Sentencia Contencioso-Administrativo 3279/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 242/2023 de 18 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo dilucidar si es conforme a derecho la desestimación presunta por la Administración demandada de la reclamación formulada en fecha 13 de octubre de 2022, en relación al pago del precio por los servicios de seguridad y vigilancia prestados por la recurrente a tenor del contrato denominado "SERVICIO DE VIGILANCIA DE LAS SEDES ADMINISTRATIVAS ADSCRITAS A LA DELEGACIÓN TERRITORIAL DE IGUALDAD, SALUD Y POLÍTICAS SOCIALES DE MÁLAGA (EXPTE. MA.SERV.10/2017) LOTES 1 Y 2: SEDE PRINCIPAL CALLE CÓRDOBA 4; SERVICIO DE GESTIÓN ECONÓMICA DE PENSIONES Y SERVICIO DE ACCIÓN E INSERCIÓN SOCIAL AMBOS EN AVENIDA MANUEL AGUSTÍN HEREDIA 26 Y SERVICIO DE PROTECCIÓN DE MENORES Y GESTIÓN DE SERVICIOS SOCIALES, AMBOS EN LA CALLE TOMÁS DE HEREDIA 18 (LOTE 1); Y SERVICIO CENTRO DE VALORACIÓN Y ORIENTACIÓN (LOTE 2)".

SEGUNDO.-La representación procesal de la entidad actora cuestiona la legalidad de la resolución impugnada, argumentando en síntesis:

que la actora es una empresa de vigilancia y seguridad con reconocido prestigio en el sector que en el ejercicio de su actividad ha venido prestando sus servicios de vigilancia y protección para la Administración demandada en sus distintas sedes desde el mes de junio de 2018 hasta el mes de abril de 2022, en virtud de adjudicación de contrato público acordado por la Resolución de la Administración demandada de fecha 21 de marzo de 2018.

La relación contractual consta debidamente acreditada tanto el contrato inicialmente suscrito con la Administración demandada como las Prórrogas del mismo.

Los servicios se han prestado en las sedes administrativas de la calle Córdoba 4, Avenida Manuel Agustín Heredia 26, calle Tomás de Heredia 18 y en la Plaza Diego Vázquez Otero nº 5.

Si bien inicialmente la Administración demandada fue cumpliendo su esencial obligación de pago, a partir del mes de julio de 2021 comenzó a incumplir con el pago del precio convenido, sin que exista justificación alguna para ello.

A pesar de ello, el servicio se siguió prestando a entera satisfacción de la licitadora.

Ha realizado numerosas gestiones tendentes a obtener el pago del precio de los servicios prestados, habiéndose recibido la callada por respuesta por parte de la Administración contratante.

Esta situación de impago del precio convenido llevó a mi poderdante a exigirlo mediante Escrito de reclamación de pago del precio presentado en fecha 13 de octubre de 2022.

En la citada reclamación se solicitaba de la Administración que procediese a pagar a mi patrocinada las cantidades adeudadas, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 216.4 y 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

El total adeudado por seis meses de prestación de servicios (de noviembre de 2021 a abril de 2022) asciende a la suma de 104.678,01 €.

Las citadas facturas fueron debidamente tramitadas por la Oficina Virtual de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía, quien las ha declarado conformes incurriéndose por la Administración demandada en un evidente incumplimiento de su esencial obligación de pago.

El impago de estas facturas ha ocasionado gravísimos perjuicios económicos y financieros a mi representada, ha generado un tremendo desequilibrio financiero para mi principal al no ingresar cantidad alguna por los servicios prestados.

FONDO DEL ASUNTO

Reclamación de facturas impagadas. El artículo 1.544 del Código Civil establece que en el arrendamiento de obras o servicios, una de las partes se obliga a ejecutar una obra o a prestar a la otra un servicio por precio cierto En sede de obligaciones y contratos, el artículo 1.091 dispone que las obligaciones que nacen de los contratos, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes y deben cumplirse a tenor de los mismos. El artículo 1.124 es de plena aplicación a la presente causa, ya que según se desprende del mismo, el perjudicado podrá escoger entre exigir el cumplimiento o la resolución de la obligación, con el resarcimiento de daños y abono de intereses en ambos casos. También podrá pedir la resolución, aún después de haber optado por el cumplimiento, cuando éste resultare imposible. En el caso que nos ocupa, es indudable que mi representada ha prestado un servicio a la demandada y que existía precio cierto acerca del mismo, que había sido debidamente acordado entre las partes y que la entidad demandada no ha dado cumplimiento a su principal obligación derivada de su condición de arrendataria de un contrato de arrendamiento de servicios, como es el pago del precio acordado habiéndose prestado los servicios a entera satisfacción de la demandada. Por su parte, el artículo 217 LCSP determina que, la Administración tiene la obligación de abonar el precio dentro de los treinta días siguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados. A pesar del plazo que imperativamente establece esta Norma, la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas, incumple los plazos de pago de sus facturas. sistemáticamente. INTERESES En aplicación de lo dispuesto en el artículo 216.4 LCSP, procede la imposición de los intereses de demora a la Administración demandada, que al haberse demorado en el plazo de treinta días desde la fecha de presentación al cobro de las facturas, deberá abonar al contratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo de intereses, el contratista deberá haber cumplido la obligación de presentar la factura ante el registro administrativo correspondiente en los términos establecidos en la normativa vigente sobre factura electrónica, en tiempo y forma, en el plazo de treinta días desde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio

TERCERO.-La representación procesal de la Administración demandada se ha opuesto al recurso deducido de contrario, interesando su desestimación respecto de las facturas del contrato denominado Lote 2 porque las mismas fueron puntualmente abonadas y en relación con las del contrato denominado Lote 1 solicita la inadmisión del recurso por desviación procesal y por inadecuación de procedimiento; subsidiariamente respecto de estas últimas solicita se desestime la demanda al estar en trámite el procedimiento de revisión de oficio con declaración de nulidad y mas subsidiariamente pide que se desestime el pago de intereses de demora.

En cuanto a la inadmisión alega que la actora debió efectuar petición de revisión de oficio conforme al dictamen preceptivo y vinculante del Consejo Consultivo de Andalucía.

CUARTO.-En su escrito de conclusiones la actora niega que estemos ante un supuesto de desviación procesal pues un simple análisis del escrito de reclamación del pago del precio demuestra que se identifica el Expediente MA.SERV 10/2017 y se hace referencia a las sedes en plural y no a la sede en sigular del Lote 2 donde se han prestado los servicios de seguridad.

Por otra parte el examen de las facturas que se acompañan a dicho escrito y que se vuelven a acompañar con la demanda evidencia que se está reclamando el pago de los servicios no abonados correspondientes al Lote 1 del Expediente.

Por tanto la demandada es perfectamente conocedora en todo momento de cuales son los servicios cuyo pago se reclaman, por lo que entiende que aquélla pretende aprovecharse de un simple error de transcripción para manifestar de forma impropia que nos hallamos ante un supuesto de desviación procesal.

Pues bien como señala la actora no nos encontramos ante un supuesto de desviación procesal sino ante un mero error de transcripción quedando suficientemente identificado el objeto del recurso como el Lote 1 del Expediente MA.SERV 10/2017, cuyos servicios corresponden a la vigilancia prestada en las Sedes de la Avenida Muelle Heredia, de la calle Tomás Heredia.

Por tanto, aunque ha cometido un error que reconoce, damos la razón en este punto a la actora , pues hay suficiente prueba documental que advera su aclaración.

QUINTO.-Centrándonos ahora en la inadmisión solicitada por la demandada fundada en la inadecuación de procedimiento esta causa entendemos que no puede ser acogida.

Al respecto la demandada efectúa las siguientes alegaciones:

"- Inadecuación de trámite; Infracción del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción ; ausencia de inactividad en la Administración.

Para el caso de que la Sala desestime la inadmisibilidad del recurso por desviación procesal, considera esta parte que no está justificado el recurso por la vía del art. 29 de la Ley de la Jurisdicción pues no existe, a pesar de lo que alega la actora, prestación concreta a favor del demandante que habilite el trámite.

Como ya hemos dicho, si bien se reconoce que el servicio se continuó prestando al quedar desierta la licitación de un contrato de vigilancia, ello se hizo sin formalidad alguna, en consecuencia, no existe contrato y las facturas que ahora reclama no derivan del documento de prórroga de contrato que adjunta al escrito de interposición pues dicha prórroga, como puede constatar la Sala, se refiere al Lote 2, el cual está abonado en su integridad.

Ello hace que la reclamación del pago no sea una prestación concreta derivada del contrato de servicios sometida al régimen del art. 198 de la Ley de Contratos del Estado y que, por tanto, no sea una prestación debida que habilite este trámite.

En este sentido, el texto del Artículo 29 de la Ley Jurisdiccional dispone que: 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración. 2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78.Disposición que ha sido interpretado por la Jurisprudencia acotando este cauce de forma que "para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación" ( Sentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7ª, de 24 julio 2000 ). O, como se dice en la STS 21 de diciembre de 2011 (Recurso 2689/2008 ): "La jurisprudencia de esta Sala reconoce el carácter singular del procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , al sostener que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución. " Que, con cita de la de STS 14 de diciembre de 2007, (recurso 7081/2004 ), añade: «Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración».

O, la más reciente, Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2020 (RJ 2020, 353) (Rec. 287/2018 ): "... la inactividad, como reconoce el recurrente, es un concepto distinto del silencio negativo, en cuanto en aquélla se parte de la existencia de una obligación de la Administración -"en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo" de realizar "una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación", mientras que el silencio administrativo negativo es una ficción legal encaminada a posibilitar la impugnación en sede jurisdiccional (o administrativa) por la falta de resolución de los procedimientos iniciados a instancia de parte o de oficio, en los términos establecidos en los arts. 24 y 25 de la vigente Ley 39/15 (RCL 2015, 1477) ( arts. 43 y 44 de la actualmente derogada Ley 30/92 (RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) ), o de los recursos administrativos, o no se contesta a lo solicitado, falta de resolución o respuesta a la que viene obligada la Administración". Pues bien, resulta obvio que el abono de determinadas cantidades de dinero en concepto de pago de servicios prestados e intereses de demora no es una prestación concreta derivada directamente de contrato administrativo válido alguno, sino que, por el contrario, es necesaria la tramitación de un procedimiento de revisión de oficio para poder proceder a su pago y la obligación queda condicionada en cuanto a su concreción a la ineludible liquidación derivada de dicho expediente.

No es admisible este trámite de inactividad de la Administración porque el recurrente no funda su petición en un título jurídico que obligara a la Administración a atenderla de conformidad con lo dispuesto en el precepto citado.

Debe declarase, por tanto, la inadmisión del presente recurso por inadecuación de procedimiento."

Efectivamente entendemos que el trámite utilizado y el recurso interpuesto en base a unos fundamentos de derecho propios de una actividad contractual no son los correctos.

En efecto, conforme a las cláusulas administrativas particulares del contrato de servicios, el mismo era de duración determinada, como no podía ser de otro modo conforme a las reglas sobre contratos públicos, ya que la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, , impiden la indeterminación del elemento temporal de este tipo de contratos (artículo 279 ), de modo que, llegado el plazo máximo de vigencia no es admisible ninguna prórroga más, pues lo contrario, entre otras consecuencias, supondría obviar las características del contrato, así como los procedimientos y las formas de contratación, distorsionando principios básicos como el de igualdad y el de libre concurrencia.

La prestación del servicio se realizó durante el periodo temporal reclamado con el conocimiento y consentimiento de la Administración, estando acreditado los trabajos que se recogen en las facturas que se reclaman, de modo que se produjo una actuación administrativa, tácita, que supuso la prórroga de la prestación del servicio, sin que pudiera tener amparo en la normativa contractual y que adolecía de nulidad de pleno derecho.

La parte hoy actora debió presentar escrito interesando la revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho de la actuación de la Administración consistente en la prórroga tácita de la prestación del servicio que venía realizando.

Como indica la demandada el Lote 1 fue objeto de una única prórroga mediante resolución de 10 de junio de 2020 por el período comprendido entre el 11 de junio de 2020 y el 30 de junio de 2021, quedando extinto por su cumplimiento el 30 de junio de 2021 (fecha de extinción/cumplimiento de la primera y única prórroga). Por lo que, si bien se reconoce que el servicio se continuó prestando al quedar desierta la licitación de un contrato de vigilancia, ello se hizo sin formalidad alguna, por lo que a falta de contrato hay que estar al criterio del Consejo Consultivo de Andalucía que respecto de los "acuerdos de continuidad del contrato" (v. gr Dictamen 43/2022, de 27 de enero) ha sido el de calificarlos como nulos, pues, de otro modo, "se consagraría una patología en la contratación administrativa".

La nulidad de pleno derecho devendría de la omisión del procedimiento legalmente establecido -artículo 47.1 e) Ley 39 /2015-, reclamando el precio facturado por los servicios prestados en dicho período, por el importe supradicho.

El hecho de que se hayan presentado las facturas finalizado el período temporal en que se prestaron esos servicios que ahora nos ocupan no es sino demostrativo de que los servicios fueron realizados al margen de cualquier contrato o prórroga contractual.

De esta manera, prestados los servicios -no se niega-, y realizados estos con el conocimiento y sin que conste de forma fehaciente oposición a ello por la Administración, no podemos sino concluir que sí se produjo una actuación administrativa, tácita, que supuso la prórroga de la prestación del servicio, sin que pudiera tener amparo en la normativa contractual y que adolecía de nulidad de pleno derecho.

Realizados los servicios, bajo una prórroga tácita nula, procedería reconocer a la interesada la indemnización correspondiente, conforme al artículo 106.4 Ley 369/2015. que viene determinada por el precio de estos servicios, conforme a las facturas presentadas, importe que no ha sido discutido de contrario. Esta indemnización tendría su base en el enriquecimiento injusto que tendría la Administración por el beneficio derivado de los servicios recibidosy consiguiente

empobrecimiento para el que los ha prestado si no obtiene el precio de los mismos.

Es el enriquecimiento injusto una institución jurídica peculiar, que ostenta autonomía conceptual y que ha sido elevada por la Jurisprudencia a la categoría de principio general del Derecho. Por todas, STS de doce de diciembre de 2012, , en los siguientes términos:

"Si una de las fuentes de las obligaciones está constituida por los cuasi contratos ( art. 1089 del Código Civil) , latiendo en la entraña de éstos, la figura del enriquecimiento injusto o sin causa, que es incardinada por la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo en el concepto de cuasi contrato que proporciona el art. 1887 del Código Civil, mal puede desprenderse de ello que el enriquecimiento injusto sea extraño al Derecho sustantivo común y que por no tener una regulación específica en el seno del Derecho Administrativo, le sea aplicable analógicamente el instituto de la responsabilidad patrimonial, pues al surgir aquella rama o disciplina del Derecho de una adaptación al ámbito del Derecho Público de instituciones jurídico-privadas en las que algunas experimentan un proceso de especialización o publificación sui generis (la contratación pública o la responsabilidad aquiliana), mientras que otras se mantienen en sus propios términos jurídico-privados y siguen siendo aplicables al ámbito del Derecho Administrativo por ser el denominado Derecho Común de aplicación supletoria en ausencia de regulación específica ( art. 13.2 del Código Civil) , caso que ocurre con la responsabilidad por enriquecimiento sin causa, lógica derivación es el reconocimiento de la dicotomía existente entre la responsabilidad patrimonial de la Administración y la que dimana del enriquecimiento injusto; gozando, por tanto, esta última de plena autonomía y sin identificarse necesariamente con aquélla, como así lo corrobora la sentencia del Tribunal Supremo de siete de diciembre de 1999".

Son muchas las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa ( SSTS de dieciocho de julio de 2003, diez de noviembre de 2004, veinte de julio de 2005 y dos de octubre de 2006), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Por tanto, la determinación de la procedencia de esta obligación de pago impuesta para evitar un enriquecimiento injusto, requiere analizar los requisitos exigidos para que se dé esta situación ilícita que, según constata la STS de fecha once de mayo de 2004, recogiendo la doctrina contenida en otras sentencias tanto de la Sala Primera como de la Tercera de nuestro Alto Tribunal, pueden resumirse en los siguientes:

"a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento. Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas".

Pero para reclamar la indemnización correspondiente hay que proceder previamente, como se ha dicho, a tramitar la necesaria revisión de oficio que declare la nulidad de la prorroga tácita efectuada.

Y para éllo nos indica también la Administración demandada que ha iniciado la tramitación del procedimiento de revisión de oficio que deberá conducir finalmente al abono de aquélla.

Volviendo a la cuestión concreta de la inadecuación de procedimiento, debe tomarse en cuenta que la parte recurrente acude en este caso a la jurisdicción contencioso-administrativa impugnando lo que no es más que la desestimación presunta de una reclamación de cantidades por la prestación de unos servicios, cuyo fundamento no se halla precisamente en el cumplimiento de las obligaciones dimanantes de un contrato, sino realizados al margen de todo amparo convencional debido a la disconformidad a derecho de la prórroga de los conciertos originariamente celebrados y su consiguiente extinción. Señala la jurisprudencia de un modo insistente que el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de impugnación; de modo que no es posible rechazar la naturaleza o el carácter impugnable de la actividad frente a la que se dirige en este caso el recurso contencioso-administrativo.

En definitiva en cualquier caso la calificación de la actuación administrativa objeto del recurso como desestimación presunta por silencio no es determinante de la inadmisión del recurso por "inadecuación del procedimiento"caso no contemplado en el catálogo del art. 69 de nuestra Ley jurisdiccional.

SEXTO.-Por lo que se refiere a la alegada Inadecuación de trámite , infracción del art.29 LJ y ausencia de actividad en la Administración, tambien alegada por la demandada, esta alegación, a nuestro entender se confunde ya con la cuestión de fondo que en parte hemos apuntado en el Fundamento anterior al considerar que carece de derecho la actora para obtener la remuneración que pretende por los servicios prestados pues no puede obtenerlos en base a los preceptos que cita sino que debe acudir, como se ha reiterado, al procedimiento de revisión de oficio ( que ya ha puesto en nmarcha la Consejería demandada) y , una vez declarada la nulidad de la prórroga no convenida en su contrato, solicitar la indemnización correspondiente por enriquecimiento injusto.

De ahí que consideremos que el recurso debe ser desestimado porque la desestimación , presunta en este caso, de su pretensión indemnizatoria estaba absolutamente justificada. A esa pretensión no podía corresponder otra respuesta que la denegatoria porque aquella reclamación no estaba amparada por un contrato y, por tanto, no procedía en base a los fundamentos que se ofrecían- y se ofrecen también es este recurso- acceder al abono solicitado.

SEPTIMO.-Las consideraciones expuestas conducen a la desestimación del recurso sin anulación por ello de la resolución impugnada por ser ajustada al ordenamiento jurídico, por lo que resulta improcedente el análisis de las demás cuestiones planteadas por las partes.

OCTAVO.-De conformidad con el artículo 139.1 LJCA, no impondremos las costas procesales al considerar que si bien la actora no se valió del procedimiento correcto la demandada tampoco inició el procedimiento de revisión de oficio -ni contestó a la reclamación de la actora poniendoselo de manifiestŽ- hasta después de iniciado este recurso, propiciando así las actuaciones ante esta Jurisdicción que podían haberse evitado.

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,