Sentencia Contencioso-Administrativo 4006/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1704/2021 de 17 de noviembre del 2025

PRIMERO.Constituye objeto del presente recursocontencioso administrativo la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la resolución de adjudicación de fecha 23 de octubre de 2020,del contrato de Control de vegetación en los márgenes de la Red Autonómica de Carreteras de Andalucía, provincias de Huelva y Cádiz, expte .de contratación número 2020/49267,y la Resolución de fecha 14 de enero de 2021 por la que se desestima la solicitud de suspensión de la ejecución de la mencionada resolución de adjudicación impugnada por SEANTO mediante recurso de reposición interpuesto en fecha 14 de diciembre de 2020.

SEGUNDO. Alegaciones de la parte demandante.

Funda el recurrente la pretensión en los siguientes puntos, expuestos sucintamente:

Exposición de los hitos fundamentales durante la tramitación del contrato de obras objeto del presente recurso contencioso administrativo.

Se pone de manifiesto que se publicó, además del contrato que nos ocupa Control de vegetación en los márgenes de la Red Autonómica de Carreteras de Andalucía, provincias de Huelva y Cádiz, expte .de contratación número 2020/49267(contrato n.º 5), otros cinco contratos más. Todos los contratos se reducen a un único objeto o, todo lo más, a un doble objeto idéntico. Tras los trámites preceptivos la Mesa de Contratación calificó a las empresas licitadoras, identificando a una de ellas como la mejor oferta, dictándose resolución de adjudicación del contrato objeto del presente procedimiento con fecha 23 de octubre de 2021.

El contrato es nulo al omitirse el procedimiento legalmente previsto, la cual deviene de un fraccionamiento ilícitodel objeto del contrato.

La Administración demandada licitó al mismo tiempo 6 contratos de obras, los cuales se reducen a un único objeto o, todo lo más, a un doble objeto idéntico. Por un lado la poda en las medianas de la red de alta capacidad y, por otro, el control de vegetación en los márgenes de la carretera (2, 3, 5 y 6).

Se dividen en dos grupos de contratos según el objeto del contrato se realice en la red de alta capacidad (autovías y autopistas), o en la red autonómica de carreteras (todas las carreteras, incluidas las autovías y autopistas que discurren íntegramente por territorio andaluz.

Los mencionados dos grupos de contratos se dividen, a su vez, según el lugar en el que se vayan a realizar las tareas objetos del contrato, es decir, por provincias.

Sobre si los anteriores contratos se deberían haber licitado en un único contrato, se pone de manifiesto el Informe de la Intervención General de la Comunidad de Madrid de 23-03-2010.

En el presente caso estamos ante un fraccionamiento irregular, puesto que las prestaciones previstas en cada uno de los dos grupos de contratos están estructuradas hacia una misma finalidad, bien la poda en medianas, bien la limpieza y control de vegetación de los márgenes de las carreteras andaluzas.

Es de aplicación el art. 99.2 de la LCSP, siendo vigente el anterior Informe de la Intervención.

El único fraccionamiento del objeto que se puede llevar a cabo es mediante la división del lote de las partes. En esta línea cabe destacar las conclusiones del Informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado.

En el presente caso, la decisión de adjudicar estos contratos de forma separada en seis, en vez de un único dividido en diferentes lotes (por ej. por provincias y/o tipologías de vías) ha conllevado la división de la cuantía unitaria en seis contratos, con el ilegal doble efecto de sustraer el contrato a las normas de la regulación armonizada y que no sea objeto de recurso especial en materia de contratación.

Un único contrato dividido en lotes hubiese tenido un valor estimado con importe igual a la suma total del valor estimado de cada uno de los contratos, 10.274,848,3 euros. En virtud de lo dispuesto en el art. 20.1 LCSP el único contrato hubiese estado sujeto a regulación armonizada, puesto que el valor estimado del mismo es de 5.350.000 euros.

La adjudicación de estos contratos de forma separada ha conllevado la alteración de los requisitos de publicidad, puesto que en el caso de contratos sujetos a regulación armonizada resulta obligatoria su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea según lo dispuesto en el art. 135.1 de la LCSP. Igualmente hubiese sido objeto de recurso especial en materia de contratación ( art. 44. 1 a) de la LCSP.

El no haber adjudicado los 6 contratos en 2 contratos divididos en lotes, constituye una vulneración radical de las normas de la regulación armonizada y del régimen de recursos.

Y aun en el caso de que estemos ante 2 contratos (podas de medianas y control de vegetación en márgenes), la decisión de adjudicar los 6 de forma separada, en vez de en 2 contratos dividido en lotes ha conllevado la disminución de la cuantía unitaria de dichos contratos con el ilegal y trascendental doble efecto de que el contrato se haya sustraído a las normas de la regulación armonizada y que además no sea objeto de recurso especial en materia de contratación.

La adjudicación de los contratos de forma separada conlleva igualmente la alteración de los requisitos de publicidad al resultar obligatoria su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, y las decisiones adoptadas durante la tramitación del único contrato hubiese sido objeto de recurso especial en materia de contratación, puesto que el valor del contrato de obras es superior a 3.000.000 euros.

Es también discutible la calificación del objeto del contrato bajo la tipología contractual de "contrato de obras", en vez de "contrato de servicios".

En definitiva, el fraccionamiento vulnera el art. 99.2 LCSP puesto que se debió licitar si no un único contrato dividido en lotes, sí al menos se debió licitar como máximo 2 contratos divididos en lotes.

Presumible arbitraria -por injustificada- aplicación de los mismos criterios de valoración respecto de ofertas idénticas de forma distinta dependiendo del contrato a adjudicar.

La resolución de adjudicación del contrato objeto del presente procedimiento (contrato nº 5) no es conforme a Derecho al puntuarse los criterios de adjudicación de forma distinta según el contrato de obras.

No sólo se han aplicado los mismos criterios de valoración, sino que dichos criterios han valorado las mismas exigencias técnicas, y ello en la medida en que los Pliegos de Prescripciones Técnicas Particulares (PPT) son iguales entre sí en cada uno de los 2 grupos de contratos.

Aunque el ámbito territorial y las características de las carreteras sean distintas, las memorias de los proyectos de obras y PPT son idénticas (igual plazo de ejecución, obras y metodología del trabajo, medios personales y materiales, estudio de seguridad y salud y similar programa de trabajo. Variarían en el presupuesto total y programación de obras.

No se tienen en cuenta las características especiales de dichas carreteras, realizando en todas las mismas actividades.

Las empresas presentadas en las licitaciones de cada uno de los contratos son prácticamente las mismas, presentándose las que cita. Las ofertas técnicas presentadas han sido las mismas en cada uno de los contratos. Las diferencias de puntuación se deben exclusivamente a la conducta arbitraria de la Comisión Técnica.

Los mismos miembros de la comisión técnica valoraron las ofertas en cada uno de los seis contratos.

Resulta incomprensible que la adjudicataria de este contrato URJUSA S.C.A. que ha obtenido en los criterios de valoración 34 puntos, no tuviera la misma puntuación en otros contratos siendo la oferta la misma y el comité técnico también.

Cabe señalar que SEANTO ha obtenido 33 puntos, distinta de los otros contratos a los que se ha presentado, lo que es incomprensible. La puntuación es ilógica teniendo en cuenta que los criterios de valoración de la Comisión es la misma, siendo sucinta y otorgándose la puntuación en virtud del grado de cumplimiento de los requisitos técnicos del PPT sin una análisis comparativo entre las distintas ofertas. Realiza un chequeo de la documentación contenida en el sobre nº 2 y tras describirla de forma sucinta en el Informe, procede a conferir una puntuación.

La Comisión otorga a URJUSA 22 puntos en el presente contrato de Control de Vegetación y 21.25 puntos en el contrato nº 2.

Todo ello se acredita en el Informe pericial judicial, emitido por Ingeniero de Caminos, durante la tramitación del recurso contencioso administrativo del contrato nº 4, procedimiento ordinario 603/2021 seguido en la Sala de Málaga.

El informe técnico sobre criterios de adjudicación ponderables en función de un juicio de valor emitido por la Comisión técnica adolece de falta de motivación, sin contener una ponderación de los criterios de adjudicación ni análisis comparativo.

Prácticas colusorias. Como ha comprobado la Agencia Andaluza de la Competencia, la oferte técnica de URJUSA es idéntica a la de ECOFILIA, lo que vulnera el principio de proposición única y debe conllevar la exclusión de la adjudicataria y de las restantes licitadoras infractoras.

Las empresas que se han presentado en cada uno de los contratos son prácticamente las mismas, siendo las ofertas técnicas de la adjudicataria URJUSA y ECOFILIA prácticamente idénticas, además de otras similitudes con las de otras empresas licitadoras.

El principio de proposición única en las licitaciones públicas se formula en el art. 139.3 LCSP y su vulneración conlleva la exclusión de licitador que lo contravenga. Si se produce una actuación conjunta o coordinada de dos o más licitadoras dentro del mismo procedimiento de contratación estaríamos ante un fraude de ley.

Estamos ante una cuestión de prueba para cuya acreditación es suficiente que exista una pluralidad de indicios vinculados entre sí, lo que concurre aquí.

TERCERO.-La Letrada de la Junta de Andalucía se opone a la demanda, con base, en síntesis:

Falta de legitimación ad causam.

No concurre interés legítimo en la demandante. En la licitación de la que trae causa el presente recurso, la recurrente quedó en la séptima posición de las proposiciones presentadas, por lo que la estimación del recurso no tendría para la recurrente ningún efecto positivo cierto y concreto pues no resultaría adjudicataria.

Extemporaneidad del recurso contra la resolución de 14 de enero de 2021.

El recurso potestativo de reposición se interpuso en fecha 14-12-2020y el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo está firmado en fecha 27-04-2021,por lo que hubo de presentarse con posterioridad a dicha fecha, por lo que habían transcurrido los dos meses que señala el art. 46 LJCA para la impugnación de los actos expresos que ponen fin a la vía administrativa.

Correcta división del contrato

Se alega irregularidad cometida por el órgano de contratación en la licitación de los 6 contratos (entre ellos la que ha dado origen a este recurso), consistente en no haber adjudicado los 6 contratos en un único contrato dividido en lotes, y no haber adjudicado los 6 contratos en 2 contratos dividido en lotes.

Se opone a ello acudiendo al art. 13 LCSP. Aunque las actuaciones llevadas a cabo en ejecución de los 6 contratos comparten la misma finalidad en el ejercicio de la misma competencia ejercita por la Consejería, no constituyen una unidad funcional, porque cada una de las prestaciones en sí misma responde a una finalidad técnica y económica independiente y separable del resto, por lo que su licitación mediante procedimientos separados no puede entenderse como un fraccionamiento indebido del contrato.

Cada una de las obras tiene entidad por sí misma,está debidamente fijada en los documentos rectores de la licitación con claridad, exactitud y precisión (con proyectos independientes supervisados y aprobados). En cuanto a la calificación del objeto del contrato bajo la tipología contractual del "contrato de obras", ésta se encuentra reforzada por el hecho que está previsto en la clasificación de contratista de obras el "Subgrupo 6. Jardinería y plantaciones", que ha sido el subgrupo exigido en este contrato.

Conformidad a derecho de los criterios de adjudicación

No hay conducta arbitraria en la Comisión técnica al puntuar los criterios de adjudicación de forma distinta. Uno de los argumentos de la recurrente se basa es que presentó la misma oferta para los seis contratos, no obstante las ofertas deben presentarse específicamente para cada contrato de licitación valorándose por la Comisión Técnica en función de lo que establece el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.

El ámbito territorial y las características de los tramos de carreteras de cada contrato, es diferente, por lo que los criterios serán distintos, siendo el ánimo de la Administración valorar el conocimiento de las empresas en cada expediente que son licitados.

Debe partirse de la discrecionalidad técnica para apreciar estos criterios, sin que la motivación precise de un razonamiento exhaustivo y pormenorizado.

Inexistencia de práctica colusoria

La mera sospecha de acuerdos colusorios no constituye motivo de exclusión porque ello no está previsto en la normativa de contratos y porque en los procedimientos de contratación es esencial favorecer la máxima concurrencia.

El art. 150.1 LCSP dispone trasladar por parte del órgano de contratación a Defensa de Competencia, indicios fundados de conductas colusorias, precepto que no había entrado en vigor.

CUARTO.-Como se dice en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de fecha de abrl de 2025, dictada en el Recurso de Casación número 262/2022, la división en lotes del objeto de los contratos en el ámbito de la contratación en el sector público se regula en la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 ,sobre contratación pública, que deroga la Directiva 2004/18/CE. En esta regulación se ha establecido que la división en lotes es la forma general de actuación de los poderes públicos al indicar expresamente el artículo 46, apartado 1 ,que: "Los poderes adjudicadores podrán optar por adjudicar un contrato en forma de lotes separados, y podrán decidir el tamaño y el objeto de dichos lotes".Incluso, en ese mismo precepto, se regula la obligación que tienen los poderes adjudicadores de motivar y justificar las razones por las que no se opta por la división en lotes, al decir que "indicarán las principales razones por las cuales han decidido no subdividir en lotes".

En el considerando 78 de la citada Directiva se recogen las razones por las que se ha entendido que la división en lotes debe ser la regla general y son, especialmente, razones que pretenden promover la libre concurrencia, así como garantizar el principio de libre competencia. En este sentido, se indica que: "Debe adaptarse la contratación pública a las necesidades de las PYME. Es preciso alentar a los poderes adjudicadores a utilizar el código de mejores prácticas que se establece en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, de 25 de junio de 2008, titulado «Código europeo de buenas prácticas para facilitar el acceso de las PYME a los contratos públicos», que ofrece orientaciones acerca de cómo aplicar el régimen de contratación pública de forma que se facilite la participación de las PYME. A tal efecto y para aumentar la competencia, procede animar a los poderes adjudicadores a, en particular, dividir grandes contratos en lotes. Esta división podría realizarse de manera cuantitativa, haciendo que la magnitud de cada contrato corresponda mejor a la capacidad de las PYME, o de manera cualitativa, de acuerdo con los diferentes gremios y especializaciones implicados, para adaptar mejor el contenido de cada contrato a los sectores especializados de las PYME o de acuerdo con las diferentes fases ulteriores de los proyectos".

Asimismo, en el considerando 78 se indica que: "El poder adjudicador debe estar obligado a estudiar la conveniencia de dividir los contratos en lotes, sin dejar de gozar de la libertad de decidir de forma autónoma y basándose en las razones que estime oportunas, sin estar sujeto a supervisión administrativa o judicial. Cuando el poder adjudicador decida que no sería conveniente dividir el contrato en lotes, el informe específico o los pliegos de la contratación deben incluir una indicación de las principales razones que expliquen la elección hecha por el poder adjudicador. Estas razones podrían ser, por ejemplo, el hecho de que el poder adjudicador considere que dicha división podría conllevar el riesgo de restringir la competencia, o hacer la ejecución del contrato excesivamente difícil u onerosa desde el punto de vista técnico, o que la necesidad de coordinar a los diferentes contratistas para los diversos lotes podría conllevar gravemente el riesgo de socavar la ejecución adecuada del contrato. Los Estados miembros deber seguir gozando de libertad para prolongar sus esfuerzos tendentes a facilitar la participación de las PYME en el mercado de la contratación pública, ampliando el alcance de la obligación de considerar la conveniencia de dividir los contratos en lotes convirtiéndolos en contratos más pequeños, exigiendo a los poderes adjudicadores que aporten una justificación de la decisión de no dividir los contratos en lotes o haciendo obligatoria la división en lotes bajo ciertas condiciones".

Las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, se transponen al ordenamiento jurídico español con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, lo que constituye una nueva regulación en cuanto que como regla general establece la realización independiente de las partes del objeto de un contrato mediante su división en lotes siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, salvo que, en el expediente, se justifique su improcedencia por motivos válidos recogidos en el apartado 3 del artículo 99.

Concretamente, la división en lotes del objeto del contrato se acoge en el artículo 99, apartado 3, en el que se dice: "Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, pudiéndose reservar lotes de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta".En ese mismo apartado, se regula la obligación que tienen los órganos de contratación por la que deben especificar y justificar la existencia de razones válidas en los casos en los que no se opta por la división en lotes del objeto del contrato. Razones que, según recoge dicho precepto, pueden ser las siguientes:

"a) El hecho de que la división en lotes del objeto del contrato conllevase el riesgo de restringir injustificadamente la competencia. A los efectos de aplicar este criterio, el órgano de contratación deberá solicitar informe previo a la autoridad de defensa de la competencia correspondiente para que se pronuncie sobre la apreciación de dicha circunstancia.

b) El hecho de que, la realización independiente de las diversas prestaciones comprendidas en el objeto del contrato dificultara la correcta ejecución del mismo desde el punto de vista técnico; o bien que el riesgo para la correcta ejecución del contrato proceda de la naturaleza del objeto del mismo, al implicar la necesidad de coordinar la ejecución de las diferentes prestaciones, cuestión que podría verse imposibilitada por su división en lotes y ejecución por una pluralidad de contratistas diferentes. Ambos extremos deberán ser, en su caso, justificados debidamente en el expediente".

Del análisis de la normativa expuesta, esta Sala concluye que la división en lotes del objeto del contrato será conforme con el ordenamiento jurídico siempre que la naturaleza del objeto del contrato permita su división para facilitar así la participación de las pequeñas y medianas empresas en la contratación pública.

En ningún caso, la división en lotes puede implicar una actuación fraudulenta por parte de los órganos de contratación dividiendo el objeto del contrato en diversas prestaciones para disminuir así su cuantía y adjudicarlas directamente como contratos menores eludiendo el cumplimiento de los requisitos exigidos a los procedimientos de adjudicación correspondientes e incumpliendo los principios de integridad, de publicidad y transparencia de los procedimientos y de eficiencia en beneficio del interés general. Principios que se recogen en el artículo 1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, Contratos del Sector Público ,y que en el ámbito de la contratación pública son esenciales para la lucha contra el fraude, el favoritismo y la corrupción pues, como así se recoge en la exposición de motivos de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, "la contratación pública desempeña un papel clave, puesto que se configura como uno de los instrumentos basados en el mercado interior que deben ser utilizados para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo, un uso con mayor racionalidad económica de los fondos públicos".Entre las medidas de lucha contra el fraude, el artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre ,señala que "no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan".

QUINTO.-Debe comenzarse con las alegaciones formuladas en la demanda que impedirían un pronunciamiento sobre el fondo: la falta de legitimación de la actora para impugnar la resolución de adjudicación del contrato y la extemporaneidad del recurso.

En relación con la primera de las cuestiones, debe ser desestimada acogiendo los argumentos expuestos por la entidad demandante, en cuanto que se recurre la posición de todos los licitadores clasificados por delante del recurrente, lo que hace que la recurrente ostente interés legítimo para recurrir en el presente supuesto.

En cuanto a la extemporaneidad alegada, el artículo 69.e) LRJCA determina que la sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes: "Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido".

A su vez el artículo 46.1 LRJCA establece que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso; plazo para interponer el recurso que se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso potestativo de reposición.

En el presente caso el recurso potestativo de reposición se interpuso el 14-12-2020, solicitando la suspensión del inicio de ejecución del contrato y el recurso contencioso administrativo se ha interpuesto el 27-04-2021.

El 14-01-2021 se acordó desestimar la solicitud de suspensión, por lo que el recurso frente a dicha resolución es inadmisible, pero no el recurso contencioso administrativo contra la desestimación del recurso potestativo de reposición contra la resolución de adjudicación del contrato, que no consta su resolución.

SEXTO.-La cuestión litigiosa será determinar si la división en lotes del contrato se efectuó con la intención de eludir en el procedimiento de contratación los principios de integridad, publicidad y transparencia y sustraer el contrato a las normas de regulación armonizada y al recurso especial en materia de contratación. Se trata, en definitiva, de dilucidar si el fraccionamiento del contrato vulnera el art. 99.2 LCSP.

Como se ha puesto de manifiesto en la demanda, la Sala de lo Contencioso-Admninistrativo de este Tribunal Superior de Justicia con sede en Málaga se ha pronunciado en relación al contrato número 4 de los seis contratos de obras licitados, en sentencia de fecha 19 de abril de 2023, dictada en Procedimiento Ordinario número 603/2021. Es por ello que se van a reproducir los fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto, que servirán de fundamentación para la presente resolución:

TERCERO.- Al hablar del fraccionamiento del objeto de un contrato resulta necesario, en primer lugar referirse al citado objeto; en este sentido, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 35.1 c ), 116.2 y 118.3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP 2017) el objeto del contrato deberá ser definido en la fase preparatoria de todo contrato.

Se define el objeto del contrato como "un conjunto de prestaciones destinadas a cumplir por sí mismas una función económica o técnica, cubriendo las necesidades del órgano de contratación, la necesidad de su determinación responde al cumplimiento de los principio de transparencia, fomento de la concurrencia, pero también de eficacia y eficiencia."

En relación con las características que debe cumplir el objeto de un contrato, destacamos a continuación:

a) El objeto del contrato debe ser completo, como así establecen los artículos 99.1 y 2 LCSP 2017; y así la Sentencia de 5 de octubre de 2000 Asunto C-16/1998 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea vino a establecer importantes criterios en relación con la materia y que pueden resumirse en los siguientes puntos:

1. Para determinar si estamos ante una única obra, con diversas prestaciones, o ante obras distintas ha de atenderse a la finalidad técnica y económica a que responde la licitación (considerando 38).

2. La existencia de una única obra a estos efectos no depende de factores tales como que la competencia para su licitación corresponda en exclusiva a un poder adjudicador o a varios o que su ejecución pueda ser efectuada por uno o varios empresarios (considerando 43).

3. El hecho de que en otras ocasiones se haya optado por efectuar una sola licitación para todos los trabajos, no implica que estemos ante una única obra (considerando 59).

4. En todo caso, cada supuesto debe valorarse en función de su contexto y de sus propias particularidades (considerando 65).

En esta misma línea, pero en relación con los contratos de servicios se pronunció la STJUE de 15 de marzo de 2012 dictada en el asunto C-574/2010 diciendo que:"para apreciar si las diferentes prestaciones objeto del contrato, así como las distintas fases del mismo deben ser consideradas como constitutivas de un único contrato, debe verificarse el carácter unitario de su función económica y técnica"......"Las razones presupuestarias o la existencia de prestaciones de distinta naturaleza no son motivo suficiente para admitir el fraccionamiento del contrato, pues en todo caso podría haberse licitado un solo procedimiento, dividiéndolo en lotes para las distintas fases y prestaciones"

b) El objeto del contrato debe responder adecuadamente a los principios que rigen la contratación pública, permitiendo su plena aplicación; dichos principios son lo enumerados en el artículo 1.1 LCSP , es decir, " los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los licitadores; y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios"

Pasando a examinar el fraccionamiento del contrato se puede realizar la siguiente distinción:

1. Fraccionamiento "permitido por la normativa" (división en lotes) recogido en el artículo 99.3 LCSP 2017.

2. Fraccionamiento "no permitido o indebido" previsto en el artículo 99.2 LCSP 2017.

En cuanto al primero La Directiva 2014/24/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014 ha introducido un cambio sustancial en la noción del fraccionamiento de los contratos al establecer como regla general la división de los contratos públicos en lotes.

La trasposición de la citada directiva en relación con esta cuestión, ha dado lugar a los artículos 1.3 y 99.3 LCSP 2017; éste último recoge como regla general, la división de los contratos en lotes siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan. Por tanto, cuando el objeto del contrato admita tal división, ésta deberá realizarse para evitar una posible restricción de la competencia.

Por lo que respecta a la prohibición de fraccionar el objeto del contrato hemos de decir que si bien el órgano de contratación goza de discrecionalidad para configurar jurídicamente la licitación y contratación de dos o más prestaciones, esta discrecionalidad encuentra su límite en el principio de no división fraudulenta del objeto del contrato recogido en el artículo 5.3 de la Directiva 2014/24/UE y en nuestro ordenamiento, en el artículo 99.2 de la nueva ley al establecer que "No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan"

Por el contrario no constituye fraccionamiento no permitido por la normativa:

a) La suscripción de diversos contratos menores si la misma adquisición mediante un único contrato también hubiera podido llevarse a cabo recurriendo a la suscripción de un contrato menor

b) Tampoco existirá fraccionamiento fraudulento del objeto contractual cuando, después de haberse realizado un primer contrato, se tenga que volver a contratar con el mismo contratista la misma prestación debido a una necesidad nueva, no previsible en el momento de realizar el primer contrato, ya que en este caso, a pesar de ser el objeto y los sujetos coincidentes, la causa es diferente.

En suma, la idea fundamental es el carácter único de lo que constituye el objeto del contrato que se pretende licitar. De este modo, si el objeto del contrato era único y se fraccionó en diversos expedientes, aunque no existiera una intención elusiva, habrá fraccionamiento indebido.

Dicho en otras palabras, cuando el órgano de contratación pretende contratar una obra, suministro o servicio para satisfacer una determinada necesidad, existiendo una única finalidad técnica y económica de las diferentes prestaciones que se contratan, la licitación ha de efectuarse en un único procedimiento, el cual podrá en su caso dividirse en lotes o sea que "todas las prestaciones orientadas a la consecución de una misma finalidad deben dar lugar a una sola respuesta contractual y no a una multiplicidad de ellas.

En relación con el concepto finalidad técnica y económica, la sentencia del Tribunal General de Justicia de la Unión Europea en el procedimiento T-358/08, de 11 de julio de 2013 y la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea del 5 de octubre de 2000, Rec. C-16/1998 UE, se refieren a la unidad técnica como aquella que requiere conocimientos técnicos y específicos para realizar las distintas actividades; en este sentido, a modo de ejemplo, podemos analizar la sentencia de 11 de julio de 2013 citada , se refiere al supuesto de renovación del alcantarillado en diversas zonas del municipio. determinando la existencia de fraccionamiento indebido basado "en la naturaleza similar de la descripción de los trabajos, la similitud de los anuncios de contrato, el inicio del procedimiento y la coordinación global por la misma entidad contratante, así como en el hecho de que los trabajos se hubieran llevado a cabo en una sola zona geográfica" considerando, por tanto, que se trataba una única obra cuyo resultado cumplía una misma función técnica; respecto de la unidad económica, la sentencia entiende que se producía ésta puesto que los usuarios finales debían pagar al prestador de servicios por lo que utilizaran (entidad contratante).

CUARTO.- En el caso enjuiciado la recurrente denuncia el fraccionamiento ilícito del objeto del contrato toda vez que la Administración Autonómica licitó al mismo tiempo seis contratos de obras para toda Andalucía, los cuales tenían idéntico objeto: dos de ellos la poda de las medianas de la red de alta velocidad y los otros cuatro, el control de la vegetación en los márgenes de las carreteras. De modo que al no haber adjudicado los seis contratos en dos contratos divididos en lotes, constituye una vulneración radical de las normas de la regulación armonizada y del régimen de recursos, con vulneración del art. 99.2 de la LCSP .

La defensa de la Junta de Andalucía opuso la misma argumentación de la resolución recurrida, esto es que aún cuando las actuaciones a llevar acabo en la ejecución de los seis contratos comparten la misma finalidad no constituyen una unidad funcional porque cada una de las prestaciones en si misma responde a una finalidad técnica y económica independiente y separable del resto, por lo que su licitación mediante procedimientos separados no puede entenderse como un fraccionamiento indebido del objeto del contrato. Por lo demás la Dirección General de Infraestructuras señaló que técnicamente existe una gran diferencia entre los diferentes expedientes basada en su ejecución motivada por las diferentes especies vegetales que se tratan y el tráfico existente en cada ámbito territorial.

Pues bien, a la vista de lo actuado la contratación tenía dos objetivos perfectamente identificados: la poda de las medianas de la red de alta velocidad y el control de la vegetación en los márgenes de las carreteras. Ambos objetivos, complementarios el uno del otro, perseguían una única finalidad, dejar la red viaria limpia de especies vegetales que pudieran constituir un grave riesgo para la circulación, tanto en la mediana como en los arcenes de la via. Esta única finalidad se revela incuestionable a juicio de la Sala y por ello, en atención a la doctrina expuesta la licitación hubo de efectuarse en un único procedimiento, que en su caso hubiera podido dividirse en lotes. En nada obsta a ello las particularidades territoriales de estos trabajos de mantenimiento de la red viaria andaluza pues la finalidad que acabamos de describir permanece inalterable.

Por todo ello entendemos que hubo un fraccionamiento "no permitido o indebido" previsto en el artículo 99.2 LCSP 2017, que inexorablemente conduce a la estimación del recurso con el alcance de nulidad radical del procedimiento, sin que por ello sea necesario entrar a conocer del resto de motivos invocados en la demanda.

Los razonamientos de la referida sentencia, cuyo objeto era el contrato número 4 son de aplicación al contrato número 5 objeto del presente recurso, en el que se ha llevado a cabo el fraccionamiento del contrato con vulneración del art. 99.2 LCSP, debiéndose haber licitado en un único contrato dividido en diferentes lotes, o licitar como máximo dos contratos, como se dice en la demanda. Todo ello conduce a la estimación del recurso con el alcance de nulidad radical del procedimiento, sin que por ello sea necesario entrar a conocer del resto de motivos invocados en la demanda.

SÉPTIMO.Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al estimarse la demanda, se hace imposición de costas a la parte demandada, si bien se limitan hasta un máximo de 1.500 euros, en cuanto a honorarios de la Sra Letrada, IVA excluido, en atención a la complejidad del asunto y criterios orientativos seguidos en esta materia por el Tribunal.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.