Sentencia Contencioso-Administrativo 184/2026 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 253/2023 de 16 de junio del 2026

PRIMERO.-Objeto del recurso y Posiciones de las partes.

Por la entidad DIRECCION000 se interpone recurso contencioso contra la desestimación por parte de la Consejería Educación y Empleo de su solicitud reconocimiento de desequilibrio del contrato que le fue adjudicado por la administración autonómica.

La Resolución expresa desestimatoria de 7 de febrero de 2024 a la que se amplió el recurso inicialmente interpuesto por desestimación presunta) contiene la siguiente motivación, que fundamenta la desestimación de la reclamación.

Dice la Resolución recurrida:

"PRIMERO. - Tanto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de 5 de marzo de 2018 que rige el actual contrato, como en el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, de 12 de febrero de 2018, así como en la cláusula cuarta del contrato, firmado el 31 de enero de 2019, la empresa DIRECCION000 pudo conocer de antemano la ley del contrato que se le iba a aplicar si resultaba adjudicatario (es decir, que los potenciales aumentos de plazo de la obra y las redacciones de proyectos modificados entraban en el núcleo de la prestación a realizar): El contratista firmó el contrato y desarrolló todos sus trabajos, firmando asimismo el acta de conformidad, sin hacer alegación u oposición alguna a ese proceder, no pudiendo alegar ahora, una vez finalizada la ejecución del contrato, que ha realizado trabajos no previstos y no cubiertos por el precio de adjudicación.

SEGUNDO. - Conforme se explica detalladamente en la propuesta del responsable del contrato de fecha 7 de febrero de 2024, todas las prestaciones que llevó a cabo DIRECCION000 estaban previstas en el contrato, y por tanto incluidas en el precio de adjudicación, no pudiendo desconocerse que el plazo también estaba ligado al del propio contrato de obra al que venía a servir. Se debe, por tanto, desestimar la reclamación planteada."

Con fecha 31 de enero de 2029 se firmó entre la entidad recurrente y la administración un contrato de servicios. El contexto contractual en el que se firma el contrato de servicios es la ejecución de las obras de REFORMA INTEGRAL DEL IES PRÁXEDES MATEO SAGASTA. La contratista de la obra era la UTE SAGASTA integrada por las mercantiles Dragados SA y Calidad, Organización y Vivienda SL.

El contrato de servicios firmado corresponde al LOTE 1 "ASISTENCIA A LA DIRECCIÓN DE OBRA". Y el objeto del contrato es la asistencia técnica a la dirección facultativa de las obras (clausula primera del contrato)

El presupuesto de ejecución del contrato es de 227.383, 89 euros.

El 25 de abril de 2029 se firmó el Acta de comprobación del Replanteo de las obras, teniendo un plazo de ejecución previsto de 30 meses, por lo que las obras debían finalizar el 25 de octubre de 2021.

Las obras finalizaron trece meses más tarde de la fecha prevista para su finalización. En el curso de las obras, el Proyecto inicial hubo de modificarse y ese Proyecto Modificado sufrió una ampliación.

Expone la parte recurrente que a pesar de que el contrato era de asistencia técnica, realmente los Arquitectos de la entidad, don Millán y don Isaac, realizaron auténticas labores de dirección facultativa, siendo que las mismas correspondían a los técnicos de la administración (director de obra y directoras de ejecución de la obra, resolución de nombramiento, folios 93 y 94 del EA).

Como consecuencia de la Nota aclaratoria de la Consejería de Educación (f.419 EA), la parte concluye que el contrato adjudicado era de DIRECCIÓN de OBRA.

Como Directores de obra tenían entre sus cometidos la elaboración de proyectos modificados que el desenvolvimiento de la obra fuera exigiendo (PPT).

Las obras exigieron de modificaciones que, supuso, en la tesis de la parte recurrente, una reproyección de toda la obra.

Tal es así que DIRECCION000 hubo de contratar a ARBAU ARQUTECTOS, que a su vez designó a la Isaac, Arquitecto.

SE realizó el Proyecto Modificado 1

Su necesidad surge al inicio de las obras, el 1 de octubre de 2019 y en el mismo se contempló básicamente:

1) Demolición y nueva construcción de las arquetas de ladrillo

2) Aparición de un tramo de muralla carlista en la esquina suroeste que supuso el replanteamiento de la obra que se disponía en ese lugar y su construcción en otra posición, para poder en valor los resto aparecidos.

3) Subida de casi 50 cm del nivel freático respecto de los datos con los que se redactó el proyecto de ejecución. Este hecho supuso subir el nivel de sótanos en la crujía central, variación del climatizado del Aula Magna, y reconsideración de las instalaciones del Aula Magna , Biblioteca y Salón de Actos . También afectó a cimentaciones y muros de carga, con todas las implicaciones derivadas.

4) Modificaciones derivadas de las necesidades informadas por la empresa de ebanistería especialista en intervención y restauración de muebles históricos, y que afectó a la biblioteca.

5) Modificaciones derivadas de los informes de la empresa de control de calidad de la obra TüVSUD e INTEMAC sobre deterioro de la viguetas y su pérdida de capacidad de carga .

6) Sustitución de los conectores soldados por conectores anclados a las viguetas mediante disparos de aire comprimido tipo HILTI . Esta modificación afectaba a todos los forjados de las crujías rehabilitadas norte, este y oeste .

7) Refuerzo de los pórticos de hormigón ejecutados en los años40.

8) Existencia de desniveles de hasta 30 cm en el interior del edificio debiéndose establecer una nueva cota cero que obligó a la demolición de la bóveda del sótano original de la crujía norte.

Suponía una modificación tan relevante este proyecto modificado que se planteó la posibilidad de suspensión de las obras si bien se solicitó que las obras continuaran provisionalmente ( art 242.5 LCSP)

Por Resolución de 24 de octubre de 2019 se aprobó la redacción del Proyecto Modificado nº 1

A finales de enero de 2020 se entregó el proyecto modificado al órgano de contratación para su supervisión, si bien aparecieron nuevas circunstancias/ incidencias que obligaron a modificar el proyecto modificado 1.

El 30 de marzo de 2020 - inicio pandemia por COVID- se suspende la obra y se emite por Sres. Millán y Isaac un informe con fecha 8 de abril de 2020.

El 6 de agosto de 2020, se solicitó ampliación del Proyecto Modificado,por la aparición mientras las obras continuaban ejecutándose provisionalmente de nuevas patologías en el edificio. La solicitud consta firma por los Sres. Isaac y Millán (F 515-520 EA), que fue autorizada. Se dicta Resolución de 20 de enero de 2021 de aprobación del Proyecto Modificado nº 1 (f.522-524 EA)

Tras el Proyecto Modificado 1, las obras continuaron ejecutándose, finalizando en fecha 30 de noviembre de 2022, es decir 13 meses más tarde de lo proyectado ( 25 de octubre de2021) ( Certificados Finales de obra folios 533 y 534 EA)

En la demanda de recurso contencioso administrativo, la parte recurrente pone de manifiesto que el hecho de que tuvieran que hacerse cargo de la redacción del proyecto modificado - no siendo esta tarea la encomendada en el contrato adjudicado, como tampoco lo fue la redacción del Proyecto de ejecución original- ha supuesto una ardua tarea con impacto notable en la economía del contrato. La tarea que la parte actora tuvo que realizar junto con el autor del Proyecto original es la siguiente, tal y como se recoge en la página 13 de la demanda:

a) Redactar nuevamente los capítulos de obra que sufrieron modificaciones o variaciones en el Proyecto Modificado nº 1 ( nuevos planos , mediciones y presupuesto )

b) Coordinación de los capítulos que no habían sufrido modificaciones o variaciones pero sí habían necesitado su adaptación a los nuevos planos ( saneamiento , iluminación , gas, fontanería ... ) como a los capítulos que han sufridos modificaciones o variaciones pero han sido redactados por otros técnicos .

En este punto la parte recurrente aporta un informe pericial elaborado por arquitecto Sr. Borja. Que concluye que aunque el Presupuesto de Ejecución Material (PEM) solo se ha incrementado 1.081.101, 72 euros se han redactado 16 nuevos capítulo de obra, con una PEM de 12.035.084, 50 euros y se han coordinado capítulos de obra con una PEM de 7.066.191, 32 euros. Mantiene la recurrente que el Modificado realmente ha supuesto una actuación sobre la totalidad del Proyecto de ejecución de la obra original y afectó a todos los documentos del Proyecto original: memorias, Mediciones y Planos (50 Planos).

Ello supuso que la intervención de los Arquitectos Millán y Isaac no fue la originalmente prevista, sino que varió sustancialmente al tener que redactar el Proyecto Modificado, con la dificultad añadida de la que no fueron los autores del proyecto original, y asumen las responsabilidades derivadas de la LOE, como coautores del Proyecto y dirección de obra que asumieron 13 meses más de los 30 previstos originalmente.

Lo anterior justifica la percepción de mayores honorarios , pues lo contrario supone una enriquecimiento injusto para la administración, estando como estaba la administración plenamente conforme con los trabajos realizados por la recurrente.

En los Fundamentos de la demanda, la reclamación efectuada y el recurso se sustenta en el desequilibrio económico del contrato ocasionado por las circunstancias que acabamos de explicar, que ha supuesto para la administración un enriquecimiento injusto para la administración. Además, el aumento de plazo de la ejecución de la obra ha ocasionado daños y perjuicios que han de ser indemnizados, dado que esa ampliación de plazo (más de 13 meses), no es imputable a la recurrente.

Invoca el principio de confianza legítima, los actos propios y la buena fe a, argumentos añadidos a los anteriores para la estimación de la demanda.

El Suplico de la demanda de recurso contencioso es del siguiente tenor literal:

1) DECLARE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución Desestimatoria de la Reclamación por desequilibrio económico en Contrato de Servicios de Arquitectura de fecha 7 de febrero de 2024.

2) DECLARE que los trabajos realizados por DIRECCION000., tanto de Redacción de Proyecto Modificado nº1, como la ampliación del Plazo de Dirección de Obra han excedido el objeto del contrato.

3) Y consecuentemente CONDENE a la Administración demandada a abonar a mi representada:

a. La cantidad de 217.097,15 (IVA Incluido), que es el importe fijado en la prueba pericial acompañada a este escrito de demanda.

b. Subsidiariamente, para el caso de que se entendiera que la petición anterior podría incurrir en desviación procesal, se CONDENE a la Consejería de Educación, Cultura, Deporte y Juventud de la Rioja a abonar a mi representada la cantidad de 210.680,13 € IVA incluido, que fue objeto de nuestra reclamación administrativa

4) Todo ello, más los intereses legales correspondientes.

5) Condene expresamente en costas a la Administración demandada

Se ha opuesto al recurso la administración autonómica, que se remite al contenido de la propuesta de resolución obrante en el EA y a la que a su vez se remite la resolución de 7 de febrero de 2024 impugnada. Pone de manifiesto la administración la disparidad de cifras que ha reclamado la actora en vía administrativa y en vía jurisdiccional.

SEGUNDO. - Juicio de la Sala: desestimación del recurso.

La cuestión nuclear del presente recurso contencioso es determinar si la parte recurrente realizó una actividad profesional extra muros del contrato adjudicado, una actividad profesional, por lo tanto, no incluida en el objeto del contrato de asistencia técnica a la dirección facultativa que es el que suscribió la actora con la administración autonómica.

Y para resolver el recurso es indudable que ha de partirse de la ley del contrato, integrado por los Pliegos de condiciones.

Destacamos por su relevancia las siguientes cláusulas contendidas en el Pliego de prescripciones Técnicas ( PPT) , folios 62 y ss del EA .

"2.1. Lote n° 1: Dirección de Obra.

El adjudicatario del contrato se encargará de la dirección de la obra. El equipo técnico de esta dirección de obra estará formado, como mínimo, por un Arquitecto. Se integrará en la dirección facultativa de la obra y asumirá la coordinación de los restantes componentes de esta dirección facultativa.(...)

El director de obra será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle en el ámbito de sus competencias y de las prestaciones realizadas, así como de las consecuencias que se produzcan para el órgano contratante o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato.

Atribuciones, funciones y obligaciones.

El director de obra es el agente que dirige el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con el proyecto que la define, la licencia de edificación y demás autorizaciones preceptivas y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin propuesto. Podrán dirigir las obras de los proyectos parciales otros técnicos, bajo la coordinación del director de obra.

Serán atribuciones, funciones y obligaciones del director de la obra, aquellas establecidas en la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación y Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación Así como cualquier legislación específica sobre la materia objeto del contrato; Reglamentos, Instrucciones Técnicas, Disposiciones de Obligado Cumplimiento, etc., entre otras:

Estar en posesión de la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto.

Verificar el replanteo y la adecuación de la cimentación y de la estructura proyectada características geotécnicas del terreno.

Resolver las contingencias que se produzcan en la obra y consignar en el Libro de Órdenes y Asistencias las instrucciones precisas para la correcta interpretación del proyecto.

Comprobación e interpretación de los análisis y ensayos solicitados. Control de la obra y órdenes relativas a su ejecución.

Elaborar a requerimiento del promotor, aquéllos proyectos modificados que vengan exigidos por la ejecución de la obra siempre que los mismos se encuentren comprendidos en los supuestos del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Suscribir el acta de replanteo o de comienzo de obra y el certificado final de obra, así como conformar las certificaciones parciales y la liquidación final de las unidades de obra ejecutadas.

Participar en la elaboración y suscribir los proyectos modificados que, en su caso, pudieran ser necesarios durante la ejecución de la obra.

Previo al momento de la Recepción, deberá presentar los proyectos específicos necesarios que hayan servido para legalizar todas las instalaciones y expedientes de actividades de acuerdo con la normativa de aplicación de cada una de ellas, incluyendo los visados que en su caso fueran preceptivos.

Incluyendo también la colaboración en la labor administrativa de tramitación en los organismos oficiales y compañías suministradoras (Industria, lberdrola, etc.) que fuera necesaria hasta la obtención de la puesta en servicio y suministro de todas las instalaciones, de modo que las edificaciones, viales y redes de servicio puedan ser entregadas o cedidas para el uso a que se destinen.

Colaborar con los restantes agentes en la elaboración de la documentación final de la obra ejecutada, planos "as built" tanto de conjunto como de detalles, relativos a aquellas unidades de obra que hayan sufrido alteración en lo que se refiere a cotas, trazados, dimensiones. Se incluirá la documentación generada a lo largo de la ejecución de la obra. (...)2

La parte recurrente describe una enjundioso y exigente trabajo como arquitecto en su demanda, consecuencia de la necesidad de redactar un Proyecto Modificado derivado de los problemas y /o patologías que se fueron encontrando en el curso de la ejecución de las obras.

Concluimos de la lectura de la demanda y del PPT, que la razón de la reclamación de la actora es más por la exigencia profesional que supuso este Modificado del Proyecto y luego ampliación, que el propio hecho de redactar un Proyecto modificado, pues la redacción de los posibles Proyectos Modificados, está contemplada, indudablemente, en el PPT como acabamos de exponer al reproducir sus cláusulas.

Sin embargo, consideramos que la labor de la actora junto con el Arquitecto de la administración, supusiera afectación de capítulos diversos y que fuera de complejidad indudable no implica que dejara de ser un Proyecto Modificado, y no un nuevo proyecto o una "reproyección" de la obra. Nominalmente se trató de un "Proyecto Modificado" y así se denominó a lo largo de la obra. Y en cuento a su contenido, lo cierto es que no se ha acreditado que realmente se tratara de un proyecto nuevo, aunque sí supuso para los arquitectos un trabajo importante, de ello no cabe duda. Y concluimos así porque las tareas de coordinar capítulos de obra al realizar la modificación de algún elemento es una tarea que estimamos debe hacerse siempre que se elabora el Modificado de una Proyecto salvo que se trate de modificaciones nimias, en cuyo caso las mismas difícilmente darán lugar un Proyecto Modificado. Por otro lado, resaltamos la importancia de la obra y el objeto sobre el que recaía: reforma de un edificio centenario en el centro de Logroño.

Por ello las circunstancias de edad del edificio, las técnicas constructivas antiguas, los materiales empleados en su construcción, su enclave y el propio acontecer histórico de la ciudad y su huella, nos parecen circunstancias que los técnicos no podían ignorar, con la consecuencia de que era esperable o previsible que hubiera que realizar Proyecto Modificado con contenido complejo.

Pero por muy costoso o laborioso que resultara el Proyecto Modificado, la posibilidad de que pudiera existir un modificado se contemplaba en el PPT - sin distinción o gradación sobre su complejidad o enjundia - y su elaboración o participación en la elaboración el mismos se atribuye, sin ninguna duda para la Sala, al recurrente como adjudicatario el LOTE 1. Y que la parte recurrente hubiera de contratar a un arquitecto para colaborar en los trabajos es una circunstancia ajena al contrato, y que incumbe exclusivamente al adjudicatario del contrato.

La parte actora no solo conoció las bases de la licitación en la que participó pues tenía a su disposición la documentación técnica y administrativa. Además, al tratarse de unas obras de reforma de un edificio de más de un siglo -siendo este hecho notorio o susceptible de ser concedido por la parte recurrente sin gran dificultad - podía preverse, reiteramos, que las obras de ejecución encontrarían dificultades que habría que solventar.

De hecho esta posibilidad no se desconocía por la administración que lo previó en su informe de justificación obrante en el EA -f. 1 EA y advertía:

"..considerando la dimensión de la obra a realizar, tanto en su complejidad (reforma de un edificio centenario),el volumen de la inversión y el tiempo estimado de ejecución (treinta meses), se estima conveniente contratar una base profesional para completar la dirección facultativa de la obra, que va a liderarse desde el Servicio de Gestión Técnica del Patrimonio del Gobierno de La Rioja, distinguiendo tres lotes coincidentes con los tres cometidos a desempeñar2.

(...) Y en el apartado relativo a las necesidades a satisfacer:

"3. Necesidades a satisfacer

Una vez analizadas las especiales características de la obra de reforma integral del IES Sagasta,por su dimensión y complejidad, se estima conveniente desde la Consejería de Educación, Formación y Empleo disponer de una dirección facultativa de la obra adecuada y que pueda tener una dedicación plena a esta trascendental inversión que se va a realizar en la

ciudad de Logroño.

Con el presente contrato de servicio, se pretende satisfacer la necesidad de disponer de un equipo técnico al completo que lleve a cabo la dirección facultativa de las obras de reforma del IES Sagasta, que se compone de los siguientes elementos: dirección de obra, dirección de ejecución, dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud.

Desde el Gobierno de La Rioja se ha propuesto el nombramiento de cuatro funcionarios como parte de la Dirección Facultativa (un arquitecto y tres arquitectos técnicos) que integran parte de la Dirección de Obra y la Dirección de Ejecución al completo, pero ante la falta de suficientes medios personales es imprescindible externalizar, a través de la figura del contrato de servicio, las labores de asistencia a la dirección de obra, dirección de las instalaciones y de coordinación de seguridad y salud.

De este modo, se pretende conseguir una Dirección Facultativa que esté formada por un equipo coordinado y especializado en el seguimiento de la obra."

Por lo anterior, estimamos que la redacción del Modificado y las labores profesionales que ello conllevó, de gran exigencia e implicación profesional, se comprendían dentro del contrato suscrito por la parte recurrente. Y en consecuencia, decae su planteamiento, encaminado a sustentar el desequilibrio del contrato y la concurrencia de un enriquecimiento injusto para la administración.

Finalmente, la aparición de una muralla carlista o la inexactitud en el cálculo del nivel freático son cuestiones que entran de lleno en el riesgo y ventura del contrato.

Para finalizar, hemos de referirnos necesariamente a un precedente de este Tribunal, en el que la Sala ya fijó posición ante una reclamación prácticamente idéntica a la que ahora resolvemos y derivada también de las obras del IES Sagasta. En dicha Sentencia se analizó con exhaustividad, los conceptos jurídicos en los que se apoyaba la reclamación de la actora en aquel procedimiento, que son los mismos que en este recurso.

Nos sirven estos razonamientos para dar cumplida respuesta a las alegaciones de la parte recurrente y concluir con la desestimación del recurso.

Se trata de la Sentencia de 28 de noviembre de 2025, número 318/2025 (Ponente, Ilmo. Sr. Juberías Meléndez).

Reproducimos los extractos de la Sentencia que vienen al caso:

"CUARTO. Sobre la regulación del contrato de servicios, la fuerza vinculante del contrato, el riesgo y ventura y las excepciones a la aleatoriedad de los contratos administrativos.

Antes de nada, conviene recordar la modalidad contractual empleada por la Administración para adjudicar el contrato adjudicado a la recurrente. Estamos ante un contrato de servicios. Esto es, aquel contrato «cuyo objeto son prestaciones de hacer, consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro», y que se dividen en las categorías enumeradas en el Anexo II del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP, en lo sucesivo).

En efecto, como recuerda la Administración, resulta de aplicación el TRLCSP y no la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, porque los expedientes de contratación iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 se regirán por la normativa anterior.

Se entienden iniciados los expedientes si se hubiera publicado la convocatoria del procedimiento de adjudicación, de acuerdo con la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2017. Así sucedió en este caso, en el que el Boletín Oficial de La Rioja publicó la convocatoria en fecha 7 de marzo de 2018 (documento dieciséis del expediente administrativo). Es decir, dos días antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017, por lo que no es esta ley la aplicable.

Situado el marco legal, constatamos que el contrato de servicios no tiene, en su regulación específica - artículos 301 y siguientes TRLCSP-, previsión relativa al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, a diferencia de lo que sucede con el contrato de concesión de obras públicas - artículo 258 y concordantes TRLCSP- o el de gestión de servicios públicos - artículo 282 y concordantes TRLCSP-.

Así las cosas, el contrato de servicios ha de ejecutarse con sujeción a lo establecido en su clausulado y en los pliegos, y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación diere al contratista el órgano de contratación ( art. 305.1 TRLCSP). En los pliegos ha de establecerse el sistema de determinación del precio de los contratos de servicios, que podrá estar referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades ( art. 302 TRLCSP). En cuanto a su duración, tratándose de un contrato complementario de otro de obras, aquella podrá tener un plazo superior a los cuatro años del artículo 303.1 TRLCSP que, en ningún caso, excederá del plazo de duración del contrato principal, salvo en los contratos que comprenden trabajos relacionados con la liquidación del contrato principal, cuyo plazo final excederá al del mismo en el tiempo necesario para realizarlos ( art. 303.2 TRLCSP). Y en materia de modificación, la única especialidad es la contenida en el artículo 306 TRLCSP, que se limita a los contratos de servicios de mantenimiento, por lo que no resultaría aplicable al contrato objeto de este procedimiento y solo serían aplicables las reglas generales ( arts. 105 a 108 TRLCSP). No encontrándose previstas modificaciones en los pliegos o en el anuncio de licitación, solo podrían darse las modificaciones contempladas en el artículo 107 TRLCSP.

Expuesto el marco legal, procede ahondar en la fuerza vinculante del contrato y la invariabilidad de sus cláusulas. Para ello se va a traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo, plasmada en la STS, Sala Tercera, de 6 de noviembre de 2015, recurso 2785/2014; que ha sido reiterada por la propia Sala Tercera y asumida por los Tribunales Superiores de Justicia, como es nuestro caso, atestiguado por la STSJ La Rioja, 115/2023, de 28 de marzo, recurso 135/2021.

«Las cuestiones suscitadas en el recurso de casación hacen aconsejable recordar previamente la doctrina de esta Sala y Sección, plasmada en la sentencia de 28 de enero de 2001 (Recurso núm. 449/2012), sobre estos tres aspectos de los

contratos administrativos: el de su eficacia vinculante y la invariabilidad de sus cláusulas; el del alcance del principio y ventura; y el de cuáles son los supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar de

la Administración el reequilibrio económico del contrato. Y reiterando lo que en este anterior fallo se declaró, deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil, y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR /LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en

reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ( "ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del

normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar

medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de "ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR /LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del "ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber

de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de "ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011, que viene a reproducir

el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla».

En la misma línea, las SSTS de 16 de julio de 2019 ( Rec. 308/2016), de 28 de octubre de 2015 ( rec. 2785/2014) o 28 de enero de 2015 (rec. 449/2012). Ahora bien, las posibilidades de abordar y paliar un posible desequilibrio económico en el contrato no se limitan a las indicadas excepciones del principio de riesgo y ventura. También permiten paliar un posible desequilibrio otras instituciones, como la propia modificación de los contratos y, sobre todo, la revisión de precios ( arts. 89 a 94 TRLCSP).

QUINTO. Sobre el equilibrio económico en el contrato de servicios y la doctrina del hecho imprevisible.

En el presente caso, la revisión de precios no era posible, a la luz del contenido del Pliego de Cláusulas Administrativas (documento cuatro del expediente administrativo o EA) o de la resolución aprobatoria del inicio del expediente de contratación (documento nueve EA). No asistimos a un supuesto de pretendida modificación del contrato, en la medida en que

esa puerta ya la cerró la Administración ante la solicitud de la recurrente (documento ciento diecinueve del expediente administrativo -ampliación-). Tampoco estamos ante una actuación de la Administración, directa o indirecta, que pudiera tener cabida en las figuras del ius variandi o factum principis. Por lo que solo podríamos estar ante un hecho imprevisible, ajeno a la actuación administrativa.

I. La doctrina del riesgo imprevisible en la Jurisprudencia y en la actual Directiva 2014/24/UE. En relación con el riesgo imprevisible, estamos ante una figura cuyo tratamiento jurisprudencial se ha dado, esencialmente, para contratos vinculados a la concesión de obras o servicios públicos, tomando la terminología de la ley precedente. Sobre sus notas caracterizadoras, esta Sala tiene precedentes al respecto, como la STSJLR, 216/2023, de 31 de julio, recurso 70/2022, que aplican los criterios del Tribunal Supremo, consolidados en sentencias de la década de los noventa y que no han sido revocados por sentencias o normativas posteriores, entre las que puede destacarse la STS de 19 de enero de 1998, rec. 1290/1990.

«En cuanto a las notas caracterizadoras del supuesto de hecho de la aplicación de la doctrina del riesgo imprevisible, la Sentencia del TSJ de Murcia de 25 de septiembre de 2017, recurso 160/2017, recuerda que la STS 30 abril 2001 acude a la cláusula rebus sic stantibus o riesgo imprevisible, para restablecer el equilibrio financiero del contratista cuando concurran circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente a éste. Según la jurisprudencia la imprevisibilidad que permite aplicar la mencionada cláusula ha de acreditarse, exigiendo una alteración extraordinaria de las

circunstancias en el momento de cumplir el contrato con las concurrentes al tiempo de su celebración, así como una desproporción exorbitante, fuera de todo cálculo, entre las prestaciones de las partes, que derrumbe el contrato por aniquilación del equilibrio de las prestaciones, y acontezca con la sobrevivencia de circunstancias radicalmente imprevisibles ( STS 23 junio 1997 , 23 abril 1991 , 24 junio 1993 ). Y toda esta doctrina debe interpretarse desde la perspectiva del interés público para poder continuar prestándose el servicio en circunstancias anormales sobrevenidas, para lo que es preciso acreditar que el desequilibrio de suficientemente importante y significativo, de manera que no pueda ser subsumido en la estipulación general del riesgo y ventura ínsita en la contratación».

Más difícil resulta encontrar un cuerpo jurisprudencial sobre esta doctrina y su reflejo en contratos de servicios - que no en contratos de gestión de servicios públicos, donde los pronunciamientos son abundantes-. Sea como fuere, algunos de los pronunciamientos del Alto Tribunal sobre esta doctrina han recaído a propósito de contratos de servicios, sin descartar su aplicación, pese a que se haya podido estimar o desestimar el recurso por otras razones. Véase, en este sentido, las SSTS 30 de abril de 2001, rec. 8602/1995; 9 de diciembre de 2003, rec. 4361/1998; 15 de marzo de 2007, rec. 7679/2004; o 25 de abril de 2008, rec. 5038/2006. Sin la vinculación característica de la jurisprudencia del Alto Tribunal ( artículo 1.6 del Código Civil) , encontramos pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, como las sentencias de 12 de enero de 2021, rec. 20/2018; 2 de octubre de 2024, rec. 311/2022 y, similar a la anterior, 30 de octubre de 2024, rec. 312/2022. Por supuesto, hablamos de sentencias que analizan, esencialmente, contratos de servicios, porque sentencias relativas a contratos de gestión de servicios públicos, o a la actual concesión de servicios, pueden contarse por decenas.

Si por algo se caracterizan las sentencias citadas, coincidiendo en sus planteamientos -con independencia de que ello no siempre sea determinante del recurso-, es por interpretar restrictivamente la doctrina del hecho imprevisible como instrumento que abra la puerta a acciones restitutorias o resarcitorias a los reclamantes. Solo excepcionalmente prevalecerá esta doctrina sobre el pacta sunt servanda y el riesgo y ventura asumidos por los contratistas, permitiendo con ello una compensación económica que requilibre las prestaciones asumidas por las partes. En esta línea claramente excepcional apunta la vigente Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, que solo fue traspuesta en lo que aquí interesa con la entrada en vigor de la Ley 9/2017. El Considerando 109 no deja lugar a dudas sobre la pervivencia de las afirmaciones de nuestro Alto Tribunal a día de hoy:

«Los poderes adjudicadores pueden encontrarse con circunstancias ajenas que no podían prever cuando adjudicaron la concesión, en particular si la ejecución del contrato se extiende durante un largo período de tiempo. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad para adaptar el contrato a esas circunstancias sin necesidad de un nuevo procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque el poder adjudicador hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo, si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado».

II. Juicio de aplicación

Las declaraciones testificales y el contenido del expediente administrativo permiten concluir a la Sala que ninguno de los imprevistos acaecidos durante la ejecución del contrato de obras, relativo a la reforma integral del I.E.S. Práxedes Mateo Sagasta de Logroño, puede considerarse un hecho imprevisible, subsumible en la doctrina que se ha citado anteriormente.

Desde luego que no lo constituye el mero hecho de su extensión en el tiempo -más allá de los treinta meses consignados en el contrato adjudicado a la recurrente, que nunca pasaron de ser más que una estimación aproximada de la duración del contrato-. Una duración que estaba necesariamente ligada a la del contrato de obras, como reconocen ambas partes. La demora en la completa ejecución del contrato, en lo que afecta a los trabajos de la recurrente, se prolongó durante trece o catorce meses más de lo previsto, en función de si se fija el dies ad quem en la fecha de expedición de la certificación final de la obra o en la del acta de recepción de las obras (documento veintidós de la demanda). Por tanto, tratándose de un contrato de obra de un presupuesto como el reflejado, no estamos ante una demora extraordinaria e imprevisible en la ejecución.

Tampoco puede tomarse como hecho imprevisible que, durante la ejecución de ambos contratos, surgiesen necesidades no contempladas inicialmente en el proyecto del contrato de obra, que por su entidad obligasen a una modificación del proyecto (el Modificado nº1 consignado en los fundamentos anteriores).

La jurisprudencia citada ha excluido como hechos imprevisibles circunstancias mucho más desconocidas para las partes al tiempo de la adjudicación del contrato, tales como subidas del precio del petróleo, incremento del coste de la mano de obra por la suscripción de convenios colectivos, incremento en general de los costes laborales por otras razones o, en fin, modificaciones normativas aprobadas con posterioridad al otorgamiento del contrato.

Por tanto, la necesidad de demoler unas arquerías de ladrillo, la subida del nivel freático respecto de los datos que constaban, el deterioro de las viguetas, la existencia de desniveles o, incluso la aparición de restos arqueológicos no son circunstancias que, individual o conjuntamente consideradas, puedan tildarse de anormales, extraordinarias, o imprevistas al acometer una obra como la realizada en un edificio histórico, radicado en una calle céntrica de una ciudad como es Logroño. Por el contrario, estamos ante eventualidades previsibles: acontecimientos que, según aventura la propia recurrente en su demanda, habrían sido detectables ab initio, con una adecuada planificación a la hora de redactar el proyecto y adjudicar el contrato de obras que le sucedió.

Tampoco estas eventualidades, por sí mismas o valoradas en conjunto, han provocado una alteración extraordinaria en el contrato adjudicado a la recurrente. Es evidente que la alteración se ha producido, pero no por ello ha dado lugar a una «desproporción exorbitante», fuera de todo cálculo, entre

las prestaciones asumidas por la Administración y las asumidas por la adjudicataria; al menos, no se encuentra acreditada dicha desproporción.

Aquí encontramos un problema añadido: la ausencia de una adecuada cuantificación del perjuicio causado a la recurrente, necesaria para concluir si ha habido o no una desproporción exorbitante entre las prestaciones. Sobre ello se ahondará en el siguiente fundamento de derecho. Sea como fuere, la desproporción exorbitante de las prestaciones, per se, no justificaría el reequilibrio, si no obedece a circunstancias extraordinarias e imprevisibles para las partes al tiempo de suscribir el contrato; y ya se ha descartado que estemos ante tales anormales circunstancias. En consecuencia, rechazada la posibilidad de que estemos ante hechos imprevisibles al tiempo de la suscripción del contrato de servicios, y descartada la existencia de otros mecanismos pactados en el contrato o recogidos en el TRLCSP que sirvan a los fines de la recurrente, la Administración actuó conforme a Derecho al denegar la compensación económica.

SEXTO. Sobre el enriquecimiento injusto de la Administración

La recurrente, al articular los motivos y argumentos de su pretensión, relaciona en todo momento la necesidad de mantener el equilibrio económico del contrato con una correlativa prohibición de enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

Este planteamiento puede ser correcto en un plano abstracto, analizando la prohibición de enriquecimiento injusto como uno de tantos principios generales del derecho aplicables en las relaciones jurídico-administrativas. Lo que sucede es que esta prohibición de enriquecimiento sin causa no es un principio más, sino una institución con sustantividad propia, tomada de la Teoría General del Derecho, que la Jurisprudencia ha aplicado a lo largo de los años y a la que ha anudado unos presupuestos y requisitos, que de cumplirse pueden fundamentar una acción restitutoria o resarcitoria.

No se va a ahondar más sobre la traslación de esta doctrina a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero sí procede aclarar que no todo desequilibrio económico entre las prestaciones, favorable a la Administración y sobrevenido después de otorgarse el contrato en cuestión, enriquece injustamente a dicha Administración. Pues como ahora se verá, uno de los principales requisitos para que pueda aplicarse esta institución es que no haya una causa que justifique el enriquecimiento-y el correlativo empobrecimiento del reclamante-. De la misma manera, una situación constatada de enriquecimiento injustificado de una Administración no requiere que se hayan modificado de forma sobrevenida las prestaciones de un contrato previamente formalizado.

Solamente una vez aclarado lo anterior procede entrar a valorar el posible enriquecimiento injusto de la Administración autonómica. Ello obedece a que la acción de restitución o resarcimiento, basada en la interdicción de enriquecimiento injusto, tiene desde su configuración originaria un marcado carácter «subsidiarista» (COSCULLUELA MONTANER), a la que solo debe acudirse cuando la pretensión restitutoria o resarcitoria no puede articularse a través de otras instituciones (por ejemplo, el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión del artículo 270 de la vigente LCSP 9/2017).

I. Requisitos jurisprudenciales para la apreciación del enriquecimiento injusto.

Así, los requisitos tomados directamente de la jurisprudencia

civil son los siguientes, consignados, entre otras sentencias, en la STS de 17 de octubre de 2023 (rec. 6316/2020).

«En la aplicación del principio de enriquecimiento injusto o sin causa, esta Sala viene exigiendo los mismos requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, (...) en la forma siguiente: "a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento."

En relación con este último requisito, cabe añadir que consiste en la ausencia de una justa causa del enriquecimiento, entendiendo por justa causa de una atribución patrimonial, de acuerdo con la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 13 de enero de 2015 (recurso 1147/2013), "aquella situación jurídica que autoriza, de conformidad con el ordenamiento jurídico, al beneficiario de la atribución para recibir ésta y conservarla, lo cual puede ocurrir porque existe un negocio jurídico válido y eficaz o porque existe una expresa disposición legal que autoriza aquella consecuencia".

3.- A los anteriores requisitos la jurisprudencia de esta Sala añade una nueva exigencia, a la que se refieren las sentencias

de 18 de julio de 2003 (recurso 254/2002 ), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999 ), 12 de diciembre de 2012 (recurso 5694/2010 ) y 5 de julio de 2016 (recurso 1368/2015 ), de singular importancia, con el fin de evitar que las situaciones en las que puede darse un eventual enriquecimiento injusto o sin causa, se conviertan en un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa.

Esta nueva exigencia requiere, de acuerdo con las sentencias que acabamos de citar, que el desequilibrio "ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración»

II. Juicio de aplicación

La Sala considera que estos requisitos no se cumplen. Fijaremos la atención en el segundo, que consideramos incumplido a todas luces; y haremos un apunte en el cuarto. En relación con el cuarto y último requisito -la falta de causa- consideramos que sí que hay una razón que justifique el proceder administrativo. La hay desde el momento en que hemos constatado que las disposiciones legales y las cláusulas contractuales consintieron el devenir de lo que ha sucedido. Las cláusulas contractuales y de los pliegos serían las ya analizadas, sobre la duración del contrato y la revisión de precios. Las disposiciones legales serían todas las ya citadas anteriormente, el principio de riesgo y ventura ( art. 215 TRLCSP), el pacta sunt servanda ( arts. 1091, 1256 y 1258 del Código Civil) y la interpretación jurisprudencial sobre la limitada obligación de restablecer el equilibrio económico en un contrato de servicios, vinculada a la concurrencia de hechos imprevisibles. Sea como fuere, en la medida en que este cuarto requisito es el de más difícil interpretación, aunque pudiera tenerse por cumplido dicho requisito nunca sucedería lo mismo con el segundo, cuyo incumplimiento es claro".

Son trasladables los anteriores razonamientos al supuesto que nos ocupa. El contrato suscrito por la actora, el PPA y PPT y la claridad que las cláusulas sobre las funciones y obligaciones del adjudicatario del Lote 1, conducen a la desestimación del recurso. No puede prescindirse de la finalidad del contrato y el objeto sobre el que recaían las obras de reforma: un edificio centenario, por lo que resulta que patologías de estructura, arquerías y viguetas sin capacidad de carga o aumento de nivel freático, (un elemento éste de necesario conocimiento y muy relevante en la construcción en una ciudad ribereña al Ebro )podían en mayor o medida esperarse razonablemente y no son circunstancias o hechos imprevisibles.

Sin necesidad de mayores razonamientos, debe desestimarse el recurso.

TERCERO.- Costas .-Se deben imponer a la recurrente hasta el límite de 1500 euros ( artículo 139 LJCA)

Vistos los preceptos citados, y demás de necesaria aplicación, en nombre de S.M el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución y las Leyes de España,

PRIMERO.-Objeto del recurso y Posiciones de las partes.

Por la entidad DIRECCION000 se interpone recurso contencioso contra la desestimación por parte de la Consejería Educación y Empleo de su solicitud reconocimiento de desequilibrio del contrato que le fue adjudicado por la administración autonómica.

La Resolución expresa desestimatoria de 7 de febrero de 2024 a la que se amplió el recurso inicialmente interpuesto por desestimación presunta) contiene la siguiente motivación, que fundamenta la desestimación de la reclamación.

Dice la Resolución recurrida:

"PRIMERO. - Tanto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de 5 de marzo de 2018 que rige el actual contrato, como en el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, de 12 de febrero de 2018, así como en la cláusula cuarta del contrato, firmado el 31 de enero de 2019, la empresa DIRECCION000 pudo conocer de antemano la ley del contrato que se le iba a aplicar si resultaba adjudicatario (es decir, que los potenciales aumentos de plazo de la obra y las redacciones de proyectos modificados entraban en el núcleo de la prestación a realizar): El contratista firmó el contrato y desarrolló todos sus trabajos, firmando asimismo el acta de conformidad, sin hacer alegación u oposición alguna a ese proceder, no pudiendo alegar ahora, una vez finalizada la ejecución del contrato, que ha realizado trabajos no previstos y no cubiertos por el precio de adjudicación.

SEGUNDO. - Conforme se explica detalladamente en la propuesta del responsable del contrato de fecha 7 de febrero de 2024, todas las prestaciones que llevó a cabo DIRECCION000 estaban previstas en el contrato, y por tanto incluidas en el precio de adjudicación, no pudiendo desconocerse que el plazo también estaba ligado al del propio contrato de obra al que venía a servir. Se debe, por tanto, desestimar la reclamación planteada."

Con fecha 31 de enero de 2029 se firmó entre la entidad recurrente y la administración un contrato de servicios. El contexto contractual en el que se firma el contrato de servicios es la ejecución de las obras de REFORMA INTEGRAL DEL IES PRÁXEDES MATEO SAGASTA. La contratista de la obra era la UTE SAGASTA integrada por las mercantiles Dragados SA y Calidad, Organización y Vivienda SL.

El contrato de servicios firmado corresponde al LOTE 1 "ASISTENCIA A LA DIRECCIÓN DE OBRA". Y el objeto del contrato es la asistencia técnica a la dirección facultativa de las obras (clausula primera del contrato)

El presupuesto de ejecución del contrato es de 227.383, 89 euros.

El 25 de abril de 2029 se firmó el Acta de comprobación del Replanteo de las obras, teniendo un plazo de ejecución previsto de 30 meses, por lo que las obras debían finalizar el 25 de octubre de 2021.

Las obras finalizaron trece meses más tarde de la fecha prevista para su finalización. En el curso de las obras, el Proyecto inicial hubo de modificarse y ese Proyecto Modificado sufrió una ampliación.

Expone la parte recurrente que a pesar de que el contrato era de asistencia técnica, realmente los Arquitectos de la entidad, don Millán y don Isaac, realizaron auténticas labores de dirección facultativa, siendo que las mismas correspondían a los técnicos de la administración (director de obra y directoras de ejecución de la obra, resolución de nombramiento, folios 93 y 94 del EA).

Como consecuencia de la Nota aclaratoria de la Consejería de Educación (f.419 EA), la parte concluye que el contrato adjudicado era de DIRECCIÓN de OBRA.

Como Directores de obra tenían entre sus cometidos la elaboración de proyectos modificados que el desenvolvimiento de la obra fuera exigiendo (PPT).

Las obras exigieron de modificaciones que, supuso, en la tesis de la parte recurrente, una reproyección de toda la obra.

Tal es así que DIRECCION000 hubo de contratar a ARBAU ARQUTECTOS, que a su vez designó a la Isaac, Arquitecto.

SE realizó el Proyecto Modificado 1

Su necesidad surge al inicio de las obras, el 1 de octubre de 2019 y en el mismo se contempló básicamente:

1) Demolición y nueva construcción de las arquetas de ladrillo

2) Aparición de un tramo de muralla carlista en la esquina suroeste que supuso el replanteamiento de la obra que se disponía en ese lugar y su construcción en otra posición, para poder en valor los resto aparecidos.

3) Subida de casi 50 cm del nivel freático respecto de los datos con los que se redactó el proyecto de ejecución. Este hecho supuso subir el nivel de sótanos en la crujía central, variación del climatizado del Aula Magna, y reconsideración de las instalaciones del Aula Magna , Biblioteca y Salón de Actos . También afectó a cimentaciones y muros de carga, con todas las implicaciones derivadas.

4) Modificaciones derivadas de las necesidades informadas por la empresa de ebanistería especialista en intervención y restauración de muebles históricos, y que afectó a la biblioteca.

5) Modificaciones derivadas de los informes de la empresa de control de calidad de la obra TüVSUD e INTEMAC sobre deterioro de la viguetas y su pérdida de capacidad de carga .

6) Sustitución de los conectores soldados por conectores anclados a las viguetas mediante disparos de aire comprimido tipo HILTI . Esta modificación afectaba a todos los forjados de las crujías rehabilitadas norte, este y oeste .

7) Refuerzo de los pórticos de hormigón ejecutados en los años40.

8) Existencia de desniveles de hasta 30 cm en el interior del edificio debiéndose establecer una nueva cota cero que obligó a la demolición de la bóveda del sótano original de la crujía norte.

Suponía una modificación tan relevante este proyecto modificado que se planteó la posibilidad de suspensión de las obras si bien se solicitó que las obras continuaran provisionalmente ( art 242.5 LCSP)

Por Resolución de 24 de octubre de 2019 se aprobó la redacción del Proyecto Modificado nº 1

A finales de enero de 2020 se entregó el proyecto modificado al órgano de contratación para su supervisión, si bien aparecieron nuevas circunstancias/ incidencias que obligaron a modificar el proyecto modificado 1.

El 30 de marzo de 2020 - inicio pandemia por COVID- se suspende la obra y se emite por Sres. Millán y Isaac un informe con fecha 8 de abril de 2020.

El 6 de agosto de 2020, se solicitó ampliación del Proyecto Modificado,por la aparición mientras las obras continuaban ejecutándose provisionalmente de nuevas patologías en el edificio. La solicitud consta firma por los Sres. Isaac y Millán (F 515-520 EA), que fue autorizada. Se dicta Resolución de 20 de enero de 2021 de aprobación del Proyecto Modificado nº 1 (f.522-524 EA)

Tras el Proyecto Modificado 1, las obras continuaron ejecutándose, finalizando en fecha 30 de noviembre de 2022, es decir 13 meses más tarde de lo proyectado ( 25 de octubre de2021) ( Certificados Finales de obra folios 533 y 534 EA)

En la demanda de recurso contencioso administrativo, la parte recurrente pone de manifiesto que el hecho de que tuvieran que hacerse cargo de la redacción del proyecto modificado - no siendo esta tarea la encomendada en el contrato adjudicado, como tampoco lo fue la redacción del Proyecto de ejecución original- ha supuesto una ardua tarea con impacto notable en la economía del contrato. La tarea que la parte actora tuvo que realizar junto con el autor del Proyecto original es la siguiente, tal y como se recoge en la página 13 de la demanda:

a) Redactar nuevamente los capítulos de obra que sufrieron modificaciones o variaciones en el Proyecto Modificado nº 1 ( nuevos planos , mediciones y presupuesto )

b) Coordinación de los capítulos que no habían sufrido modificaciones o variaciones pero sí habían necesitado su adaptación a los nuevos planos ( saneamiento , iluminación , gas, fontanería ... ) como a los capítulos que han sufridos modificaciones o variaciones pero han sido redactados por otros técnicos .

En este punto la parte recurrente aporta un informe pericial elaborado por arquitecto Sr. Borja. Que concluye que aunque el Presupuesto de Ejecución Material (PEM) solo se ha incrementado 1.081.101, 72 euros se han redactado 16 nuevos capítulo de obra, con una PEM de 12.035.084, 50 euros y se han coordinado capítulos de obra con una PEM de 7.066.191, 32 euros. Mantiene la recurrente que el Modificado realmente ha supuesto una actuación sobre la totalidad del Proyecto de ejecución de la obra original y afectó a todos los documentos del Proyecto original: memorias, Mediciones y Planos (50 Planos).

Ello supuso que la intervención de los Arquitectos Millán y Isaac no fue la originalmente prevista, sino que varió sustancialmente al tener que redactar el Proyecto Modificado, con la dificultad añadida de la que no fueron los autores del proyecto original, y asumen las responsabilidades derivadas de la LOE, como coautores del Proyecto y dirección de obra que asumieron 13 meses más de los 30 previstos originalmente.

Lo anterior justifica la percepción de mayores honorarios , pues lo contrario supone una enriquecimiento injusto para la administración, estando como estaba la administración plenamente conforme con los trabajos realizados por la recurrente.

En los Fundamentos de la demanda, la reclamación efectuada y el recurso se sustenta en el desequilibrio económico del contrato ocasionado por las circunstancias que acabamos de explicar, que ha supuesto para la administración un enriquecimiento injusto para la administración. Además, el aumento de plazo de la ejecución de la obra ha ocasionado daños y perjuicios que han de ser indemnizados, dado que esa ampliación de plazo (más de 13 meses), no es imputable a la recurrente.

Invoca el principio de confianza legítima, los actos propios y la buena fe a, argumentos añadidos a los anteriores para la estimación de la demanda.

El Suplico de la demanda de recurso contencioso es del siguiente tenor literal:

1) DECLARE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución Desestimatoria de la Reclamación por desequilibrio económico en Contrato de Servicios de Arquitectura de fecha 7 de febrero de 2024.

2) DECLARE que los trabajos realizados por DIRECCION000., tanto de Redacción de Proyecto Modificado nº1, como la ampliación del Plazo de Dirección de Obra han excedido el objeto del contrato.

3) Y consecuentemente CONDENE a la Administración demandada a abonar a mi representada:

a. La cantidad de 217.097,15 (IVA Incluido), que es el importe fijado en la prueba pericial acompañada a este escrito de demanda.

b. Subsidiariamente, para el caso de que se entendiera que la petición anterior podría incurrir en desviación procesal, se CONDENE a la Consejería de Educación, Cultura, Deporte y Juventud de la Rioja a abonar a mi representada la cantidad de 210.680,13 € IVA incluido, que fue objeto de nuestra reclamación administrativa

4) Todo ello, más los intereses legales correspondientes.

5) Condene expresamente en costas a la Administración demandada

Se ha opuesto al recurso la administración autonómica, que se remite al contenido de la propuesta de resolución obrante en el EA y a la que a su vez se remite la resolución de 7 de febrero de 2024 impugnada. Pone de manifiesto la administración la disparidad de cifras que ha reclamado la actora en vía administrativa y en vía jurisdiccional.

SEGUNDO. - Juicio de la Sala: desestimación del recurso.

La cuestión nuclear del presente recurso contencioso es determinar si la parte recurrente realizó una actividad profesional extra muros del contrato adjudicado, una actividad profesional, por lo tanto, no incluida en el objeto del contrato de asistencia técnica a la dirección facultativa que es el que suscribió la actora con la administración autonómica.

Y para resolver el recurso es indudable que ha de partirse de la ley del contrato, integrado por los Pliegos de condiciones.

Destacamos por su relevancia las siguientes cláusulas contendidas en el Pliego de prescripciones Técnicas ( PPT) , folios 62 y ss del EA .

"2.1. Lote n° 1: Dirección de Obra.

El adjudicatario del contrato se encargará de la dirección de la obra. El equipo técnico de esta dirección de obra estará formado, como mínimo, por un Arquitecto. Se integrará en la dirección facultativa de la obra y asumirá la coordinación de los restantes componentes de esta dirección facultativa.(...)

El director de obra será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle en el ámbito de sus competencias y de las prestaciones realizadas, así como de las consecuencias que se produzcan para el órgano contratante o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato.

Atribuciones, funciones y obligaciones.

El director de obra es el agente que dirige el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con el proyecto que la define, la licencia de edificación y demás autorizaciones preceptivas y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin propuesto. Podrán dirigir las obras de los proyectos parciales otros técnicos, bajo la coordinación del director de obra.

Serán atribuciones, funciones y obligaciones del director de la obra, aquellas establecidas en la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación y Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación Así como cualquier legislación específica sobre la materia objeto del contrato; Reglamentos, Instrucciones Técnicas, Disposiciones de Obligado Cumplimiento, etc., entre otras:

Estar en posesión de la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto.

Verificar el replanteo y la adecuación de la cimentación y de la estructura proyectada características geotécnicas del terreno.

Resolver las contingencias que se produzcan en la obra y consignar en el Libro de Órdenes y Asistencias las instrucciones precisas para la correcta interpretación del proyecto.

Comprobación e interpretación de los análisis y ensayos solicitados. Control de la obra y órdenes relativas a su ejecución.

Elaborar a requerimiento del promotor, aquéllos proyectos modificados que vengan exigidos por la ejecución de la obra siempre que los mismos se encuentren comprendidos en los supuestos del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Suscribir el acta de replanteo o de comienzo de obra y el certificado final de obra, así como conformar las certificaciones parciales y la liquidación final de las unidades de obra ejecutadas.

Participar en la elaboración y suscribir los proyectos modificados que, en su caso, pudieran ser necesarios durante la ejecución de la obra.

Previo al momento de la Recepción, deberá presentar los proyectos específicos necesarios que hayan servido para legalizar todas las instalaciones y expedientes de actividades de acuerdo con la normativa de aplicación de cada una de ellas, incluyendo los visados que en su caso fueran preceptivos.

Incluyendo también la colaboración en la labor administrativa de tramitación en los organismos oficiales y compañías suministradoras (Industria, lberdrola, etc.) que fuera necesaria hasta la obtención de la puesta en servicio y suministro de todas las instalaciones, de modo que las edificaciones, viales y redes de servicio puedan ser entregadas o cedidas para el uso a que se destinen.

Colaborar con los restantes agentes en la elaboración de la documentación final de la obra ejecutada, planos "as built" tanto de conjunto como de detalles, relativos a aquellas unidades de obra que hayan sufrido alteración en lo que se refiere a cotas, trazados, dimensiones. Se incluirá la documentación generada a lo largo de la ejecución de la obra. (...)2

La parte recurrente describe una enjundioso y exigente trabajo como arquitecto en su demanda, consecuencia de la necesidad de redactar un Proyecto Modificado derivado de los problemas y /o patologías que se fueron encontrando en el curso de la ejecución de las obras.

Concluimos de la lectura de la demanda y del PPT, que la razón de la reclamación de la actora es más por la exigencia profesional que supuso este Modificado del Proyecto y luego ampliación, que el propio hecho de redactar un Proyecto modificado, pues la redacción de los posibles Proyectos Modificados, está contemplada, indudablemente, en el PPT como acabamos de exponer al reproducir sus cláusulas.

Sin embargo, consideramos que la labor de la actora junto con el Arquitecto de la administración, supusiera afectación de capítulos diversos y que fuera de complejidad indudable no implica que dejara de ser un Proyecto Modificado, y no un nuevo proyecto o una "reproyección" de la obra. Nominalmente se trató de un "Proyecto Modificado" y así se denominó a lo largo de la obra. Y en cuento a su contenido, lo cierto es que no se ha acreditado que realmente se tratara de un proyecto nuevo, aunque sí supuso para los arquitectos un trabajo importante, de ello no cabe duda. Y concluimos así porque las tareas de coordinar capítulos de obra al realizar la modificación de algún elemento es una tarea que estimamos debe hacerse siempre que se elabora el Modificado de una Proyecto salvo que se trate de modificaciones nimias, en cuyo caso las mismas difícilmente darán lugar un Proyecto Modificado. Por otro lado, resaltamos la importancia de la obra y el objeto sobre el que recaía: reforma de un edificio centenario en el centro de Logroño.

Por ello las circunstancias de edad del edificio, las técnicas constructivas antiguas, los materiales empleados en su construcción, su enclave y el propio acontecer histórico de la ciudad y su huella, nos parecen circunstancias que los técnicos no podían ignorar, con la consecuencia de que era esperable o previsible que hubiera que realizar Proyecto Modificado con contenido complejo.

Pero por muy costoso o laborioso que resultara el Proyecto Modificado, la posibilidad de que pudiera existir un modificado se contemplaba en el PPT - sin distinción o gradación sobre su complejidad o enjundia - y su elaboración o participación en la elaboración el mismos se atribuye, sin ninguna duda para la Sala, al recurrente como adjudicatario el LOTE 1. Y que la parte recurrente hubiera de contratar a un arquitecto para colaborar en los trabajos es una circunstancia ajena al contrato, y que incumbe exclusivamente al adjudicatario del contrato.

La parte actora no solo conoció las bases de la licitación en la que participó pues tenía a su disposición la documentación técnica y administrativa. Además, al tratarse de unas obras de reforma de un edificio de más de un siglo -siendo este hecho notorio o susceptible de ser concedido por la parte recurrente sin gran dificultad - podía preverse, reiteramos, que las obras de ejecución encontrarían dificultades que habría que solventar.

De hecho esta posibilidad no se desconocía por la administración que lo previó en su informe de justificación obrante en el EA -f. 1 EA y advertía:

"..considerando la dimensión de la obra a realizar, tanto en su complejidad (reforma de un edificio centenario),el volumen de la inversión y el tiempo estimado de ejecución (treinta meses), se estima conveniente contratar una base profesional para completar la dirección facultativa de la obra, que va a liderarse desde el Servicio de Gestión Técnica del Patrimonio del Gobierno de La Rioja, distinguiendo tres lotes coincidentes con los tres cometidos a desempeñar2.

(...) Y en el apartado relativo a las necesidades a satisfacer:

"3. Necesidades a satisfacer

Una vez analizadas las especiales características de la obra de reforma integral del IES Sagasta,por su dimensión y complejidad, se estima conveniente desde la Consejería de Educación, Formación y Empleo disponer de una dirección facultativa de la obra adecuada y que pueda tener una dedicación plena a esta trascendental inversión que se va a realizar en la

ciudad de Logroño.

Con el presente contrato de servicio, se pretende satisfacer la necesidad de disponer de un equipo técnico al completo que lleve a cabo la dirección facultativa de las obras de reforma del IES Sagasta, que se compone de los siguientes elementos: dirección de obra, dirección de ejecución, dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud.

Desde el Gobierno de La Rioja se ha propuesto el nombramiento de cuatro funcionarios como parte de la Dirección Facultativa (un arquitecto y tres arquitectos técnicos) que integran parte de la Dirección de Obra y la Dirección de Ejecución al completo, pero ante la falta de suficientes medios personales es imprescindible externalizar, a través de la figura del contrato de servicio, las labores de asistencia a la dirección de obra, dirección de las instalaciones y de coordinación de seguridad y salud.

De este modo, se pretende conseguir una Dirección Facultativa que esté formada por un equipo coordinado y especializado en el seguimiento de la obra."

Por lo anterior, estimamos que la redacción del Modificado y las labores profesionales que ello conllevó, de gran exigencia e implicación profesional, se comprendían dentro del contrato suscrito por la parte recurrente. Y en consecuencia, decae su planteamiento, encaminado a sustentar el desequilibrio del contrato y la concurrencia de un enriquecimiento injusto para la administración.

Finalmente, la aparición de una muralla carlista o la inexactitud en el cálculo del nivel freático son cuestiones que entran de lleno en el riesgo y ventura del contrato.

Para finalizar, hemos de referirnos necesariamente a un precedente de este Tribunal, en el que la Sala ya fijó posición ante una reclamación prácticamente idéntica a la que ahora resolvemos y derivada también de las obras del IES Sagasta. En dicha Sentencia se analizó con exhaustividad, los conceptos jurídicos en los que se apoyaba la reclamación de la actora en aquel procedimiento, que son los mismos que en este recurso.

Nos sirven estos razonamientos para dar cumplida respuesta a las alegaciones de la parte recurrente y concluir con la desestimación del recurso.

Se trata de la Sentencia de 28 de noviembre de 2025, número 318/2025 (Ponente, Ilmo. Sr. Juberías Meléndez).

Reproducimos los extractos de la Sentencia que vienen al caso:

"CUARTO. Sobre la regulación del contrato de servicios, la fuerza vinculante del contrato, el riesgo y ventura y las excepciones a la aleatoriedad de los contratos administrativos.

Antes de nada, conviene recordar la modalidad contractual empleada por la Administración para adjudicar el contrato adjudicado a la recurrente. Estamos ante un contrato de servicios. Esto es, aquel contrato «cuyo objeto son prestaciones de hacer, consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro», y que se dividen en las categorías enumeradas en el Anexo II del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP, en lo sucesivo).

En efecto, como recuerda la Administración, resulta de aplicación el TRLCSP y no la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, porque los expedientes de contratación iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 se regirán por la normativa anterior.

Se entienden iniciados los expedientes si se hubiera publicado la convocatoria del procedimiento de adjudicación, de acuerdo con la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2017. Así sucedió en este caso, en el que el Boletín Oficial de La Rioja publicó la convocatoria en fecha 7 de marzo de 2018 (documento dieciséis del expediente administrativo). Es decir, dos días antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017, por lo que no es esta ley la aplicable.

Situado el marco legal, constatamos que el contrato de servicios no tiene, en su regulación específica - artículos 301 y siguientes TRLCSP-, previsión relativa al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, a diferencia de lo que sucede con el contrato de concesión de obras públicas - artículo 258 y concordantes TRLCSP- o el de gestión de servicios públicos - artículo 282 y concordantes TRLCSP-.

Así las cosas, el contrato de servicios ha de ejecutarse con sujeción a lo establecido en su clausulado y en los pliegos, y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación diere al contratista el órgano de contratación ( art. 305.1 TRLCSP). En los pliegos ha de establecerse el sistema de determinación del precio de los contratos de servicios, que podrá estar referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades ( art. 302 TRLCSP). En cuanto a su duración, tratándose de un contrato complementario de otro de obras, aquella podrá tener un plazo superior a los cuatro años del artículo 303.1 TRLCSP que, en ningún caso, excederá del plazo de duración del contrato principal, salvo en los contratos que comprenden trabajos relacionados con la liquidación del contrato principal, cuyo plazo final excederá al del mismo en el tiempo necesario para realizarlos ( art. 303.2 TRLCSP). Y en materia de modificación, la única especialidad es la contenida en el artículo 306 TRLCSP, que se limita a los contratos de servicios de mantenimiento, por lo que no resultaría aplicable al contrato objeto de este procedimiento y solo serían aplicables las reglas generales ( arts. 105 a 108 TRLCSP). No encontrándose previstas modificaciones en los pliegos o en el anuncio de licitación, solo podrían darse las modificaciones contempladas en el artículo 107 TRLCSP.

Expuesto el marco legal, procede ahondar en la fuerza vinculante del contrato y la invariabilidad de sus cláusulas. Para ello se va a traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo, plasmada en la STS, Sala Tercera, de 6 de noviembre de 2015, recurso 2785/2014; que ha sido reiterada por la propia Sala Tercera y asumida por los Tribunales Superiores de Justicia, como es nuestro caso, atestiguado por la STSJ La Rioja, 115/2023, de 28 de marzo, recurso 135/2021.

«Las cuestiones suscitadas en el recurso de casación hacen aconsejable recordar previamente la doctrina de esta Sala y Sección, plasmada en la sentencia de 28 de enero de 2001 (Recurso núm. 449/2012), sobre estos tres aspectos de los

contratos administrativos: el de su eficacia vinculante y la invariabilidad de sus cláusulas; el del alcance del principio y ventura; y el de cuáles son los supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar de

la Administración el reequilibrio económico del contrato. Y reiterando lo que en este anterior fallo se declaró, deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil, y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR /LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en

reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ( "ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del

normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar

medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de "ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR /LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del "ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber

de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de "ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011, que viene a reproducir

el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla».

En la misma línea, las SSTS de 16 de julio de 2019 ( Rec. 308/2016), de 28 de octubre de 2015 ( rec. 2785/2014) o 28 de enero de 2015 (rec. 449/2012). Ahora bien, las posibilidades de abordar y paliar un posible desequilibrio económico en el contrato no se limitan a las indicadas excepciones del principio de riesgo y ventura. También permiten paliar un posible desequilibrio otras instituciones, como la propia modificación de los contratos y, sobre todo, la revisión de precios ( arts. 89 a 94 TRLCSP).

QUINTO. Sobre el equilibrio económico en el contrato de servicios y la doctrina del hecho imprevisible.

En el presente caso, la revisión de precios no era posible, a la luz del contenido del Pliego de Cláusulas Administrativas (documento cuatro del expediente administrativo o EA) o de la resolución aprobatoria del inicio del expediente de contratación (documento nueve EA). No asistimos a un supuesto de pretendida modificación del contrato, en la medida en que

esa puerta ya la cerró la Administración ante la solicitud de la recurrente (documento ciento diecinueve del expediente administrativo -ampliación-). Tampoco estamos ante una actuación de la Administración, directa o indirecta, que pudiera tener cabida en las figuras del ius variandi o factum principis. Por lo que solo podríamos estar ante un hecho imprevisible, ajeno a la actuación administrativa.

I. La doctrina del riesgo imprevisible en la Jurisprudencia y en la actual Directiva 2014/24/UE. En relación con el riesgo imprevisible, estamos ante una figura cuyo tratamiento jurisprudencial se ha dado, esencialmente, para contratos vinculados a la concesión de obras o servicios públicos, tomando la terminología de la ley precedente. Sobre sus notas caracterizadoras, esta Sala tiene precedentes al respecto, como la STSJLR, 216/2023, de 31 de julio, recurso 70/2022, que aplican los criterios del Tribunal Supremo, consolidados en sentencias de la década de los noventa y que no han sido revocados por sentencias o normativas posteriores, entre las que puede destacarse la STS de 19 de enero de 1998, rec. 1290/1990.

«En cuanto a las notas caracterizadoras del supuesto de hecho de la aplicación de la doctrina del riesgo imprevisible, la Sentencia del TSJ de Murcia de 25 de septiembre de 2017, recurso 160/2017, recuerda que la STS 30 abril 2001 acude a la cláusula rebus sic stantibus o riesgo imprevisible, para restablecer el equilibrio financiero del contratista cuando concurran circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente a éste. Según la jurisprudencia la imprevisibilidad que permite aplicar la mencionada cláusula ha de acreditarse, exigiendo una alteración extraordinaria de las

circunstancias en el momento de cumplir el contrato con las concurrentes al tiempo de su celebración, así como una desproporción exorbitante, fuera de todo cálculo, entre las prestaciones de las partes, que derrumbe el contrato por aniquilación del equilibrio de las prestaciones, y acontezca con la sobrevivencia de circunstancias radicalmente imprevisibles ( STS 23 junio 1997 , 23 abril 1991 , 24 junio 1993 ). Y toda esta doctrina debe interpretarse desde la perspectiva del interés público para poder continuar prestándose el servicio en circunstancias anormales sobrevenidas, para lo que es preciso acreditar que el desequilibrio de suficientemente importante y significativo, de manera que no pueda ser subsumido en la estipulación general del riesgo y ventura ínsita en la contratación».

Más difícil resulta encontrar un cuerpo jurisprudencial sobre esta doctrina y su reflejo en contratos de servicios - que no en contratos de gestión de servicios públicos, donde los pronunciamientos son abundantes-. Sea como fuere, algunos de los pronunciamientos del Alto Tribunal sobre esta doctrina han recaído a propósito de contratos de servicios, sin descartar su aplicación, pese a que se haya podido estimar o desestimar el recurso por otras razones. Véase, en este sentido, las SSTS 30 de abril de 2001, rec. 8602/1995; 9 de diciembre de 2003, rec. 4361/1998; 15 de marzo de 2007, rec. 7679/2004; o 25 de abril de 2008, rec. 5038/2006. Sin la vinculación característica de la jurisprudencia del Alto Tribunal ( artículo 1.6 del Código Civil) , encontramos pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, como las sentencias de 12 de enero de 2021, rec. 20/2018; 2 de octubre de 2024, rec. 311/2022 y, similar a la anterior, 30 de octubre de 2024, rec. 312/2022. Por supuesto, hablamos de sentencias que analizan, esencialmente, contratos de servicios, porque sentencias relativas a contratos de gestión de servicios públicos, o a la actual concesión de servicios, pueden contarse por decenas.

Si por algo se caracterizan las sentencias citadas, coincidiendo en sus planteamientos -con independencia de que ello no siempre sea determinante del recurso-, es por interpretar restrictivamente la doctrina del hecho imprevisible como instrumento que abra la puerta a acciones restitutorias o resarcitorias a los reclamantes. Solo excepcionalmente prevalecerá esta doctrina sobre el pacta sunt servanda y el riesgo y ventura asumidos por los contratistas, permitiendo con ello una compensación económica que requilibre las prestaciones asumidas por las partes. En esta línea claramente excepcional apunta la vigente Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, que solo fue traspuesta en lo que aquí interesa con la entrada en vigor de la Ley 9/2017. El Considerando 109 no deja lugar a dudas sobre la pervivencia de las afirmaciones de nuestro Alto Tribunal a día de hoy:

«Los poderes adjudicadores pueden encontrarse con circunstancias ajenas que no podían prever cuando adjudicaron la concesión, en particular si la ejecución del contrato se extiende durante un largo período de tiempo. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad para adaptar el contrato a esas circunstancias sin necesidad de un nuevo procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque el poder adjudicador hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo, si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado».

II. Juicio de aplicación

Las declaraciones testificales y el contenido del expediente administrativo permiten concluir a la Sala que ninguno de los imprevistos acaecidos durante la ejecución del contrato de obras, relativo a la reforma integral del I.E.S. Práxedes Mateo Sagasta de Logroño, puede considerarse un hecho imprevisible, subsumible en la doctrina que se ha citado anteriormente.

Desde luego que no lo constituye el mero hecho de su extensión en el tiempo -más allá de los treinta meses consignados en el contrato adjudicado a la recurrente, que nunca pasaron de ser más que una estimación aproximada de la duración del contrato-. Una duración que estaba necesariamente ligada a la del contrato de obras, como reconocen ambas partes. La demora en la completa ejecución del contrato, en lo que afecta a los trabajos de la recurrente, se prolongó durante trece o catorce meses más de lo previsto, en función de si se fija el dies ad quem en la fecha de expedición de la certificación final de la obra o en la del acta de recepción de las obras (documento veintidós de la demanda). Por tanto, tratándose de un contrato de obra de un presupuesto como el reflejado, no estamos ante una demora extraordinaria e imprevisible en la ejecución.

Tampoco puede tomarse como hecho imprevisible que, durante la ejecución de ambos contratos, surgiesen necesidades no contempladas inicialmente en el proyecto del contrato de obra, que por su entidad obligasen a una modificación del proyecto (el Modificado nº1 consignado en los fundamentos anteriores).

La jurisprudencia citada ha excluido como hechos imprevisibles circunstancias mucho más desconocidas para las partes al tiempo de la adjudicación del contrato, tales como subidas del precio del petróleo, incremento del coste de la mano de obra por la suscripción de convenios colectivos, incremento en general de los costes laborales por otras razones o, en fin, modificaciones normativas aprobadas con posterioridad al otorgamiento del contrato.

Por tanto, la necesidad de demoler unas arquerías de ladrillo, la subida del nivel freático respecto de los datos que constaban, el deterioro de las viguetas, la existencia de desniveles o, incluso la aparición de restos arqueológicos no son circunstancias que, individual o conjuntamente consideradas, puedan tildarse de anormales, extraordinarias, o imprevistas al acometer una obra como la realizada en un edificio histórico, radicado en una calle céntrica de una ciudad como es Logroño. Por el contrario, estamos ante eventualidades previsibles: acontecimientos que, según aventura la propia recurrente en su demanda, habrían sido detectables ab initio, con una adecuada planificación a la hora de redactar el proyecto y adjudicar el contrato de obras que le sucedió.

Tampoco estas eventualidades, por sí mismas o valoradas en conjunto, han provocado una alteración extraordinaria en el contrato adjudicado a la recurrente. Es evidente que la alteración se ha producido, pero no por ello ha dado lugar a una «desproporción exorbitante», fuera de todo cálculo, entre

las prestaciones asumidas por la Administración y las asumidas por la adjudicataria; al menos, no se encuentra acreditada dicha desproporción.

Aquí encontramos un problema añadido: la ausencia de una adecuada cuantificación del perjuicio causado a la recurrente, necesaria para concluir si ha habido o no una desproporción exorbitante entre las prestaciones. Sobre ello se ahondará en el siguiente fundamento de derecho. Sea como fuere, la desproporción exorbitante de las prestaciones, per se, no justificaría el reequilibrio, si no obedece a circunstancias extraordinarias e imprevisibles para las partes al tiempo de suscribir el contrato; y ya se ha descartado que estemos ante tales anormales circunstancias. En consecuencia, rechazada la posibilidad de que estemos ante hechos imprevisibles al tiempo de la suscripción del contrato de servicios, y descartada la existencia de otros mecanismos pactados en el contrato o recogidos en el TRLCSP que sirvan a los fines de la recurrente, la Administración actuó conforme a Derecho al denegar la compensación económica.

SEXTO. Sobre el enriquecimiento injusto de la Administración

La recurrente, al articular los motivos y argumentos de su pretensión, relaciona en todo momento la necesidad de mantener el equilibrio económico del contrato con una correlativa prohibición de enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

Este planteamiento puede ser correcto en un plano abstracto, analizando la prohibición de enriquecimiento injusto como uno de tantos principios generales del derecho aplicables en las relaciones jurídico-administrativas. Lo que sucede es que esta prohibición de enriquecimiento sin causa no es un principio más, sino una institución con sustantividad propia, tomada de la Teoría General del Derecho, que la Jurisprudencia ha aplicado a lo largo de los años y a la que ha anudado unos presupuestos y requisitos, que de cumplirse pueden fundamentar una acción restitutoria o resarcitoria.

No se va a ahondar más sobre la traslación de esta doctrina a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero sí procede aclarar que no todo desequilibrio económico entre las prestaciones, favorable a la Administración y sobrevenido después de otorgarse el contrato en cuestión, enriquece injustamente a dicha Administración. Pues como ahora se verá, uno de los principales requisitos para que pueda aplicarse esta institución es que no haya una causa que justifique el enriquecimiento-y el correlativo empobrecimiento del reclamante-. De la misma manera, una situación constatada de enriquecimiento injustificado de una Administración no requiere que se hayan modificado de forma sobrevenida las prestaciones de un contrato previamente formalizado.

Solamente una vez aclarado lo anterior procede entrar a valorar el posible enriquecimiento injusto de la Administración autonómica. Ello obedece a que la acción de restitución o resarcimiento, basada en la interdicción de enriquecimiento injusto, tiene desde su configuración originaria un marcado carácter «subsidiarista» (COSCULLUELA MONTANER), a la que solo debe acudirse cuando la pretensión restitutoria o resarcitoria no puede articularse a través de otras instituciones (por ejemplo, el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión del artículo 270 de la vigente LCSP 9/2017).

I. Requisitos jurisprudenciales para la apreciación del enriquecimiento injusto.

Así, los requisitos tomados directamente de la jurisprudencia

civil son los siguientes, consignados, entre otras sentencias, en la STS de 17 de octubre de 2023 (rec. 6316/2020).

«En la aplicación del principio de enriquecimiento injusto o sin causa, esta Sala viene exigiendo los mismos requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, (...) en la forma siguiente: "a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento."

En relación con este último requisito, cabe añadir que consiste en la ausencia de una justa causa del enriquecimiento, entendiendo por justa causa de una atribución patrimonial, de acuerdo con la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 13 de enero de 2015 (recurso 1147/2013), "aquella situación jurídica que autoriza, de conformidad con el ordenamiento jurídico, al beneficiario de la atribución para recibir ésta y conservarla, lo cual puede ocurrir porque existe un negocio jurídico válido y eficaz o porque existe una expresa disposición legal que autoriza aquella consecuencia".

3.- A los anteriores requisitos la jurisprudencia de esta Sala añade una nueva exigencia, a la que se refieren las sentencias

de 18 de julio de 2003 (recurso 254/2002 ), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999 ), 12 de diciembre de 2012 (recurso 5694/2010 ) y 5 de julio de 2016 (recurso 1368/2015 ), de singular importancia, con el fin de evitar que las situaciones en las que puede darse un eventual enriquecimiento injusto o sin causa, se conviertan en un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa.

Esta nueva exigencia requiere, de acuerdo con las sentencias que acabamos de citar, que el desequilibrio "ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración»

II. Juicio de aplicación

La Sala considera que estos requisitos no se cumplen. Fijaremos la atención en el segundo, que consideramos incumplido a todas luces; y haremos un apunte en el cuarto. En relación con el cuarto y último requisito -la falta de causa- consideramos que sí que hay una razón que justifique el proceder administrativo. La hay desde el momento en que hemos constatado que las disposiciones legales y las cláusulas contractuales consintieron el devenir de lo que ha sucedido. Las cláusulas contractuales y de los pliegos serían las ya analizadas, sobre la duración del contrato y la revisión de precios. Las disposiciones legales serían todas las ya citadas anteriormente, el principio de riesgo y ventura ( art. 215 TRLCSP), el pacta sunt servanda ( arts. 1091, 1256 y 1258 del Código Civil) y la interpretación jurisprudencial sobre la limitada obligación de restablecer el equilibrio económico en un contrato de servicios, vinculada a la concurrencia de hechos imprevisibles. Sea como fuere, en la medida en que este cuarto requisito es el de más difícil interpretación, aunque pudiera tenerse por cumplido dicho requisito nunca sucedería lo mismo con el segundo, cuyo incumplimiento es claro".

Son trasladables los anteriores razonamientos al supuesto que nos ocupa. El contrato suscrito por la actora, el PPA y PPT y la claridad que las cláusulas sobre las funciones y obligaciones del adjudicatario del Lote 1, conducen a la desestimación del recurso. No puede prescindirse de la finalidad del contrato y el objeto sobre el que recaían las obras de reforma: un edificio centenario, por lo que resulta que patologías de estructura, arquerías y viguetas sin capacidad de carga o aumento de nivel freático, (un elemento éste de necesario conocimiento y muy relevante en la construcción en una ciudad ribereña al Ebro )podían en mayor o medida esperarse razonablemente y no son circunstancias o hechos imprevisibles.

Sin necesidad de mayores razonamientos, debe desestimarse el recurso.

TERCERO.- Costas .-Se deben imponer a la recurrente hasta el límite de 1500 euros ( artículo 139 LJCA)

Vistos los preceptos citados, y demás de necesaria aplicación, en nombre de S.M el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución y las Leyes de España,

PRIMERO.-Objeto del recurso y Posiciones de las partes.

Por la entidad DIRECCION000 se interpone recurso contencioso contra la desestimación por parte de la Consejería Educación y Empleo de su solicitud reconocimiento de desequilibrio del contrato que le fue adjudicado por la administración autonómica.

La Resolución expresa desestimatoria de 7 de febrero de 2024 a la que se amplió el recurso inicialmente interpuesto por desestimación presunta) contiene la siguiente motivación, que fundamenta la desestimación de la reclamación.

Dice la Resolución recurrida:

"PRIMERO. - Tanto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares de 5 de marzo de 2018 que rige el actual contrato, como en el Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato, de 12 de febrero de 2018, así como en la cláusula cuarta del contrato, firmado el 31 de enero de 2019, la empresa DIRECCION000 pudo conocer de antemano la ley del contrato que se le iba a aplicar si resultaba adjudicatario (es decir, que los potenciales aumentos de plazo de la obra y las redacciones de proyectos modificados entraban en el núcleo de la prestación a realizar): El contratista firmó el contrato y desarrolló todos sus trabajos, firmando asimismo el acta de conformidad, sin hacer alegación u oposición alguna a ese proceder, no pudiendo alegar ahora, una vez finalizada la ejecución del contrato, que ha realizado trabajos no previstos y no cubiertos por el precio de adjudicación.

SEGUNDO. - Conforme se explica detalladamente en la propuesta del responsable del contrato de fecha 7 de febrero de 2024, todas las prestaciones que llevó a cabo DIRECCION000 estaban previstas en el contrato, y por tanto incluidas en el precio de adjudicación, no pudiendo desconocerse que el plazo también estaba ligado al del propio contrato de obra al que venía a servir. Se debe, por tanto, desestimar la reclamación planteada."

Con fecha 31 de enero de 2029 se firmó entre la entidad recurrente y la administración un contrato de servicios. El contexto contractual en el que se firma el contrato de servicios es la ejecución de las obras de REFORMA INTEGRAL DEL IES PRÁXEDES MATEO SAGASTA. La contratista de la obra era la UTE SAGASTA integrada por las mercantiles Dragados SA y Calidad, Organización y Vivienda SL.

El contrato de servicios firmado corresponde al LOTE 1 "ASISTENCIA A LA DIRECCIÓN DE OBRA". Y el objeto del contrato es la asistencia técnica a la dirección facultativa de las obras (clausula primera del contrato)

El presupuesto de ejecución del contrato es de 227.383, 89 euros.

El 25 de abril de 2029 se firmó el Acta de comprobación del Replanteo de las obras, teniendo un plazo de ejecución previsto de 30 meses, por lo que las obras debían finalizar el 25 de octubre de 2021.

Las obras finalizaron trece meses más tarde de la fecha prevista para su finalización. En el curso de las obras, el Proyecto inicial hubo de modificarse y ese Proyecto Modificado sufrió una ampliación.

Expone la parte recurrente que a pesar de que el contrato era de asistencia técnica, realmente los Arquitectos de la entidad, don Millán y don Isaac, realizaron auténticas labores de dirección facultativa, siendo que las mismas correspondían a los técnicos de la administración (director de obra y directoras de ejecución de la obra, resolución de nombramiento, folios 93 y 94 del EA).

Como consecuencia de la Nota aclaratoria de la Consejería de Educación (f.419 EA), la parte concluye que el contrato adjudicado era de DIRECCIÓN de OBRA.

Como Directores de obra tenían entre sus cometidos la elaboración de proyectos modificados que el desenvolvimiento de la obra fuera exigiendo (PPT).

Las obras exigieron de modificaciones que, supuso, en la tesis de la parte recurrente, una reproyección de toda la obra.

Tal es así que DIRECCION000 hubo de contratar a ARBAU ARQUTECTOS, que a su vez designó a la Isaac, Arquitecto.

SE realizó el Proyecto Modificado 1

Su necesidad surge al inicio de las obras, el 1 de octubre de 2019 y en el mismo se contempló básicamente:

1) Demolición y nueva construcción de las arquetas de ladrillo

2) Aparición de un tramo de muralla carlista en la esquina suroeste que supuso el replanteamiento de la obra que se disponía en ese lugar y su construcción en otra posición, para poder en valor los resto aparecidos.

3) Subida de casi 50 cm del nivel freático respecto de los datos con los que se redactó el proyecto de ejecución. Este hecho supuso subir el nivel de sótanos en la crujía central, variación del climatizado del Aula Magna, y reconsideración de las instalaciones del Aula Magna , Biblioteca y Salón de Actos . También afectó a cimentaciones y muros de carga, con todas las implicaciones derivadas.

4) Modificaciones derivadas de las necesidades informadas por la empresa de ebanistería especialista en intervención y restauración de muebles históricos, y que afectó a la biblioteca.

5) Modificaciones derivadas de los informes de la empresa de control de calidad de la obra TüVSUD e INTEMAC sobre deterioro de la viguetas y su pérdida de capacidad de carga .

6) Sustitución de los conectores soldados por conectores anclados a las viguetas mediante disparos de aire comprimido tipo HILTI . Esta modificación afectaba a todos los forjados de las crujías rehabilitadas norte, este y oeste .

7) Refuerzo de los pórticos de hormigón ejecutados en los años40.

8) Existencia de desniveles de hasta 30 cm en el interior del edificio debiéndose establecer una nueva cota cero que obligó a la demolición de la bóveda del sótano original de la crujía norte.

Suponía una modificación tan relevante este proyecto modificado que se planteó la posibilidad de suspensión de las obras si bien se solicitó que las obras continuaran provisionalmente ( art 242.5 LCSP)

Por Resolución de 24 de octubre de 2019 se aprobó la redacción del Proyecto Modificado nº 1

A finales de enero de 2020 se entregó el proyecto modificado al órgano de contratación para su supervisión, si bien aparecieron nuevas circunstancias/ incidencias que obligaron a modificar el proyecto modificado 1.

El 30 de marzo de 2020 - inicio pandemia por COVID- se suspende la obra y se emite por Sres. Millán y Isaac un informe con fecha 8 de abril de 2020.

El 6 de agosto de 2020, se solicitó ampliación del Proyecto Modificado,por la aparición mientras las obras continuaban ejecutándose provisionalmente de nuevas patologías en el edificio. La solicitud consta firma por los Sres. Isaac y Millán (F 515-520 EA), que fue autorizada. Se dicta Resolución de 20 de enero de 2021 de aprobación del Proyecto Modificado nº 1 (f.522-524 EA)

Tras el Proyecto Modificado 1, las obras continuaron ejecutándose, finalizando en fecha 30 de noviembre de 2022, es decir 13 meses más tarde de lo proyectado ( 25 de octubre de2021) ( Certificados Finales de obra folios 533 y 534 EA)

En la demanda de recurso contencioso administrativo, la parte recurrente pone de manifiesto que el hecho de que tuvieran que hacerse cargo de la redacción del proyecto modificado - no siendo esta tarea la encomendada en el contrato adjudicado, como tampoco lo fue la redacción del Proyecto de ejecución original- ha supuesto una ardua tarea con impacto notable en la economía del contrato. La tarea que la parte actora tuvo que realizar junto con el autor del Proyecto original es la siguiente, tal y como se recoge en la página 13 de la demanda:

a) Redactar nuevamente los capítulos de obra que sufrieron modificaciones o variaciones en el Proyecto Modificado nº 1 ( nuevos planos , mediciones y presupuesto )

b) Coordinación de los capítulos que no habían sufrido modificaciones o variaciones pero sí habían necesitado su adaptación a los nuevos planos ( saneamiento , iluminación , gas, fontanería ... ) como a los capítulos que han sufridos modificaciones o variaciones pero han sido redactados por otros técnicos .

En este punto la parte recurrente aporta un informe pericial elaborado por arquitecto Sr. Borja. Que concluye que aunque el Presupuesto de Ejecución Material (PEM) solo se ha incrementado 1.081.101, 72 euros se han redactado 16 nuevos capítulo de obra, con una PEM de 12.035.084, 50 euros y se han coordinado capítulos de obra con una PEM de 7.066.191, 32 euros. Mantiene la recurrente que el Modificado realmente ha supuesto una actuación sobre la totalidad del Proyecto de ejecución de la obra original y afectó a todos los documentos del Proyecto original: memorias, Mediciones y Planos (50 Planos).

Ello supuso que la intervención de los Arquitectos Millán y Isaac no fue la originalmente prevista, sino que varió sustancialmente al tener que redactar el Proyecto Modificado, con la dificultad añadida de la que no fueron los autores del proyecto original, y asumen las responsabilidades derivadas de la LOE, como coautores del Proyecto y dirección de obra que asumieron 13 meses más de los 30 previstos originalmente.

Lo anterior justifica la percepción de mayores honorarios , pues lo contrario supone una enriquecimiento injusto para la administración, estando como estaba la administración plenamente conforme con los trabajos realizados por la recurrente.

En los Fundamentos de la demanda, la reclamación efectuada y el recurso se sustenta en el desequilibrio económico del contrato ocasionado por las circunstancias que acabamos de explicar, que ha supuesto para la administración un enriquecimiento injusto para la administración. Además, el aumento de plazo de la ejecución de la obra ha ocasionado daños y perjuicios que han de ser indemnizados, dado que esa ampliación de plazo (más de 13 meses), no es imputable a la recurrente.

Invoca el principio de confianza legítima, los actos propios y la buena fe a, argumentos añadidos a los anteriores para la estimación de la demanda.

El Suplico de la demanda de recurso contencioso es del siguiente tenor literal:

1) DECLARE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución Desestimatoria de la Reclamación por desequilibrio económico en Contrato de Servicios de Arquitectura de fecha 7 de febrero de 2024.

2) DECLARE que los trabajos realizados por DIRECCION000., tanto de Redacción de Proyecto Modificado nº1, como la ampliación del Plazo de Dirección de Obra han excedido el objeto del contrato.

3) Y consecuentemente CONDENE a la Administración demandada a abonar a mi representada:

a. La cantidad de 217.097,15 (IVA Incluido), que es el importe fijado en la prueba pericial acompañada a este escrito de demanda.

b. Subsidiariamente, para el caso de que se entendiera que la petición anterior podría incurrir en desviación procesal, se CONDENE a la Consejería de Educación, Cultura, Deporte y Juventud de la Rioja a abonar a mi representada la cantidad de 210.680,13 € IVA incluido, que fue objeto de nuestra reclamación administrativa

4) Todo ello, más los intereses legales correspondientes.

5) Condene expresamente en costas a la Administración demandada

Se ha opuesto al recurso la administración autonómica, que se remite al contenido de la propuesta de resolución obrante en el EA y a la que a su vez se remite la resolución de 7 de febrero de 2024 impugnada. Pone de manifiesto la administración la disparidad de cifras que ha reclamado la actora en vía administrativa y en vía jurisdiccional.

SEGUNDO. - Juicio de la Sala: desestimación del recurso.

La cuestión nuclear del presente recurso contencioso es determinar si la parte recurrente realizó una actividad profesional extra muros del contrato adjudicado, una actividad profesional, por lo tanto, no incluida en el objeto del contrato de asistencia técnica a la dirección facultativa que es el que suscribió la actora con la administración autonómica.

Y para resolver el recurso es indudable que ha de partirse de la ley del contrato, integrado por los Pliegos de condiciones.

Destacamos por su relevancia las siguientes cláusulas contendidas en el Pliego de prescripciones Técnicas ( PPT) , folios 62 y ss del EA .

"2.1. Lote n° 1: Dirección de Obra.

El adjudicatario del contrato se encargará de la dirección de la obra. El equipo técnico de esta dirección de obra estará formado, como mínimo, por un Arquitecto. Se integrará en la dirección facultativa de la obra y asumirá la coordinación de los restantes componentes de esta dirección facultativa.(...)

El director de obra será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle en el ámbito de sus competencias y de las prestaciones realizadas, así como de las consecuencias que se produzcan para el órgano contratante o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o conclusiones incorrectas en la ejecución del contrato.

Atribuciones, funciones y obligaciones.

El director de obra es el agente que dirige el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con el proyecto que la define, la licencia de edificación y demás autorizaciones preceptivas y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin propuesto. Podrán dirigir las obras de los proyectos parciales otros técnicos, bajo la coordinación del director de obra.

Serán atribuciones, funciones y obligaciones del director de la obra, aquellas establecidas en la Ley 38/1999 de Ordenación de la Edificación y Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación Así como cualquier legislación específica sobre la materia objeto del contrato; Reglamentos, Instrucciones Técnicas, Disposiciones de Obligado Cumplimiento, etc., entre otras:

Estar en posesión de la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto.

Verificar el replanteo y la adecuación de la cimentación y de la estructura proyectada características geotécnicas del terreno.

Resolver las contingencias que se produzcan en la obra y consignar en el Libro de Órdenes y Asistencias las instrucciones precisas para la correcta interpretación del proyecto.

Comprobación e interpretación de los análisis y ensayos solicitados. Control de la obra y órdenes relativas a su ejecución.

Elaborar a requerimiento del promotor, aquéllos proyectos modificados que vengan exigidos por la ejecución de la obra siempre que los mismos se encuentren comprendidos en los supuestos del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Suscribir el acta de replanteo o de comienzo de obra y el certificado final de obra, así como conformar las certificaciones parciales y la liquidación final de las unidades de obra ejecutadas.

Participar en la elaboración y suscribir los proyectos modificados que, en su caso, pudieran ser necesarios durante la ejecución de la obra.

Previo al momento de la Recepción, deberá presentar los proyectos específicos necesarios que hayan servido para legalizar todas las instalaciones y expedientes de actividades de acuerdo con la normativa de aplicación de cada una de ellas, incluyendo los visados que en su caso fueran preceptivos.

Incluyendo también la colaboración en la labor administrativa de tramitación en los organismos oficiales y compañías suministradoras (Industria, lberdrola, etc.) que fuera necesaria hasta la obtención de la puesta en servicio y suministro de todas las instalaciones, de modo que las edificaciones, viales y redes de servicio puedan ser entregadas o cedidas para el uso a que se destinen.

Colaborar con los restantes agentes en la elaboración de la documentación final de la obra ejecutada, planos "as built" tanto de conjunto como de detalles, relativos a aquellas unidades de obra que hayan sufrido alteración en lo que se refiere a cotas, trazados, dimensiones. Se incluirá la documentación generada a lo largo de la ejecución de la obra. (...)2

La parte recurrente describe una enjundioso y exigente trabajo como arquitecto en su demanda, consecuencia de la necesidad de redactar un Proyecto Modificado derivado de los problemas y /o patologías que se fueron encontrando en el curso de la ejecución de las obras.

Concluimos de la lectura de la demanda y del PPT, que la razón de la reclamación de la actora es más por la exigencia profesional que supuso este Modificado del Proyecto y luego ampliación, que el propio hecho de redactar un Proyecto modificado, pues la redacción de los posibles Proyectos Modificados, está contemplada, indudablemente, en el PPT como acabamos de exponer al reproducir sus cláusulas.

Sin embargo, consideramos que la labor de la actora junto con el Arquitecto de la administración, supusiera afectación de capítulos diversos y que fuera de complejidad indudable no implica que dejara de ser un Proyecto Modificado, y no un nuevo proyecto o una "reproyección" de la obra. Nominalmente se trató de un "Proyecto Modificado" y así se denominó a lo largo de la obra. Y en cuento a su contenido, lo cierto es que no se ha acreditado que realmente se tratara de un proyecto nuevo, aunque sí supuso para los arquitectos un trabajo importante, de ello no cabe duda. Y concluimos así porque las tareas de coordinar capítulos de obra al realizar la modificación de algún elemento es una tarea que estimamos debe hacerse siempre que se elabora el Modificado de una Proyecto salvo que se trate de modificaciones nimias, en cuyo caso las mismas difícilmente darán lugar un Proyecto Modificado. Por otro lado, resaltamos la importancia de la obra y el objeto sobre el que recaía: reforma de un edificio centenario en el centro de Logroño.

Por ello las circunstancias de edad del edificio, las técnicas constructivas antiguas, los materiales empleados en su construcción, su enclave y el propio acontecer histórico de la ciudad y su huella, nos parecen circunstancias que los técnicos no podían ignorar, con la consecuencia de que era esperable o previsible que hubiera que realizar Proyecto Modificado con contenido complejo.

Pero por muy costoso o laborioso que resultara el Proyecto Modificado, la posibilidad de que pudiera existir un modificado se contemplaba en el PPT - sin distinción o gradación sobre su complejidad o enjundia - y su elaboración o participación en la elaboración el mismos se atribuye, sin ninguna duda para la Sala, al recurrente como adjudicatario el LOTE 1. Y que la parte recurrente hubiera de contratar a un arquitecto para colaborar en los trabajos es una circunstancia ajena al contrato, y que incumbe exclusivamente al adjudicatario del contrato.

La parte actora no solo conoció las bases de la licitación en la que participó pues tenía a su disposición la documentación técnica y administrativa. Además, al tratarse de unas obras de reforma de un edificio de más de un siglo -siendo este hecho notorio o susceptible de ser concedido por la parte recurrente sin gran dificultad - podía preverse, reiteramos, que las obras de ejecución encontrarían dificultades que habría que solventar.

De hecho esta posibilidad no se desconocía por la administración que lo previó en su informe de justificación obrante en el EA -f. 1 EA y advertía:

"..considerando la dimensión de la obra a realizar, tanto en su complejidad (reforma de un edificio centenario),el volumen de la inversión y el tiempo estimado de ejecución (treinta meses), se estima conveniente contratar una base profesional para completar la dirección facultativa de la obra, que va a liderarse desde el Servicio de Gestión Técnica del Patrimonio del Gobierno de La Rioja, distinguiendo tres lotes coincidentes con los tres cometidos a desempeñar2.

(...) Y en el apartado relativo a las necesidades a satisfacer:

"3. Necesidades a satisfacer

Una vez analizadas las especiales características de la obra de reforma integral del IES Sagasta,por su dimensión y complejidad, se estima conveniente desde la Consejería de Educación, Formación y Empleo disponer de una dirección facultativa de la obra adecuada y que pueda tener una dedicación plena a esta trascendental inversión que se va a realizar en la

ciudad de Logroño.

Con el presente contrato de servicio, se pretende satisfacer la necesidad de disponer de un equipo técnico al completo que lleve a cabo la dirección facultativa de las obras de reforma del IES Sagasta, que se compone de los siguientes elementos: dirección de obra, dirección de ejecución, dirección de instalaciones y coordinación de seguridad y salud.

Desde el Gobierno de La Rioja se ha propuesto el nombramiento de cuatro funcionarios como parte de la Dirección Facultativa (un arquitecto y tres arquitectos técnicos) que integran parte de la Dirección de Obra y la Dirección de Ejecución al completo, pero ante la falta de suficientes medios personales es imprescindible externalizar, a través de la figura del contrato de servicio, las labores de asistencia a la dirección de obra, dirección de las instalaciones y de coordinación de seguridad y salud.

De este modo, se pretende conseguir una Dirección Facultativa que esté formada por un equipo coordinado y especializado en el seguimiento de la obra."

Por lo anterior, estimamos que la redacción del Modificado y las labores profesionales que ello conllevó, de gran exigencia e implicación profesional, se comprendían dentro del contrato suscrito por la parte recurrente. Y en consecuencia, decae su planteamiento, encaminado a sustentar el desequilibrio del contrato y la concurrencia de un enriquecimiento injusto para la administración.

Finalmente, la aparición de una muralla carlista o la inexactitud en el cálculo del nivel freático son cuestiones que entran de lleno en el riesgo y ventura del contrato.

Para finalizar, hemos de referirnos necesariamente a un precedente de este Tribunal, en el que la Sala ya fijó posición ante una reclamación prácticamente idéntica a la que ahora resolvemos y derivada también de las obras del IES Sagasta. En dicha Sentencia se analizó con exhaustividad, los conceptos jurídicos en los que se apoyaba la reclamación de la actora en aquel procedimiento, que son los mismos que en este recurso.

Nos sirven estos razonamientos para dar cumplida respuesta a las alegaciones de la parte recurrente y concluir con la desestimación del recurso.

Se trata de la Sentencia de 28 de noviembre de 2025, número 318/2025 (Ponente, Ilmo. Sr. Juberías Meléndez).

Reproducimos los extractos de la Sentencia que vienen al caso:

"CUARTO. Sobre la regulación del contrato de servicios, la fuerza vinculante del contrato, el riesgo y ventura y las excepciones a la aleatoriedad de los contratos administrativos.

Antes de nada, conviene recordar la modalidad contractual empleada por la Administración para adjudicar el contrato adjudicado a la recurrente. Estamos ante un contrato de servicios. Esto es, aquel contrato «cuyo objeto son prestaciones de hacer, consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro», y que se dividen en las categorías enumeradas en el Anexo II del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP, en lo sucesivo).

En efecto, como recuerda la Administración, resulta de aplicación el TRLCSP y no la vigente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, porque los expedientes de contratación iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017 se regirán por la normativa anterior.

Se entienden iniciados los expedientes si se hubiera publicado la convocatoria del procedimiento de adjudicación, de acuerdo con la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2017. Así sucedió en este caso, en el que el Boletín Oficial de La Rioja publicó la convocatoria en fecha 7 de marzo de 2018 (documento dieciséis del expediente administrativo). Es decir, dos días antes de la entrada en vigor de la Ley 9/2017, por lo que no es esta ley la aplicable.

Situado el marco legal, constatamos que el contrato de servicios no tiene, en su regulación específica - artículos 301 y siguientes TRLCSP-, previsión relativa al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, a diferencia de lo que sucede con el contrato de concesión de obras públicas - artículo 258 y concordantes TRLCSP- o el de gestión de servicios públicos - artículo 282 y concordantes TRLCSP-.

Así las cosas, el contrato de servicios ha de ejecutarse con sujeción a lo establecido en su clausulado y en los pliegos, y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación diere al contratista el órgano de contratación ( art. 305.1 TRLCSP). En los pliegos ha de establecerse el sistema de determinación del precio de los contratos de servicios, que podrá estar referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades ( art. 302 TRLCSP). En cuanto a su duración, tratándose de un contrato complementario de otro de obras, aquella podrá tener un plazo superior a los cuatro años del artículo 303.1 TRLCSP que, en ningún caso, excederá del plazo de duración del contrato principal, salvo en los contratos que comprenden trabajos relacionados con la liquidación del contrato principal, cuyo plazo final excederá al del mismo en el tiempo necesario para realizarlos ( art. 303.2 TRLCSP). Y en materia de modificación, la única especialidad es la contenida en el artículo 306 TRLCSP, que se limita a los contratos de servicios de mantenimiento, por lo que no resultaría aplicable al contrato objeto de este procedimiento y solo serían aplicables las reglas generales ( arts. 105 a 108 TRLCSP). No encontrándose previstas modificaciones en los pliegos o en el anuncio de licitación, solo podrían darse las modificaciones contempladas en el artículo 107 TRLCSP.

Expuesto el marco legal, procede ahondar en la fuerza vinculante del contrato y la invariabilidad de sus cláusulas. Para ello se va a traer a colación la jurisprudencia del Tribunal Supremo, plasmada en la STS, Sala Tercera, de 6 de noviembre de 2015, recurso 2785/2014; que ha sido reiterada por la propia Sala Tercera y asumida por los Tribunales Superiores de Justicia, como es nuestro caso, atestiguado por la STSJ La Rioja, 115/2023, de 28 de marzo, recurso 135/2021.

«Las cuestiones suscitadas en el recurso de casación hacen aconsejable recordar previamente la doctrina de esta Sala y Sección, plasmada en la sentencia de 28 de enero de 2001 (Recurso núm. 449/2012), sobre estos tres aspectos de los

contratos administrativos: el de su eficacia vinculante y la invariabilidad de sus cláusulas; el del alcance del principio y ventura; y el de cuáles son los supuestos en los que nuestro ordenamiento reconoce el derecho del contratista a reclamar de

la Administración el reequilibrio económico del contrato. Y reiterando lo que en este anterior fallo se declaró, deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil, y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículos 98 del TR /LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en

reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración ( "ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del

normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar

medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de "ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR /LCAP de 2000 , que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del "ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber

de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de "ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011, que viene a reproducir

el contenido del anterior precepto. Y en esa misma línea se han movido los artículos 24 y 25 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, que vienen a contemplar desequilibrios debidos a decisiones de la Administración.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla».

En la misma línea, las SSTS de 16 de julio de 2019 ( Rec. 308/2016), de 28 de octubre de 2015 ( rec. 2785/2014) o 28 de enero de 2015 (rec. 449/2012). Ahora bien, las posibilidades de abordar y paliar un posible desequilibrio económico en el contrato no se limitan a las indicadas excepciones del principio de riesgo y ventura. También permiten paliar un posible desequilibrio otras instituciones, como la propia modificación de los contratos y, sobre todo, la revisión de precios ( arts. 89 a 94 TRLCSP).

QUINTO. Sobre el equilibrio económico en el contrato de servicios y la doctrina del hecho imprevisible.

En el presente caso, la revisión de precios no era posible, a la luz del contenido del Pliego de Cláusulas Administrativas (documento cuatro del expediente administrativo o EA) o de la resolución aprobatoria del inicio del expediente de contratación (documento nueve EA). No asistimos a un supuesto de pretendida modificación del contrato, en la medida en que

esa puerta ya la cerró la Administración ante la solicitud de la recurrente (documento ciento diecinueve del expediente administrativo -ampliación-). Tampoco estamos ante una actuación de la Administración, directa o indirecta, que pudiera tener cabida en las figuras del ius variandi o factum principis. Por lo que solo podríamos estar ante un hecho imprevisible, ajeno a la actuación administrativa.

I. La doctrina del riesgo imprevisible en la Jurisprudencia y en la actual Directiva 2014/24/UE. En relación con el riesgo imprevisible, estamos ante una figura cuyo tratamiento jurisprudencial se ha dado, esencialmente, para contratos vinculados a la concesión de obras o servicios públicos, tomando la terminología de la ley precedente. Sobre sus notas caracterizadoras, esta Sala tiene precedentes al respecto, como la STSJLR, 216/2023, de 31 de julio, recurso 70/2022, que aplican los criterios del Tribunal Supremo, consolidados en sentencias de la década de los noventa y que no han sido revocados por sentencias o normativas posteriores, entre las que puede destacarse la STS de 19 de enero de 1998, rec. 1290/1990.

«En cuanto a las notas caracterizadoras del supuesto de hecho de la aplicación de la doctrina del riesgo imprevisible, la Sentencia del TSJ de Murcia de 25 de septiembre de 2017, recurso 160/2017, recuerda que la STS 30 abril 2001 acude a la cláusula rebus sic stantibus o riesgo imprevisible, para restablecer el equilibrio financiero del contratista cuando concurran circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente a éste. Según la jurisprudencia la imprevisibilidad que permite aplicar la mencionada cláusula ha de acreditarse, exigiendo una alteración extraordinaria de las

circunstancias en el momento de cumplir el contrato con las concurrentes al tiempo de su celebración, así como una desproporción exorbitante, fuera de todo cálculo, entre las prestaciones de las partes, que derrumbe el contrato por aniquilación del equilibrio de las prestaciones, y acontezca con la sobrevivencia de circunstancias radicalmente imprevisibles ( STS 23 junio 1997 , 23 abril 1991 , 24 junio 1993 ). Y toda esta doctrina debe interpretarse desde la perspectiva del interés público para poder continuar prestándose el servicio en circunstancias anormales sobrevenidas, para lo que es preciso acreditar que el desequilibrio de suficientemente importante y significativo, de manera que no pueda ser subsumido en la estipulación general del riesgo y ventura ínsita en la contratación».

Más difícil resulta encontrar un cuerpo jurisprudencial sobre esta doctrina y su reflejo en contratos de servicios - que no en contratos de gestión de servicios públicos, donde los pronunciamientos son abundantes-. Sea como fuere, algunos de los pronunciamientos del Alto Tribunal sobre esta doctrina han recaído a propósito de contratos de servicios, sin descartar su aplicación, pese a que se haya podido estimar o desestimar el recurso por otras razones. Véase, en este sentido, las SSTS 30 de abril de 2001, rec. 8602/1995; 9 de diciembre de 2003, rec. 4361/1998; 15 de marzo de 2007, rec. 7679/2004; o 25 de abril de 2008, rec. 5038/2006. Sin la vinculación característica de la jurisprudencia del Alto Tribunal ( artículo 1.6 del Código Civil) , encontramos pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, como las sentencias de 12 de enero de 2021, rec. 20/2018; 2 de octubre de 2024, rec. 311/2022 y, similar a la anterior, 30 de octubre de 2024, rec. 312/2022. Por supuesto, hablamos de sentencias que analizan, esencialmente, contratos de servicios, porque sentencias relativas a contratos de gestión de servicios públicos, o a la actual concesión de servicios, pueden contarse por decenas.

Si por algo se caracterizan las sentencias citadas, coincidiendo en sus planteamientos -con independencia de que ello no siempre sea determinante del recurso-, es por interpretar restrictivamente la doctrina del hecho imprevisible como instrumento que abra la puerta a acciones restitutorias o resarcitorias a los reclamantes. Solo excepcionalmente prevalecerá esta doctrina sobre el pacta sunt servanda y el riesgo y ventura asumidos por los contratistas, permitiendo con ello una compensación económica que requilibre las prestaciones asumidas por las partes. En esta línea claramente excepcional apunta la vigente Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18 /CE, que solo fue traspuesta en lo que aquí interesa con la entrada en vigor de la Ley 9/2017. El Considerando 109 no deja lugar a dudas sobre la pervivencia de las afirmaciones de nuestro Alto Tribunal a día de hoy:

«Los poderes adjudicadores pueden encontrarse con circunstancias ajenas que no podían prever cuando adjudicaron la concesión, en particular si la ejecución del contrato se extiende durante un largo período de tiempo. En este caso, hace falta cierto grado de flexibilidad para adaptar el contrato a esas circunstancias sin necesidad de un nuevo procedimiento de contratación. El concepto de circunstancias imprevisibles hace referencia a aquellas circunstancias que no podrían haberse previsto aunque el poder adjudicador hubiera preparado con razonable diligencia la adjudicación inicial, teniendo en cuenta los medios a su disposición, la naturaleza y las características del proyecto concreto, las buenas prácticas en el ámbito de que se trate y la necesidad de garantizar una relación adecuada entre los recursos empleados en la preparación de la adjudicación y su valor previsible. Sin embargo, no puede aplicarse en los casos en que una modificación tiene como resultado una alteración de la naturaleza de la contratación global, por ejemplo, si se sustituyen las obras, los suministros o los servicios que se van a adquirir por otros diferentes o se modifica de manera fundamental el tipo de contratación, ya que, en una situación así, cabe suponer una hipotética influencia en el resultado».

II. Juicio de aplicación

Las declaraciones testificales y el contenido del expediente administrativo permiten concluir a la Sala que ninguno de los imprevistos acaecidos durante la ejecución del contrato de obras, relativo a la reforma integral del I.E.S. Práxedes Mateo Sagasta de Logroño, puede considerarse un hecho imprevisible, subsumible en la doctrina que se ha citado anteriormente.

Desde luego que no lo constituye el mero hecho de su extensión en el tiempo -más allá de los treinta meses consignados en el contrato adjudicado a la recurrente, que nunca pasaron de ser más que una estimación aproximada de la duración del contrato-. Una duración que estaba necesariamente ligada a la del contrato de obras, como reconocen ambas partes. La demora en la completa ejecución del contrato, en lo que afecta a los trabajos de la recurrente, se prolongó durante trece o catorce meses más de lo previsto, en función de si se fija el dies ad quem en la fecha de expedición de la certificación final de la obra o en la del acta de recepción de las obras (documento veintidós de la demanda). Por tanto, tratándose de un contrato de obra de un presupuesto como el reflejado, no estamos ante una demora extraordinaria e imprevisible en la ejecución.

Tampoco puede tomarse como hecho imprevisible que, durante la ejecución de ambos contratos, surgiesen necesidades no contempladas inicialmente en el proyecto del contrato de obra, que por su entidad obligasen a una modificación del proyecto (el Modificado nº1 consignado en los fundamentos anteriores).

La jurisprudencia citada ha excluido como hechos imprevisibles circunstancias mucho más desconocidas para las partes al tiempo de la adjudicación del contrato, tales como subidas del precio del petróleo, incremento del coste de la mano de obra por la suscripción de convenios colectivos, incremento en general de los costes laborales por otras razones o, en fin, modificaciones normativas aprobadas con posterioridad al otorgamiento del contrato.

Por tanto, la necesidad de demoler unas arquerías de ladrillo, la subida del nivel freático respecto de los datos que constaban, el deterioro de las viguetas, la existencia de desniveles o, incluso la aparición de restos arqueológicos no son circunstancias que, individual o conjuntamente consideradas, puedan tildarse de anormales, extraordinarias, o imprevistas al acometer una obra como la realizada en un edificio histórico, radicado en una calle céntrica de una ciudad como es Logroño. Por el contrario, estamos ante eventualidades previsibles: acontecimientos que, según aventura la propia recurrente en su demanda, habrían sido detectables ab initio, con una adecuada planificación a la hora de redactar el proyecto y adjudicar el contrato de obras que le sucedió.

Tampoco estas eventualidades, por sí mismas o valoradas en conjunto, han provocado una alteración extraordinaria en el contrato adjudicado a la recurrente. Es evidente que la alteración se ha producido, pero no por ello ha dado lugar a una «desproporción exorbitante», fuera de todo cálculo, entre

las prestaciones asumidas por la Administración y las asumidas por la adjudicataria; al menos, no se encuentra acreditada dicha desproporción.

Aquí encontramos un problema añadido: la ausencia de una adecuada cuantificación del perjuicio causado a la recurrente, necesaria para concluir si ha habido o no una desproporción exorbitante entre las prestaciones. Sobre ello se ahondará en el siguiente fundamento de derecho. Sea como fuere, la desproporción exorbitante de las prestaciones, per se, no justificaría el reequilibrio, si no obedece a circunstancias extraordinarias e imprevisibles para las partes al tiempo de suscribir el contrato; y ya se ha descartado que estemos ante tales anormales circunstancias. En consecuencia, rechazada la posibilidad de que estemos ante hechos imprevisibles al tiempo de la suscripción del contrato de servicios, y descartada la existencia de otros mecanismos pactados en el contrato o recogidos en el TRLCSP que sirvan a los fines de la recurrente, la Administración actuó conforme a Derecho al denegar la compensación económica.

SEXTO. Sobre el enriquecimiento injusto de la Administración

La recurrente, al articular los motivos y argumentos de su pretensión, relaciona en todo momento la necesidad de mantener el equilibrio económico del contrato con una correlativa prohibición de enriquecimiento injusto por parte de la Administración.

Este planteamiento puede ser correcto en un plano abstracto, analizando la prohibición de enriquecimiento injusto como uno de tantos principios generales del derecho aplicables en las relaciones jurídico-administrativas. Lo que sucede es que esta prohibición de enriquecimiento sin causa no es un principio más, sino una institución con sustantividad propia, tomada de la Teoría General del Derecho, que la Jurisprudencia ha aplicado a lo largo de los años y a la que ha anudado unos presupuestos y requisitos, que de cumplirse pueden fundamentar una acción restitutoria o resarcitoria.

No se va a ahondar más sobre la traslación de esta doctrina a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero sí procede aclarar que no todo desequilibrio económico entre las prestaciones, favorable a la Administración y sobrevenido después de otorgarse el contrato en cuestión, enriquece injustamente a dicha Administración. Pues como ahora se verá, uno de los principales requisitos para que pueda aplicarse esta institución es que no haya una causa que justifique el enriquecimiento-y el correlativo empobrecimiento del reclamante-. De la misma manera, una situación constatada de enriquecimiento injustificado de una Administración no requiere que se hayan modificado de forma sobrevenida las prestaciones de un contrato previamente formalizado.

Solamente una vez aclarado lo anterior procede entrar a valorar el posible enriquecimiento injusto de la Administración autonómica. Ello obedece a que la acción de restitución o resarcimiento, basada en la interdicción de enriquecimiento injusto, tiene desde su configuración originaria un marcado carácter «subsidiarista» (COSCULLUELA MONTANER), a la que solo debe acudirse cuando la pretensión restitutoria o resarcitoria no puede articularse a través de otras instituciones (por ejemplo, el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión del artículo 270 de la vigente LCSP 9/2017).

I. Requisitos jurisprudenciales para la apreciación del enriquecimiento injusto.

Así, los requisitos tomados directamente de la jurisprudencia

civil son los siguientes, consignados, entre otras sentencias, en la STS de 17 de octubre de 2023 (rec. 6316/2020).

«En la aplicación del principio de enriquecimiento injusto o sin causa, esta Sala viene exigiendo los mismos requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, (...) en la forma siguiente: "a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento."

En relación con este último requisito, cabe añadir que consiste en la ausencia de una justa causa del enriquecimiento, entendiendo por justa causa de una atribución patrimonial, de acuerdo con la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal de 13 de enero de 2015 (recurso 1147/2013), "aquella situación jurídica que autoriza, de conformidad con el ordenamiento jurídico, al beneficiario de la atribución para recibir ésta y conservarla, lo cual puede ocurrir porque existe un negocio jurídico válido y eficaz o porque existe una expresa disposición legal que autoriza aquella consecuencia".

3.- A los anteriores requisitos la jurisprudencia de esta Sala añade una nueva exigencia, a la que se refieren las sentencias

de 18 de julio de 2003 (recurso 254/2002 ), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999 ), 12 de diciembre de 2012 (recurso 5694/2010 ) y 5 de julio de 2016 (recurso 1368/2015 ), de singular importancia, con el fin de evitar que las situaciones en las que puede darse un eventual enriquecimiento injusto o sin causa, se conviertan en un fácil medio de eludir las exigencias formales y procedimentales establecidas para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa.

Esta nueva exigencia requiere, de acuerdo con las sentencias que acabamos de citar, que el desequilibrio "ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración»

II. Juicio de aplicación

La Sala considera que estos requisitos no se cumplen. Fijaremos la atención en el segundo, que consideramos incumplido a todas luces; y haremos un apunte en el cuarto. En relación con el cuarto y último requisito -la falta de causa- consideramos que sí que hay una razón que justifique el proceder administrativo. La hay desde el momento en que hemos constatado que las disposiciones legales y las cláusulas contractuales consintieron el devenir de lo que ha sucedido. Las cláusulas contractuales y de los pliegos serían las ya analizadas, sobre la duración del contrato y la revisión de precios. Las disposiciones legales serían todas las ya citadas anteriormente, el principio de riesgo y ventura ( art. 215 TRLCSP), el pacta sunt servanda ( arts. 1091, 1256 y 1258 del Código Civil) y la interpretación jurisprudencial sobre la limitada obligación de restablecer el equilibrio económico en un contrato de servicios, vinculada a la concurrencia de hechos imprevisibles. Sea como fuere, en la medida en que este cuarto requisito es el de más difícil interpretación, aunque pudiera tenerse por cumplido dicho requisito nunca sucedería lo mismo con el segundo, cuyo incumplimiento es claro".

Son trasladables los anteriores razonamientos al supuesto que nos ocupa. El contrato suscrito por la actora, el PPA y PPT y la claridad que las cláusulas sobre las funciones y obligaciones del adjudicatario del Lote 1, conducen a la desestimación del recurso. No puede prescindirse de la finalidad del contrato y el objeto sobre el que recaían las obras de reforma: un edificio centenario, por lo que resulta que patologías de estructura, arquerías y viguetas sin capacidad de carga o aumento de nivel freático, (un elemento éste de necesario conocimiento y muy relevante en la construcción en una ciudad ribereña al Ebro )podían en mayor o medida esperarse razonablemente y no son circunstancias o hechos imprevisibles.

Sin necesidad de mayores razonamientos, debe desestimarse el recurso.

TERCERO.- Costas .-Se deben imponer a la recurrente hasta el límite de 1500 euros ( artículo 139 LJCA)

Vistos los preceptos citados, y demás de necesaria aplicación, en nombre de S.M el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución y las Leyes de España,