Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON ANTONIO SÁNCHEZ IBÁÑEZ.
PRIMERO.-Acto administrativo recurrido y posición de las partes.
Se impugna ante esta Sala la Orden Foral Orden Foral 251E/2024 de 16 de octubre de la Consejera de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 326/2.204, de 9 de mayo, que archiva el expediente y declara la pérdida del derecho de cobro de la subvención para actuaciones de rehabilitación energética en edificios existentes, programa PREE y se inadmite el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución 457/2.024, de 19 de junio, que deniega la ampliación del plazo de ejecución de las actuaciones subvencionadas.
La resolución impugnada comienza recordando la obligatoriedad del cumplimiento estricto de los requisitos en el otorgamiento de subvenciones y ayudas públicas en general y trae al caso doctrina de esta Sala.
En cuanto al caso concreto, acude a la convocatoria de la subvención para rehabilitación energética en edificios existentes, programa PREE, aprobada por Resolución 234/2.020, de 16 de octubre del Director General de Vivienda, concretamente a la base novena. Asimismo, invoca la Ley 39/2.015, de 1 de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativo al cumplimiento de trámites por parte de los interesados y el 32 del mismo texto legal.
Sostiene que la solicitud de la actora para la ampliación del plazo de ejecución y la justificación de las actuaciones subvencionadas se presentó extemporáneamente, por lo que no cabe estimar la alegación relativa a que la resolución que declara la pérdida del derecho al cobro es improcedente por prematura.
Descarta que la administración haya actuado con quebranto del principio de proporcionalidad, puesto que no se ha justificado en plazo la actuación de la actora, de manera que procedía el archivo del expediente y la declaración de la pérdida del derecho al cobro.
Tampoco ha vulnerado la Administración, dice, el principio de confianza legítima, habiéndose seguido estrictamente el procedimiento establecido y careciendo la alegación de la actora de argumentación.
En cuanto al recurso interpuesto frente a la Resolución 457/2.024, había sido presentada fuera de plazo de modo que, siendo claro que no cabe la ampliación de plazos ex artículos 116 c) y 323 de la Ley 39/2.015, no se ha de estimar.
A mayores razones, afirma que el acto impugnado no deja de surtir efectos pese a la interposición de un recurso frente al mismo (art. 117 LPACAP) y 39.1 del mismo texto legal.
Por todo ello, concluye, las resoluciones administrativas son conformes a derecho.
Recurre la Orden Foral la comunidad de propietarios quién, después de relatar el "iter" procesal seguido, fundamenta su demanda en los siguientes motivos;
1.- Se ha vulnerado el procedimiento seguido para declarar la pérdida del derecho a subvención, de manera que está viciado de nulidad al haber causado indefensión insalvable a la actora. Es así porque es preciso un procedimiento concreto, el contemplado en el artículo 89 del Real Decreto 887/2.006, que aprueba el Reglamento de la ley de Subvenciones (Ley 38/2.023) para declarar la pérdida del derecho a la subvención por falta de la justificación exigible, que no es otro que el establecido en el artículo 42 de la ley General de Subvenciones. Sin embargo, en la base 9.6 únicamente consta el efecto de no cumplir con la obligación de justificar, pero no regula el procedimiento a seguir. En el caso, la Administración declaró la pérdida del derecho al cobro sin el trámite de audiencia previa, por lo que se habría prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que vicia de nulidad al acto ex artículo 47.1.e) de la Ley 39/2.015.
2.- La Administración denegó improcedentemente la ampliación del plazo para la ejecución de obras, remitiéndose a la base 9, apartado 3, de la convocatoria, que reproduce el artículo 16.8 del Real Decreto 737/2.020. En el caso la actora entiende que había acreditado suficientemente la concurrencia de causas imprevisibles.
3.- La resolución recurrida vulnera el principio de proporcionalidad. La actora ha alcanzado los objetivos de mejorar la eficiencia energética y fomentar el gasto. También terminó las obras en el plazo de 24 meses, por lo que procedería facultar a la misma a presentar la oportuna documentación conforme al Anexo III de las bases, que se había aportado y, ante cualquier disparidad, se debería aplicar el principio de proporcionalidad por haberse cumplido total o casi íntegramente los objetivos de la convocatoria.
4.- Por todo ello suplica que:
"habiendo por presentado este escrito, con los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlo, tenga por formulada demanda y, tras los trámites legales pertinentes, dicte Sentencia por la que estimando el recurso interpuesto, declare la disconformidad de las resoluciones recurridas y consecuentemente:
- declare el derecho de mi representada a percibir la subvención de 182.000 euros (o de la cuantía que le parezca más oportuna en aplicación del principio de proporcionalidad), más los intereses legales oportunos.
- o, en su caso, si no se puede estimar suficientemente acreditadas las actuaciones realizadas y la satisfacción de las exigencias de la convocatoria, acuerde que mi representada tiene derecho a la ampliación del plazo para la ejecución de las obras (de 18 a 24 meses) y, consiguientemente, a la aportación de la documentación regulada en el Anexo III de la convocatoria aprobada por la Resolución 234/2020, de 16 de octubre, del Director General de Vivienda de Gobierno de Navarra, a fin de que por la Administración se pueda verificar el oportuno cumplimiento de los requisitos y, en su caso, proceda al pago de la misma.
Todo ello con expresa condena a costas...".
Se opone el Gobierno de Navarra que, en primer lugar, invoca en su favor la doctrina de esta Sala sobre subvenciones y ayudas públicas.
Seguidamente trata la cuestión relativa al archivo de la solicitud y pérdida del derecho al cobro de la ayuda otorgada. Sostiene que la resolución recurrida es conforme a derecho toda vez que se produjo por parte de la actora un incumplimiento de lo previsto en los apartados primero y segundo de la base novena de la convocatoria puesto que, siendo el plazo para ejecutar las obras de 18 meses y otros 3 más para presentar la justificación de la ejecución de las mismas, desde la fecha de notificación de la concesión de las ayudas, la actora no había presentado justificación de haber finalizado la obra subvencionada una vez transcurridos los plazos señalados desde la recepción de la notificación de la concesión, pues habiéndose notificado la concesión de la ayuda el cinco de julio de 2.022, la obra debería haber estado ejecutada el 6 de enero de 2.024 y justificada el 6 de abril de 2.024 y no lo estaba.
La denegación de la ampliación de plazos para ejecutar las obras y justificar las actuaciones subvencionadas, en el sentir de la Administración, sería correcta porque la actora habría solicitado la ampliación del plazo para ejecutar las obras una vez transcurridos y superados los plazos establecidos en la convocatoria (el 13 de junio de 2.024), posteriormente incluso a la resolución por la que se archiva el expediente y se declara la pérdida del derecho al cobro de la subvención.
Se ha tramitado el procedimiento adecuado, pues no estamos ante un reintegro, sino ante una pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida, conforme al apartado sexto de la base novena de la convocatoria. En el caso de autos no es de aplicación la remisión efectuada en la base 15ª de la convocatoria, porque la pérdida del derecho al cobro de la ayuda está prevista expresamente la base 9.6ª. Aun cuando se entendiera que no existe regulación específica y que es preciso acudir al artículo 16.11 del real Decreto 737/2.020, no es de aplicación al caso, puesto que solo se refiere a la justificación de que se han ejecutado las obras y, en el caso, no se justificaron porque no se habían ejecutado en el plazo previsto.
Tampoco sería de aplicación lo previsto en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones sobre el procedimiento de reintegro, porque no ha existido reintegro alguno.
La denegación de la ampliación de plazos es correcta, conforme al apartado 3 de la base novena de la convocatoria y al apartado 8ª del artículo 16 del Real Decreto 737/2.020, porque la solicitud de ampliación de plazos se presentó en junio de 2.024, cuando ya se había archivado el expediente y declarado la pérdida del derecho al cobro y porque no concurrían los requisitos establecidos para la ampliación, al no haberse justificado ni acreditado que el incumplimiento obedeciera a circunstancias imprevisibles y, finalmente, a que no parece viable presentar el 13 de junio de 2.024 una ampliación de seis meses para ejecutar las actuaciones subvencionadas, cuando el plazo máximo en cómputo total finalizaba el 5 de julio de 2.024. Tras la prueba practicada, señala la Administración que ha quedado acreditado que las obras finalizaron el 15 de julio de 2.024.
Descarta que concurra vulneración del principio de proporcionalidad puesto que la actora incumplió las bases de la convocatoria, que son ley del procedimiento.
Por todo ello suplica esta parte la desestimación del presente recurso con condena en costas a la actora.
SEGUNDO.-Antecedentes relevantes para el caso. Examen del expediente administrativo
1.- En fecha cinco de noviembre de 2.020, el representante de la comunidad actora presentó ante el Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos solicitud de ayudas PREE-IDEA (folio 21 del Expediente Administrativo, E.A.). Con la misma presentó diversa documentación, entre otra, la solicitud de ayuda por criterio social, el presupuesto adjudicado, la declaración responsable y el impreso de solicitud de ayudas.
2.- En el folio 112 del E.A., consta el requerimiento de subsanación hecho a la actora con fecha 13 de enero de 2.021 a fin de que en el plazo de 10 días hábiles procediera a aportar diversa documentación.
3.- A los folios 989 a 991 del E.A. consta la Orden foral 116/2.019, de 14 de marzo, del Consejero de Derechos Sociales, por la que se aprueba el proyecto de intervención global para la comunidad de propietarios actora. Dicha Orden Foral se publicó en el Boletín Oficial de Navarra nº 90 de 10 de mayo de 2.019.
4.- Consta a los folios 1.355 y siguientes del E.A. la 499/2022, de 5 de julio, del Director General de Vivienda, por la que se concede subvención por importe de 182.000 euros por actuación de rehabilitación energética en edificios existentes, programa PREE. En su parte dispositiva se recoge el plazo máximo para la conclusión de las actuaciones objeto de la subvención, 18 meses, y el plazo máximo para la justificación de los destinatarios últimos de su ejecución, tres meses, desde la finalización del plazo máximo concedido para la ejecución de las actuaciones.
5.- A los folios 1.368 del E.A. consta la solicitud de ampliación de plazo y el informe justificativo de la dirección facultativa de las obras, presentado el 13 de junio de 2.024. Expone el redactor de informe las causas externas a la propiedad, la dirección facultativa y a la constructora que produjeron retraso en las obras de rehabilitación objeto de la subvención. Según el informe dichos retrasos obedecieron a "... tres motivaciones principales, aquellos retrasos generados en el montaje de los andamios, retrasos generados por circunstancias extraordinarias en el suministro de materiales, y los que se generan por condiciones climatológicas. Todas ellas causas ajenas a los intervinientes en la obra.".Concluye el Arquitecto redactor del informe señalando que existieron 137 días de retraso no imputables a los antedichos (folio 1.378 del E.A.).
6.- A los folios 1.384 y siguientes del E.A. consta el informe suscrito por el Arquitecto del Servicio de Vivienda de 14 de junio de 2.024 en el que se proponía denegar la solicitud de ampliación temporal porque con fecha 14 de mayo de 2.024, se notificó a los actores la Resolución 26/2.024, de 9 de mayo, de la Directora General de Vivienda, en cuya virtud se procedía al archivo del expediente por haberse superado el plazo máximo para la conclusión de las obres y el de justificación de la ejecución de las actuaciones. Dicha propuesta fue asumida por la RESOLUCIÓN 457/2024, de 19 de junio, de la Directora General de Vivienda, por la que se deniega la ampliación del plazo de ejecución de las actuaciones subvencionadas al amparo de la convocatoria del PREE, expediente NUM000.
7.- Consta al folio 1.488 del E.A. el certificado expedido por el Arquitecto autor y director del proyecto en cuestión en el que se expresa que a fecha 7 de enero de 2.024, la obra ejecutada alcanzaba un 70% del presupuesto aprobado de proyecto (541.252,29 euros de 773.260,90 euros.). A fecha 31 de mayo de 2.024, se había construido el 92,12% del total del presupuesto aprobado del proyecto.
8.- Dicha resolución fue recurrida en alzada, que fue desestimado por la Orden Foral 251E/2024, de 16 de octubre, de la Consejera de Vivienda, Juventud y Políticas Migratorias, objeto del presente recurso contencioso-administrativo.
También hemos de tener en cuenta el procedimiento solicitando, para la misma obra, subvención del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona. Dicho procedimiento se inició con fecha 5 de julio de 2.022 (documento nº 3 de la demanda) y la rehabilitación fue calificada como protegida (provisionalmente) en virtud de resolución 7.496/2.022, de 11 de noviembre, de la Directora General de Vivienda.
Según el documento nº 5 de la demanda, certificación de fin de obra, ésta se terminó el 15 de julio de 2.024 y, después, según el documento nº 9 de la demanda, con fecha 31 de agosto de 2.024, solicitó al Excmo. Ayuntamiento de Pamplona que se tramitase el correspondiente expediente de ayudas y, hechas las comprobaciones oportunas, se abone a la comunidad de propietarios las subvenciones concedidas.
TERCERO.-Normativa aplicable.
Comenzaremos por traer lo dispuesto en las bases de la convocatoria que, en conocida máxima, son la ley de la subvención y, desde su aprobación, si no se ha interpuesto (o estimado) recurso contra ellas, vinculan por igual a la Administración y al particular.
Se encuentran aprobadas, para nuestro caso, por la Resolución 234/2.020, de 16 de octubre, del Director General de Vivienda, por la que se aprueba la convocatoria de la subvención para actuaciones de rehabilitación energética en edificios existentes, programa PREE, conforme el Real Decreto 737/2020, así como las bases reguladoras de dicha subvención.
Nos fijaremos en la base novena, que dispone "1. Una vez concedida la ayuda, el plazo máximopara la conclusión de las actuaciones objeto de la misma será de dieciocho meses desde la fecha de notificación de la resolución de concesión.
2. La justificaciónpor parte de los destinatarios últimos de la ejecución de las actuaciones objeto de ayuda deberá realizarse ante el órgano Instructor en un plazo máximo de tres meses desde la finalización del plazo máximo concedido para la ejecución de las actuaciones.Para ello, el destinatario último de las ayudas deberá aportar la documentación necesaria para justificar la cofinanciación con fondos europeos, según lo señalado en el artículo 10 y en el anexo III del Real Decreto 737/2020 , y lo previsto en el Anexo III de las presentes bases.
3. Solo podrá autorizarse una ampliación de los plazosfijados para la ejecución de las actuaciones cuando obedezca a circunstancias imprevisibles, debidamente justificadas, que hagan imposible el cumplimiento de las mismas, pese a haberse adoptado, por parte de los destinatarios últimos de las ayudas, las medidas técnicas y de planificación mínimas que les resultaban exigibles. En ningún caso se podrán autorizar ampliaciones de plazos para la ejecución de la actuación objeto de ayuda que superen en su cómputo total los veinticuatro meses contados desde la fecha de notificación de la resolución de concesión de la ayuda.
4.. Se llevará a cabo un procedimiento de verificación sobre el terreno de un conjunto representativo de las actuaciones y operaciones realizadas (cuantificado en al menos el 70% de las subvenciones concedidas totales) y se examinará y validará administrativamente el cien por ciento del coste declarado por los destinatarios últimos de las ayudas.
5. Comprobada la ejecución de la actuaciónpor parte del destinatario último de las ayudas, así como la entrega de toda documentación exigida en apartados anteriores dentro del plazo establecido, las subvenciones se abonaránde oficio en un único pago mediante Resolución del Director General de Vivienda a propuesta del Director del Servicio de Vivienda ( Artículo 32 de la Ley Foral 11/2019 , de 11 de marzo, de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y del Sector Público Institucional Foral, en relación con el artículo 4 del Decreto Foral 262/2019 , de 30 de octubre, por el que se establece la estructura orgánica del Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda, Paisaje y Proyectos Estratégicos), con expresa referencia a la procedencia de los fondos, mencionando al Fondo Nacional de Eficiencia Energética, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y a la cofinanciación con fondos europeos.
6. En caso de que el destinatario último de las ayudas no cumpliera con la obligación de justificación establecida en el precedente apartado no se pagará la subvención y se declarará la pérdida del derecho al cobro de la misma.". Lo cierto es que no se recoge un procedimiento para declarar la pérdida de la subvención, pero no lo es menos que no cabe que la Administración resuelva de plano, sin que el solicitante de la subvención pueda presentar alegaciones, especialmente cuando el Real Decreto 737/2.020 al que se remite la resolución por la que se aprueban las bases, acude al artículo 89 del Reglamento y éste al artículo 42 de la Ley de Subvenciones, como más adelante desarrollaremos.
Por su parte, la base decimoprimera establece que "Procederá el reintegro de las cantidades percibidaspor el beneficiario o el destinatario último de las ayudas y la exigencia del interés de demora, desde el momento del pago de la subvención, en los supuestos establecidos en el artículo 35 de la Ley Foral 11/2005 , de 5 de noviembre, de Subvenciones.".
Por otra parte, como anticipamos, dichas bases transcriben lo dispuesto en el Real Decreto 737/2020, de 4 de agosto, por el que se regula el programa de ayudas para actuaciones de rehabilitación energética en edificios existentes y se regula la concesión directa de las ayudas de este programa a las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla. Así, el artículo 16 dispone; "(...)
6. El plazo máximo para la conclusión de las actuaciones objeto de ayuda será de dieciocho meses desde la fecha de notificación de la resolución de la concesión de la ayuda o, en el caso de las inversiones directas, desde la fecha de notificación de la resolución de adjudicación del correspondiente contrato.
7. La justificación por parte de los destinatarios últimos de la ejecución de las actuaciones objeto de ayuda deberá realizarse ante el órgano Instructor en un plazo máximo de tres meses desde la finalización del plazo máximo concedido para la ejecución de las actuaciones. Para ello, el destinatario último de las ayudas deberá aportar la documentación requerida por las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla en sus respectivas convocatorias para cada actuación subvencionable, así como la necesaria para justificar la cofinanciación con fondos europeos, en su caso, según lo señalado en el artículo 10 y en el anexo III.
8. Solo podrá autorizarse una ampliación de los plazos fijados para la ejecución de las actuaciones cuando obedezca a circunstancias imprevisibles, debidamente justificadas, que hagan imposible el cumplimiento de las mismas, pese a haberse adoptado, por parte de los destinatarios últimos de las ayudas, las medidas técnicas y de planificación mínimas que les resultaban exigibles. En ningún caso se podrán autorizar ampliaciones de plazos para la ejecución de la actuación objeto de ayuda que superen en su cómputo total los veinticuatro meses contados desde la fecha de notificación de la resolución de concesión de la ayuda o desde la fecha de notificación de la resolución de adjudicación del correspondiente contrato.
(...)
10. Comprobada la ejecución de la actuaciónpor parte del destinatario último de las ayudas, así como la entrega de toda documentación exigida en apartados anteriores dentro del plazo establecido, el órgano competente de las respectivas comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla ordenará el pago de la subvención, con expresa referencia a la procedencia de los fondos, mencionando al Fondo Nacional de Eficiencia Energética, al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico y a la cofinanciación con fondos europeos.
11. En caso de que el destinatario último de las ayudas no cumpliera con la obligación de justificación establecida en el precedente apartado no se pagará la subvención y se declarará la pérdida del derecho al cobro de la misma,de conformidad con lo establecido en el artículo 89 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, utilizando, para ello, el procedimiento previsto en el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre . Así mismo, en este supuesto, deberá retornarse el importe del anticipo que se hubiera percibido incrementado en el interés legal que resulte de aplicación.".
El artículo 89 del Real Decreto 887/2.006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2.003, de 17 de noviembre, de Subvenciones por su parte dispone "1. Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones .
2. El procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones .".
Por otra parte, la Ley General de Subvenciones establece en el citado artículo 42 el procedimiento para el reintegro de subvenciones, que ha de garantizar el principio de audiencia del interesado (párrafo 3).
CUARTO.-Doctrina de la Sala sobre la interpretación de los requisitos para acceder a una ayuda o subvención.
Dijimos en la Sentencia de 7 de octubre de 2022 ORD 105/2022 ( ROJ: STSJ NA 580/2022 - ECLI:ES:TSJNA:2022:580:
TERCERO.- Algunas consideraciones generales sobre las subvenciones y las obligaciones de los beneficiarios.
Como ha señalado esta Sala en STSJ de Navarra de 15 de junio de 2021 rec. 217/2020"...Esta Sala tiene dicho en sentencia de 26 de enero de 2016 en recurso contencioso-administrativo nº 289/2014 lo siguiente: "Tal y como tiene declarado esta Sala (STSJ de Navarra de 6 de junio de 2012, rec. 414/2011), las actuaciones administrativas de ayuda y fomento tienen carácter reglado y estricto, de modo que, o se dan todos y cada uno de los requisitos exigidos por las normas, y se cumple, o la subvención no es aplicada ni entendible. Este carácter reglado y estricto lo es en cuanto se trata de actos de liberalidad con dinero público de todos los contribuyentes, de forma que la exigibilidad de los requisitos es intangible.
Pues bien, de conformidad con el artículo 87.1 del Decreto Foral 4/2006 , de 9 de enero , por el que se regulan..."
A este respecto, y específicamente referida al acceso a la viviendaprotegida, se ha de traer a colación la sentencia de esta Sala dictada con fecha 16 de febrero de 2017 en el recurso contencioso-administrativo nº 314/2015 : "Y es que en cualquier caso tales requisitos (en concreto el temporal) deben ponerse en conexión teleológica con su objeto: facilitar el acceso a la viviendaa personas que carezcan manifiestamente de medios económicos suficientes. Lo que exige su verificación con en una determinada fecha pero con referencia al patrimonio regular próximo del solicitante.
Por ello la fecha referida para el cumplimiento de los requisitos no pueden sino conectarse con la finalidad de unas ayudas públicas lo que exige un riguroso control de patrimonio y activo del demandante con un criterio regular en el tiempo y no meramente puntual en determinada fecha pues lo contrario.
Una tesis absoluta y desconectada de su finalidad nos llevaría a admitir que bastaría a un solicitante realizar previamente su patrimonio con relación a una determinada fecha (con abstracción de su patrimonio y activo regular en el tiempo) para luego pretender la ayuda pública. Y esta interpretación pugna con la finalidad de la ayudas.
Por lo tanto, si este Tribunal apreciara que el solicitante se ha situado artificialmente en la posición económica exigida por la norma para así obtener la ayuda nos encontraríamos ante un fraude de Ley inadmisible. Pero no es el caso presente en el que de la prueba practicada se concluye que en fecha Febrero de 2015 el solicitante tenía un valor de activos/ patrimonio inferior al legalmente exigido de una manera natural, no artificiosa..."
Como esta Sala ha tenido ocasión de declarar en sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 459/2018 : " TERCERO.- Consideraciones generales sobre las subvenciones y las obligaciones de los beneficiarios.
Expuestas las posiciones de las partes, traeremos aquí lo ya dicho por esta Sala en otras ocasiones, por ejemplo la Sentencia dictada en el Procedimiento Ordinario 80/2.018 y así, diremos ahora, en primer lugar, que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 , RJ 2014\6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, ... Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 ( RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación (...)
Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) "ad exemplum").
La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo (...)
En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec. 5333/2011 ).
En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Rec.: 275/2015 ( ROJ: STSJ NA 469/2016)".
Asimismo, esta Sala en aquella sentencia entendió que para calcular si los ingresos son menores o mayores de 60.000 euros, a efectos de obtener o no la subvención, se ha de tener en cuenta que la Administración podrá proceder a la comprobación del valor de la viviendatransmitida y en aquel caso, la Administración admitió el valor del importe de la viviendaliquidado el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. En nuestro caso no consta que se haya liquidado el impuesto en cuestión; no se constata una manifestación de voluntad de la Administración foral en orden al valor de transmisión.
Igualmente traemos a colación sentencia de esta Sala citada por la Administración según la cual: En este punto cabe recordar la doctrina de esta Sala contenida en la sentencia de 15 de mayo de 2014 Recurso: 365/2013 en la que decimos que: "En el ámbito de las subvenciones o ayudas públicas en general, la normativa reguladora ha de ser interpretada siempre rígidamente en lo tocante a los requisitos que para su percepción se establecen pues no en vano se trata de dinero público que, aunque destinado también a fin público, en este caso el derecho a una viviendadigna, se proyecta en la satisfacción de un interés privado: el del particular a quien se entrega para la atención de fines propios aunque, eso sí, coincidentes con los públicos. Resulta, por tanto, de estricta equidad que este cumpla los requisitos preestablecidos y que se haya de propender a facilitar a la Administración y actora la comprobación correspondiente de modo que, según está jurisprudencialmente admitido, hasta la revisión de lo ya concedido es posible cuando posteriormente se comprueba el incumplimiento por ser su otorgamiento un acto condicionado". También, la sentencia de 4 de noviembre de 2014 Rec. 343/2013 , con referencia a la sentencia de 28-6-2013 Rc 76/2011 , señala que: "... Así la normativa persigue el establecimiento de ayudas a la adquisición de la vivienday establece un procedimiento; si el demandante solicita ayuda a su amparo debe cumplir los requisitos y formalidades establecidas para ello".
QUINTO.-Sobre el archivo del expediente y la declaración de pérdida del derecho al cobro.
De acuerdo con el E.A. la notificación de la Resolución 326/2024, de 9 de mayo, de la Directora General de Vivienda, por la que se acordaba el archivo del expediente y la declaración de pérdida del derecho al cobro fue notificada a la recurrente el 14 de mayo de 2.024, siendo recurrida en alzada por la actora el 14 de junio de 2.024 (folios 1.398 y siguientes del E.A.).
El día anterior, se había solicitado la ampliación del plazo de ejecución de las obras Igualmente, con fecha 24 de julio de 2.024 (folios 1.489 y siguientes del E.A.) se recurrió en alzada la Resolución 457/2.024, de 19 de junio por la que se denegaba la ampliación del plazo de ejecución de las actuaciones subvencionadas, siendo ambos resueltos por la Orden Foral que aquí se recurre.
No podemos aplicar la normativa prevista en la LGS para el procedimiento de reintegro porque, en el caso de autos, no se había abonado aún la subvención. Lo que sucede es que, ante el transcurso del plazo de 18 meses contemplado en el punto 1 de la base 9ª, sin que la actora hubiera justificado la terminación de la obra o, la hubiera justificado dentro de los tres meses siguientes, como exige el punto 2, o bien con anterioridad, como exige la base 9. 6ª hubiera solicitado la ampliación del plazo, se declaró la pérdida del derecho al cobro de la subvención y el archivo del expediente.
Sin embargo, el artículo 89 del Real Decreto 887/2.006 sí recoge un trámite de audiencia en el caso de pérdida del derecho al cobro de la subvención, puesto que reenvía al procedimiento del artículo 42, que regula el procedimiento para obtener el reintegro. De esta manera, siendo cierto que las bases de la convocatoria no recogen un procedimiento para declarar la pérdida de la subvención, no cabe que la Administración resuelva de plano, por lo que habría que acudir al Real Decreto 737/2.020, que sí recoge un procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro.
En este caso, no se hizo así, sino que la Administración resolvió de plano, sin dar trámite de audiencia y, con ello, causando indefensión a la actora, incurriendo así en la causa de nulidad del artículo 47.1.e) de la Ley 39/2.015, de uno de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que son nulos de pleno derecho "e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados."Puesto que, de habérsele dado trámite de audiencia, podría haber presentado el informe que presentó un mes después de notificada la repetida resolución 326/2.024 y explicar la causa por la que las obras no estaban concluidas en el plazo exigido y, en su caso, solicitar la ampliación del mismo. Insistimos, no nos cabe duda, dado el comportamiento de la recurrente, que hubiera presentado alegaciones relativas al cumplimiento de las obligaciones dimanantes de la concesión de la subvención y de la ejecución de la obra y las causas de su retraso.
SEXTO.-Sobre la ampliación del plazo.
Dicha indefensión, decimos, vicia de nulidad a la resolución recurrida, dejándola sin efecto, tanto la pérdida del derecho al cobro de la subvención, como a la inadmisión del recurso de alzada interpuesto frente Resolución 457/2.024, de 19 de junio, que deniega la ampliación de plazo de ejecución de las actuaciones subvencionadas, lo que supondría la retroacción de las actuaciones a fin de que la Administración dictara la oportuna resolución. Sin embargo, esta Sala cuenta con todos los elementos necesarios para resolver sobre el fondo, de manera que, por una simple cuestión de economía procesal, entraremos a resolver el fondo de la cuestión.
Dicho lo cual, en este caso hemos de tener en cuenta la documentación que obra en el expediente administrativo, la documental presentada por la actora y de la testifical practicada ante la Sala.
Así, con fecha 4 de julio de 2.022, el Director del Servicio de vivienda propuso conceder a la aquí recurrente subvención por importe de 182.000 euros, dictándose al día siguiente por el Director General de Vivienda la Resolución 499/2.022, por la que se concedió la antedicha subvención (folio 1.354 del E.A. subsanado). Dicha resolución hace constar expresamente que "El plazo máximo para la conclusión de las actuaciones objeto de esta subvención será de dieciocho meses desde la fecha de notificación de esta resolución de concesión.",como se desprende de la normativa antes transcrita y fue notificada el mismo día a la actora. Esto supone que el plazo finaría el cuatro de enero de 2.024. Caben otros tres meses más para justificar que se habían terminado las obras, lo que supone que hasta el cuatro de abril de 2.024 podría haber justificado la finalización de las obras que, como se desprende del documento nº 5 de la demanda, finalizaron el 15 de julio de 2.024. La actora hace referencia a que las obras no pudieron iniciarse inmediatamente después de la resolución concesoria porque había otras ayudas pendientes de conceder, las que se contemplan en el documento nº 4 de la demanda. Sostiene la actora que no fue hasta entonces, el 11 de noviembre de 2.022, fecha en la que se concedió la calificación provisional a la actuación de rehabilitación protegida, cuando se pudieron comenzar las obras,si bien no nos explica por qué es así. Lo que se dijo a la Administración y, por ende, a esta Sala, (folios 1.368 y siguientes del E.A.) es que los retrasos habían tenido lugar por el montaje de los andamios, por el suministro de diversos materiales y por el tiempo atmosférico. Además, según la certificación del fin de obra, se obtuvo la licencia de obras el cinco de julio de 2.022, aunque no comenzaron hasta el mes de marzo de 2.023, es decir, tres meses después de la repetida calificación provisional.
Así las cosas, de haber comenzado el 11 de noviembre de 2.022, los 18 meses finarían el 11 de mayo de 2.024, cuando aún no habían concluido las obras. Pero, habría que añadir otros 137 días de retraso. Sin embargo, no se interesó la prórroga hasta el 14 de junio de 2.024, por lo que ya hemos dicho arriba y la base novena, apartado tercero prohíbe que se superen los 24 meses "... contados desde la fecha de notificación de la resolución de concesión de la ayuda.",como también lo dice el apartado 8º del artículo 16. En ningún caso podría haber ido la prórroga hasta más allá del cinco de julio de 2.024.
SEPTIMO.-Sobre el principio de proporcionalidad.
Sentado lo anterior, hemos de determinar que parte de las obras se había ejecutado a los 18 y a los 24 meses de concederse la subvención. Pues bien, a fecha 7 de enero de 2.024 la obra se encontraba ejecutada al 70%, extremo no discutido por las partes y cuatro meses después, el 31 de mayo de 2.024, el 92,12 % del total del presupuesto aprobado de proyecto, habiendo concluido la obra el 15 de julio de 2.024, diez días después del último día de plazo, como ya hemos dicho. Lo cierto es que la obra ha concluido y se ha pagado, como ya hemos dicho antes, y el retraso es realmente leve, más aun teniendo en cuenta la complejidad de la obra.
Hemos de pronunciarnos pues, sobre la aplicación al caso del principio de proporcionalidad. Así, el artículo 35.3 de la Ley Foral 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones, dispone lo siguiente:
"Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por estos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en la letra p) del apartado 1 del artículo 14 de esta Ley Foral ".
Y dicho artículo 14.1.p) de la Ley Foral de Subvenciones 11/2005, establece lo siguiente; "1. Las bases reguladoras de la concesión de subvenciones contendrán, como mínimo, los siguientes extremos:
(...)
"p) Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir la persona o entidad beneficiaria o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad."
Por su parte, la legislación estatal, de manera semejante, dispone en su artículo 37 de la LGS "2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.".
Existe un cuerpo de doctrina de esta Sala relativo a la posibilidad de ajustar las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del administrado que opta a una subvención, en especial del cumplimiento de los plazos para ejecutar la obra subvencionada, pero que acaba ejecutando y pagando completamente la obra en cuestión. Todo ello, sin perder de vista el carácter modal de la subvención.
Así, en nuestra sentencia de 27 de octubre de 2.023, Procedimiento Ordinario 285/2.022, nº 301/2.023 (ROJ: STSJ NA 626/2023 - ECLI:ES:TSJNA:2023:626) fundamento de derecho tercero, recogemos la jurisprudencia en la materia y decimos "Es correcta la alegación de la actora sobre la STS 1654/2017, de 31 de octubre ,pues su lectura muestra que la ratio decidendi se situó, en lugar de en el porcentaje de cumplimiento, que era del 76%, en la falta de acreditación de la actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de las compromisos, porque en la visita de inspección se constató que "las instalaciones estaban totalmente cerradas y que no era visible ningún cartel publicitario que informara del origen de la financiación aportada por el referido Ente público."
Y continúa el Alto Tribunal del siguiente modo:
"Por ello, sostenemos que la sentencia de instancia es acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo que, en relación con la aplicación del principio de proporcionalidad en el marco de la obligación de reintegro de subvenciones, en la sentencia de 30 de marzo de 2010 (RCA 12/2008 ), hemos sostenido que "el deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , de Subvenciones , que establece que "cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención", y que proporciona un criterio interpretativo de la obligación de reintegro conforme al principio de proporcionalidad".
También resulta procedente traer a colación la sentencia de 3 de marzo de 2021 de esta Sala de Navarra , citada por la actora; ante la variedad de sentencias de dicha fecha, entenderemos que se refiere a la 59/2021 ,en la que se razonó así:
"El recurrente alega también falta de intencionalidad y si bien es cierto que en la fecha exigida por las bases no había realizado ningún pago, no lo es menos que estaba aprobado y, efectivamente, lo realizó 20 días después, de tal manera que nos encontramos ante un mero incumplimiento del plazo, que no puede prevalecer, por más que, como hemos dicho la subvención tenga un carácter modal, de tal manera que la intención a que hace referencia la norma, es decir, la culpa en que pueda incurrir el perceptor de la subvención, ha de ponerse en relación con dicho carácter modal y lo cierto es que se han cumplido con los fines de la subvención, puesto que la obra ha sido debidamente pagada y ejecutada, que no ha existido negligencia, ni desinterés por parte de la Administración recurrente, puesto que, en su condición de Administración pública ha de sujetarse a unos procedimientos y garantías, de los que no puede prescindir, que tienen la finalidad de asegurar una mejor administración de los recursos públicos, pero que, por el contrario, necesariamente dilatan la tramitación administrativa, como se ha visto y se desprende del expediente administrativo y del propio escrito de demanda. Todo lo expuesto conduce a la estimación del presente recurso contencioso-administrativo, revocándose la resolución recurrida y declarándose la obligación de la Comunidad Foral de Navarra de abonar al M.I. Ayuntamiento de Tudela la subvención concedida para la obra urgente, consistente en el aislamiento e impermeabilización de la cubierta del polideportivo "Ciudad de Tudela".".
En esta sentencia, aplicando las bases de la convocatoria concluíamos en el fundamento de derecho quinto que; "Se trata de los dos criterios jurisprudenciales y legales del artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones de 2003 , también recogidos por el artículo 35.3 de la Ley Foral 11/2005 , arriba transcrito.
Un cumplimiento que se aproxime de modo significativo al cumplimiento total, por un lado, y una voluntad inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos, por otro lado.
Comenzando por la segunda, se ha puesto el acento por la actora en las circunstancias que rodearon la ejecución del contrato. En realidad, resultan a nuestro juicio secundarias, porque la mera comprobación de los plazos y del cumplimiento final, no controvertido por la demandada, ya muestran la voluntad inequívoca exigida.
No puede oponerse, respecto de los plazos, la posibilidad de inicio de las obras subvencionables desde el 1 de enero de 2021. Dicha alternativa existirá para algunas entidades locales, que puedan permitirse contar o no con la subvención; para las que la subvención sea determinante del inicio o no de las obras, la incertidumbre sobre la concesión implicará esperar a ésta. Y si se notifica a finales de septiembre de 2021 la concesión, con un plazo que expira en el final de noviembre del mismo año, es claro que el plazo es exiguo, incluso sin pensar en los trámites y plazos administrativos de obligado cumplimiento.
Que otras entidades locales hayan conseguido cumplir en plazo no nos disuade de tal conclusión; tampoco cuenta la Sala con elementos suficientes para establecer una comparación plena entre todas ellas, sus medios y recursos. Únicamente sabemos que las obras eran de similar entidad, según el Sr. Pedro Francisco, pero como él mismo apuntó, "puedes llevar 10 personas a la obra o 100".
Por ello, con independencia de las otras circunstancias -no demostradas- alegadas por la actora para justificar su retraso, lo anterior ya basta para merecer la calificación de voluntad inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, teniendo en cuenta que la demandada tampoco ha discutido la finalización de la obra en febrero de 2022 (lejos de eso, consta informe con reportaje fotográfico al folio 496 a 499).
En lo tocante al cumplimiento que se aproxime de modo significativo al cumplimiento total, es cierto que el porcentaje de ejecución, no controvertido (62'56% a fecha de 30 de noviembre de 2021) puede parecer algo insuficiente para colmar el supuesto. No obstante, puesto en relación con el porcentaje de ejecución del uso público (69%) que se desprende del informe antes citado, se acerca más a un cumplimiento significativo.
Si además tenemos en cuenta que las dificultades, por mucho que no individualizadas, le constaban a la demandada (véase el correo electrónico de la Federación Navarra de Municipios y Concejos (folio 511 del expediente, arriba transcrito; también se reflejan en la testifical del Sr. Pedro Francisco, en este caso sí respecto del caso particular abordado), y si, finalmente, retomamos el informe del arquitecto técnico de los folios 496 a 499 del expediente, que fue objeto de transcripción parcial, y en el que se proponía como cantidad indemnizable 34.813,16 euros, la conclusión es que podía reconocerse, como cumplimiento que se aproximaba de modo significativo al cumplimiento total, el aquí concurrente.
Y en consecuencia, que procedía la pérdida solamente parcial -no total- del derecho a la subvención, conservando el derecho a la subvención de la cantidad propuesta, en proporción a la ejecución y uso público. Los incumplimientos no eran de tamaña gravedad como para provocar la pérdida total. El plazo no fue respetado, eso es cierto, y no procedía el derecho total a la subvención. Pero sin existir controversia sobre la finalización de la obra apenas dos meses después, y sobre su empleo para el fin propuesto, así como sobre destino justificado de las cantidades, y sobre el grado de ejecución notable a fecha del cierre del plazo, circunscribir al solo incumplimiento temporal la denegación total no resultaba, en este caso y vistas las circunstancias apuntadas, ajustado a la legalidad."
En el presente asunto, lo dijimos arriba, en las bases de la convocatoria no se recoge nada acerca de la posibilidad de minorar proporcionalmente el importe de la subvención concedida en aquellos casos en que el cumplimiento sea significativo, como es el caso que nos ocupa en que, como hemos dicho, si bien el plazo finaría el cuatro de enero de 2.024 y cabrían otros tres meses más para justificar que se habían terminado las obras, lo cierto es que, por una parte, para el cuatro de enero de 2.024 estaría ejecutado y pagado el 70% de la obra, el 31 de mayo se había alcanzado el 92,12% de ejecución y, como se desprende del documento nº 5 de la demanda, finalizaron el 15 de julio de 2.024, es decir, la obra se ejecutó y es operativa, por lo que el fin último de la subvención se habría cumplido, lo que conduce a estimar el recurso contencioso-administrativo, revocándose la resolución recurrida y declarando el derecho de la actora a percibir los 182.000 euros inicialmente concedidos, con los oportunos intereses.
OCTAVO.-Costas procesales.
El art. 139.1. de la LJCA 1998 establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.
En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".
En este caso, habiendo sido estimado el recurso, se impone a la Administración el pago de las costas devengadas en esta instancia.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
