Sentencia Contencioso-Administrativo 884/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 125/2023 de 17 de marzo del 2025

PRIMERO.-La resolución objeto del presente recurso contencioso administrativo acuerda el reintegro parcial de la subvención que le fue conferida la recurrente por importe de 30.000 € al considerar que ha incumplido parcialmente la justificación del proyecto que fundamentaba la concesión de la subvención.

Consta en el expediente administrativo que por resolución de 26 de febrero de 2020 de la Dirección General de Violencia de Género Igualdad de Trato y Diversidad, se convocó para el ejercicio 2020 la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, destinadas a la formación y estudios y publicaciones en materia de violencia de género. La subvención concedida a la recurrente responde a la Línea 2: Estudios y publicaciones con cargo a la partida correspondiente de la convocatoria por importe de 150.000 €, pudiendo ser subvencionada cada beneficiaria por un importe máximo de 30.000 €.

El estudio presentado por la recurrente a los efectos de su subvención llevaba el siguiente título "Riesgos Psicosociales y Autocuidado de las y los profesionales que trabajan en Violencia de Género".Se solicitó 30.000 € distribuidos en los siguientes gastos: gastos de personal necesarios para la realización del estudio 15.000 €; gastos en bienes y servicios de carácter corriente necesarios para la realización del estudio 1000 €; gastos en materiales para la realización del estudio 2000 €; gastos de edición o producción 1000 €; gastos de publicación y distribución 1000 €; dietas y difusión de los resultados en congresos 10.000 €. La subvención fue concedida por el 100% de lo solicitado.

Consta que a raíz de la pandemia, y ante la imposibilidad de ejecutar el estudio subvencionado en el plazo de ejecución inicialmente concebido, presentó la asociación recurrente dos solicitudes de ampliación del plazo de ejecución y el reajuste de algunas partidas presupuestarias inicialmente aprobadas, lo que no fue aceptado.

Se presentó una nueva solicitud en el mismo sentido, a la que se accedió por resolución de 12 de mayo de 2021, ampliando el plazo de ejecución del proyecto hasta el 19 de noviembre de 2021 y aprobando el reajuste económico propuesto por la entidad beneficiaría.

Con fecha 15 de febrero de 2022 se envía la justificación detallada de gasto originado por la realización del estudio de acuerdo con las partidas acordadas, así como relación de facturas y justificantes de gastos de cada una de las actividades llevadas a cabo para la realización de dicho estudio en cada uno de los apartados del gasto.

Al observarse que la documentación era incompleta, la recurrente fue requerida para subsanar defectos y acompañar documentos, entre ellos una mejoría económica justificativa del coste de las actividades realizadas conteniendo una relación clasificada de los gastos de la actividad, con identificación del acreedor y del documento que justifica el gasto, su importe, fecha de emisión y, en su caso, fecha de pago; todos los documentos acreditativos de los pagos efectuados correspondientes a los documentos contables acreditativos de los gastos a través de movimientos bancarios; indicar en qué consiste el gasto de "Transcripción".

Tras analizar el conjunto de la documentación justificativa presentada, se dictó acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro parcial de la subvención al observar irregularidades determinados gastos por un importe total de 5.075,92 € más intereses de demora y concediéndose un plazo de alegaciones de 15 días. Presentadas estar alegaciones, se dicta la resolución recurrida estimando parcialmente tales alegaciones y declarando la procedencia de reintegro parcial de la cantidad de 2.124,36 € más intereses (la resolución, fechada el 21 de diciembre de 2022, aparece a los folios 798 a 801 del expediente administrativo). Dicha resolución concreta que siguen sin estar justificados 533,30 € en concepto de "Transcripción" puesto que el abono no tiene reflejo en ningún movimiento bancario correspondiente a la entidad beneficiaría de la subvención que es la obligada a justificar, no siendo admisible el recibí de Dª Blanca de conformidad con el artículo 69 del Reglamento General de Subvenciones, al margen de ser extemporáneo por haber superado los tres meses siguientes a la finalización del plazo de ejecución; se admiten respecto a los tres gastos de codificación las diferencias de las cantidades pagadas en efectivo, al no haber quedado debidamente justificado su abono, no teniendo en consideración los recibís presentados al no coincidir las cuantías de los mismos con las transferencias; no se admiten 500 € pagados en efectivo respecto al gasto de "Codificación de Grupos Focales y análisis de los grupos"; y no se admiten los gastos de desplazamiento y estancia en Cádiz cuantificados en 539,96 € al no haberse recogido en la resolución de 12 de mayo de 2021 por la que se aprobó el reajuste económico propuesto por la beneficiaria y no haber presentado facturas ni acreditado su pago, no respetándose las cuantías previstas para tal finalidad en las bases reguladoras.

SEGUNDO.-Se discuten en el escrito de demanda dos partidas, concretamente la de 523,30 € al considerar que si se expidió la factura fue porque trabajo estaba ejecutado y terminado, dándose la circunstancia de que la empresa a la que se tenía que abonar es una empresa holandesa con sede en Rotterdam, habiéndose intentado en varias ocasiones realizar transferencias bancarias a la cuenta de dicha entidad que resultaron infructuosas, de modo que al carecer la asociación recurrente de tarjeta de crédito, Dª Blanca hizo el ingreso a través de su tarjeta de crédito el 24 de abril de 2022 a dicha empresa holandesa, y ese mismo día Dª Flor abonó en mano a la Sra. Blanca el importe que anticipó.

La segunda partida que discute es la minuta de colaboración de la Sra. Blanca, concretamente los gastos de alojamiento y desplazamiento a Cádiz, y ello por considerar contradictorio porque, se dice en el escrito de demanda, por un lado se entiende y acepta que tenga que formarse en Cádiz pero no se aceptan los gastos de desplazamiento y estancia en dicha ciudad y que tenga que pagárselos de su bolsillo, añadiendo que en el momento de solicitar la ampliación de plazo y los motivos de ello, además de incluir los gastos de personal en las tareas de formación, se incluyó la solicitud las dietas y esta solicitud fue aprobada en la ampliación.

TERCERO.-La Administración demandada, que plantea como causa de inadmisibilidad la falta de legitimación de la recurrente al no haber aportado el documento que acredita la decisión de litigar adoptado por el órgano competente para ello ( artículo 69 b) en relación con el 45.2 d)) de la LJCA) , se opone al recurso a sostener respecto a la primera partida que no procede considerarla como un gasto al carecer del movimiento bancario correspondiente a la entidad beneficiaría, además de que la justificación es extemporánea. Y en cuanto al segundo concepto, no fue recogido en la resolución de 12 de mayo de 2021 por la que se aprueba el reajuste económico propuesto por la beneficiaria, no se presenta facturas, no se acredita su pago, y no se respetan las cuantías previstas a tal finalidad en las bases reguladoras.

CUARTO.-Desestimamos la causa de inadmisibilidad invocada por cuanto ya con el escrito inicial se aportó el documento a que se refiere la recurrente.

Y entramos en el fondo para desestimarlo con el razonamiento que sigue, comenzando por referirnos a la doctrina jurisprudencial en materia de subvenciones.

Las SSTS 775/17 de 8 de mayo, recurso núm. 4146/2014, y de 20 de abril de 2017, recurso núm. 60/2015, entre otras, declaran lo siguiente:

"... resulta pertinente recordar que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente".

Según resulta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala, expresada entre otras en las sentencias de 7 de abril de 2003 ( RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RC 3481/2000), de 17 de octubre de 2005 ( RC 158/2000 ) y de 20 de mayo de 2008 ( RC 5005/2005 ), la naturaleza de la medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

"En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum")".

Siguiendo a la sentencia de esta Sala y Sección de 13 de mayo de 2022 en recurso 1312/2020, el beneficiado por la subvención tiene la carga de justificar adecuadamente que cumple con las condiciones para recibir la ayuda económica. Las SSTS de 19 de diciembre de 2013 (Rec. 3125/2010) y de 30 de junio de 2003 (Rec. 10407/1998) declaran: "la prueba de que las condiciones establecidas para el disfrute de las subvenciones han sido cumplidas corresponde al beneficiario de éstas, en cuyo perjuicio corre, por tanto, la ausencia o insuficiencia de dicha prueba".En todo caso, la obligación de justificar la subvención es una obligación material -cumplir el objetivo - y formal.

La STS de 16 de marzo de 2012 (Rec. 1680/2010), entre otras, razona que: "Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe".

Por lo demás, es doctrina pacífica considerar que las bases reguladoras constituyen el elemento esencial que conforma el régimen jurídico específico de la subvención, determinando su contenido que los destinatarios de la ayuda puedan acogerse a ella en términos compatibles con la transparencia, igualdad y no discriminación. El TS ha exigido, para la procedencia del otorgamiento de una subvención, el cumplimiento exigente de los requisitos establecidos tanto en la norma que la regula como en las concretas bases publicadas al efecto, utilizando en ocasiones un criterio literal o gramatical para la interpretación de dichas bases, si bien en otras ocasiones se inclina por la preponderancia de un entendimiento finalista de las mismas ( STS de 19 de enero de 2005). Y más concretamente, en relación con los principios de confianza legítima y buena fe la STS de 7 de junio de 2005 señala que "El conocimiento por la Administración de la situación del solicitante de la subvención, no permite alterar las condiciones y requisitos a que se sujeta el acceso de las ayudas en cuestión, ni justifica la confianza en obtener la concesión de las mismas y menos aún mantenerlas si no se ajustan a los requisitos legales. En todo caso, la invocación del principio de confianza legítima y de buena fe en la actuación del administrado no impide el ejercicio del control de la legalidad de la actividad administrativa en la forma y por los procedimientos legalmente establecidos, con el resultado que en cada caso sea procedente y eliminación de los actos ilegales».

QUINTO.-Pues bien, lo primero que significamos es que se encontramos ante un procedimiento ordinario por lo que tal y como resulta del artículo 52 de la LJCA, para presentar la demanda la recurrente ha dispuesto del expediente administrativo; y en el aportado no consta la resolución de fecha del 28 de noviembre de 2022 que la recurrente adjuntó a su escrito inicial en la que se declara la procedencia de reintegro de 2.423,58 €. En efecto, la resolución de reintegro que consta en el expediente es la de 21 de diciembre de 2022 en la que se recoge en la cantidad que debe ser reintegrada es la de 2.124,36 €. En consecuencia, la recurrente debió ajustar su demanda a esta resolución, no siendo admisibles, por extemporáneas, las censuras que se hacen en el escrito de conclusiones al respecto.

Coincidimos con la Administración que la justificación del gasto exige acreditarlo con facturas y con el documento acreditativo del pago, pues así resulta tanto del artículo 30.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como del artículo 69 en relación con el 72.2 b) y 75.2 b) del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. Es por ello por lo que el pago de la factura de 533,30 € no puede ser aceptado, ya que no tiene reflejo en ningún movimiento bancario correspondiente a la entidad beneficiaría de la subvención, no siendo admisible que su pago se realizar a través del procedimiento que se expone en la demanda - en mano por parte de la Sra. Flor a la Sra. Blanca después de que ésta realizara el pago a la empresa holandesa a que se refiere la factura - pues el pago quien debió hacerlo fue la beneficiaria. Pero es que, además, aun cuando la fecha de la factura esté comprendida dentro del plazo de ampliación que cumplía el 19 de noviembre de 2021, no se pone en tela de juicio que el pago no se realizó en los tres meses siguientes a la finalización del nuevo plazo de ejecución concedido, acreditando el documento aportado como número 5 del escrito de demanda que el abono se realizó el 24 de abril de 2022.

SEXTO.-Y en cuanto a los gastos de alojamiento y desplazamiento a Cádiz de Dª Blanca importe de 539,96 €, la Orden de 19 de noviembre de 2018 de la Consejería de Justicia e Interior, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, destinadas a formación, estudios y publicaciones, y difusión de información en materia de violencia de género, dispone en la 5.c) 1º:

"5.c).1º. Gastos subvencionables:

Podrán ser subvencionados aquellos gastos de personal, materiales y otros derivados de la realización de la actividad formativa, siempre que respondan de manera indubitada a la naturaleza de la actividad a subvencionar, resulten estrictamente necesarios, se realicen en el plazo establecido y se justifiquen en los términos previstos. De forma detallada:

a) Gastos de personal.

En este concepto se incluirán los gastos derivados de las retribuciones del personal, tanto propio de la entidad como ajeno, que gestione o imparta la formación en materia de violencia de género.

b) Desplazamiento, alojamiento y manutención. Comprenderán los gastos de esta naturaleza, específicamente vinculados a la actividad subvencionada, devengados por el personal participante en la actividad y, siempre que estos conceptos no formen parte de sus emolumentos. Las cuantías de dichos gastos no podrá exceder de las establecidas en el Decreto 54/1989, de 21 de marzo (LAN\1989\109), sobre indemnización por razón del servicio de la Junta de Andalucía y sus actualizaciones.

..."

En la solicitud inicial la recurrente solicitaba 10.000 € por el concepto dietas y difusión de los resultados en congresos. En la resolución definitiva por la que se resolvió el procedimiento de concesión de la subvención se le concedió la subvención por importe solicitado desglosado en 15.000 € por gastos de personal de 15.000 € por gastos corrientes. Sin embargo, resulta que por parte de la beneficiaría hubo varias solicitudes de reajuste de partidas presupuestarias y de ampliación del plazo de ejecución. En la primera de ellas, solicitada el 10 de abril de 2021, ya no se aludía a los gastos de alojamiento y desplazamiento a Cádiz. Tampoco en la segunda, formulada el 29 de abril de 2021. Y tampoco se incluyeron tales gastos en la tercera solicitud de ampliación, formulada el 10 de mayo de 2021, que fue aceptada en la resolución de 12 de mayo de 2021.

Por si eso fuera poco, la recurrente no ha acreditado su pago, no ha presentado ni una sola factura referente tales gastos (transporte, gasolina, hospedaje, parking, etc) y no ha demostrado que la cuantía del gasto se ajuste al Decreto 54/1989, de 21 de marzo, sobre indemnización por razón del servicio de la Junta de Andalucía y sus actualizaciones.

En consecuencia, asiste la razón a la Administración, por lo que el recurso debe ser desestimado.

SÉPTIMO.-Se imponen las costas a la recurrente, limitando el importe de los honorarios de letrado a 350 €, más IVA en su caso, atendida la complejidad de la cuestión litigiosa y la labor desarrollada por los letrados de los litigantes ( artículo 139 de la LJCA) .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente