Sentencia Contencioso-Administrativo 901/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 53/2024 de 17 de julio del 2025

PRIMERO.- Interpuesto por la mercantil JAMONES Y EMBUTIDOS ENTRESIERRAS, S.L. recurso contencioso administrativo contra la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado por aquélla contra la resolución de la Dirección General de la Industria y de la Cadena Agroalimentaria de la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de la Junta de Castilla y León, de 2 de marzo de 2023, que declaró la pérdida del derecho al cobro de la subvención que le había sido concedida a la misma por resolución de 12 de abril de 2021, así como la de la garantía de buena ejecución depositada, pretende la sociedad recurrente que se anule y declare contrario a derecho el acto impugnado en el extremo que acuerda la ejecución total de la garantía de buena ejecución depositada, indicándose en su lugar la obligación de reintegrarle el aval prestado -su importe asciende a 27.988,89 euros-, pretensión que según es ya posible anticipar debe ser desestimada. Antes sin embargo de justificar esta decisión y habida cuenta que la Administración Autonómica solicitó en el suplico de su contestación a la demanda que se declarase la inadmisibilidad del presente recurso, solicitud que hizo al amparo de lo establecido en los artículos 45.2.d) y 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (LJCA) -decía que no se había acreditado por parte de la persona jurídica demandante el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones-, debe dejarse sentado que no procede apreciar el motivo de inadmisión alegado y ello, como se acepta por lo demás en el escrito de conclusiones de la parte demandada, de acuerdo con la documental que fue aportada con el suyo por la actora, documental que no hay inconveniente en admitir conforme a la doctrina jurisprudencial contenida en las sentencias del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2010, 24 de mayo de 2011, 20 de enero de 2012, 25 de mayo de 2020, 13 de junio de 2023 y 13 de marzo de 2024, en las que claramente se establece que si el defecto denunciado se combate "en el plazo previsto en el artículo 138.1 LJCA o en el trámite de conclusiones o en cualquier otro momento" será necesario el requerimiento de subsanación por parte del tribunal cuando sin él pueda generarse la situación de indefensión proscrita en el artículo 24.1 de la Constitución, de suerte que si dicho tribunal considera insuficiente la documentación aportada deberá conceder un trámite de subsanación para que se aporten los estatutos de la entidad. Si ello es así, y lo es, nada impide la aportación motu proprio de esos estatutos por el interesado con sus conclusiones, que es lo que aquí ha hecho la recurrente.

SEGUNDO.- Centrados en la cuestión de fondo, la parte del acto discutido que dispone la ejecución total de la garantía de buena ejecución depositada en su día por la demandante, lo primero que hay que decir es que en términos generales no hay controversia entre las litigantes sobre los hechos, que en lo que aquí importa pueden resumirse, primero, en que la mercantil recurrente solicitó el 10 de julio de 2020 una subvención de las que habían sido convocadas por Orden de 20 de diciembre anterior para promover la inversión productiva y la mejora de la competitividad en materia de transformación y comercialización de los productos agrarios, silvícolas y de la alimentación en Castilla y León (se pretendía dotar a la fábrica de embutidos y salazón de jamones de una moderna planta secadero), segundo, en que por resolución de 12 de abril de 2021 se aprobó la concesión de la subvención interesada por importe de 559.777,64 euros, tercero, en que por exigirlo dicha resolución el 11 de junio siguiente depositó la actora una garantía de buena ejecución por importe de 27.988,89 euros, equivalente al 5% del importe concedido, cuarto, en que después de diversas vicisitudes y tras una ampliación del plazo de ejecución (se pasó del 30 de junio al 31 de diciembre de 2022) la demandante comunicó su renuncia a la subvención en escrito fechado el 24 de febrero de 2022 y presentado el 15 de marzo siguiente, y quinto, en que iniciado un procedimiento para declarar el incumplimiento total por parte de la actora se dictó la resolución de 2 de marzo de 2023 que declaró la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida -aspecto no discutido-, así como la ejecución total de la garantía de buena ejecución depositada, que es como se ha dicho la parte que constituye la cuestión aquí litigiosa, resolución contra la que se interpuso el recurso de reposición cuya desestimación presunta es la aquí impugnada.

Expuestos de manera sintética los hechos anteriores, se juzga oportuno hacer algunas consideraciones y en concreto las siguientes:

a) las bases reguladoras de la subvención de que aquí se trata fueron aprobadas por la Orden AYG/1173/2018, de 23 de octubre, de la Consejería de Agricultura y Ganadería (luego modificada dos veces). En el artículo 18 de dicha Orden, en concreto en su apartado 2.c) y dentro de las premisasa las que habría de atenerse la resolución de concesión, se indica que ésta contendrá la obligación del depósito de una garantía de buena ejecución por un importe igual al 5% del importe total de la subvención concedida, estableciéndose acto seguido cómo deberá sustanciarse (mediante el depósito de aval o avales), cómo podrá ser liberada (tras solicitud de liquidación final y comprobación de la correcta ejecución y justificación de al menos el 50% de la inversión subvencionable) y cuáles serían las consecuencias de su no aportación (pérdida del derecho al cobro). Es asimismo oportuno destacar que en su artículo 38 se regulan las penalizaciones,cuyo detalle se remite el Anexo 6 en el que no hay ninguna mención ni referencia a la garantía de buena ejecución, que en el artículo 39 se contemplan los supuestos de pérdida del derecho al cobro, entre otros más la renuncia expresa y por escrito del beneficiario y el incumplimiento de cualquier condición o requisito fijado en la resolución de concesión, y que en el artículo 40, que es el que recoge las consecuencias del incumplimiento,se estipula, en su apartado 3, que para los casos en que esté previsto el depósito de una garantía de buena ejecución, todos los supuestos que impliquen la declaración de la pérdida del derecho al cobro de una subvención concedida implicarán también el acuerdo de la ejecución total de la citada garantía de buena ejecución.

b) la resolución que aprobó la concesión de la subvención de autos, o sea, la de 12 de abril de 2021, "condicionó" la misma al cumplimiento de las condiciones generales y particulares que en ella se recogen, también al de los compromisos validados en el proceso de baremación y selección, condiciones generales entre las que estaban, punto R.1.5, la obligación de depositar una garantía de buena ejecución por un importe de 27.988,89 euros en el plazo de dos meses, y punto R.1.12, la previsión de que la resolución que implicara la declaración de la pérdida del derecho al cobro de la subvención concedida implicaría también el acuerdo de la ejecución total de la citada garantía de buena ejecución, así como que el procedimiento para determinar el incumplimiento, la ejecución de la garantía de buena ejecución y el reintegro se atendría a lo dispuesto por el artículo 48 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de Castilla y León.

y c) no es objeto de discusión que el proyecto para el que se pidió la subvención no se ejecutó en plazo, ni en el inicialmente concedido ni en el prorrogado, y que la actora decidió renunciar a la misma impelida según dice por las circunstancias que expone pormenorizadamente en su demanda, que aunque dice que le son ajenas no le llevan a sostener que se está ante causas de fuerza mayor o circunstancias excepcionales en las condiciones en que éstas se prevén en la normativa comunitaria y nacional o en la interpretación judicial que se ha hecho de ellas.

TERCERO.- Llegados a este punto y por lo que atañe ya a los motivos en los que se basa la pretensión actora, hay que empezar dejando claramente sentado que el procedimiento en el que se dictó la resolución impugnada no tiene carácter sancionador. En efecto, la pérdida del derecho al cobro de una subvención (y los efectos a ella anudados, sea el reintegro sea la ejecución del aval o garantía) no es una sanción sino la consecuencia del incumplimiento de las condiciones impuestas para la obtención y disfrute de la misma. Dicha pérdida, que no es fruto de la comisión de una infracción por parte del beneficiario, se produce cuando éste no cumple con alguna de las condiciones establecidas en la normativa que regula la subvención o no justifica adecuadamente el uso de los fondos recibidos. Como ha señalado la jurisprudencia ( STS 8 mayo 2017, con cita de las SSTS 4 mayo 2004, 17 octubre 2005 y 29 noviembre 2016), la subvención tiene un carácter modal, es decir, es una <>y <>.Como se pone de relieve en la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 2008, el reconocimiento del derecho a percibir una subvención <>.

CUARTO.- No merece mejor suerte la alegación en la que se postula la nulidad del procedimiento con base en lo dispuesto en el artículo 94.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y con el argumento de que tras la renuncia a la subvención por parte de la demandante lo que debió hacer la Administración era aceptarla de plano y "declarar concluso el procedimiento". En efecto, no cabe hacer valer con éxito tal previsión "general" cuando la normativa "especial" de la subvención de que se trata recoge como supuestos en los que se declarará la pérdida del derecho al cobro, que implica la ejecución total de la garantía de buena ejecución ( artículos 39 y 40.3 de la Orden AYG/1173/2018), tanto la renuncia expresa como el incumplimiento de las condiciones. Llevada al extremo, la postura de la recurrente, que obvia que la renuncia determina en definitiva el incumplimiento de la finalidad para la que se otorgó la subvención, podría dejar sin contenido la previsión de las bases reguladoras sobre la garantía en cuestión, pues bastaría para no poder ejecutarla que el mismo día en que vence el plazo para cumplir y advertido que no va a poder hacerse se presentara la renuncia. De otro lado y en este sentido, el artículo 18.2.c) de las bases reguladoras es concluyente cuando dice que las garantías de buena ejecución solopodrán ser liberadas tras la presentación de la correspondiente solicitud de liquidación final o total y tras la comprobación de la correcta ejecución y justificación de, al menos, el 50% de la inversión subvencionable, precepto que desde luego no contempla los dos momentos sucesivos a que se refiere la actora al interpretarlo y que lejos de ello determina que no cumplido al menos ese 50% de la inversión no cabe liberar o devolver la garantía. Es igualmente oportuno poner de relieve que en la misma resolución en la que se aceptó de plano la renuncia, la de 22 de septiembre de 2022, se acordó también iniciar el procedimiento para declarar el incumplimiento total de la subvención de autos (expediente SA/20/0011/NA1), con indicación de la posible pérdida del derecho al cobro de la ayuda y de la ejecución de la garantía, sin que sea atendible el alegato de que se pensó que esto último era algo hipotético que precisaría otro expediente distinto -no hay nada en las bases reguladoras que avale tal creencia, bases que por lo demás son claras al establecer que la pérdida del derecho al cobro implicará también el acuerdo de ejecución total de la garantía de buena ejecución-.En la misma línea hay que resaltar que no se aprecia en absoluto que se haya vulnerado el artículo 48 de la Ley Autonómica 5/2008, precepto que permite al propio órgano concedente iniciar de oficio el procedimiento para determinar el incumplimiento -en realidad más que permitirle le obliga a ello-, incumplimiento que en contra de lo que parece entender la actora tiene lugar cuando no se ejecuta al menos el 50% de la inversión, sin que en el supuesto de que ello sea así tenga la trascendencia postulada el que se manifieste o no la renuncia a la subvención reconocida.

QUINTO.- En relación con las demás alegaciones de la demanda, las subsidiarias, ya se ha dicho que el procedimiento de que aquí se trata no tiene naturaleza sancionadora, por lo que los principios de legalidad y tipicidad no operan en la forma pretendida. En cualquier caso, debe quedar claro que las consecuencias anudadas a una determinada conducta -en el supuesto de autos la no liberación de la garantía de buena ejecución por el incumplimiento de las condiciones de la subvención concedida- han de venir respaldadas por una norma y que ésta, en lo que en este proceso interesa, viene conformada por los artículos 18, 39 y 40 de las bases reguladoras, que son la ley de la subvención, y por la propia resolución que concedió la ayuda, que como se ha indicado estableció entre sus condiciones generales que la declaración de la pérdida del derecho al cobro implicaría (se utilizaba el imperativo, "implicará") el acuerdo de ejecución total de la garantía de buena ejecución.

Por lo que atañe al principio de proporcionalidad, basta para rechazar la vulneración del mismo que se aduce con remitirse a lo expresado por esta Sala en su sentencia de 22 de enero de 2018, que enjuiciaba un supuesto en alguna medida parecido al presente y en cuyo fundamento de derecho octavo se declara lo siguiente: << Debemos recordar la conocida Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 que dice: "En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial) y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporales aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la "equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios "se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos" pueden no deducirse las consecuencias "rigurosas" de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.

Aplicando tales criterios de proporcionalidad al caso que nos ocupa, debe afirmarse que no cabe equiparar en cuanto a las consecuencias aplicables un retraso de cierta levedad en el cumplimiento de algunas de las condiciones secundarias de la subvención con el incumplimiento mismo del fin al que fue condicionada" - sic-.

Como se ve, el principio de proporcionalidad se aplica fundamentalmente para modular la obligación de reintegro de la subvención y en atención al grado de cumplimiento de la finalidad para la que la misma se concedió, como una manifestación del principio de equidad.

En el caso presente, la resolución recurrida lo que acuerda es la ejecución de la garantía y no el reintegro de la subvención, pero además se da la circunstancia de que el proyecto ni empezó a ejecutarse, por lo que es claro que no es posible aplicar el principio de proporcionalidad>>.

No sobra señalar, por fin y para terminar, que otros Tribunales Superiores de Justicia han seguido el mismo criterio que aquí se mantiene, pudiendo citarse por ejemplo la sentencia del de Madrid de 28 de septiembre de 2018 y las del de Extremadura de 18 de febrero de 2021 y 31 de marzo de 2023 -en esta última se llama la atención sobre el hecho de que las subvenciones financiadas con fondos europeos, como es la del presente caso, se rigen por las normas comunitarias y por las nacionales que las desarrollan o trasponen y se pone de manifiesto que "la garantía cumple una finalidad de obligación de cumplimiento y si ello no sucede, si no se ejecuta lo asumido, entonces la incautación está justificada y no debe considerarse ni enriquecimiento injusto ni sanción, simplemente aplicación estricta de la normativa europea y nacional".

SEXTO.- En suma y por lo expuesto, procede según ha sido anunciado desestimar el presente recurso, decisión que no lleva consigo una especial imposición a ninguna de las partes de las costas causadas al apreciarse que concurrían las dudas que permiten resolver así conforme a lo establecido en el artículo 139.1 LJCA, a cuyo fin basta con reseñar, uno, que la Administración Autonómica incumplió su deber de resolver expresamente el recurso de reposición que la actora había interpuesto contra la Orden de 2 de marzo de 2023, de modo que no se pronunció sobre los motivos en los que se basaba, y dos, que ciertamente podía ser discutible la cuestión de los efectos que podría tener una renuncia a una ayuda presentada meses antes de vencer el plazo concedido para realizar la obra subvencionada (no debe olvidarse de todas formas que se concedió una prórroga en los términos interesados, esto es, por seis meses y que la renuncia se presentó poco más de un mes después de haberse concedido la prórroga pedida).

SÉPTIMO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación