Sentencia Contencioso-Administrativo 174/2026 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 519/2025 de 17 de marzo del 2026

PRIMERO. -Se somete a examen de la Sala a través de recurso contencioso administrativo, la Resolución de la secretaria general de la Consejería de Gestión Forestal y Mundo Rural de la Junta de Extremadura de 02 de junio de 2025 y, posteriormente confirmada en reposición por Resolución presunta referida a denegación de modificación contractual administrativa.

SEGUNDO. -Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y las actuaciones y que en realidad no son objeto de controversia y así, fechas de las resoluciones, del contenido de los pliegos, del contenido extrínseco de los escritos y documentos, de los organismos que han dictado las citadas resoluciones, etc.

Asimismo, damos por acreditado el "iter" procedimental acaecido y que se recoge en demanda y contestación.

La parte recurrente insta la anulación de la resolución que declara no haber lugar a la modificación solicitada. Lo hace atendiendo a dos peticiones:

"1) Con carácter principal, que declare contraria a Derecho y anule la Resolución Administrativa de la secretaria general de la Consejería de Gestión Forestal y Mundo Rural de la Junta de Extremadura dictada en de 02 de junio de 2025 y posteriormente confirmada en reposición por Resolución presunta. Que se retrotraigan las actuaciones al momento procedimental anterior al dictado de la mencionada Resolución Administrativa desestimatoria y se inste la tramitación de un modificado de obra que siendo igual o similar al propuesto por esta parte, permita la ejecución de la obra en las circunstancias presentes.

2) Con carácter subsidiario, si cuando se dicte sentencia en este proceso ya no fuera posible la ejecución del contrato modificado, por las razones que sean, se dicte la resolución del contrato administrativo formalizado sin culpabilidad del contratista".

Se basa la recurrente esencialmente en la imprevisibilidad de lo acaecido, que en todo caso y según la misma sería imputable la administración, se halla de acuerdo en el tema del diámetro de la grava, que no se altera económicamente el contrato en los términos y límites que prevé la Ley y en definitiva que se ha interpretado mal por la administración lo dispuesto en el art 205 de la LCSP, asimismo se entiende que existe incongruencia ex silentio art. 88.1 LPACAP que determinaría la nulidad, ya que pese a solicitarse expresamente, la administración no ha contestado acerca de la resolución instada de manera subsidiaria. Por su parte la Junta de Extremadura se ratifica en lo resuelto entendiendo que no procede la modificación ni tampoco la resolución pedida ya que no se da el requisito esencial y es que, según la misma, las causas esgrimidas no son achacables a ella sino en todo caso a la parte.

TERCERO. -Comenzando por el núcleo esencial del recurso, es decir, el hecho de la modificación legislativa de 2023 sobre zonas ZEPA, lo que determinaría el problema de costes y del presupuesto básico de licitación que se realizó teniendo en consideración la distancia, indicar que con carácter general hemos expuesto en esta materia de modificaciones contractuales lo siguiente: " Como ya señaló nuestra Sentencia 220/2013 de 17 Dic. 2013, Rec. 185/2013: " El núcleo de la cuestión que se plantea en el procedimiento de autos no es otro que determinar si esta exclusión ha de ser asumida por el contratista en virtud del principio de riesgo y ventura o por la Administración por considerar que se trata de una modificación contractual que altera el equilibrio económico-financiero del contrato.... "Ahora bien, en aquel supuesto se admitió que se trataba de una modificación contractual, pero es evidente que el presupuesto de hecho acaecido entonces y el de ahora (supresión de uno de los municipios en el servicio y desidia de la administración a la hora de comunicarlo) nada tienen que ver con los presupuestos que ahora sirven de base a la parte, sobrecostes de adquisición y energéticos.

Como expuso nuestra Sentencia 388/2019 de 12 Nov. 2019, Rec. 236/2019 con carácter general, todo contratista debe prever la existencia de la contingencia consistente en la aparición de un posible daño a sus intereses económicos, y como tal ( STS 20/7/2016) debe asumir que sus ganancias pueden ser menores cuando no respondan a circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato.

Constituyen excepciones a este principio de riesgo y ventura según la regulación contractual, las figuras de la revisión de precios, modificación de los contratos, o el principio de mantenimiento del equilibrio en los contratos concesionales. En cuanto a la revisión de precios, la Ley 2/2015 de desindexación de la economía española, modificó los preceptos del TRLCSP sobre la revisión de precios excluyendo el índice general de precios, y ya en la Ley de Contratos del sector público en su artículo 103 , sólo la permite excepcionalmente ( artículo 19, 29 para la concesión relacionada con el transporte de viajeros y con el ciclo urbano del agua. Y el 103,2 sólo admite revisión de precios por costes de mano de obra en los contratos de obras, de suministro de fabricación o aquellos otros con un periodo de recuperación superior a cinco años. En los mismos términos se pronunciaba el artículo 89 del TRLCSP , bajo cuya vigencia se licitó el contrato que nos ocupa.

Si la revisión de precios sólo se prevé en los contratos de concesión, y los anteriormente expresados entre los que no se encuentra el contrato de servicios de un año de duración suscrito por la actora, no cabe entender que en el mismo quepa tal figura de revisión de precios.

Tampoco cabe la figura de la modificación del contrato por cuanto que el artículo 203,1 de la LCSP sólo la prevé para modificar el objeto del contrato por razones de interés público objetivos.

La tercera excepción la constituye el principio del mantenimiento del equilibrio económico financiero. Este principio supone que haya una equivalencia entre los derechos y obligaciones de las partes, y que el concesionario tenga un margen normal de beneficio industrial. Sin embargo, este principio sólo está contemplado para las concesiones de servicios y obras según lo dispuesto en los artículos 270,1 y 290,2 de la LCSP, que a su vez exigen que la ruptura del equilibrio sea sustancial, desproporcionada ( STS de 30 de junio de 2014), y que se produzca bien por el ius variandi de la administración, bien por factum principis o bien por riesgo imprevisible.

Está plasmada en la sentencia de 28 de octubre de 2015 (casación núm. 2785/2014), confirmatoria de lo ya dicho en la anterior de 28 de enero de 2015 (Recurso núm. 449/2012 ), expresándose la primera así:

«(...) deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil, y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículo los 98 del TR /LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración (" ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de " ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR /LCAP de 2000, que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del " ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de " ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla»... La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:

a) Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de acuerdo con lo establecido en el título V del libro I, las características del servicio contratado.

b) Cuando actuaciones de la Administración determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.

c) Cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato. A estos efectos, se entenderá por causas de fuerza mayor las enumeradas en el artículo 231 de esta Ley".

No obstante, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla".

También ha de excluirse la existencia de causa de fuerza mayor, si tenemos en cuenta que se recogen como tal en el artículo 231 del TRLCSP , al que se remite el transcrito " a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.- b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes.-c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público".

Al margen de los casos de fuerza mayor definidos legalmente, tampoco se aprecia riesgo imprevisible generador de un desequilibrio compensable; al efecto invoca la actora de forma conjunta los principios de equidad y buena fe, la cláusula rebus sic stantibus, la teoría de la imprevisión, y teorías similares, que sustenta en una premisa única, cual es que se ha producido una alteración extraordinaria de las circunstancias que era imprevisible, sin embargo se trata de una incidencia en los costes laborales, que en mayor o menor grado, es ordinaria y previsible y además periódica, reconducible al principio de riesgo y ventura. No cabe hablar en consecuencia de riesgo imprevisible, de algo sorpresivo e inimaginable, y por ello el incremento de costes en los contratos que pueda suponer la subida del SMI, ha de ser asumida por los contratistas dentro del «riesgo y ventura» general a todos los contratos. Si no puede absorber esos costes o incumple las obligaciones contractuales, se debería resolver el contrato por causa imputable al contratista, con los efectos que ello tiene de acuerdo con lo previsto en la LCSP. Además, los órganos consultivos y jurisdiccionales no han admitido la calificación de riesgos imprevisibles en supuestos en los que la causa derivaba de decisiones o incidencias económicas generales, como los ciclos económicos, las devaluaciones de la moneda o las fluctuaciones del precio del petróleo y sus derivados (dictámenes del Consejo de Estado 632/1994, de 14 de marzo; 21/92, de 13 de febrero; IJCCA de Aragón 18/2012, de 19 de septiembre y 8/2013; Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de Octubre de 2013, sección 8ª; STS de 28 de enero de 2015 rec. 449/2012 ). Y aunque en alguna ocasión han analizado la incidencia de supuestos riesgos imprevisibles en contratos diferentes a las concesiones, siempre han rechazado la concurrencia de tales circunstancias confieran derechos indemnizatorios a los contratistas ( STS de 26 de diciembre de 1990, 30 de abril de 1999, en relación con el incremento de los precios en los litigantes asfálticos en contratos de obras, o las STS de 30 de abril de 2001 o de 9 de diciembre de 2003, en relación a contratos de servicio de mantenimiento).

Todo ello nos conduce a pensar que el principio de mantenimiento del equilibrio económico de las concesiones, aun aplicado también al contrato de servicios, no permite la compensación de los sobre costes derivados de la subida del SMI por decisión gubernativa, ni como "factum principis" ni como riesgo imprevisible.

Por último, la Sentencia de este Tribunal de fecha 258/2011 de 22 Nov. 2011, Rec. 119/2011, indica que: " la jurisprudencia exige como requisitos para la procedencia de la compensación por riesgo imprevisible que se trate de circunstancias sobrevenidas e imprevistas, es decir, que concurra una modificación de los elementos financieros del contrato derivada de la llamada doctrina del riesgo imprevisible que se produce cuando existe un cambio significativo de circunstancias objetivas en perjuicio del contratista. Requisitos que no se cumplen en el presente supuesto de hecho al no tratarse de circunstancias sobrevenidas ni imprevisibles, sino que se trata de hechos que hubieran podido preverse en el momento de presentación de la oferta del contrato por corresponder a la capacidad autoorganizativa del empresario.... El segundo motivo de apelación se basa en el incremento de las tarifas que la empresa debe abonar por el suministro de agua de la Mancomunidad de Los Molinos. Es cierto que se ha producido una subida de las tarifas que se abonan a la Mancomunidad por la utilización del agua y que dicha subida ha sido superior a lo que la parte actora había pronosticado. Sin embargo, se trata de una circunstancia que no puede ser calificada de imprevisible, sino que debió ser tenida en cuenta por la concesionaria del servicio en el momento de presentar su oferta. La parte actora en la fecha en que presentó su oferta debió contemplar que no era extraño que el precio por metro cúbico de agua que se paga a la Mancomunidad de Los Molinos pudiera subir por encima de incrementos superiores al I.P.C. interanual que fue la previsión que contempló la empresa demandante. Lo que realmente la parte actora plantea es un traslado automático de la subida del precio del agua por parte de la Mancomunidad de Los Molinos al contrato administrativo celebrado con el Ayuntamiento de Zafra, circunstancia que no puede ser admitida en una concesión que se inició en el último trimestre del año 2006 y que se basa en una subida por encima de las previsiones de la sociedad apelante pero no descartable, por lo que no puede tener la consideración de circunstancia imprevisible que altere los términos del contrato. No es extraño a un contrato administrativo cuya duración se ha previsto en veinte años que las tarifas que se pagan por la utilización del agua de la Mancomunidad puedan variar, y que dicha variación pudiera ser superior al I.P.C. interanual, siendo obligación de la parte actora valorar las posibilidades de subida de tarifas que no es un elemento extraño, ajeno o imprevisible en relación con el contrato del que resultó adjudicataria".

Pues bien, en aplicación de todo lo expuesto, debe indicarse que pese a lo que expone la parte, no sólo debe atenderse a lo que prevé el art 44 del pliego, sino que tal precepto debe ser puesto en conexión con los artículos 39 a 47 y los contenidos en la propia normativa contractual y llegamos a la misma conclusión que la del Magistrado de instancia. No se dan esos supuestos modificativos de objeto que pretende la parte, sino que se engloban en la teoría general y por tanto debe acreditarse que la administración ha variado las circunstancias o que han surgido hechos imprevisibles o fuerza mayor".

Pues bien, examinada la Ley 2/2023, su exposición de motivos así como el Decreto 110-2015 en lo relativo a la zona de Navalvillar de Pela, indicar que efectivamente y como reseña la administración el Decreto ya lo establecía y eran sabidas las restricciones ( basta examinar el pliego y así en el folio 24 de los 2403 que constituyen el mismo, se hacía referencia a tal limitación ecológica) sin embargo debido a un " error legislativo" tuvo que plasmarse de nuevo en una Ley con posterioridad para afianzar las actuaciones a realizar en esas zonas ZEPA previamente determinadas entre las que se encontraba la zona reseñada. Así, por tanto, no cabe hablar de imprevisibilidad ni actuación negligente administrativa a la hora de licitar la obra en base a los pliegos en los que como se ha visto, tal limitación se hallaba expresamente plasmada.

CUARTO. -Hay que partir de consideraciones legales que admiten la posibilidad de modificación del contrato regulando varios supuestos, pero en todo caso para que esta contingencia se atenga a la legalidad comunitaria es precisa la conjunción de una serie de requisitos, como son la imprevisibilidad sobrevenida del acaecimiento y las razones de interés público. Requisitos que de acuerdo a la jurisprudencia y la doctrina han de ser interpretados respectivamente para no vulnerar los principios que rigen la contratación administrativa, de tal modo que se exige estemos ante manifiesta imposibilidad de previsión en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, sin que se sobrepasen los límites legales para las modificaciones entre las previstas y no previstas en el Pliego cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever. 2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato. 3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas de un porcentaje de su precio inicial. En sintonía con esta argumentación, el TJUE ha señalado en su Sentencia de 7 de septiembre de 2016 (asunto C-549/14 )lo siguiente: "Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia que de él se deriva impiden que, con posterioridad a la adjudicación de un contrato público, el poder adjudicador y el adjudicatario introduzcan en las estipulaciones de ese contrato modificaciones tales que esas estipulaciones presentarían características sustancialmente diferentes de las del contrato inicial. Concurre esta circunstancia cuando las modificaciones previstas tengan por efecto, o bien ampliar en gran medida el contrato incluyendo en él elementos no previstos, o bien alterar el equilibrio económico del contrato en favor del adjudicatario, o también cuando esas modificaciones puedan llevar a que se reconsidere la adjudicación de dicho contrato, en el sentido de que, si las modificaciones se hubieran incluido en la documentación que regía el procedimiento inicial de adjudicación del contrato, o bien se habría seleccionado otra oferta, o bien habrían podido participar otros licitadores (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, apartados 34 a 37). En principio, no es posible introducir una modificación sustancial en un contrato público ya adjudicado mediante una negociación directa entre el poder adjudicador y el adjudicatario, pues ello requiere un nuevo procedimiento de adjudicación del contrato así modificado (véase, por analogía, la sentencia de 13 de abril de 2010, Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, apartado 42). Sólo cabría una conclusión diferente en el caso de que esa modificación ya se hubiera previsto en las cláusulas del contrato inicial (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, apartados 37, 40, 60, 68 y 69). En efecto, aunque el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia deben respetarse incluso en relación con los contratos públicos especiales, ello no impide tomar en consideración los rasgos específicos de tales contratos. La conciliación de este imperativo jurídico y de esta necesidad concreta requiere, por una parte, un respeto estricto de las condiciones del contrato establecidas en la documentación del mismo hasta que finalice la fase de ejecución de ese contrato, pero también, por otra parte, la posibilidad de establecer expresamente en esa documentación la facultad del poder adjudicador de adaptar determinadas condiciones de dicho contrato, incluso importantes, con posterioridad a su adjudicación. Al establecer expresamente esa facultad y determinar el modo de aplicarla en dicha documentación, el poder adjudicador garantiza que todos los operadores económicos interesados en participar en ese contrato tengan conocimiento de ello desde el principio y se encuentren así en pie de igualdad en el momento de formular su oferta (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, apartados 112, 115, 117 y 118). En cambio, si estas previsiones no figuran en la documentación del contrato, la necesidad de aplicar idénticas condiciones a todos los operadores económicos en un contrato público dado exige, en caso de modificación sustancial del contrato, abrir un nuevo procedimiento de adjudicación (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, apartado 127)".

Convenimos con la Junta cuando señala que: "el PCAP establece expresamente que no existen modificaciones previstas, de modo que la pretensión actora se encauza necesariamente por el régimen excepcional de los artículos 203 y 205 LCSP en este sentido, la jurisprudencia exige que para que proceda una modificación contractual no prevista en el pliego, deben concurrir cumulativamente los requisitos del artículo 205.2.b) LCSP: que la causa sea imprevisible, que la modificación no altere la naturaleza global o la solución técnica esencial del contrato, y que no suponga una desproporción material que afecte a la estructura económica del contrato.

En este sentido, la LCSP y la jurisprudencia limitan la modificación contractual no prevista a un máximo del 50% del precio inicial sin IVA, y establecen que la revisión excepcional de precios es la vía exclusiva para compensar incrementos extraordinarios en costes de materias primas en contratos públicos de obras. La propuesta de la contratista excede estos límites y pretende una modificación encubierta, lo que no es admisible legalmente...Así, la dirección facultativa y los informes técnicos acreditan la viabilidad de continuar la obra con medidas de seguridad adecuadas..."

En el folio 2320 se hace referencia y se expresa asimismo las cartas de compromiso de los suministradores. Resumiendo, entendemos que en este supuesto no se dan los requisitos modificativos que exige el art 205 ni de forma cumulativa ni incluso de manera aislada. La circunstancia de restricción ecológica era conocida y la variación sería importante, por lo que no es procedente acceder a lo solicitado. El contratista tuvo que saber estas circunstancias descritas en los pliegos a la hora de realizar su propuesta y no se le puede achacar a la administración ningún tipo de ocultación o actuación negligente ni maliciosa, asimismo tampoco cabe hablar de circunstancia imprevisible, fuerza mayor, etc.

Derivado de lo anterior, en atención a lo que expone el art 211g) se alega la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido. Ahora bien, entendemos de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 212, 213 y concordantes de la LCSP que este Tribunal no puede decretar la resolución. Se hace necesario que la administración de conformidad con la normativa examine en un procedimiento y resuelva acerca de la petición instada con carácter subsidiario realizada en su momento.

QUINTO. -De acuerdo a lo que dispone el art 139 de la LJCA y teniendo precisamente en consideración lo expuesto en el fundamento anterior "in fine" no procede realizar imposición en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO. -Se somete a examen de la Sala a través de recurso contencioso administrativo, la Resolución de la secretaria general de la Consejería de Gestión Forestal y Mundo Rural de la Junta de Extremadura de 02 de junio de 2025 y, posteriormente confirmada en reposición por Resolución presunta referida a denegación de modificación contractual administrativa.

SEGUNDO. -Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y las actuaciones y que en realidad no son objeto de controversia y así, fechas de las resoluciones, del contenido de los pliegos, del contenido extrínseco de los escritos y documentos, de los organismos que han dictado las citadas resoluciones, etc.

Asimismo, damos por acreditado el "iter" procedimental acaecido y que se recoge en demanda y contestación.

La parte recurrente insta la anulación de la resolución que declara no haber lugar a la modificación solicitada. Lo hace atendiendo a dos peticiones:

"1) Con carácter principal, que declare contraria a Derecho y anule la Resolución Administrativa de la secretaria general de la Consejería de Gestión Forestal y Mundo Rural de la Junta de Extremadura dictada en de 02 de junio de 2025 y posteriormente confirmada en reposición por Resolución presunta. Que se retrotraigan las actuaciones al momento procedimental anterior al dictado de la mencionada Resolución Administrativa desestimatoria y se inste la tramitación de un modificado de obra que siendo igual o similar al propuesto por esta parte, permita la ejecución de la obra en las circunstancias presentes.

2) Con carácter subsidiario, si cuando se dicte sentencia en este proceso ya no fuera posible la ejecución del contrato modificado, por las razones que sean, se dicte la resolución del contrato administrativo formalizado sin culpabilidad del contratista".

Se basa la recurrente esencialmente en la imprevisibilidad de lo acaecido, que en todo caso y según la misma sería imputable la administración, se halla de acuerdo en el tema del diámetro de la grava, que no se altera económicamente el contrato en los términos y límites que prevé la Ley y en definitiva que se ha interpretado mal por la administración lo dispuesto en el art 205 de la LCSP, asimismo se entiende que existe incongruencia ex silentio art. 88.1 LPACAP que determinaría la nulidad, ya que pese a solicitarse expresamente, la administración no ha contestado acerca de la resolución instada de manera subsidiaria. Por su parte la Junta de Extremadura se ratifica en lo resuelto entendiendo que no procede la modificación ni tampoco la resolución pedida ya que no se da el requisito esencial y es que, según la misma, las causas esgrimidas no son achacables a ella sino en todo caso a la parte.

TERCERO. -Comenzando por el núcleo esencial del recurso, es decir, el hecho de la modificación legislativa de 2023 sobre zonas ZEPA, lo que determinaría el problema de costes y del presupuesto básico de licitación que se realizó teniendo en consideración la distancia, indicar que con carácter general hemos expuesto en esta materia de modificaciones contractuales lo siguiente: " Como ya señaló nuestra Sentencia 220/2013 de 17 Dic. 2013, Rec. 185/2013: " El núcleo de la cuestión que se plantea en el procedimiento de autos no es otro que determinar si esta exclusión ha de ser asumida por el contratista en virtud del principio de riesgo y ventura o por la Administración por considerar que se trata de una modificación contractual que altera el equilibrio económico-financiero del contrato.... "Ahora bien, en aquel supuesto se admitió que se trataba de una modificación contractual, pero es evidente que el presupuesto de hecho acaecido entonces y el de ahora (supresión de uno de los municipios en el servicio y desidia de la administración a la hora de comunicarlo) nada tienen que ver con los presupuestos que ahora sirven de base a la parte, sobrecostes de adquisición y energéticos.

Como expuso nuestra Sentencia 388/2019 de 12 Nov. 2019, Rec. 236/2019 con carácter general, todo contratista debe prever la existencia de la contingencia consistente en la aparición de un posible daño a sus intereses económicos, y como tal ( STS 20/7/2016) debe asumir que sus ganancias pueden ser menores cuando no respondan a circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato.

Constituyen excepciones a este principio de riesgo y ventura según la regulación contractual, las figuras de la revisión de precios, modificación de los contratos, o el principio de mantenimiento del equilibrio en los contratos concesionales. En cuanto a la revisión de precios, la Ley 2/2015 de desindexación de la economía española, modificó los preceptos del TRLCSP sobre la revisión de precios excluyendo el índice general de precios, y ya en la Ley de Contratos del sector público en su artículo 103 , sólo la permite excepcionalmente ( artículo 19, 29 para la concesión relacionada con el transporte de viajeros y con el ciclo urbano del agua. Y el 103,2 sólo admite revisión de precios por costes de mano de obra en los contratos de obras, de suministro de fabricación o aquellos otros con un periodo de recuperación superior a cinco años. En los mismos términos se pronunciaba el artículo 89 del TRLCSP , bajo cuya vigencia se licitó el contrato que nos ocupa.

Si la revisión de precios sólo se prevé en los contratos de concesión, y los anteriormente expresados entre los que no se encuentra el contrato de servicios de un año de duración suscrito por la actora, no cabe entender que en el mismo quepa tal figura de revisión de precios.

Tampoco cabe la figura de la modificación del contrato por cuanto que el artículo 203,1 de la LCSP sólo la prevé para modificar el objeto del contrato por razones de interés público objetivos.

La tercera excepción la constituye el principio del mantenimiento del equilibrio económico financiero. Este principio supone que haya una equivalencia entre los derechos y obligaciones de las partes, y que el concesionario tenga un margen normal de beneficio industrial. Sin embargo, este principio sólo está contemplado para las concesiones de servicios y obras según lo dispuesto en los artículos 270,1 y 290,2 de la LCSP, que a su vez exigen que la ruptura del equilibrio sea sustancial, desproporcionada ( STS de 30 de junio de 2014), y que se produzca bien por el ius variandi de la administración, bien por factum principis o bien por riesgo imprevisible.

Está plasmada en la sentencia de 28 de octubre de 2015 (casación núm. 2785/2014), confirmatoria de lo ya dicho en la anterior de 28 de enero de 2015 (Recurso núm. 449/2012 ), expresándose la primera así:

«(...) deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil, y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículo los 98 del TR /LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración (" ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de " ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR /LCAP de 2000, que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del " ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de " ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla»... La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:

a) Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de acuerdo con lo establecido en el título V del libro I, las características del servicio contratado.

b) Cuando actuaciones de la Administración determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.

c) Cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato. A estos efectos, se entenderá por causas de fuerza mayor las enumeradas en el artículo 231 de esta Ley".

No obstante, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla".

También ha de excluirse la existencia de causa de fuerza mayor, si tenemos en cuenta que se recogen como tal en el artículo 231 del TRLCSP , al que se remite el transcrito " a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.- b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes.-c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público".

Al margen de los casos de fuerza mayor definidos legalmente, tampoco se aprecia riesgo imprevisible generador de un desequilibrio compensable; al efecto invoca la actora de forma conjunta los principios de equidad y buena fe, la cláusula rebus sic stantibus, la teoría de la imprevisión, y teorías similares, que sustenta en una premisa única, cual es que se ha producido una alteración extraordinaria de las circunstancias que era imprevisible, sin embargo se trata de una incidencia en los costes laborales, que en mayor o menor grado, es ordinaria y previsible y además periódica, reconducible al principio de riesgo y ventura. No cabe hablar en consecuencia de riesgo imprevisible, de algo sorpresivo e inimaginable, y por ello el incremento de costes en los contratos que pueda suponer la subida del SMI, ha de ser asumida por los contratistas dentro del «riesgo y ventura» general a todos los contratos. Si no puede absorber esos costes o incumple las obligaciones contractuales, se debería resolver el contrato por causa imputable al contratista, con los efectos que ello tiene de acuerdo con lo previsto en la LCSP. Además, los órganos consultivos y jurisdiccionales no han admitido la calificación de riesgos imprevisibles en supuestos en los que la causa derivaba de decisiones o incidencias económicas generales, como los ciclos económicos, las devaluaciones de la moneda o las fluctuaciones del precio del petróleo y sus derivados (dictámenes del Consejo de Estado 632/1994, de 14 de marzo; 21/92, de 13 de febrero; IJCCA de Aragón 18/2012, de 19 de septiembre y 8/2013; Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de Octubre de 2013, sección 8ª; STS de 28 de enero de 2015 rec. 449/2012 ). Y aunque en alguna ocasión han analizado la incidencia de supuestos riesgos imprevisibles en contratos diferentes a las concesiones, siempre han rechazado la concurrencia de tales circunstancias confieran derechos indemnizatorios a los contratistas ( STS de 26 de diciembre de 1990, 30 de abril de 1999, en relación con el incremento de los precios en los litigantes asfálticos en contratos de obras, o las STS de 30 de abril de 2001 o de 9 de diciembre de 2003, en relación a contratos de servicio de mantenimiento).

Todo ello nos conduce a pensar que el principio de mantenimiento del equilibrio económico de las concesiones, aun aplicado también al contrato de servicios, no permite la compensación de los sobre costes derivados de la subida del SMI por decisión gubernativa, ni como "factum principis" ni como riesgo imprevisible.

Por último, la Sentencia de este Tribunal de fecha 258/2011 de 22 Nov. 2011, Rec. 119/2011, indica que: " la jurisprudencia exige como requisitos para la procedencia de la compensación por riesgo imprevisible que se trate de circunstancias sobrevenidas e imprevistas, es decir, que concurra una modificación de los elementos financieros del contrato derivada de la llamada doctrina del riesgo imprevisible que se produce cuando existe un cambio significativo de circunstancias objetivas en perjuicio del contratista. Requisitos que no se cumplen en el presente supuesto de hecho al no tratarse de circunstancias sobrevenidas ni imprevisibles, sino que se trata de hechos que hubieran podido preverse en el momento de presentación de la oferta del contrato por corresponder a la capacidad autoorganizativa del empresario.... El segundo motivo de apelación se basa en el incremento de las tarifas que la empresa debe abonar por el suministro de agua de la Mancomunidad de Los Molinos. Es cierto que se ha producido una subida de las tarifas que se abonan a la Mancomunidad por la utilización del agua y que dicha subida ha sido superior a lo que la parte actora había pronosticado. Sin embargo, se trata de una circunstancia que no puede ser calificada de imprevisible, sino que debió ser tenida en cuenta por la concesionaria del servicio en el momento de presentar su oferta. La parte actora en la fecha en que presentó su oferta debió contemplar que no era extraño que el precio por metro cúbico de agua que se paga a la Mancomunidad de Los Molinos pudiera subir por encima de incrementos superiores al I.P.C. interanual que fue la previsión que contempló la empresa demandante. Lo que realmente la parte actora plantea es un traslado automático de la subida del precio del agua por parte de la Mancomunidad de Los Molinos al contrato administrativo celebrado con el Ayuntamiento de Zafra, circunstancia que no puede ser admitida en una concesión que se inició en el último trimestre del año 2006 y que se basa en una subida por encima de las previsiones de la sociedad apelante pero no descartable, por lo que no puede tener la consideración de circunstancia imprevisible que altere los términos del contrato. No es extraño a un contrato administrativo cuya duración se ha previsto en veinte años que las tarifas que se pagan por la utilización del agua de la Mancomunidad puedan variar, y que dicha variación pudiera ser superior al I.P.C. interanual, siendo obligación de la parte actora valorar las posibilidades de subida de tarifas que no es un elemento extraño, ajeno o imprevisible en relación con el contrato del que resultó adjudicataria".

Pues bien, en aplicación de todo lo expuesto, debe indicarse que pese a lo que expone la parte, no sólo debe atenderse a lo que prevé el art 44 del pliego, sino que tal precepto debe ser puesto en conexión con los artículos 39 a 47 y los contenidos en la propia normativa contractual y llegamos a la misma conclusión que la del Magistrado de instancia. No se dan esos supuestos modificativos de objeto que pretende la parte, sino que se engloban en la teoría general y por tanto debe acreditarse que la administración ha variado las circunstancias o que han surgido hechos imprevisibles o fuerza mayor".

Pues bien, examinada la Ley 2/2023, su exposición de motivos así como el Decreto 110-2015 en lo relativo a la zona de Navalvillar de Pela, indicar que efectivamente y como reseña la administración el Decreto ya lo establecía y eran sabidas las restricciones ( basta examinar el pliego y así en el folio 24 de los 2403 que constituyen el mismo, se hacía referencia a tal limitación ecológica) sin embargo debido a un " error legislativo" tuvo que plasmarse de nuevo en una Ley con posterioridad para afianzar las actuaciones a realizar en esas zonas ZEPA previamente determinadas entre las que se encontraba la zona reseñada. Así, por tanto, no cabe hablar de imprevisibilidad ni actuación negligente administrativa a la hora de licitar la obra en base a los pliegos en los que como se ha visto, tal limitación se hallaba expresamente plasmada.

CUARTO. -Hay que partir de consideraciones legales que admiten la posibilidad de modificación del contrato regulando varios supuestos, pero en todo caso para que esta contingencia se atenga a la legalidad comunitaria es precisa la conjunción de una serie de requisitos, como son la imprevisibilidad sobrevenida del acaecimiento y las razones de interés público. Requisitos que de acuerdo a la jurisprudencia y la doctrina han de ser interpretados respectivamente para no vulnerar los principios que rigen la contratación administrativa, de tal modo que se exige estemos ante manifiesta imposibilidad de previsión en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, sin que se sobrepasen los límites legales para las modificaciones entre las previstas y no previstas en el Pliego cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever. 2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato. 3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas de un porcentaje de su precio inicial. En sintonía con esta argumentación, el TJUE ha señalado en su Sentencia de 7 de septiembre de 2016 (asunto C-549/14 )lo siguiente: "Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia que de él se deriva impiden que, con posterioridad a la adjudicación de un contrato público, el poder adjudicador y el adjudicatario introduzcan en las estipulaciones de ese contrato modificaciones tales que esas estipulaciones presentarían características sustancialmente diferentes de las del contrato inicial. Concurre esta circunstancia cuando las modificaciones previstas tengan por efecto, o bien ampliar en gran medida el contrato incluyendo en él elementos no previstos, o bien alterar el equilibrio económico del contrato en favor del adjudicatario, o también cuando esas modificaciones puedan llevar a que se reconsidere la adjudicación de dicho contrato, en el sentido de que, si las modificaciones se hubieran incluido en la documentación que regía el procedimiento inicial de adjudicación del contrato, o bien se habría seleccionado otra oferta, o bien habrían podido participar otros licitadores (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, apartados 34 a 37). En principio, no es posible introducir una modificación sustancial en un contrato público ya adjudicado mediante una negociación directa entre el poder adjudicador y el adjudicatario, pues ello requiere un nuevo procedimiento de adjudicación del contrato así modificado (véase, por analogía, la sentencia de 13 de abril de 2010, Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, apartado 42). Sólo cabría una conclusión diferente en el caso de que esa modificación ya se hubiera previsto en las cláusulas del contrato inicial (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, apartados 37, 40, 60, 68 y 69). En efecto, aunque el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia deben respetarse incluso en relación con los contratos públicos especiales, ello no impide tomar en consideración los rasgos específicos de tales contratos. La conciliación de este imperativo jurídico y de esta necesidad concreta requiere, por una parte, un respeto estricto de las condiciones del contrato establecidas en la documentación del mismo hasta que finalice la fase de ejecución de ese contrato, pero también, por otra parte, la posibilidad de establecer expresamente en esa documentación la facultad del poder adjudicador de adaptar determinadas condiciones de dicho contrato, incluso importantes, con posterioridad a su adjudicación. Al establecer expresamente esa facultad y determinar el modo de aplicarla en dicha documentación, el poder adjudicador garantiza que todos los operadores económicos interesados en participar en ese contrato tengan conocimiento de ello desde el principio y se encuentren así en pie de igualdad en el momento de formular su oferta (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, apartados 112, 115, 117 y 118). En cambio, si estas previsiones no figuran en la documentación del contrato, la necesidad de aplicar idénticas condiciones a todos los operadores económicos en un contrato público dado exige, en caso de modificación sustancial del contrato, abrir un nuevo procedimiento de adjudicación (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, apartado 127)".

Convenimos con la Junta cuando señala que: "el PCAP establece expresamente que no existen modificaciones previstas, de modo que la pretensión actora se encauza necesariamente por el régimen excepcional de los artículos 203 y 205 LCSP en este sentido, la jurisprudencia exige que para que proceda una modificación contractual no prevista en el pliego, deben concurrir cumulativamente los requisitos del artículo 205.2.b) LCSP: que la causa sea imprevisible, que la modificación no altere la naturaleza global o la solución técnica esencial del contrato, y que no suponga una desproporción material que afecte a la estructura económica del contrato.

En este sentido, la LCSP y la jurisprudencia limitan la modificación contractual no prevista a un máximo del 50% del precio inicial sin IVA, y establecen que la revisión excepcional de precios es la vía exclusiva para compensar incrementos extraordinarios en costes de materias primas en contratos públicos de obras. La propuesta de la contratista excede estos límites y pretende una modificación encubierta, lo que no es admisible legalmente...Así, la dirección facultativa y los informes técnicos acreditan la viabilidad de continuar la obra con medidas de seguridad adecuadas..."

En el folio 2320 se hace referencia y se expresa asimismo las cartas de compromiso de los suministradores. Resumiendo, entendemos que en este supuesto no se dan los requisitos modificativos que exige el art 205 ni de forma cumulativa ni incluso de manera aislada. La circunstancia de restricción ecológica era conocida y la variación sería importante, por lo que no es procedente acceder a lo solicitado. El contratista tuvo que saber estas circunstancias descritas en los pliegos a la hora de realizar su propuesta y no se le puede achacar a la administración ningún tipo de ocultación o actuación negligente ni maliciosa, asimismo tampoco cabe hablar de circunstancia imprevisible, fuerza mayor, etc.

Derivado de lo anterior, en atención a lo que expone el art 211g) se alega la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido. Ahora bien, entendemos de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 212, 213 y concordantes de la LCSP que este Tribunal no puede decretar la resolución. Se hace necesario que la administración de conformidad con la normativa examine en un procedimiento y resuelva acerca de la petición instada con carácter subsidiario realizada en su momento.

QUINTO. -De acuerdo a lo que dispone el art 139 de la LJCA y teniendo precisamente en consideración lo expuesto en el fundamento anterior "in fine" no procede realizar imposición en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,

PRIMERO. -Se somete a examen de la Sala a través de recurso contencioso administrativo, la Resolución de la secretaria general de la Consejería de Gestión Forestal y Mundo Rural de la Junta de Extremadura de 02 de junio de 2025 y, posteriormente confirmada en reposición por Resolución presunta referida a denegación de modificación contractual administrativa.

SEGUNDO. -Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y las actuaciones y que en realidad no son objeto de controversia y así, fechas de las resoluciones, del contenido de los pliegos, del contenido extrínseco de los escritos y documentos, de los organismos que han dictado las citadas resoluciones, etc.

Asimismo, damos por acreditado el "iter" procedimental acaecido y que se recoge en demanda y contestación.

La parte recurrente insta la anulación de la resolución que declara no haber lugar a la modificación solicitada. Lo hace atendiendo a dos peticiones:

"1) Con carácter principal, que declare contraria a Derecho y anule la Resolución Administrativa de la secretaria general de la Consejería de Gestión Forestal y Mundo Rural de la Junta de Extremadura dictada en de 02 de junio de 2025 y posteriormente confirmada en reposición por Resolución presunta. Que se retrotraigan las actuaciones al momento procedimental anterior al dictado de la mencionada Resolución Administrativa desestimatoria y se inste la tramitación de un modificado de obra que siendo igual o similar al propuesto por esta parte, permita la ejecución de la obra en las circunstancias presentes.

2) Con carácter subsidiario, si cuando se dicte sentencia en este proceso ya no fuera posible la ejecución del contrato modificado, por las razones que sean, se dicte la resolución del contrato administrativo formalizado sin culpabilidad del contratista".

Se basa la recurrente esencialmente en la imprevisibilidad de lo acaecido, que en todo caso y según la misma sería imputable la administración, se halla de acuerdo en el tema del diámetro de la grava, que no se altera económicamente el contrato en los términos y límites que prevé la Ley y en definitiva que se ha interpretado mal por la administración lo dispuesto en el art 205 de la LCSP, asimismo se entiende que existe incongruencia ex silentio art. 88.1 LPACAP que determinaría la nulidad, ya que pese a solicitarse expresamente, la administración no ha contestado acerca de la resolución instada de manera subsidiaria. Por su parte la Junta de Extremadura se ratifica en lo resuelto entendiendo que no procede la modificación ni tampoco la resolución pedida ya que no se da el requisito esencial y es que, según la misma, las causas esgrimidas no son achacables a ella sino en todo caso a la parte.

TERCERO. -Comenzando por el núcleo esencial del recurso, es decir, el hecho de la modificación legislativa de 2023 sobre zonas ZEPA, lo que determinaría el problema de costes y del presupuesto básico de licitación que se realizó teniendo en consideración la distancia, indicar que con carácter general hemos expuesto en esta materia de modificaciones contractuales lo siguiente: " Como ya señaló nuestra Sentencia 220/2013 de 17 Dic. 2013, Rec. 185/2013: " El núcleo de la cuestión que se plantea en el procedimiento de autos no es otro que determinar si esta exclusión ha de ser asumida por el contratista en virtud del principio de riesgo y ventura o por la Administración por considerar que se trata de una modificación contractual que altera el equilibrio económico-financiero del contrato.... "Ahora bien, en aquel supuesto se admitió que se trataba de una modificación contractual, pero es evidente que el presupuesto de hecho acaecido entonces y el de ahora (supresión de uno de los municipios en el servicio y desidia de la administración a la hora de comunicarlo) nada tienen que ver con los presupuestos que ahora sirven de base a la parte, sobrecostes de adquisición y energéticos.

Como expuso nuestra Sentencia 388/2019 de 12 Nov. 2019, Rec. 236/2019 con carácter general, todo contratista debe prever la existencia de la contingencia consistente en la aparición de un posible daño a sus intereses económicos, y como tal ( STS 20/7/2016) debe asumir que sus ganancias pueden ser menores cuando no respondan a circunstancias sobrevenidas en la ejecución del contrato.

Constituyen excepciones a este principio de riesgo y ventura según la regulación contractual, las figuras de la revisión de precios, modificación de los contratos, o el principio de mantenimiento del equilibrio en los contratos concesionales. En cuanto a la revisión de precios, la Ley 2/2015 de desindexación de la economía española, modificó los preceptos del TRLCSP sobre la revisión de precios excluyendo el índice general de precios, y ya en la Ley de Contratos del sector público en su artículo 103 , sólo la permite excepcionalmente ( artículo 19, 29 para la concesión relacionada con el transporte de viajeros y con el ciclo urbano del agua. Y el 103,2 sólo admite revisión de precios por costes de mano de obra en los contratos de obras, de suministro de fabricación o aquellos otros con un periodo de recuperación superior a cinco años. En los mismos términos se pronunciaba el artículo 89 del TRLCSP , bajo cuya vigencia se licitó el contrato que nos ocupa.

Si la revisión de precios sólo se prevé en los contratos de concesión, y los anteriormente expresados entre los que no se encuentra el contrato de servicios de un año de duración suscrito por la actora, no cabe entender que en el mismo quepa tal figura de revisión de precios.

Tampoco cabe la figura de la modificación del contrato por cuanto que el artículo 203,1 de la LCSP sólo la prevé para modificar el objeto del contrato por razones de interés público objetivos.

La tercera excepción la constituye el principio del mantenimiento del equilibrio económico financiero. Este principio supone que haya una equivalencia entre los derechos y obligaciones de las partes, y que el concesionario tenga un margen normal de beneficio industrial. Sin embargo, este principio sólo está contemplado para las concesiones de servicios y obras según lo dispuesto en los artículos 270,1 y 290,2 de la LCSP, que a su vez exigen que la ruptura del equilibrio sea sustancial, desproporcionada ( STS de 30 de junio de 2014), y que se produzca bien por el ius variandi de la administración, bien por factum principis o bien por riesgo imprevisible.

Está plasmada en la sentencia de 28 de octubre de 2015 (casación núm. 2785/2014), confirmatoria de lo ya dicho en la anterior de 28 de enero de 2015 (Recurso núm. 449/2012 ), expresándose la primera así:

«(...) deben efectuarse sobre esos tres aspectos que acaban de enunciarse las consideraciones que siguen.

La primera es que el principio de la eficacia vinculante del contrato y de la invariabilidad de sus cláusulas es la norma general que rige en nuestro ordenamiento jurídico tanto para la contratación privada como para la contratación administrativa. En cuanto a la primera debe mencionarse el artículo 1091 del Código civil, y sobre la segunda estas otras normas de la sucesiva legislación de contratos administrativos más reciente: el artículo 94 del TR /LCAP de 16 de junio de 2000, y los artículos 208 y 209 del TR/LCSP de 14 de noviembre de 2011.

La segunda es que la contratación administrativa se caracteriza también por llevar inherente un elemento de aleatoriedad de los resultados económicos del contrato, al estar expresamente proclamado por la ley el principio de riesgo y ventura del contratista ( artículo los 98 del TR /LCAP de 2000 y 215, 231 y 242 del TR/LCSP de 2011). Un elemento de aleatoriedad que significa que la frustración de las expectativas económicas que el contratista tuvo en consideración para consentir el contrato no le libera de cumplir lo estrictamente pactado ni, consiguientemente, le faculta para apartarse del vínculo contractual o para reclamar su modificación.

La tercera es que en nuestro ordenamiento jurídico ha sido tradicional establecer unas tasadas excepciones a esa aleatoriedad de los contratos administrativos, consistentes en reequilibrar la ecuación financiera del contrato únicamente cuando se ha producido una ruptura de la misma por causas imputables a la Administración (" ius variandi" o "factum principis"), o por hechos que se consideran "extra muros" del normal "alea" del contrato por ser reconducibles a los conceptos de fuerza mayor o riesgo imprevisible. Lo cual significa que no toda alteración del equilibrio de las prestaciones del contrato da derecho al contratista a reclamar medidas dirigidas a restablecer la inicial ecuación financiera del vínculo, sino únicamente aquellas que sean reconducibles a esos tasados supuestos de " ius variandi", "factum principis", y fuerza mayor o riesgo imprevisible.

Esa regulación tasada de los supuestos excepcionales de restablecimiento del equilibrio económico del contrato ha estado presente en esa sucesiva legislación de contratos públicos que antes se ha mencionado. Así, los artículos 144 y 163 del TR /LCAP de 2000, que regulaban medidas de reparación para los supuestos de fuerza mayor y ejercicio del " ius variandi"; el artículo 248.2 de ese mismo TR /LCAP , introducido por la Ley 13/2003, de 23 de mayo reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que refiere el deber de la Administración de restablecer el equilibrio económico del contrato a los supuestos de " ius variandi", fuerza mayor, "factum principis" y previsiones del propio contrato; y el artículo 258.2 del TR/LCSP de 2011 , que viene a reproducir el contenido del anterior precepto.

Finalmente, la cuarta y última consideración es que, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla»... La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en beneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:

a) Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de acuerdo con lo establecido en el título V del libro I, las características del servicio contratado.

b) Cuando actuaciones de la Administración determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato.

c) Cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía del contrato. A estos efectos, se entenderá por causas de fuerza mayor las enumeradas en el artículo 231 de esta Ley".

No obstante, más allá de los supuestos tasados en la regulación general de la contratación pública, el reequilibrio sólo procederá cuando lo haya previsto el propio contrato y cuando una ley especial regule hipótesis específicas de alteración de la economía inicial del contrato y establezca medidas singulares para restablecerla".

También ha de excluirse la existencia de causa de fuerza mayor, si tenemos en cuenta que se recogen como tal en el artículo 231 del TRLCSP , al que se remite el transcrito " a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.- b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos, erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros semejantes.-c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o alteraciones graves del orden público".

Al margen de los casos de fuerza mayor definidos legalmente, tampoco se aprecia riesgo imprevisible generador de un desequilibrio compensable; al efecto invoca la actora de forma conjunta los principios de equidad y buena fe, la cláusula rebus sic stantibus, la teoría de la imprevisión, y teorías similares, que sustenta en una premisa única, cual es que se ha producido una alteración extraordinaria de las circunstancias que era imprevisible, sin embargo se trata de una incidencia en los costes laborales, que en mayor o menor grado, es ordinaria y previsible y además periódica, reconducible al principio de riesgo y ventura. No cabe hablar en consecuencia de riesgo imprevisible, de algo sorpresivo e inimaginable, y por ello el incremento de costes en los contratos que pueda suponer la subida del SMI, ha de ser asumida por los contratistas dentro del «riesgo y ventura» general a todos los contratos. Si no puede absorber esos costes o incumple las obligaciones contractuales, se debería resolver el contrato por causa imputable al contratista, con los efectos que ello tiene de acuerdo con lo previsto en la LCSP. Además, los órganos consultivos y jurisdiccionales no han admitido la calificación de riesgos imprevisibles en supuestos en los que la causa derivaba de decisiones o incidencias económicas generales, como los ciclos económicos, las devaluaciones de la moneda o las fluctuaciones del precio del petróleo y sus derivados (dictámenes del Consejo de Estado 632/1994, de 14 de marzo; 21/92, de 13 de febrero; IJCCA de Aragón 18/2012, de 19 de septiembre y 8/2013; Sentencia de la Audiencia Nacional de 21 de Octubre de 2013, sección 8ª; STS de 28 de enero de 2015 rec. 449/2012 ). Y aunque en alguna ocasión han analizado la incidencia de supuestos riesgos imprevisibles en contratos diferentes a las concesiones, siempre han rechazado la concurrencia de tales circunstancias confieran derechos indemnizatorios a los contratistas ( STS de 26 de diciembre de 1990, 30 de abril de 1999, en relación con el incremento de los precios en los litigantes asfálticos en contratos de obras, o las STS de 30 de abril de 2001 o de 9 de diciembre de 2003, en relación a contratos de servicio de mantenimiento).

Todo ello nos conduce a pensar que el principio de mantenimiento del equilibrio económico de las concesiones, aun aplicado también al contrato de servicios, no permite la compensación de los sobre costes derivados de la subida del SMI por decisión gubernativa, ni como "factum principis" ni como riesgo imprevisible.

Por último, la Sentencia de este Tribunal de fecha 258/2011 de 22 Nov. 2011, Rec. 119/2011, indica que: " la jurisprudencia exige como requisitos para la procedencia de la compensación por riesgo imprevisible que se trate de circunstancias sobrevenidas e imprevistas, es decir, que concurra una modificación de los elementos financieros del contrato derivada de la llamada doctrina del riesgo imprevisible que se produce cuando existe un cambio significativo de circunstancias objetivas en perjuicio del contratista. Requisitos que no se cumplen en el presente supuesto de hecho al no tratarse de circunstancias sobrevenidas ni imprevisibles, sino que se trata de hechos que hubieran podido preverse en el momento de presentación de la oferta del contrato por corresponder a la capacidad autoorganizativa del empresario.... El segundo motivo de apelación se basa en el incremento de las tarifas que la empresa debe abonar por el suministro de agua de la Mancomunidad de Los Molinos. Es cierto que se ha producido una subida de las tarifas que se abonan a la Mancomunidad por la utilización del agua y que dicha subida ha sido superior a lo que la parte actora había pronosticado. Sin embargo, se trata de una circunstancia que no puede ser calificada de imprevisible, sino que debió ser tenida en cuenta por la concesionaria del servicio en el momento de presentar su oferta. La parte actora en la fecha en que presentó su oferta debió contemplar que no era extraño que el precio por metro cúbico de agua que se paga a la Mancomunidad de Los Molinos pudiera subir por encima de incrementos superiores al I.P.C. interanual que fue la previsión que contempló la empresa demandante. Lo que realmente la parte actora plantea es un traslado automático de la subida del precio del agua por parte de la Mancomunidad de Los Molinos al contrato administrativo celebrado con el Ayuntamiento de Zafra, circunstancia que no puede ser admitida en una concesión que se inició en el último trimestre del año 2006 y que se basa en una subida por encima de las previsiones de la sociedad apelante pero no descartable, por lo que no puede tener la consideración de circunstancia imprevisible que altere los términos del contrato. No es extraño a un contrato administrativo cuya duración se ha previsto en veinte años que las tarifas que se pagan por la utilización del agua de la Mancomunidad puedan variar, y que dicha variación pudiera ser superior al I.P.C. interanual, siendo obligación de la parte actora valorar las posibilidades de subida de tarifas que no es un elemento extraño, ajeno o imprevisible en relación con el contrato del que resultó adjudicataria".

Pues bien, en aplicación de todo lo expuesto, debe indicarse que pese a lo que expone la parte, no sólo debe atenderse a lo que prevé el art 44 del pliego, sino que tal precepto debe ser puesto en conexión con los artículos 39 a 47 y los contenidos en la propia normativa contractual y llegamos a la misma conclusión que la del Magistrado de instancia. No se dan esos supuestos modificativos de objeto que pretende la parte, sino que se engloban en la teoría general y por tanto debe acreditarse que la administración ha variado las circunstancias o que han surgido hechos imprevisibles o fuerza mayor".

Pues bien, examinada la Ley 2/2023, su exposición de motivos así como el Decreto 110-2015 en lo relativo a la zona de Navalvillar de Pela, indicar que efectivamente y como reseña la administración el Decreto ya lo establecía y eran sabidas las restricciones ( basta examinar el pliego y así en el folio 24 de los 2403 que constituyen el mismo, se hacía referencia a tal limitación ecológica) sin embargo debido a un " error legislativo" tuvo que plasmarse de nuevo en una Ley con posterioridad para afianzar las actuaciones a realizar en esas zonas ZEPA previamente determinadas entre las que se encontraba la zona reseñada. Así, por tanto, no cabe hablar de imprevisibilidad ni actuación negligente administrativa a la hora de licitar la obra en base a los pliegos en los que como se ha visto, tal limitación se hallaba expresamente plasmada.

CUARTO. -Hay que partir de consideraciones legales que admiten la posibilidad de modificación del contrato regulando varios supuestos, pero en todo caso para que esta contingencia se atenga a la legalidad comunitaria es precisa la conjunción de una serie de requisitos, como son la imprevisibilidad sobrevenida del acaecimiento y las razones de interés público. Requisitos que de acuerdo a la jurisprudencia y la doctrina han de ser interpretados respectivamente para no vulnerar los principios que rigen la contratación administrativa, de tal modo que se exige estemos ante manifiesta imposibilidad de previsión en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, sin que se sobrepasen los límites legales para las modificaciones entre las previstas y no previstas en el Pliego cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever. 2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato. 3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, aislada o conjuntamente con otras modificaciones acordadas de un porcentaje de su precio inicial. En sintonía con esta argumentación, el TJUE ha señalado en su Sentencia de 7 de septiembre de 2016 (asunto C-549/14 )lo siguiente: "Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia que de él se deriva impiden que, con posterioridad a la adjudicación de un contrato público, el poder adjudicador y el adjudicatario introduzcan en las estipulaciones de ese contrato modificaciones tales que esas estipulaciones presentarían características sustancialmente diferentes de las del contrato inicial. Concurre esta circunstancia cuando las modificaciones previstas tengan por efecto, o bien ampliar en gran medida el contrato incluyendo en él elementos no previstos, o bien alterar el equilibrio económico del contrato en favor del adjudicatario, o también cuando esas modificaciones puedan llevar a que se reconsidere la adjudicación de dicho contrato, en el sentido de que, si las modificaciones se hubieran incluido en la documentación que regía el procedimiento inicial de adjudicación del contrato, o bien se habría seleccionado otra oferta, o bien habrían podido participar otros licitadores (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, apartados 34 a 37). En principio, no es posible introducir una modificación sustancial en un contrato público ya adjudicado mediante una negociación directa entre el poder adjudicador y el adjudicatario, pues ello requiere un nuevo procedimiento de adjudicación del contrato así modificado (véase, por analogía, la sentencia de 13 de abril de 2010, Wall, C-91/08, EU:C:2010:182, apartado 42). Sólo cabría una conclusión diferente en el caso de que esa modificación ya se hubiera previsto en las cláusulas del contrato inicial (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de junio de 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C-454/06, EU:C:2008:351, apartados 37, 40, 60, 68 y 69). En efecto, aunque el principio de igualdad de trato y la obligación de transparencia deben respetarse incluso en relación con los contratos públicos especiales, ello no impide tomar en consideración los rasgos específicos de tales contratos. La conciliación de este imperativo jurídico y de esta necesidad concreta requiere, por una parte, un respeto estricto de las condiciones del contrato establecidas en la documentación del mismo hasta que finalice la fase de ejecución de ese contrato, pero también, por otra parte, la posibilidad de establecer expresamente en esa documentación la facultad del poder adjudicador de adaptar determinadas condiciones de dicho contrato, incluso importantes, con posterioridad a su adjudicación. Al establecer expresamente esa facultad y determinar el modo de aplicarla en dicha documentación, el poder adjudicador garantiza que todos los operadores económicos interesados en participar en ese contrato tengan conocimiento de ello desde el principio y se encuentren así en pie de igualdad en el momento de formular su oferta (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, apartados 112, 115, 117 y 118). En cambio, si estas previsiones no figuran en la documentación del contrato, la necesidad de aplicar idénticas condiciones a todos los operadores económicos en un contrato público dado exige, en caso de modificación sustancial del contrato, abrir un nuevo procedimiento de adjudicación (véase, por analogía, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, EU:C:2004:236, apartado 127)".

Convenimos con la Junta cuando señala que: "el PCAP establece expresamente que no existen modificaciones previstas, de modo que la pretensión actora se encauza necesariamente por el régimen excepcional de los artículos 203 y 205 LCSP en este sentido, la jurisprudencia exige que para que proceda una modificación contractual no prevista en el pliego, deben concurrir cumulativamente los requisitos del artículo 205.2.b) LCSP: que la causa sea imprevisible, que la modificación no altere la naturaleza global o la solución técnica esencial del contrato, y que no suponga una desproporción material que afecte a la estructura económica del contrato.

En este sentido, la LCSP y la jurisprudencia limitan la modificación contractual no prevista a un máximo del 50% del precio inicial sin IVA, y establecen que la revisión excepcional de precios es la vía exclusiva para compensar incrementos extraordinarios en costes de materias primas en contratos públicos de obras. La propuesta de la contratista excede estos límites y pretende una modificación encubierta, lo que no es admisible legalmente...Así, la dirección facultativa y los informes técnicos acreditan la viabilidad de continuar la obra con medidas de seguridad adecuadas..."

En el folio 2320 se hace referencia y se expresa asimismo las cartas de compromiso de los suministradores. Resumiendo, entendemos que en este supuesto no se dan los requisitos modificativos que exige el art 205 ni de forma cumulativa ni incluso de manera aislada. La circunstancia de restricción ecológica era conocida y la variación sería importante, por lo que no es procedente acceder a lo solicitado. El contratista tuvo que saber estas circunstancias descritas en los pliegos a la hora de realizar su propuesta y no se le puede achacar a la administración ningún tipo de ocultación o actuación negligente ni maliciosa, asimismo tampoco cabe hablar de circunstancia imprevisible, fuerza mayor, etc.

Derivado de lo anterior, en atención a lo que expone el art 211g) se alega la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a los artículos 204 y 205; o cuando dándose las circunstancias establecidas en el artículo 205, las modificaciones impliquen, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del mismo, en cuantía superior, en más o en menos, al 20 por ciento del precio inicial del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido. Ahora bien, entendemos de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 212, 213 y concordantes de la LCSP que este Tribunal no puede decretar la resolución. Se hace necesario que la administración de conformidad con la normativa examine en un procedimiento y resuelva acerca de la petición instada con carácter subsidiario realizada en su momento.

QUINTO. -De acuerdo a lo que dispone el art 139 de la LJCA y teniendo precisamente en consideración lo expuesto en el fundamento anterior "in fine" no procede realizar imposición en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, por la potestad que nos confiere la Constitución Española,