Es ponente la Iltma. Sra. Magistrada RAQUEL H. REYES MARTINEZ,quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO.-Resolución recurrida y alegaciones de las partes.
A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la Orden Foral 710E/2023, de 26 de diciembre, de la Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución 1420/2023, de 20 de septiembre, de la Directora del Ser vicio de Garantía de Ingresos y Cooperación al Desarrollo de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, por la que se extingue el derecho al anticipo de la deducción fiscal por pensiones de viudedad.
La parte actora alega, en síntesis, como motivo de impugnación, la vulneración de la doctrina de los actos propios por parte de la Administración. La actuación de María Rosario fue tan solo la de solicitar al Gobierno de Navarra la posible prestación que legalmente pudiera corresponderle conforme a sus años trabajados y cotizados y, demás ayudas públicas que, en su caso, le pudieran corresponder dada su situación socioeconómica y personal. Dª María Rosario ha actuado de buena fe.
No es admisible que se le reclame ahora a Dª María Rosario el reintegro de la cantidad percibida en el año 2023 (575,04 euros), máxime cuando es muy probable que de no haber obtenido esta prestación, hubiera podido optar y posiblemente obtener otra prestación de otro tipo que complementase su limitada pensión.
En fecha 10/05/2024, María Rosario, de manera cautelar, con el fin de que el pago que le reclama la Administración por las cantidades percibidas indebidamente no le genere ningún recargo o interés de demora, ha consignado la cantidad reclamada en la cuenta de la Administración.
En conclusiones solicita que se acuerde dejar sin efecto la obligación de reintegro de los 575,04 €, acordado, siquiera de manera indirecta, en la Orden Foral recurrida.
La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo alegando, en resumen, que teniendo el recurso como único y exclusivo objeto, la supuesta "obligación de reintegro de las cantidades percibidas durante el año 2023 (574,04 €)", debe procederse, de plano, a su íntegra desestimación, por cuanto la Orden Foral recurrida se limita a desestimar el recurso de alzada contra la Resolución que acordaba la extinción de la prestación de la pensión por pensiones de viudedad, a María Rosario, con efectos de 31/12/22, no requiriéndose a la interesada el reintegro de cantidad alguna.
El reintegro de la cantidad de 574,04 € no es objeto del presente procedimiento. Todo ello, sin perjuicio del derecho de la Administración a instar el reintegro de las cantidades indebidamente abonadas a través del procedimiento que corresponda, pudiendo la recurrente reproducir en el mismo las razones por las que, a su juicio, dicho reintegro no resulta procedente.
Habiéndose concedido en su momento a la recurrente, mediante Resolución 564/2016, de 15 de abril, del Director del Servicio de Garantía de Ingresos y Cooperación al Desarrollo de la Dirección General de Inclusión y Protección Social, el pago periódico anticipado de la deducción por pensiones de viudedad en la cuota diferencial del I.R.P.F., se comprobó años más tarde, que dicha concesión había sido errónea, toda vez que la recurrente tenía una pensión de jubilación, no de viudedad. Verificado el manifiesto error material cometido, la Resolución 1420/2023, de 20 de septiembre, de la Directora del Servicio de Garantía de Ingresos y Cooperación al Desarrollo de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al desarrollo de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo declaró, como no podía ser de otra manera, la extinción de la prestación de la pensión por pensiones de viudedad, a la demandante, con efectos de 31/12/22. Por ello, la Resolución es conforme a Derecho.
SEGUNDO.-Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.
En primer término, procede fijar los hechos relevantes para enjuiciar el presente recurso contencioso-administrativo a la vista de los documentos obrantes en el expediente administrativo y en el procedimiento:
1º.- El 3 de marzo de 2016, Dª María Rosario presentó solicitud de abono anticipado de la deducción fiscal a pensiones de viudedad, y adjuntó a su solicitud la certificación del Instituto Nacional de la Seguridad Social, en la que se acreditaba la percepción de una pensión de jubilación ordinaria, por importe de 636,10 €
2º.- Por Resolución 564/2016, de 15 de abril, del Director del Servicio de Garantía de Ingresos y Cooperación al Desarrollo de la Dirección General de Inclusión y Protección Social, se autorizó el pago periódico anticipado de la deducción por pensiones de viudedad en la cuota diferencial del I.R.P.F. La recurrente percibió el anticipo hasta el mes de agosto de 2023.
3º.- Con fecha 28/8/2023 se emitió informe técnico de propuesta de resolución de baja y por Resolución 1420/2023, de 20 de septiembre, de la Directora del Servicio de Garantía de Ingresos y Cooperación al Desarrollo de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al desarrollo de la Dirección General de Protección Social y Cooperación al Desarrollo, se declaró la extinción de la prestación de la pensión por pensiones de viudedad, a Dª María Rosario, con efectos de 31/12/22.
4º.- Interpuesto recurso de alzada por la parte actora, es desestimado por Orden Foral 710E/2023, de 26 de diciembre, de la Consejera de Derechos Sociales, Economía Social y Empleo, resolución que ahora se recurre.
TERCERO.-Sobre la normativa aplicable.
Los arts. 68 A) y 68 bis del Decreto Foral Legislativo 4/2008, de 2 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, establece unas deducciones por pensiones de viudedad y por pensiones no contributivas de jubilación para los sujetos pasivos del mencionado Impuesto, distinguiendo las deducciones de pensiones de viudedad con complementos a mínimos, de las deducciones de esas mismas pensiones sin complementos, y remitiendo al desarrollo reglamentario el procedimiento para hacer efectivas dichas deducciones.
El art. 2 del Decreto Foral 110/2017, de 13 de diciembre, por el que se regula el abono anticipado de la deducción por pensiones de viudedad y por pensiones no contributivas de jubilación, establece que: "podrán ser beneficiarios del abono anticipado del importe de la deducción previsto en el artículo 68 del Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , aprobado por el Decreto Foral Legislativo 4/2008, de 2 de junio, las personas que perciban las pensiones de viudedad a que se refieren los apartados 1 y 3 de la letra A) de dicho artículo y que cumplan los requisitos establecidos en este decreto foral."
Asimismo, el art. 3 exige que, para tener derecho al abono anticipado de la deducción por pensiones de viudedad, la persona solicitante deberá cumplir, los siguientes requisito: "a) Estar percibiendo, en la fecha de la solicitud y durante el periodo impositivo correspondiente a la aplicación de la deducción, una pensión de viudedad, tener derecho a los complementos a que se refiere el artículo 59 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y cumplir los requisitos establecidos en el apartado 1 de la letra A) del artículo 68 del mencionado Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , o percibir una pensión de viudedad del Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI) y cumplir los requisitos establecidos en el apartado 3 de la letra A) del artículo 68 del mencionado Texto Refundido de la Ley Foral del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas .
b) Estar empadronada y tener el domicilio fiscal en Navarra con una antigüedad mínima de seis meses, referida al momento de la solicitud.
c) Que la cuantía de la deducción aplicable sea superior a 240 euros anuales".
Es un hecho no discutido que Dª María Rosario, no es ni ha sido beneficiaria de una pensión de viudedad, sino de jubilación y como tal, no cumple uno de los requisitos para ser beneficiaria de la citada deducción.
En cuanto a la extinción del anticipo, el art. 10 del Decreto Foral 110/2017, de 13 de diciembre, señala que una de las causas de extinción es: "b) La obtención de la deducción y/o su percepción anticipada sin reunir las condiciones y requisitos previstos para ello."Asimismo, se recoge en dicho artículo que: "2. En todos los casos la extinción supondrá el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas y, en su caso, la exigencia de intereses de demora conforme a lo previsto en la Ley Foral 13/2007, de 4 de abril, de la Hacienda Pública de Navarra.
3. El órgano competente para el reconocimiento del derecho a la percepción anticipada de la deducción resolverá de forma motivada sobre su extinción, previa audiencia, en su caso, de la persona interesada. La fecha de efectos de la modificación será desde el momento en que se produzca el incumplimiento que dé lugar a la extinción".
Como se recoge en la resolución recurrida, concurre la causa de extinción prevista en el art. 10 b), citado, puesto que no reunía los requisitos previstos en la norma para tener derecho al anticipo de la deducción fiscal por pensiones de viudedad, puesto que no percibía pensión de viudedad, siendo la extinción del anticipo ajustada a Derecho. El incumplimiento de los requisitos determina, a su vez, que las cantidades percibidas, resulten indebidamente percibidas.
CUARTO.-Sobre la aplicación de la doctrina de los actos propios.
La defensa de la demandante aduce la vulneración de la doctrina de los actos propios por parte de la Administración. Dª María Rosario ha actuado de buena fe y no es admisible que se le reclame ahora el reintegro de la cantidad percibida en el año 2023 (575,04 €), máxime cuando es muy probable que de no haber obtenido esta prestación, hubiera podido optar y posiblemente obtener otra prestación de otro tipo que complementase su limitada pensión.
En este punto cabe recordar la jurisprudencia sobre la aplicación de la doctrina de los actos propios por parte de la Administración contenida, entre tantas otras, en la STS 19 de diciembre de 2014 ( ROJ: STS 5357/2014 - ECLI:ES:TS:2014:5357 ) Recurso: 5841/2011, que recoge al anterior STS de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990 ), en la que establece: « [...] En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, nº 73/1988 , se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º), 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4 º), 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo nº 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente» .
En la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997 ), se afirma: «Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos» .
Y, procede recordar, en último término, el alcance del principio de confianza legítima, según expusimos en la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 (RC 5959/2001 ), que reprodujimos en la sentencia de 15 de diciembre de 2007 (RC 1830/2005 ): « El principio de buena fe o confianza legítima, principio que tiene su origen en el Derecho Administrativo alemán ( Sentencia de 14-5-1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), y que constituye en la actualidad, desde las Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 22-3-1961 y 13-7-1965 (asunto Lemmerz-Werk ), un principio general del Derecho Comunitario, que finalmente ha sido objeto de recepción por nuestro Tribunal Supremo desde 1990 y también por nuestra legislación (Ley 4/99 de reforma de la Ley 30/92, art. 3.1.2 ). Así, la STS de 10-5-99 Az 3979, recuerda "la doctrina sobre el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y que comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza la perpetuación de la situación existente; la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones y poderes públicos para imponer nuevas regulaciones apreciando las necesidades del interés general". Por otra parte, en la STS de 1-2-99 Az 1633, se recuerda que "este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una. conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992 [RCL 1992 \2512, 2775 y RCL 1993\246], modificada por Ley 4/1999 [RCL 1999\114]), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa".
En este caso, queda acreditado que la recurrente no podía percibir el anticipo de pensión de viudedad porque no era ésta la pensión que cobraba, sino la de jubilación, por lo que la extinción del derecho al anticipo de la deducción fiscal por pensiones de viudedad es conforme a derecho y, como consecuencia de la misma, también es conforme a derecho el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas, sin abono de intereses, al considerar que la concesión se debe a un error de la Administración, pero este error no ampara que la demandante no deba reintegrar las cantidades indebidamente percibidas, sin que aporte ninguna prueba de que haya sido excluida de otras ayudas públicas por percibir ésta, siendo una mera alegación de la parte actora, planteada, además en términos hipotéticos.
Por lo expuesto, debe desestimarse la demanda, al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.
QUINTO.-Costas procesales.
En cuanto a las costas, el art. 139. 1. de la LJCA 1998 establece que "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad."
Así en el presente caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, procede efectuar imposición de las costas causadas a la parte demandante.
En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
