7); una de las modalidades de la productividad estructural es la denominada "EIP" que es la relativa al régimen especial para personal con funciones de investigación (art. 8), y en concreto la modalidad "EIP5" tiene como personal perceptor al perteneciente al Área de Investigación de los Puestos Principales (Anexo II); la productividad por objetivos es la destinada destinada a retribuir el especial rendimiento en el desempeño de los cometidos, de acuerdo con (a) la consecución de resultados profesionales vinculados a objetivos preestablecidos, tanto de carácter individual como con referencia a las unidades en que se ha prestado servicio, (b) la realización de servicios con especial relevancia de sus resultados, y (c) el especial rendimiento, actividad y dedicación en la realización habitual del servicio, vinculado a la disponibilidad personal para prestarlo durante el periodo de devengo, así como en su caso, el especial interés e iniciativa demostrados (art. 19); y, finalmente, la percepción de cualquiera de las modalidades de productividad por objetivos es independiente de la productividad estructural que se perciba por el puesto de trabajo ocupado (art. 20).

Descendiendo nuevamente al caso de autos, consideramos que a fin de conseguir la plena indemnidad del recurrente sí procede acceder a su pretensión de abono del complemento de productividad estructural que reclama. Si la propia Administración acordó reintegrarle en el mismo destino que ocupaba antes de que fuera suspendido en sus funciones, resulta acorde que para que se produzca la plenitud de sus derechos económicos deba percibir el meritado tipo de productividad (productividad estructural) que, como hemos visto arriba, se encuentra vinculado al puesto que ocupaba y desempeñaba el Sr. Raimundo, correspondiente al Área de Investigación del Puesto Principal de Nerja al que estaba destinado antes de que se siguiera contra él el expediente disciplinario que, a la postre y como hemos visto arriba, terminó sin declaración de responsabilidad.

En lo que se refiere al complemento de productividad por objetivos, se ha de conceder al funcionario recurrente el derecho al percibo de esta retribución en la cuantía mínima percibida por sus compañeros en cada período liquidado.

SEXTO.-En cuanto a la pretensión de abono de una compensación económica por las vacaciones no disfrutadas de los años 2019 y 2020, en la supramencionada sentencia núm. 1.695/2024, de 13 de junio, nos mostramos refractarios a conceder dicha indemnización al compañero del ahora actor, y ello sobre la base de los siguientes razonamientos:

«TERCERO.- Por lo que hace a la compensación económica por vacaciones no disfrutadas, no se trata de un complemento salarial sino de un abono compensatorio reconocido exclusivamente a los funcionarios que cesan en el servicio de forma definitiva con anterioridad al disfrute de las vacaciones correspondientes a la anualidad del cese, situación que no es equivalente a la del recurrente que quedó en situación administrativa de suspensión de funciones durante un período limitado, y que tras la exoneración de su responsabilidad personal retoma su actividad siéndole reconocidos los derechos laborales y económicos correspondientes al período de suspensión, durante el que estuvo excluido del servicio, supuesto que no encuentra encaje en el descrito en el art. 50.3 de EBEP, cuya regla general es la de no sustitución del descanso vacacional por compensación económica, resultando el supuesto descrito una excepción objeto de interpretación estricta.

Más explícito si cabe el art. 7.2 de la norma europea traspuesta, la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo: "El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral."

Sobre la aplicabilidad de esta norma a los miembros de la Guardia Civil y su alcance se ha pronunciado el Tribunal Supremo en su sentencia de 27 de abril de 2021 (rec. 4988/19), y si bien admite que esta norma europea es aplicable a los componentes del Instituto Armado, con prioridad respecto de la normativa específica del cuerpo, no es menos cierto que su alcance queda circunscrito a aquel supuesto en el que por motivo del cese definitivo en el servicio efectivo el funcionario no podrá disfrutar el periodo de vacaciones, ni compensarlo con otros períodos equivalentes en sucesivos ejercicios, situación que difiere del caso de suspensión cautelar a la que estuvo sujeto el funcionario recurrente.

En consecuencia no ha lugar a la compensación económica por vacaciones no disfrutadas, lo que equivale a la estimación parcial del recurso contencioso administrativo interpuesto».

Empero, en el caso del Sr. Raimundo consta al fol. 249 del expediente administrativo un informe remitido por la Sección 1.ª-Haberes del Servicio de Retribuciones de la Guardia Civil, en el que se dice que mediante una nómina de incidencias de agosto de 2023 se procedió al abono de las vacaciones no disfrutadas de los años 2021, 2022 y 2023; en el mismo sentido se pronuncia el informe del coronel jefe de personal que obra al fol. 250 del expediente.

Por tanto, en coherencia con lo resuelto por la propia Administración para esos tres concretos años, y a fin de lograr la plena indemnidad del Sr. Raimundo, la Sala debe reconocer al actor el derecho a percibir una compensación económica por las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas correspondientes a los años 2019 y 2020 que son por las que se reclama en la demanda.

SÉPTIMO.-Razones, todas las cuales, como hemos anticipado arriba, nos conducen a estimar el recurso contencioso-administrativo y anular el acto presunto impugnado al no ajustarse al ordenamiento jurídico, debiendo reconocerse el derecho del demandante al percibo de las cantidades reclamadas por los conceptos de complemento de productividad y vacaciones no disfrutadas, más el interés legal devengado desde la solicitud formulada en vía administrativa, el día 21 de julio de 2022, hasta su completo abono.

Deben imponerse las costas procesales a la parte demandada, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,