PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.
I/Se impugna ante este órgano jurisdiccional la sentencia nº181/2024, de 3 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº3 de Pamplona, que desestima el recurso contencioso interpuesto contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Navarra, de 27 de junio de 2024, por la que se impone a la recurrente una multa de 501 euros con advertencia de la obligación de abandonar el territorio nacional en el plazo de 15 días.
La sentencia, después de constatar que no se discute la situación de irregularidad de la recurrente, trae a colación parte de las SSTS 1140 y 1141/2023, de 18 de septiembre, así como el contenido del artículo 53.1.a de la Ley Orgánica 4/2000, de Extranjería; con dichas bases, concluye que la sanción, impuesta en su mínimo, es ajustada a la legalidad.
II/Pretende la recurrente que la Sala, "con estimación del presente recurso, acuerde revocar la sentencia recurrida en el sentido de estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, anulando la resolución por la que se advierte de la obligación legal de abandonar el país en el plazo de 15 días y sanción económica de 501 € y se imponga en su lugar la solicitada de 50 €."
La apelación, que parte de un antecedente único (de remisión al expediente y al recurso contencioso), formula seis motivos, pero los cuatro primeros son los relativos a la competencia, capacidad y legitimación, postulación y defensa, y plazo. El quinto motivo es el que funda el recurso y desarrolla la disconformidad con el fallo de la sentencia, mientras que el sexto se limita a la invocación del principio iura novit curia.
En el quinto motivo, así, se contiene un alegato en favor de la debida aplicación del artículo 3.2 del Código Civil. Según la apelación,
"... a pesar de que las sanciones impuestas cumplen con la legislación vigente, están totalmente apartadas de la realidad, ya que a pesar de lo dispuesto en la legislación sancionadora, ésta resulta inaplicada por la propia voluntad de la administración, resultando así que se imponen sanciones inútiles para la evitación del fenómeno a los pocos contra los que se dirige su acción, sin buscar el cumplimiento de la ley o el ejercicio de una acción preventiva o reparadora, sino practicar un indecente maquillaje político a costa de los sujetos a los que hace pagar las consecuencias..."
De acuerdo con la apelación, "... esta inacción evidente justifica la solicitud de esta parte, que no pretende que se avale el derecho a la igualdad en la ilegalidad, sino que se interprete la legislación conforme a una realidad que los poderes públicos han creado consciente y voluntariamente".
Ofrece datos sobre las entradas de inmigrantes, las expulsiones, y la porción de éstas que responden a una condena penal, así como el anuncio de regularización extraordinaria de 500.000 inmigrantes.
Considera que la imposición de sanción a la recurrente es "totalmente aleatoria",y concluye su exposición afirmando que "...la aplicación de la ley ha quedado desvirtuada por la actuación de la propia administración sancionadora y que, en la actualidad, atendiendo a la realidad fáctica y social, ha quedado carente de propósito o fundamento legítimo el imponer sanciones (especialmente económicas) a cualquier inmigrante irregular que entre en España..."
III/Se opone la Abogacía del Estado, en representación de la Delegación del Gobierno en Navarra.
Su escrito de oposición comienza con un motivo en el que defiende la inadmisibilidad de la apelación, en base a la cuantía de la multa, inferior a 30.000 euros ( artículo 81 de la Ley 29/1998).
Tras ello, reproduce parte del fundamento décimo de las SSTS 1140 y 1141/2023, de 18 de septiembre, y de la STS 1312/2023, de 24 de octubre: defiende que "...cuando la situación administrativa del ciudadano extranjero sea irregular sin concurrencia de circunstancias de agravación, la resolución administrativa debe contener en todo caso una orden de salida de cumplimiento voluntario...",tal y como ha acogido la sentencia recurrida, por lo que la reputa conforme a Derecho.
Observa que el recurso de apelación "...no cuestiona la norma aplicada por la sentencia, sino que más bien se muestra contrario al ordenamiento jurídico vigente",proponiendo una "interpretación sui generis de la normativa y jurisprudencia de aplicación al caso",con repetición de los argumentos de la primera instancia y "...faltando en él, por ello, un análisis crítico, propiamente dicho, de los razonamientos de la sentencia que apela".
SEGUNDO.-Normativa.
I/Establece el artículo 9.3 de la Constitución Española lo siguiente:
"La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos."
Además, el artículo 103.1 de la misma norma sienta que:
"La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho."
Finalmente, siguiendo su artículo 106.1,
"Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican."
II/Según el artículo 53.1.a de la LO 4/2000,
"1. Son infracciones graves:
a) Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente (...)"
Y el artículo 55.1.b prevé que:
"1. Las infracciones tipificadas en los artículos anteriores serán sancionadas en los términos siguientes:
(...)
b) Las infracciones graves con multa de 501 hasta 10.000 euros. En el supuesto contemplado en el artículo 53.2.a) de esta Ley, además de la sanción indicada, el empresario también estará obligado a sufragar los costes derivados del viaje.
(...)"
Y el artículo 24 del Reglamento de Extranjería (Real Decreto 557/2011), en cuanto a la salida obligatoria, fija lo siguiente en lo que aquí importa:
"1. En los supuestos de falta de autorización para encontrarse en España, en especial por no cumplir o haber dejado de cumplir los requisitos de entrada o de estancia, o en los de denegación administrativa de solicitudes de prórrogas de estancia, de autorizaciones de residencia o de cualquier otro documento necesario para la permanencia de extranjeros en territorio español, así como de las renovaciones de las propias autorizaciones o documentos, la resolución administrativa dictada al efecto contendrá la advertencia al interesado de la obligatoriedad de su salida del país, sin perjuicio de que, igualmente, se materialice dicha advertencia mediante diligencia en el pasaporte o documento análogo o en documento aparte, si se encontrase en España amparado en documento de identidad en el que no se pueda estampar dicha diligencia.
No contendrán orden de salida obligatoria las resoluciones de inadmisión a trámite de solicitudes dictadas de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero .
2. La salida obligatoria habrá de realizarse dentro del plazo establecido en la resolución denegatoria de la solicitud formulada, o, en su caso, en el plazo máximo de quince días contado desde el momento en que se notifique la resolución denegatoria, salvo que concurran circunstancias excepcionales y se justifique que se cuenta con medios económicos suficientes; en tal caso, se podrá prorrogar el plazo hasta un máximo de noventa días. Una vez transcurrido el plazo indicado sin que se haya efectuado la salida, se aplicará lo previsto en este Reglamento para los supuestos a que se refiere el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero .
(...)"
III/Por último, el texto del artículo 3.2 del Código Civil, reclamado por la apelante, es el siguiente:
"La equidad habrá de ponderarse en la aplicación de las normas, si bien las resoluciones de los Tribunales sólo podrán descansar de manera exclusiva en ella cuando la ley expresamente lo permita."
TERCERO.-Jurisprudencia: sobre el fondo en general y sobre la apelación en concreto.
I/Las SSTS 1140 y 1141/2023, de 18 de septiembre, responden así a la cuestión casacional planteada con motivo del alcance de la STJUE de 8 de octubre de 2020, asunto C-568/19, teniendo en cuenta también la incidencia en la cuestión de la posterior de la STJUE de 2 de marzo de 2022, y con cita de la STC 47/2023, de 10 de mayo, del Pleno:
«Primero, que la situación de estancia irregular determina, en su caso, la imposición de la sanción de multa o la sanción de expulsión, siendo preferente la primera cuando no concurran circunstancias que, con arreglo al principio de proporcionalidad, justifiquen la expulsión.
Segundo, que cuando la decisión consista en la imposición de una multa, la resolución administrativa que la imponga debe contener una orden de salida de cumplimiento voluntario que concrete el mandato contenido en el art. 28.3.c) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , y en la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.
Tercero, que en ejecución de lo acordado los plazos que se establezcan para la salida efectiva del territorio nacional, sin perjuicio de las excepciones que se establecen en nuestro ordenamiento y en la Directiva, deben ser prudentemente limitados en el tiempo, dentro de los márgenes de los que dispone la Administración, a los efectos de no privar a la Directiva de su efecto útil.
Cuarto, que la expulsión, comprensiva de la decisión de retorno y su ejecución, exige, en cada caso y de manera individualizada, la valoración y apreciación de circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la medida adoptada, tras la tramitación de un procedimiento con plenas garantías de los derechos de los afectados, conforme exige la jurisprudencia comunitaria.
Quinto, que por tales circunstancias de agravación han de considerarse las que se han venido apreciando por la jurisprudencia en relación a la gravedad de la mera estancia irregular, bien sean de carácter subjetivo o de carácter objetivo, y que pueden comprender otras de análoga significación».
II/Sobre el necesario contenido crítico de la apelación respecto de la sentencia impugnada, baste citar, entre otras, las sentencias de esta Sala dictadas en los recursos 210/2017, 404/2018 y 282/2024, con transcripción también de una porción de las sentencias de los rollos 134/2009 y 285/2009:
"SEGUNDO.- Del incumplimiento de los requisitos del recurso de apelación.-
Procede la desestimación del presente recurso de apelación, en primer lugar porque no reúne los requisitos mínimos que ha de contener el escrito de recurso de apelación. Así esta Sala viene sentando el criterio, por ejemplo en Sentencia dictada en el rollo de apelación nº 134/2009 de que:
"SEGUNDO.- Como podrá comprenderse la parte apelante no pone ante la Sala ningún elemento de discordia a efectos de la acción revisora que corresponde a la apelación.
En tal sentido, no solo es de resaltar el criterio de rechazo a tal actuación (...) sino el de esta misma Sala en Rollo de Apelación 285/2.009 y Sentencia de 18 de Diciembre de 2.009 en la que al respecto se dice: "
La pretensión impugnatoria de la parte apelante no puede ser atendida. En el escrito de interposición, se aprecia un incumplimiento absoluto de los requisitos exigibles de un recurso de apelación, de manera que la representación letrada del recurrente se limita a expresar que existe infracción del art. 24.1 de la C.E . y del art. 36 de la Ley 29/98 , y "basta citar, al efecto de la estimación del presente recurso de apelación la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Secc. 6ª.", que a continuación se reproduce.
Debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia consolidada de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de la que son fieles exponentes sus Sentencias de 25 de junio y 24 de julio de 1996 , viene declarando que el recurso de apelación contencioso- administrativo tiene por objeto depurar el resultado procesal obtenido con anterioridad, de suerte que el contenido del escrito de alegaciones de la parte apelante ha de consistir precisamente en una crítica de la sentencia impugnada, que sirva de fundamento a la pretensión de sustitución del pronunciamiento recaído en la primera instancia por otro distinto, siendo, por tanto, el recurso de apelación un remedio procesal que se concede a las partes para combatir aquellos fallos que se consideran contrarios a sus intereses, actuándose, a su través, una pretensión revocatoria que, como toda pretensión procesal, requiere la individualización de los motivos que le sirven de fundamento, a fin de que el Tribunal de apelación pueda examinarlos y pronunciarse dentro de los límites y en congruencia con los términos en que venga ejercitada, y, por ello, se viene declarando con machacona reiteración que, al reproducirse en eI escrito de alegaciones formulado en el trámite de apelación el contenido del escrito de demanda, o al limitarse aquél, simplemente, a dar por reproducidos todos los argumentos vertidos ante el Tribunal de instancia, sin que se haga motivación o razonamiento específico dirigido a combatir la sentencia apelada, se incurre, en realidad, en una práctica omisión de las alegaciones correspondientes a las pretensiones deducidas, o intentadas deducir, en la segunda instancia, omisión que, aunque no sea enteramente equiparable al abandono del recurso ,sí conduce a desestimar el recurso interpuesto contra la sentencia apelada, siempre que ésta no consagre una infracción legal que pueda ser corregida sin menoscabo del carácter rogado del proceso, toda vez que, si bien el recurso de apelación traslada al Tribunal "ad quem" el total conocimiento del litigio, no está concebida la apelación como una repetición del proceso de instancia ante un Tribunal de distinta jerarquía, sino como una revisión de la sentencia apelada tendente a depurar la resolución recaída en aquél, y, de ahí, la necesidad de motivar la pretensión de que la sentencia apelada sea sustituida por otra diferente, pues, aunque ante el Tribunal "ad quem" siga combatiéndose el mismo acto que se impugnaba ante el Juzgador "a quo", lo que se recurre en apelación son, ciertamente, los pronunciamientos de éste último, y, por ello, y en consecuencia, el ignorar tales pronunciamientos y eludir todo análisis crítico en torno a los mismos debe conducir a la desestimación del recurso de apelación."
CUARTO.-Juicio de la Sala.
I/En primer lugar debe descartarse la inadmisibilidad planteada por la Abogacía del Estado, ya que el asunto que nos ocupa no puede determinarse únicamente por la cuantía de la multa, en cuanto también contiene una advertencia de salida obligatoria, no evaluable económicamente ( artículo 42.2 de la Ley 29/1998), que arrastra a la otra pretensión en su calificación.
II/En segundo lugar, la apelación únicamente contiene un alegato defendiendo la aplicación del artículo 3.2 del Código Civil; si bien no se expresa de un modo explícito, se colige que según la apelante, dicha aplicación llevaría a la estimación de su recurso, generando la anulación de la advertencia de salida y anulando también, o al menos reduciendo, la multa impuesta de 501 euros a 50.
No puede estimarse tal pretensión. La propia apelación reconoce que las sanciones impuestas cumplen con la legislación vigente (la advertencia de salida es la prevista reglamentariamente y la multa es la mínima legal, por cierto). El artículo reclamado contempla precisamente la necesaria previsión expresa de descanso exclusivo en la equidad para que una resolución judicial pueda basarse solamente en dicho principio.
En el caso, la apelación propugna -en realidad- la inaplicación de la norma sancionadora, con el sustrato de la equidad como contenido, pero sin su debida observancia, pues la norma sancionadora es clara, no se discute la corrección de las medidas impuestas, y lo que pretendería la apelación es, entonces, el consiguiente quebranto del principio de legalidad, garantizado por nuestra Constitución.
Como apuntó la parte apelada, el recurso de apelación desarrolla más bien una explicación de la visión subjetiva y de las reflexiones de lege ferendao de oportunidad política normativa, pero no una crítica fundada a la sentencia, ni tampoco la defensa de una construcción jurídica sostenible.
Por todo ello, procede la desestimación de la apelación y confirmación de la sentencia apelada.
QUINTO.-Costas.
Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.2 establece que:
"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".
En consonancia con lo expuesto, procede la imposición de las costas de esta segunda instancia a la parte apelante.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia ha adoptado lo siguiente
