Sentencia Contencioso-Administrativo 1261/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 134/2025 de 18 de noviembre del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes.

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 3/2025, de 8 de enero de 2025 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 2 de Valladolid en el procedimiento ordinario nº 14/2024 que desestima el recurso interpuesto por la representación procesal de FERROVIAL CONSTRUCCIÓN, S.A. contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por dicha mercantil contra la Resolución dictada por la Gerencia de Servicios Sociales de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León en fecha 13 de febrero de 2023 que deniega la revisión excepcional de precios prevista en el Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo para el contrato que le fue adjudicado de "Construcción de una Residencia para Personas Mayores y Centro de Día en Salamanca".

2.- En fecha 25 de septiembre de 2019, la Gerencia de Servicios Sociales de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León adjudicó a FERROVIAL CONSTRUCCIÓN, S.A. las obras del proyecto de "Construcción de una Residencia para Personas Mayores y Centro de Día en Salamanca", formalizándose el referido contrato el 25 de octubre de 2019, con un plazo de ejecución de 40 meses.

En fecha 22 de octubre de 2022, la citada entidad, al amparo de las previsiones del Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo, solicitó la revisión excepcional de precios. Incoado el correspondiente procedimiento, el Jefe de Servicio de Gestión de Centros emitió un informe-propuesta en sentido favorable a la solicitud.

En fecha 23 de diciembre de 2022 la Jefa del Servicio de Intervención y Fiscalización emitió nota de reparo al entender que no procedía la revisión excepcional de precios.

Finalmente, la Gerencia de Servicios Sociales de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades de la Junta de Castilla y León dictó Resolución de fecha 13 de febrero de 2023 denegando la revisión solicitada, confirmada, al desestimarse por silencio el recurso de reposición interpuesto, lo que ha constituido el objeto del recurso seguido en la instancia.

3.- La sentencia recurrida desestima el recurso, interpretando el artículo 7.1 del Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo, y concluye: "La recurrente calcula la revisión excepcional de precios con referencia al periodo de enero a octubre de 2021 (10 meses).

Este periodo cumple con el primer requisito, pero no con el segundo, pues se calcula sobre 10 meses: inferior al mínimo de 12 meses previsto en la norma.

Lo que el art 7.1 del RD-Ley 3/2022 exige es que el impacto económico que genere el incremento del coste de materiales se produzca en un periodo concreto: posterior a enero 2021 y que no sea inferior a doce ni superior a veinticuatro meses. Y el periodo que computa la contratista es inferior a 12 meses, luego no cumple con los requisitos exigidos.

Como indica la Administración, en el procedimiento iniciado a instancia de parte ni siquiera se ha planteado la aplicabilidad del art 8º porque no se da el presupuesto inicial básico exigido para ello por incumplimiento de los requisitos del art 7".

A continuación, examina la infracción procedimental alegada y la desestima al no apreciar indefensión en el interesado.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes.

A.- Posición de la parte apelante.

La representación de FERROVIAL CONSTRUCCIÓN, S.A. pretende en este recurso la revocación de la sentencia y, como consecuencia de ello, la estimación del interpuesto en la instancia y el reconocimiento de la revisión excepcional de precios solicitada en los términos que resultan del suplico de su demanda.

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, sostiene que la sentencia interpreta de manera equivocada el artículo 7.1 del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, en la redacción introducida por la DF 9 del Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural.

A su juicio, ese artículo 7.1 no dice que para el cálculo del impacto directo en la economía del contrato se deba excluir el periodo en el que resulte de aplicación la revisión de precios ordinaria, o, dicho de otra forma, que las certificaciones donde quepa aplicar la revisión excepcional para su pago conforme al artículo 8 sean superiores a 12 meses.

Apoya su argumento en el hecho de que el artículo 7 contempla la revisión extraordinaria de precios para contratos con una duración inferior a 12 meses.

Por otro lado, considera que la sentencia se equivoca y confunde el cálculo del porcentaje del impacto directo con el cálculo de la revisión excepcional de precios y recuerda que la revisión a abonar se calculó con referencia al periodo de enero a octubre de 2021 (ya que a partir de noviembre de 2021 ya se abona la revisión ordinaria), pero el cálculo del impacto directo en la economía del contrato se hizo sobre un periodo de 12 meses y se remite a la vicisitudes del expediente administrativo, a saber, el informe de 27 de octubre de 2022 y el Informe propuesta, no procediendo hacer más alegaciones hasta que interpuso el recurso de reposición.

Al hilo de ello, señala también que la sentencia contiene una argumentación que difiere de la dada por la Administración.

En otro orden de cosas, en el apartado tercero del recurso, afirma que el importe de la revisión por ella calculado es el correcto en la medida en que no ha sido cuestionado por la Administración.

Finalmente, si se estima la apelación, interesa que las costas de la instancia se impongan a la Administración y, si se desestima, que no haya condena a ninguna de las partes, conforme al artículo 139.2 LJCA.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de la Administración apelada interesa la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia, defendiendo que la interpretación hecha por el Juzgador a quo es la que resulta del artículo 7.1 del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras.

A este respecto recuerda que dicho artículo fue modificado por la Disposición Final 9 del Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural y que esta modificación es la que introduce la exigencia temporal que ahora es objeto de controversia.

En segundo lugar, interesa la imposición de costas a la apelante de conformidad con el articulo 139.2 LJCA.

TERCERO.- Delimitación del objeto del recurso.

1.- La cuestión que debe resolverse es si la entidad apelante tiene derecho a la revisión de precios solicitada.

2.- Debe indicarse que las irregularidades formales alegadas en la instancia -y resueltas en sentido desestimatorio por la sentencia recurrida- no son objeto de la apelación.

3.- También debe decirse que carece de relevancia a los efectos de este recurso que la sentencia diga que la mercantil hizo el cálculo teniendo en cuenta un periodo de 10 meses, ya que la razón decidir de la sentencia, como hemos expuesto, es el incumplimiento de uno de los requisitos del artículo 7 del Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo.

CUARTO.- Marco normativo.

1.- Debemos tener en cuenta en primer lugar el Real Decreto-ley 3/2022, de 1 de marzo, de medidas para la mejora de la sostenibilidad del transporte de mercancías por carretera y del funcionamiento de la cadena logística, y por el que se transpone la Directiva (UE) 2020/1057, de 15 de julio de 2020, por la que se fijan normas específicas con respecto a la Directiva 96/71/CE y la Directiva 2014/67/UE para el desplazamiento de los conductores en el sector del transporte por carretera, y de medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras.

El apartado II de la parte expositiva de esta norma dice: "La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, permite en su artículo 103 la revisión periódica y predeterminada para los contratos de obra del sector público a través del mecanismo de la revisión de precios, aplicable cuando el contrato se haya ejecutado al menos en un 20 por ciento de su importe y hayan transcurrido dos años desde su formalización. Sin embargo, la magnitud y el carácter imprevisible del alza experimentada en el último año por los precios de un número limitado de materias primas indispensables para la realización de determinadas obras no es posible afrontarla con dicho mecanismo en aquellos contratos cuyos pliegos no incorporan revisión de precios, así como en aquellos que, incorporándola, no hubieran transcurrido dos años desde su formalización o no se hubiera ejecutado el 20 por ciento de su importe.

Ante esta circunstancia, notablemente perjudicial para el interés público subyacente en cualquier contrato del sector público y que también afecta severamente a los operadores económicos del sector de la obra civil, se ha considerado oportuno adoptar medidas urgentes y de carácter excepcional para, únicamente en estos supuestos, permitir una revisión excepcional de los precios del contrato".

2.- El artículo 6 del Real Decreto-ley 3/2022 dice: "Artículo 6. Casos susceptibles de revisión excepcional de precios en los contratos de obras.

1. Excepcionalmente, en los contratos públicos de obras, ya sean administrativos o privados, adjudicados por cualquiera de las entidades que formen parte del sector público estatal que se encuentren en ejecución, licitación, adjudicación o formalización a la entrada en vigor de este real decreto-ley, o cuyo anuncio de adjudicación o formalización se publique en la plataforma de contratación del sector público en el periodo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, se reconocerá al contratista la posibilidad de una revisión excepcional de precios siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley.

Igual posibilidad de revisión excepcional de precios se le reconocerá al contratista en aquellos contratos públicos de obras, ya sean administrativos o privados, adjudicados por cualquiera de las entidades que forman parte del sector público estatal, cuyo anuncio de licitación se publique en la plataforma de contratos del sector público en el plazo de un año desde la entrada en vigor de este real decreto ley y cuyo pliego de cláusulas administrativas particulares establezca una fórmula de revisión de precios, siempre que concurra la circunstancia establecida en este real decreto-ley.

Dicha revisión excepcional se reconocerá con independencia del régimen jurídico que por razón temporal o de la materia se aplique al contrato.

Esta previsión será también aplicable a los contratos privados de obras a que alude el artículo 26 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

2. La posibilidad de revisión excepcional de precios a la que alude este real decreto-ley será igualmente aplicable, en las mismas condiciones establecidas en este real decreto-ley, a los contratos públicos de obras que se sometan a lo dispuesto en el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales.

3. Lo dispuesto en este Título también será aplicable en el ámbito de las Comunidades Autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla que así lo acuerden."

3.- El artículo 7.1 de la citada norma dice: "Artículo 7. Reconocimiento de la revisión excepcional de precios.

1. La revisión excepcional de precios se reconocerá cuando el incremento del coste de los materiales empleados para el contrato de obras haya tenido un impacto directo y relevante en la economía del contrato durante su vigencia y hasta su finalización, esto es, una vez formalizada el acta de recepción y emitida la correspondiente certificación final.

A estos efectos se considerará que existe tal impacto cuando el incremento del coste de materiales siderúrgicos, materiales bituminosos, aluminio o cobre, calculado aplicando a los importes del contrato certificados en el periodo, siempre posterior al 1 de enero de 2021, que determine el contratista en su solicitud y que no podrá ser inferior a doce ni superior a veinticuatro meses, su fórmula de revisión de precios si la tuviera, y, en su defecto, aplicando la que por la naturaleza de las obras le corresponda de entre las fijadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, exceda del 5 por ciento del importe certificado del contrato en ese mismo período. El cálculo de dicho incremento se efectuará suprimiendo de la fórmula aplicable al contrato los términos que representan los elementos de coste distintos de los antes citados, e incrementando el término fijo, que representa la fracción no revisable del precio del contrato, en el valor de los coeficientes de los términos suprimidos, de forma que la suma de todos los coeficientes mantenidos más el término fijo sea la unidad.

En caso de que el contrato tuviese una duración inferior a doce meses, el incremento del coste se calculará sobre la totalidad de los importes del contrato certificados. El periodo mínimo de duración del contrato para que pueda ser aplicable esta revisión excepcional de precios será de cuatro meses, por debajo del cual no existirá este derecho.

Por Orden del Ministerio de Hacienda y Función Pública, previo informe del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado, se podrán establecer otros materiales cuyo incremento de coste deba tenerse también en cuenta a los efectos anteriores"

4.- El artículo 8 del Real Decreto-ley 3/2022 dice: "Artículo 8 Criterios de cálculo de la revisión excepcional de precios.

"La cuantía resultante de la revisión excepcional se calculará de la siguiente manera:

a) Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de obras establezca una fórmula de revisión de precios, dicha cuantía será el incremento que resulte de la aplicación de dicha fórmula modificada suprimiendo el término que represente el elemento de coste correspondiente a energía, e incrementando el término fijo, que representa la fracción no revisable del precio del contrato, en el valor del coeficiente del término suprimido, de forma que la suma de todos los coeficientes mantenidos más el término fijo sea la unidad, a las certificaciones de lo ejecutado durante el periodo desde el 1 de enero de 2021, o desde la primera certificación si ésta fuera posterior, hasta el momento en el que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 103 de la Ley 9/ 2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , pueda ser efectiva la revisión prevista en la cláusula. Transcurrido este periodo, el contrato se regirá por lo establecido en el pliego.

b) Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares no establezca la fórmula de revisión de precios, dicha cuantía se determinará como la diferencia entre el importe certificado por la ejecución de la obra cada año desde 1 de enero de 2021, o desde la primera certificación si ésta fuera posterior, hasta la conclusión del contrato y el que se habría certificado si dicha ejecución hubiera tenido derecho a revisión de precios, aplicando la fórmula que aparezca en el proyecto de construcción que sirvió de base para la licitación del mismo o en su defecto la que hubiera correspondido al contrato de entre las mencionadas en el Real Decreto 1359/2011, de 7 de octubre, modificada suprimiendo el término que represente el elemento de coste correspondiente a energía, e incrementando el término fijo, que representa la fracción no revisable del precio del contrato, en el valor del coeficiente del término suprimido, de forma que la suma de todos los coeficientes mantenidos más el término fijo sea la unidad. Esta regla se aplicará aunque todavía no se hubiera ejecutado el 20 por ciento del importe del contrato o no hubiesen transcurrido dos años desde su formalización.

En ambos casos, la fecha a considerar como referencia para los índices de precios representados con subíndice 0 en las fórmulas de revisión será la fecha de formalización del contrato, siempre que la formalización se produzca en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo de presentación de ofertas, o respecto a la fecha en que termine dicho plazo de tres meses si la formalización se produce con posterioridad. En todo caso, si la fecha de formalización es anterior al 1 de enero de 2021, se tomará como referencia el 31 de diciembre de 2020."

QUINTO.- Desestimación del recurso de apelación.

1.- La representación procesal de la parte apelante sostiene que la revisión de precios excepcional, prevista en el Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo, debe aplicarse a las certificaciones emitidas con posterioridad al 1 de enero de 2021 hasta la certificación en la que ya corresponde aplicar la revisión ordinaria (noviembre de 2021), momento en el que se aplicaría el artículo 102 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

2.- A nuestro juicio la interpretación que sostiene la parte apelante no es correcta por los siguientes motivos en la línea de lo razonado por el Juzgador de instancia.

Según hemos visto y conocemos, la revisión de precios está prevista en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, exigiéndose la ejecución del contrato en al menos el 20% y el transcurso de dos años desde su formalización ( artículo 103). Sucede, sin embargo, que por las razones que expone el Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo ("magnitud y el carácter imprevisible del alza experimentada en el último año por los precios de un número limitado de materias primas")y en los supuestos a los que se refiere (cuando los "pliegos no incorporan revisión de precios, así como en aquellos que, incorporándola, no hubieran transcurrido dos años desde su formalización o no se hubiera ejecutado el 20 por ciento de su importe"),ese mecanismo previsto con carácter general en la legislación de contratos puede ser insuficiente.

Es por todo ello por lo que el legislador "ha considerado oportuno adoptar medidas urgentes y de carácter excepcional para, únicamente en estos supuestos, permitir una revisión excepcional de los precios del contrato."

3- En el presente caso, tal y como razona la sentencia recurrida, de conformidad con el PCAP y con el citado artículo 103, la primera certificación con derecho a revisión ordinaria es la correspondiente a noviembre de 2021 (porque en ese momento ya habrían transcurrido dos años de ejecución del contrato, adjudicado en el año 2019), de modo que la revisión extraordinaria solo procedería hasta ese momento, o lo que es lo mismo sobre los 10 primeros meses de ejecución del ejercicio 2021 (de enero a noviembre), por lo que no se cumple en su totalidad el requisito del artículo 7.1, que dice que el periodo a considerar para calcular el impacto económico del incremento de los materiales será el que determine el contratista siempre que sea posterior a 1 de enero de 2021 (requisito que se cumple), no pudiendo ser ni "inferior a doce meses ni superior a veinticuatro meses"(requisito que no se cumple).

Es precisamente esta exigencia la introducida por la Disposición Final 9 del Real Decreto-ley 14/2022, de 1 de agosto, de medidas de sostenibilidad económica en el ámbito del transporte, en materia de becas y ayudas al estudio, así como de medidas de ahorro, eficiencia energética y de reducción de la dependencia energética del gas natural. Con anterioridad, ese artículo 7 se refería al incremento del coste "calculado aplicando a los importes del contrato certificados en el ejercicio 2021"y de ahí que la Administración apelada aclare que la interpretación del apelante podría tener cabida bajo esa redacción, pero no en la actual.

No está de más indicar que el informe técnico de fecha 27 de octubre de 2022 dice que el cálculo del impacto directo y relevante se realiza en un periodo de 10 meses, que es inferior a los 12 mínimos fijados por el artículo 7, procediendo el técnico a calcular el impacto sobre un periodo de 12 meses, a partir de enero de 2021, dando un resultado superior al 5%, sin que ello impida que la Administración en base al reparo de los órganos fiscalizadores dicte la resolución que proceda, como ha sucedido.

4.- De todo ello se desprende, a nuestro juicio, que no cabe hacer la distinción que propone el apelante en el sentido de que una cosa es el cálculo del impacto directo, que es a lo que se refiere el artículo 7.1, y otra las certificaciones en las que se va a aplicar la revisión (de enero a octubre de 2021, toda vez que en noviembre de 2021 procedería ya la revisión ordinaria).

Decimos que esta interpretación no es correcta, porque mezcla dos previsiones normativas y porque resulta incongruente que si no procede la revisión de conformidad con el artículo 7.1, se entre a determinar qué certificaciones pueden ser revisadas o cómo se calcula el importe de la revisión, que es a lo que se refiere el artículo 8 Real Decreto-Ley 3/2022, de 1 de marzo.

No estamos, por lo tanto, ante un supuesto en el que proceda la revisión extraordinaria conforme al artículo 7.1 y deba calcularse el importe de la revisión y determinar a qué certificaciones se aplica, que es a lo que indirectamente parece referirse también el apelante con la cita de ese artículo 8, y de ahí que la Administración en su oposición al recurso de apelación destaque que la sentencia se refiere al artículo 7, pero en ningún momento aplica el artículo 8, ni confunde los periodos de uno y otro precepto.

5.- Por otro lado, la interpretación hecha por el Juzgador no resulta contraria a la previsión del artículo 7.1, cuando éste contempla contratos de duración inferior a 12 meses, supuesto en el que el incremento del coste se calculará -dice el precepto- sobre la totalidad de los importes del contrato certificados, ya que, uno, éste no es el supuesto del contrato del apelante y, dos, resulta congruente con la finalidad de la norma que busca que en determinados casos también estos contratos (de corta duración y siempre con el límite que fija el propio artículo) puedan beneficiarse de la revisión excepcional de precios.

6.- Todo ello nos lleva a la integra desestimación del recurso de apelación, por lo que no procede entrar en el importe que correspondería abonar por el concepto de revisión de precios, que es el contenido del fundamento de derecho tercero del recurso de apelación.

SEXTO.- Costas.

1.- De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al desestimarse el recurso de apelación, procede imponer las costas a la parte apelante, al no poder apreciar dudas de derecho como resulta de lo que hemos razonado.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y a la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1000 euros.

2.- De conformidad con la Disposición adicional 15.9 LOPJ procede declarar la pérdida del depósito constituido para recurrir.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación