Sentencia Contencioso-Administrativo 508/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 822/2024 de 16 de mayo del 2025

PRIMERO.- Este recurso contencioso-administrativo tiene por objeto la desestimación presunta de la solicitud presentada el 6 de junio de 2024 ante el Servicio de Salud del Principado de Asturias (SESPA) de fijeza de la relación estatutaria temporal.

SEGUNDO.- La parte recurrente alega, en sustancia, que se encuentra en abuso de temporalidad y que debe reconocérsele el derecho a que la relación con la Administración sea de carácter fijo con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera.

TERCERO.- El letrado del SESPA sostiene, en síntesis, que la recurrente es estatutaria temporal desde 2015 como Terapeuta ocupacional, sin que, de acuerdo con la jurisprudencia, proceda la solicitud de fijeza.

CUARTO.- En este caso y ante las invocaciones de la parte actora es preciso examinar, por una parte, la aplicación del Derecho de la Unión Europea, en particular la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea; y, por otra parte, hemos de referirnos a las previsiones de la legislación española adoptada en 2021 para la reducción de la temporalidad en el empleo público.

En lo que se refiere a la regulación europea y a su interpretación jurisprudencial, la Directiva 1999/70/CE, cuyo plazo de transposición terminó en 2001, pretende, como establece la cláusula 1 del Acuerdo, "mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada".

Precisamente y con el fin de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, la cláusula 5 del Acuerdo exige que los Estados miembros introduzcan en su legislación o en su regulación convencional una o varias medidas relativas a razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales; la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada; o, en fin, el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

En lo que se refiere a la legislación española aprobada con el fin de reducir la temporalidad hay que tener en cuenta que en 2021 se adoptaron dos disposiciones con rango de ley: el Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en vigor desde el 8 de julio de 2021; y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en vigor el 30 de diciembre de 2021.

QUINTO.- Ahora bien, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referida al abuso en la contratación temporal de los empleados públicos, ha insistido, por ejemplo en la sentencia de 3 de junio de 2021, Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, Agrario y Alimentario, C-726/19, EU:C:2021:439, en que "la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco no es incondicional ni suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un juez nacional ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 118 y jurisprudencia citada) [....] una disposición del Derecho de la Unión de esta índole, carente de efecto directo, no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado 119 y jurisprudencia citada)" (apartados 79 y 80).

En efecto, el Tribunal de Justicia se ha pronunciado, en relación con sendas cuestiones prejudiciales procedentes de tribunales españoles, mediante la sentencia de 14 de septiembre de 2016, Martínez Andrés y Castrejana López, C-184/15 y C-197/15, EU:C:2016:680, en la que se explica en sus apartados 39 y 40:

la cláusula 5 del Acuerdo marco no impone a los Estados miembros una obligación general de transformar en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada. En efecto, la cláusula 5, apartado 2, del Acuerdo marco deja, en principio, a los Estados miembros la facultad de determinar en qué condiciones los contratos o relaciones laborales de duración determinada se considerarán celebrados por tiempo indefinido. De ello resulta que el Acuerdo marco no establece en qué condiciones se puede hacer uso de los contratos de duración determinada (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros, C-212/04, EU:C:2006:443, apartado 91; de 7 de septiembre de 2006, Marrosu y Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, apartado 47; de 23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C-378/07 a C-380/07, EU:C:2009:250, apartados 145 y 183, y de 3 de julio de 2014, Fiamingo y otros, C-362/13, C-363/13 y C-407/13, EU:C:2014:2044, apartado 65, y el auto de 11 de diciembre de 2014, León Medialdea, C-86/14, no publicado, EU:C:2014:2447, apartado 47).

De esto se desprende que la cláusula 5 del Acuerdo marco no se opone, como tal, a que la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en un Estado miembro según estos contratos o relaciones hayan sido celebrados con un empleador del sector privado o del sector público ( sentencias de 7 de septiembre de 2006, Marrosu y Sardino, C-53/04, EU:C:2006:517, apartado 48, y de 7 de septiembre de 2006, Vassallo, C-180/04, EU:C:2006:518, apartado 33).

Por último, ha de recordarse la más reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, sin embargo, requiere algunas puntualizaciones.

Por una parte, con la sentencia de la sentencia de 22 de febrero de 2024, MP y otros / Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid, UNED y Agencia Madrileña de Atención Social de la Comunidad de Madrid, C-59/22, C-110/22 y C-159/22, ECLI: EU:C:2024:149, el Tribunal de Justicia responde dos reenvío prejudiciales de la Sección Segunda de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

La cuestión básica planteada es el efecto de la cláusula 5 del Acuerdo Marco que pretende prevenir los abusos sobre los trabajadores temporales para lo cual exige una transposición legislativa por parte de las autoridades nacionales.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia contesta que un trabajador indefinido no fijo debe considerarse un trabajador con contrato de duración determinada, a efectos de dicho Acuerdo Marco, y, por lo tanto, está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva.

En segundo lugar, la respuesta del Tribunal de Justicia se refiere a que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión «utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada comprende una situación en la que, al no haber convocado la Administración en cuestión, en el plazo establecido, un proceso selectivo para la cobertura definitiva de la plaza ocupada por un trabajador indefinido no fijo, el contrato de duración determinada que vincula a ese trabajador con dicha Administración ha sido prorrogado automáticamente.

En tercer lugar, el Tribunal de Justicia considera que la jurisprudencia española sobre la figura del trabajador indefinido no fijo no constituiría una transposición adecuada de la Directiva.

En efecto, el Tribunal de Justicia descarta que haya habido en este ámbito una transposición correcta de la Directiva en la medida en que, por una parte, la finalidad de salvaguardar un acceso objetivo y por mérito al empleo público no es una razón objetiva que justifique la «renovación» de los contratos de duración determinada.

Por otra parte, la convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales sería, ciertamente, una medida adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de dichos trabajadores, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva, pero el problema radica en la falta de credibilidad de la aplicación de la legislación española: "en realidad dichos plazos no se respetan y esos procesos son poco frecuentes", dice el Tribunal de Justicia.

Por eso, el Tribunal de Justicia termina constatando que la figura del contratado indefinido no fijo no constituye un remedio apropiado frente a los abusos en la contratación laboral que exige la Directiva.

En cuarto lugar, el Tribunal de Justicia hace una constatación conforme a la cual las medidas de estabilización y de indemnización establecidas por la legislación española de 2021, no constituyen una transposición apropiada de la Directiva.

Por eso, el Tribunal de Justicia dice, recordando su jurisprudencia anterior, que "cuando se ha producido una utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada, es indispensable poder aplicar alguna medida que presente garantías de protección de los trabajadores efectivas y equivalentes, con objeto de sancionar debidamente dicho abuso y eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión".

En quinto lugar, el Tribunal de Justicia reprocha al legislador español que los procesos de estabilización de personal puestos en marcha en 2021 no cumplan la Directiva porque "esos procesos, cuyo resultado es además incierto, también están abiertos, en general, a los candidatos que no han sido víctimas de tal abuso".

Y, por último y en lo que aquí interesa, el Tribunal de Justicia se despacha con una serie de consideraciones sobre las soluciones posibles.

Primero, el punto de partida es una consideración que resulta esencial para comprender el alcance de la intervención de los tribunales españoles: "la cláusula 5 del Acuerdo Marco no impone a los Estados miembros la obligación de convertir en contratos por tiempo indefinido los contratos de trabajo de duración determinada ni [e]nuncia sanciones específicas en caso de que se compruebe la existencia de abusos".

Segundo, el Tribunal de Justicia apunta una solución posible: "corresponde a las autoridades nacionales adoptar medidas proporcionadas, eficaces y disuasorias para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas conforme al Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, que pueden prever, a tal fin, la conversión de contratos de duración determinada en contratos por tiempo indefinido".

Y esta es la solución que apunta para los laborales indefinidos no fijos: "en caso de utilización abusiva de contratos de trabajo de duración determinada, como los contratos indefinidos no fijos de que se trata en los litigios principales, estos contratos se convierten en relación laboral de duración indefinida puede implicar una medida que sanciona efectivamente tal utilización abusiva y, por lo tanto, debe considerarse conforme con la cláusula 5 del Acuerdo Marco".

Tercero, el Tribunal de Justicia subraya, nuevamente, que la cláusula 5 del Acuerdo marco no tiene efecto directo, es decir, "no es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un tribunal nacional".

Sin embargo, invita al tribunal español a realizar una 'interpretación del Derecho español de conformidad con la Directiva" para alcanzar el resultado previsto.

Por otra parte, la sentencia de 13 de junio de 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya, C-331/22 y C-332/22, ECLI: EU:C:2024:496, permite al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre la situación de los funcionarios interinos en relación con dos recursos contencioso-administrativos distintos: por una parte, una interina de larga duración de la Administración catalana, desde 2005, impugnaba el procedimiento de estabilización; por otra parte, dos funcionarias de la Administración de Justicia en Cataluña denunciaban el abuso en el nombramiento como interinas en puestos que venían desempeñando desde 1984 y desde 1991, respectivamente.

En primer lugar, el Tribunal de Justicia se refiere al alcance de la cláusula 5ª del Acuerdo y a la legislación española, en particular, el artículo 10.4 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).

El Tribunal de Justicia vuelve a reconocer la necesidad de que haya contratos o nombramientos temporales tan necesarios, por lo demás, en sectores de la Administración, como la enseñanza o la sanidad. Lo que proscribe la Directiva es el abuso. Asimismo, también subraya: "la convocatoria, dentro de los plazos establecidos, de procesos selectivos para la cobertura definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por trabajadores temporales es adecuada para evitar que se perpetúe la situación de precariedad de dichos trabajadores, al garantizar que las plazas que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva".

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia se refiere a la legislación española y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con cómo debe procederse a resolver la cuestión de los supuestos de abuso en la contratación temporal. Sobre este particular y a juicio del Tribunal de Justicia las soluciones para los empleados públicos y para los demás empleados pueden ser diferentes: "la cláusula 5 del Acuerdo Marco no se opone, como tal, a que la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada corra suertes diferentes en un Estado miembro según estos contratos o relaciones laborales se hayan celebrado con un empleador del sector privado o con un empleador del sector público".

Por otra parte, a juicio del Tribunal de Justicia, "una compensación como la contemplada en el artículo 2 de la Ley 20/2021 [de estabilización] tiene un doble límite máximo (el tope de los veinte días de retribución por año de servicio y el tope de los doce meses de salario en total), no permite ni la reparación proporcionada y efectiva en las situaciones de abuso que superen una determinada duración en años, ni la reparación adecuada e íntegra de los daños derivados de tales abusos".

Ahora bien, el Tribunal de Justicia también considera que la compensación debe responder al principio de reparación íntegra del perjuicio sufrido, sin que la Directiva exija el abono de una indemnización de carácter punitivo.

Pero quizás lo más elocuente de la sentencia es que claramente dice que el proceso de estabilización iniciado en 2021 no resuelve los supuestos de abuso en la contratación de los empleados públicos: "la convocatoria de dichos procesos es independiente de cualquier consideración relativa al carácter abusivo de la utilización de relaciones de servicio de duración determinada, no resulta adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de tales relaciones ni para eliminar las consecuencias del incumplimiento del Derecho de la Unión [y] no parece que permita alcanzar la finalidad perseguida por la cláusula 5 del Acuerdo Marco".

En tercer lugar, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre lo que se debe y sobre lo que se puede hacer por parte de los jueces españoles.

Por una parte, el Tribunal de Justicia reitera que la cláusula 5ª no tiene efecto directo: "la cláusula 5, punto 1, del Acuerdo Marco no es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un tribunal nacional".

Esto significa que, tratándose de una Directiva, corresponde al juez hacer todo lo posible para al interpretarla alcanzar el mismo resultado pero con un límite la interpretación que sea contraria al ordenamiento español. En este caso se aplica la vieja jurisprudencia Marleasingque ahora refuerza el Tribunal de Justicia con una apelación al artículo 47 de la Carta, la tutela judicial efectiva.

Y el Tribunal de Justicia, guiado por los razonamientos del juez barcelonés sobre las soluciones, invita al juez español a que reflexione sobre la posibilidad de convertir estos contratos o relaciones temporales en una relación de empleo por tiempo indefinido en tanto que puede constituir una medida adecuada para cumplir la Directiva.

Ahora bien, el Tribunal de Justicia termina advirtiendo: "la cláusula 5 del Acuerdo Marco, a la luz del artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que, a falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, conforme a la cláusula 5, los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, la conversión de esos sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en contratos o relaciones de empleo por tiempo indefinido puede constituir tal medida, siempre que esa conversión no implique una interpretación contra legemdel Derecho nacional".

Habida cuenta del anterior marco legislativo europeo y español y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en esta misma Sala de lo Contencioso-administrativo de Asturias hemos mantenido, como resulta, por ejemplo, de la sentencia de 18 de mayo de 2022, recurso nº 118/2021, ES:TSJAS:2022:1427, ponente: Martínez Ceyanes, argumentos aplicables mutatis mutandisen el presente litigio: "no cabe la invocación a la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco haciendo abstracción de la situación concreta en que ha tenido lugar el desempeño temporal del puesto o, en este caso, de los puestos desempeñados como demuestra el que todas las sentencias invocadas en la demanda en relación con esta cuestión se han dictado con ocasión a situaciones particulares de empleados públicos temporales. Asimismo porque la sentencia TJUE de 19 de marzo 2020 (C-103/18 y C-429/18) señala que corresponde a los Estados miembros determinar qué medida en concreto se aplica para sancionar y prevenir el abuso de la temporalidad; y si bien reitera que es indispensable que alguna se aplique (parágrafos 84 a 88 de la referida sentencia) también aclara que en este concreto caso de la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco el principio de eficacia directa del Derecho europeo no es apto para desplazar a las normas nacionales positivas, esto es, carece de efecto directo: no puede invocarse como tal en un litigio sometido al Derecho de la Unión con el fin de excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que le sea contraria; y, por consiguiente, un tribunal nacional no está obligado a dejar sin aplicación una disposición de su Derecho nacional contraria a la cláusula 5.1 (parágrafo 119 y 120)".

Pues bien, nuestro Tribunal Supremo, a la vista de la anterior jurisprudencia europea en la sentencia de 25 de febrero de 2025, recurso nº 4436/2024, ECLI:ES:TS:2025:687, ponente: Lucas Murillo de la Cueva, de la Sección 4ª de la Sala Tercera, se ha pronunciado con claridad en los términos siguientes:

(i) la apreciación del uso abusivo de los nombramientos temporales exige la comprobación de que se reiteran o prolongan para cubrir necesidades no permanentes o estructurales; (ii) es contrario a la Constitución convertir en funcionario fijo o equiparable a quien haya recibido nombramientos temporales abusivos; (iii) el afectado por el abuso, de ser cesado fuera de los supuestos previstos legalmente para la terminación de la relación de servicio temporal, tendrá derecho a ser repuesto hasta tanto el puesto de trabajo desempeñado se cubra por funcionario público o se amortice; (iv) quien haya sido objeto de nombramientos temporales abusivos, si acredita haber sufrido perjuicios por esa causa, tendrá derecho a ser indemnizado en medida proporcionada a ellos o, en su caso, en la que establezca el legislador.

Prácticamente en los mismos términos la sentencia de 25 de febrero de 2025, recurso nº 7099/2022, ECLI:ES:TS:2025:688, ponente: Lucas Murillo de la Cueva, de la Sección 4ª de la Sala Tercera reproduce los mismos argumentos:

nuestro Derecho, como hemos venido diciendo de manera constante, no permite convertir al personal temporal de la Administración en funcionario de carrera o personal fijo de la misma equiparable sin que medien los procesos selectivos previstos legalmente para acceder a esa condición. O sea, sin que se sigan, no cualesquiera formas de selección, sino procedimientos fundamentados en los principios constitucionales de mérito y capacidad e igualdad, convocados al efecto y resueltos con todas las garantías por órganos caracterizados por la objetividad en el desempeño de su función. Conviene resaltar, en este sentido, que estos procedimientos poseen unas características que les distinguen de los que se observan en el ámbito privado, del mismo modo que difiere el régimen estatutario de los empleados públicos del que es propio de los trabajadores del sector privado. De ahí que no sean comparables como pretende la recurrente, improcedencia de comparabilidad que también afirma la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de junio de 2024.

SEXTO.- Aplicadas las anteriores normas y su interpretación jurisprudencial al caso concreto, debe examinarse, en primer lugar, la situación de la recurrente.

Del expediente administrativo y de los autos se deduce que, efectivamente, la recurrente ha estado vinculada temporalmente a la Administración sanitaria asturiana desde 2015.

Ahora bien, con su demanda la recurrente aporta sus nombramientos como personal estatutario temporal, en particular como eventual para las vacaciones 2015, del 29 de junio al 20 de julio de 2015; de 23 de junio a 23 de agosto de 2016; de 17 a 22 de noviembre de 2016; de 30 de marzo a 23 de mayo de 2017; de 2 de febrero a 24 de marzo de 2017; de 27 de mayo a 27 de septiembre de 2017; durante el año 2018. También cuenta con nombramiento como interino desde el 15 de octubre de 2019 para ocupar una plaza vacante.

Sobre este particular, ha de tenerse en cuenta el criterio establecido por esta Sala en relación con situaciones similares, tal como resulta de la sentencia, de 24 de junio de 2021, recurso nº 91/2021, ES:TSJAS:2021:2361, ponente: Gallego Otero, en la que argumentábamos: "Se trata, como hemos señalado, de una conclusión a la que llega la apelante basándose en la mera suma de años desempeñando tareas en temporalidad e interinidad pero sin tener en cuenta que el examen de sus respectivos expedientes administrativos reflejan las diferentes situaciones de los nombramientos, objetivados en ocasiones en la sustitución por jubilación o bajas por incapacidad, en definitiva en razones suficientes para descartar la existencia de abuso según la propia doctrina jurisprudencial que tan profusamente desarrolla la apelante...".

Por tanto y a la vista de las pruebas aportadas, no puede considerarse que haya habido un abuso en los nombramientos sino que la recurrente ha participado en bolsas de trabajo temporal y se ha beneficiado del régimen de puntuación aplicable anualmente para continuar vinculada temporalmente a la Administración.

En todo caso y en los términos solicitados en vía administrativa y ahora en la jurisdiccional, en cuanto a la transformación de la plaza o del puesto en un nombramiento en una relación estatutaria fija o una relación de análoga naturaleza no puede acogerse porque es contraria a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad establecidos en virtud del artículo 23.2 de la Constitución.

En efecto, no podría procederse a esa transformación, que no impone la cláusula 5º del Acuerdo contenido en la Directiva, en los términos interpretados por el Tribunal de Justicia, sin incurrir en una vulneración manifiesta del artículo 23 de la Constitución y de lo establecido en el artículo 55.1 del Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado en virtud del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, conforme al cual: "Todos los ciudadanos tienen derecho al acceso al empleo público de acuerdo con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, y de acuerdo con lo previsto en el presente Estatuto y en el resto del ordenamiento jurídico" y exige que las Administraciones públicas seleccionen su personal funcionario y laboral mediante procedimientos en los que se garanticen los principios constitucionales antes expresados, así como los establecidos a continuación, en particular, la publicidad, la transparencia y la imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de selección.

Es decir, la transformación o la conversión de la estatutaria temporal en estatutaria fija u otra figura de análoga naturaleza no pueden aplicarse con una interpretación secundum legemsino que su aplicación sería contra legem,contra una ley que desarrolla los principios constitucionales antes referidos.

Y tampoco, como se ha razonado, se ha constatado que la Administración haya abusado de la relación temporal en la que la recurrente ha encadenado sucesivas prórrogas en distintos contratos eventuales y luego de interinidad.

Por tanto, es preciso desestimar el recurso contencioso-administrativo por ser manifiestamente infundado.

SÉPTIMO.- En virtud de lo previsto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dadas la sucesión de legislación aplicable en materia de estabilización y la jurisprudencia europea e interna, no procede imponer las costas a la parte actora.

Fallo