Sentencia Contencioso-Administrativo 3265/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 849/2022 de 16 de julio del 2025

PRIMERO.Constituye objeto del presente recursocontencioso administrativo la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 4 de abril de 2022, dictada en expediente sancionador NUM000, que desestimó el recurso de reposición contra la resolución dictada por dicho organismo que impuso al recurrente una sanción de multa de 3280 euros, así como la obligación de dar inmediato cumplimiento a las condiciones de la resolución de inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento de aguas públicas NUM001 ( NUM002), instalando los correspondientes medios de medición e información sobre los caudales utilizados, absteniéndose de derivar agua hasta que sea correctamente instalados y precintados

Los hechos por los que se impuso la sanción son Haber procedido al incumplimiento de condición específica 1ª de la resolución de inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento de aguas públicas NUM001 ( NUM002), al no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes así como haber procedido a la derivación de aguas superficiales del río Guadalbullón y sus afluentes ( ríos Quiebrajano, Elichy Jaén) sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, incumpliendo los acuerdos de la Comisión de Seguimiento del mencionado río del año 2020, en el sitio denominado Puente de la Sierra, en el t.m de Jaén.

Tales hechos fueron considerados por la resolución recurrida constitutivos de una infracción leve del Texto Refundido de la Ley de Aguas, Real Decreto Legislativo 1/2001, y prevista en el art. 116.3 apartados b) c) y g) en relación con los arts. 55.1.4 y 98 y en el artículo 315 apartados b) i) y n) del Reglamento del Dominio Hidráulico, en relación con el art 49 ter del citado Reglamento, y artículos 10 y 11 del anexo VII del RD 1/2016, y Orden ARM/1312/2009. La sanción para la ley infracciones leves puede comprender multa de hasta 10.000 euros, imponiéndose la sanción de 3280 euros atendiendo a la repercusión de lo hechos en el orden y aprovechamiento de dominio público hidráulico, a su trascendencia, por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia y beneficio obtenido, así como el deterioro producido en la calidad del recurso.

SEGUNDO. Alegaciones de las partes.

Funda el recurrente la pretensión en los siguientes puntos, expuestos sucintamente:

El 10-08-2020 se interpone denuncia por el Servicio de Vigilancia y Control del Dominio Público Hidráulico por los siguientes hechos: Incumplimiento de los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento y establecimiento de los turnos de derivación del agua del río Guadalbullón y sus afluentes (ríos Quiebrajano, Eliche y Jaén). No tener instalado el contador volumétrico o tipo de elemento de control de caudales o volúmenes legalmente autorizados en el documento concesional.

Sin atender a prueba testifical propuesta se dictó la resolución aquí recurrida, cuyo recurso de reposición, en el que se solicitó prueba testifical, fue desestimado.

Mediante acta de fecha 11-09-2008 levantada por el Servicio de Guardería Fluvial, la comunidad de regantes (en adelante CR) fue emplazada para realizar estudio-proyecto del módulo limitador de caudal para regulación de éste, levantándose nueva acta comprobando la presentación del estudio, indicándose que fue mandado a Sevilla pendiente de su aprobación para su instalación, sin que a fecha de hoy se haya pronunciado.

Con fecha 9-10-2009 se levanta acta de inspección por la Agencia Andaluza del Agua, indicando Número equipos de control: Regulador de Caudal", señalándose mediante las coordenadas 432863 Y 4175623 la situación del regulador del caudal, el cual coincide con el aliviadero que tiene instalada la CR justo antes de comenzar a regar las fincas, y que conduce el agua directamente al río, sin pasar por propiedad alguna. Se regularon las compuertas para evitar que pasara más agua que la concedida, y ello hasta que se aprobara el estudio técnico remitido para, una vez aprobado, acometer las obras de su instalación. Sin embargo, no se puso tope mínimo para poder cortar todo el caudal de agua y derivarla íntegramente al río, cuando fuera preciso. Cumpliendo este doble sistema de compuertas, la función de regulador de caudal y aliviadero. Ello se acredita con el informe pericial aportado.

No consta en el expediente administrativo el acta del Pleno de la Comisión de Desembalse de la cuenca del río Guadalquivir de 5-05-2020, ni los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento del río Guadalbullón del año 2020, ni tampoco los turnos de riego establecidos, por acuerdo de la CHG para la derivación del agua circulante por dicho río. No consta la forma en que se ha dado publicidad a tales acuerdos.

No consta en el acta de denuncia, ni en el pliego de cargos notificado a la CR, los turnos de riego establecidos por la CHG e incumplidos supuestamente por parte de la CR

No se dio oportunidad a la CR de mostrar al guarda fluvial la instalación del aliviadero regulador.

En relación con los hechos denunciados consta la presentación, a requerimiento de la CHG de un estudio técnico para la instalación de un módulo limitados del caudal, solicitando su aprobación, sin que dicho organismo se haya pronunciado. Dicha aprobación es necesaria, pudiendo incurrir en caso contrario en una infracción a la ley de aguas, por ejecutar una obra sin autorización no sin las características técnicas requeridas. El retraso en la aprobación no es imputable a la CR, y por ello la incoación del presente expediente sitúa a la comunidad en estado de indefensión. La propia resolución recurrida expone que la CR debió solicitar autorización para cualquier actuación en cauce público, para instalación de elementos y sistemas de medición de caudales en las tomas autorizadas.

Existía una confianza legítima por parte de la comunidad de regantes, de que se encuentra dentro de la legalidad

Sobre los hechos imputados en segundo lugar, la resolución establece que no se produce vicio insubsanable, al haberse cumplido con lo establecido en el art. 53 de la LPACAP, porque el acuerdo de 15-05-2019 del Pleno de la Comisión de Seguimiento del río Guadalbullón fueron publicados en la página Web de la CHG. Ello no se comparte y los acuerdos debieron de haber sido notificados, sin que la notificación efectuada cumpliera con las garantías del art. 40, por lo que no se puede tener a la CR por notificada de los acuerdos de la referida comisión.

Es necesario examinar también si el anterior acuerdo de la Comisión de Desembalse de 15-05-2019 se adoptó por órgano competente. Las funciones de este órgano son las de deliberar y formular propuestas al Presidente del organismo ( art. 33 de la Ley de Aguas) , sin embargo en el EA (pag 41 y 63) se dice que el acuerdo de establecer turnos de riego es adoptado por la Comisión de Desembalse, funciones que no tiene atribuidas.

La Comisión de Seguimiento del río Guadalbullón, que es quien establece los turnos concretos de riego por orden de la Comisión de Desembalse, no existe como órgano en la Ley de Aguas, que en ningún momento habla de Comisiones de Seguimiento de un río específico o general.

En este caso, corresponde al Presidente establecer esos turnos en virtud de las competencias que tiene atribuidas en la Ley de Aguas (art. 30). Es la Junta de Explotación el que tiene competencias de formular propuestas al presidente, órgano que al final es el que adopta el acuerdo de establecer turnos de riego, no la Comisión de Seguimientos.

Materialmente no existe incumplimiento alguno de los acuerdos de la comisión de seguimiento del río Guadalbullón, porque no se ha derivado agua de dicho río, no reflejando el acta levantada el 17-07-2019 la realidad, debido a que no recoge las instalaciones de la comunidad correctamente. La prueba propuesta de declaración de D. Remigio hubiera demostrado que no se estaba usando el agua, siendo revertida de forma inmediata al río.

Infracción del principio no bis in idem, habiéndose incoado otro expediente sancionador por los mismos hechos que dio lugar al procedimiento ordinario nº 779/2021 de esta Sala.

La cuantía de la sanción impuesta es desproporcionada y falta de motivación.

La Abogada del Estado se opone a la demanda, con base, en síntesis:

El principio de confianza legítima no puede ser aplicado para crear, mantener o extender en el ámbito del Derecho Público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico.

Se esgrime en el recurso de apelación que la sanción no es procedente por no haberle sido individualmente notificado el Acuerdo de la comisión de seguimiento del río Guadalbullón en el que se establecen los turnos de derivación del agua y por haber sido adoptado dicho acuerdo por órgano incompetente. En este caso, los acuerdos de turnicidad adoptados entre la CHG y las Asociaciones Agrarias son puestos en conocimiento de sus destinatarios, cumpliendo la finalidad de la notificación, a través de los representantes de la Comisión y la publicación en la página web de la CHG, por lo que la actora debía de conocer con un mínimo de diligencia la existencia y contenido del acuerdo de turnicidad incumplido. Sobre la competencia del órgano, la incompetencia jerárquica no es causa de nulidad, habiendo sido adoptado el acuerdo, además, por el órgano competente, y el hecho de confirmar en reposición la sanción impuesta habría de considerarse como una convalidación del acto.

Niega la demandante que se haya producido derivación de agua alguna, a lo que ha de traerse a colación la presunción de certeza de las actas de los funcionarios públicos.

Debe rechazarse la duplicidad de sanciones, habiéndose impuesta la aquí recurrida una vez firme en vía administrativa la anterior sanción.

La sanción impuesta es proporcional y está motivada.

TERCERO.La resolución recurrida, considera que los hechos declarados probados son constitutivos de una infracción leve del Texto Refundido de la Ley de Aguas, Real Decreto Legislativo 1/2001, y prevista en el art. 116.3 apartados b) c) y g) en relación con los arts. 55.1.4 y 98 y en el artículo 315 apartados b) i) y n) del Reglamento del Dominio Hidráulico, en relación con el art 49 ter del citado Reglamento, y artículos 10 y 11 del anexo VII del RD 1/2016, y Orden ARM/1312/2009.

La sanción se impone por las siguientes infracciones administrativas:

b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea precisa.

c) El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y autorizaciones administrativas a que se refiere esta ley, sin perjuicio de su caducidad, revocación o suspensión.

g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley o la omisión de los actos a que obliga.

Por su parte el art. 315 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico (infracciones leves) dice: apartado i) El incumplimiento de cualquier prohibición establecida en el TRLA y en el presente Reglamento o la omisión de los actos a que obligan, siempre que no estén consideradas como infracciones menos graves, graves o muy graves.Apartado m) Las acciones u omisiones contrarias al régimen de protección de las reservas hidrológicas o al régimen de caudales ecológicos cuando no sean susceptibles de causar daños graves al medio.

Los argumentos esgrimidos en la demanda para que se estima la pretensión de que se declare contraria a derecho la resolución recurrida son, en síntesis, que la situación del regulador del caudal coincide con el aliviadero que tiene instalada la CR justo antes de comenzar a regar las fincas, habiéndose regulado las compuertas para evitar que pasara más agua que la concedida, ello según estudio técnico remitido para su aprobación, no siendo imputable a la CR el retraso en la aprobación.

En cuanto al incumplimiento de los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento y establecimiento de los turnos de derivación del agua circulante, al margen de la ausencia de notificación válida, la referida comisión carece de competencias para adoptar acuerdos sobre el establecimiento de turnos de guardias. Además no existe incumplimiento porque no se ha derivado agua al río, no reflejando el acta levantada la realidad, al no recoger las instalaciones de la comunidad correctamente.

QUINTO.- Del expediente administrativo debe destacarse lo que sigue:

- El 10-08-2020 se formuló denuncia por el Servicio de Control y Vigilancia del Dominio Público Hidráulico siendo el lugar de la infracción Coordenadas X-432637 Y-4175093, siendo el motivo de la denuncia Incumplimiento de los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento y establecimiento de los turnos de derivación del agua del río Guadalbullón y sus afluentes (ríos Quiebrajano, Eliche y Jaén). No tener instalado el contador volumétrico o tipo de elemento de control de caudales o volúmenes legalmente autorizados en el documento concesional.Denunciado C.R. DIRECCION000.

Se adjuntaba copia de resolución de inscripción en el registro de aguas a favor de dicha comunidad de regantes de fecha 3-12-1999. Las coordinadas consignadas eran X:432650 Y-4175000. Entre las condiciones específicas se recogía que no puede variarse ninguna de las características de este aprovechamiento, ni modificarse sus obras o instalaciones sin obtener autorización administrativa.

-El 19-01-2021 se incoa expediente administrativo sancionador, notificándose a la entidad denunciada.

-El 03-02-2021 se formula pliego de cargos concediendo plazo para alegaciones.

-Informe de valoración de la denuncia del Servicio de Análisis de la Demanda.

-Pliego de Cargos de la instructora de fecha 29-06-2021, y escrito de alegaciones al pliego. Se adjuntaba escrito del expedientado alegando que en su día se instaló un regulador de caudal al inicio de la comunidad que en su día tuvo que autorizar la Confederación, regulador que ha sido utilizado al mismo tiempo para retornar el agua al río este verano.

- El 09-11-2021 se dicta propuesta de resolución, formulándose escrito de alegaciones.

- El 23-12-2021 se dicta la resolución sancionadora.

- Se formuló recurso de reposición, que fue desestimado por resolución de 6-04-2022

SEXTO.-Debe partirse de que en esta Sala y sección se dictó sentencia en el procedimiento ordinario nº 779/2021 entre las mismas partes, en procedimiento sancionador en el que los hechos por los que se impuso la sanción fueron: Haber procedido al incumplimiento de condición específica 1ª de la resolución de inscripción en el Registro de Aguas del aprovechamiento de aguas públicas NUM001 ( NUM002), al no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes así como haber procedido a la derivación de aguas superficiales del río Guadalbullón sin autorización de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, incumpliendo los acuerdos de la Comisión de Seguimiento del mencionado río del año 2019, en el sitio denominado Puente de la Sierra, en el t.m de Jaén.

En el presente recurso los hechos son Incumplimiento de los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento y establecimiento de los turnos de derivación del agua del río Guadalbullón y sus afluentes (ríos Quiebrajano, Eliche y Jaén). No tener instalado el contador volumétrico o tipo de elemento de control de caudales o volúmenes legalmente autorizados en el documento concesional

Por tanto, existe coincidencia en cuanto al hecho de no tener instalado elemento de control de caudales y volúmenes e incumplir los acuerdos adoptados en la mesa de seguimiento y establecimiento de los turnos de riego.

Razones de coherencia y seguridad jurídica exigen resolver el presente recurso de forma coincidente con el anterior por lo que se va a reproducir el fundamento de derecho quinto de la sentencia dictada en el recurso 779/2021 que servirá de fundamentación para el presente recurso, que es del tenor literal siguiente:

Como se ha dicho, se ha alegado por la recurrente que, según informe pericial aportado, la instalación de un aliviadero regulador, vendría a hacer las funciones de elemento de control efectivo de los caudales y volúmenes, por lo que no habría infringido precepto alguno. Se reconoce, por tanto, como se indica en la contestación a la demanda por el Abogado del Estado que la entidad recurrente admite que no tiene los sistemas de control exigido.

La cuestión es si la instalación del referido aliviadero resta tipicidad a la acción sancionada, y la respuesta debe ser negativa, sin que la alegada tardanza de la administración en la aprobación para la instalación del módulo limitador del caudal para regulación de dicho caudal, pueda ser entendida como una suerte de silencio positivo que autorice dicha instalación.

Conviene recordar que el principio de tipicidad ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como una concreción del principio de legalidad. En la STC 144/2011, de 26 de septiembre , se indica que el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 de nuestra Norma Fundamental incorpora la regla " nullum crimen nulla poena sine lege", que también es aplicable al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

El principio de tipicidad sirve, en definitiva, a la finalidad de dar a conocer anticipadamente al posible responsable de una infracción la concreta obligación cuyo incumplimiento configura el ilícito penal o administrativo ( STS (Contencioso), sec. 5ª, S 21-09-2012, rec. 3308/2009 ).

Como anteriormente se ha expuesto, se castiga la conducta consistente no tener instalados elementos de control efectivo de los caudales y volúmenes. Se califican los hechos como una infracción leve, al amparo del artículo 116.3 b), c) y g) del TRLA, en relación con los artículos 52 y siguientes del mismo texto legal, y en el artículo 315 i) del RDPH, en relación con su artículo 83.

Como se alega por el Abogado del Estado la entidad recurrente admite que no tiene los sistemas de control exigido. En definitiva, no se aprecia vulneración alguna de principio de tipicidad.

Cuestión distinta es la relativo al incumplimiento de los acuerdos de la Comisión de Seguimiento, tema sobre los que esta Sala ya se ha pronunciado en el sentido de que la citada Comisión no puede dictar actos administrativos, por lo que no cabe exigir el régimen de turnos acordado por la misma y aún menos la imposición de una sanción por su contravención, habida cuenta de que no son ejecutivos.

Por todo lo expuesto, la demanda debe ser estimada en el sentido de reducir la sanción que se fija en 800 euros, sin afectar al resto de los pronunciamientos de la resolución recurrida.

Así pues, en el presente caso, se resuelve del mismo modo, si bien es necesario dejar constancia de que ha de rechazarse la alegada aplicación del non bis in idem, pues no hay identidad temporal de las sanciones, como se dice por la Abogada del Estado, pues la aplicación de este principio supondría la imposibilidad de sancionar indefinidamente por esa ausencia de contador o elementos de control, lo que en ningún caso puede ser aceptado.

SÉPTIMO.Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al estimarse en parte la demanda, no se hace imposición de costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.