Sentencia Contencioso-Administrativo 250/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 788/2024 de 18 de marzo del 2025

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de 16 de julio de 2024 de la Consejería de Ciencia, Empresas, Formación, por la que se dispone la revocación total y reintegro de la subvención, por un importe de 154.738,76 euros, concedida por Resolución de 26 de noviembre de 2021, relativa a concesión de ayudas directas a autónomos y empresas del sector comercial en aplicación de lo establecido en el Real Decreto-Ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 (lote nº1).

Interesa el recurrente que se dicte sentencia por la que, estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo formulado, se declare la anulación de la resolución impugnada por no ser conforme a derecho, con condena en costas para la Administración.

Como motivos de impugnación se discute la declaración de la Administración de la extemporaneidad en la aportación de facturas de proveedores. Asimismo se reitera el cumplimiento del orden de prelación de pagos y se invoca la aplicación al caso de la doctrina Cakarevic emanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

SEGUNDO.-El Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias sostiene la conformidad a derecho de la actividad administrativa impugnada. Se alega que existía deuda bancaria con aval ICO pendiente de amortización que no se redujo y no se siguió el orden de prelación establecido. En sustancia, se atiene al contenido de la resolución recurrida y a los incumplimientos señalados en ella, sin perjuicio de ampliarlos en los términos expuestos en el escrito de contestación.

TERCERO.-La ayuda controvertida tiene su razón de ser en el Real Decreto-ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 por el que "se crea la Línea Covid de ayudas directas a autónomos (empresarios y profesionales) y empresas para el apoyo a la solvencia y reducción del endeudamiento del sector privado".

El citado Real Decreto-ley, tal como fue modificado por el Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre, de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas de gas y electricidad, establece en su artículo 1.3 el objeto de las ayudas en los términos siguientes:

"Las ayudas directas recibidas por los autónomos y empresas considerados elegibles tendrán carácter finalista y deberán aplicarse a satisfacer la deuda y a realizar pagos a proveedores y otros acreedores, financieros y no financieros, así como a compensar los costes fijos incurridos siempre y cuando éstos se hayan generado entre el 1 de marzo de 2020 y el 30 de septiembre de 2021 y procedan de contratos anteriores al 13 de marzo de 2021. En primer lugar, se satisfarán los pagos a proveedores y otros acreedores no financieros, por orden de antigüedad; si procede, en segundo lugar, se reducirá la deuda con acreedores financieros, primando la reducción de la deuda con aval público. Por último, se podrá destinar el remanente de la ayuda a compensar los costes fijos incurridos, que incluyen las pérdidas contables propias de la actividad empresarial que no hayan sido ya cubiertas con estas u otras ayudas."

Es decir, el destino de la subvención a la compensación de costes fijos solo podía aplicarse a los generados en un determinado periodo (1 de marzo de 2020 y el 30 de septiembre de 2021) pero siempre tras haber atendido el pago de las deudas con proveedores, acreedores no financieros y acreedores financieros.

En aplicación de lo anterior, la Resolución de 24 de junio de 2021, de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica, aprueba la convocatoria ayudas directas a autónomos y empresas del sector comercial en aplicación de lo establecido en el Real Decreto Ley 5/2021, de 12 de marzo, de medidas extraordinarias de apoyo a la solvencia empresarial en respuesta a la pandemia de la COVID-19 (BOPA 30 de junio). Con fecha 21 de octubre de 2021, se dicta Resolución de la misma Consejería con el fin de recoger los nuevos requisitos contemplados en el citado Real Decreto-ley 17/2021, de 14 de septiembre y ampliar el destino de las ayudas, incrementando el período de devengo de las facturas pendientes de pago, así como contemplar la compensación de los costes fijos incurridos en el mismo período y a cuyo destino se afectarán las ayudas concedidas, pasando del 31 de mayo al 30 de septiembre de 2021.

El Resuelvo Séptimo de la Resolución de la convocatoria establece que "La presentación de la solicitud supondrá la aceptación de lo previsto en la presente convocatoria y la declaración de la veracidad de toda la información que se presente."

En todo caso y aún sin valor normativo pero con la loable finalidad de aclarar las dudas de los solicitantes de la ayuda respecto a los requisitos de la convocatoria y destino al que había de aplicarse aquella, consta publicada en la web www.asturias.org . el formulario relativo a "Preguntas frecuentes en relación con la convocatoria ayudas directas de apoyo a la solvencia empresarial derivadas del Real Decreto-Ley 5/2021". Se insiste en la importancia de la prelación la respuesta a la pregunta 4:

"Resulta fundamental respetar el orden de pago, es decir, en primer lugar se satisfarán los pagos a proveedores por orden de antigüedad. En segundo lugar se reducirá el nominal de la deuda bancaria, primando la reducción del nominal de la deuda con aval público. Incumplir este orden de prelación implica la pérdida del derecho a la ayuda."

CUARTO.-Según se refleja en el expediente, el 7 de julio de 2021, la representación legal de "Disceas S.L." presentó su solicitud de ayuda y por Resolución de 26 de noviembre de 2021 de la Consejería de Industria, Empleo y Promoción Económica (BOPA 21 de diciembre de 2021), se concedió a la mencionada mercantil la ayuda solicitada por un importe de 154.738,76 euros, que le fue abonada el 1 de diciembre de 2021.

El Resuelvo quinto de la resolución de concesión dispone que en el plazo de cuatro meses a contar desde la publicación en el BOPA de la Resolución de concesión el beneficiario deberá justificar la aplicación de los fondos recibidos a la finalidad prevista, a través del formulario específico, con indicación de la documentación a aportar para el caso de ayudas de importe igual o superior a 60.000,00 euros, conforme con lo establecido en el Resuelvo Decimotercero de la Resolución de 24 de junio de 2021, modificada por la de 21 de octubre de 2021.

La documentación justificativa de la aplicación de los fondos recibidos a la finalidad prevista fue presentada el 22 de abril de 2022 por la entidad beneficiaria aportando la siguiente:

Memoria de la actuación mediante la presentación del formulario, y la aplicación de la subvención concedida a costes fijos incurridos indicando que se trata de nóminas de los meses de febrero, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2020.

No declara otras ayudas concedidas.

Según el formulario de justificación, los costes fijos suman 405.931,66 euros.

Como justificantes de los costes fijos incurridos aporta documentos de "Relación de salarios" de los mismos meses indicados en el formulario de justificación.

Los justificantes bancarios de pago aportados son documentos de adeudo de nómina cuyo concepto es "Remesa de nómina que adeudamos en su cuenta correspondiente a su soporte de fecha (...) que contenía (...) transferencias", indicándose en cada adeudo la fecha correspondiente al mes cuyos salarios se abonan y al número de transferencias que es coincidente con el número de perceptores que aparecen en cada Relación de salarios.

Examinada la justificación de la ayuda, el 14 de febrero de 2024 se le requirió subsanación de la justificación de la subvención, solicitándose la acreditación de los costes fijos salariales mediante los recibos justificativos del pago de salarios de cada perceptor, así como los justificantes bancarios de las transferencias efectuadas individualmente a cada uno de los perceptores de las nóminas.

El interesado atiende este requerimiento el 16 de febrero de 2024, si bien en relación con los justificantes bancarios requeridos, manifiesta que "No es posible aportar justificante de pago individual por ser datos internos del banco, con lo que sólo se puede aportar el justificante de pago total de cada remesa mes por mes."

Efectuada consulta sobre concesiones a la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS), se comprobó la concesión de diversas ayudas del Instituto de Crédito Oficial, no declaradas por el beneficiario al presentar la solicitud de la subvención ni tampoco aplicadas al proceder a la justificación de la ayuda.

Habiéndose presentado la justificación de la ayuda mediante la aplicación de los fondos percibidos a costes fijos (gastos de nóminas de trabajadores), se requirió al beneficiario documentación relativa a las ayudas del ICO a efectos de comprobar el cumplimiento correcto del orden de prelación de las deudas, es decir, la preferencia de las deudas con acreedores financieros sobre los costes fijos.

El 13 de marzo de 2024, el interesado presenta documentación diferente de la requerida señalando que "Aporta facturas de proveedores comerciales, anteriores a 1 de julio de 2021 y pagadas en fechas posteriores, así como el justificante del pago de las mismas. Y todo ello para justificar el gasto de la subvención, por ser este pago a proveedores anterior, en el orden de justificación, a los ICO y a los gastos fijos que se remitieron en su día".

Esta documentación fue objeto de informe emitido en fecha 9 de mayo de 2024 en el siguiente sentido:

"... se comprueba la aportación de los siguientes documentos:

Aporta una relación de facturas en un archivo Excel cuyo orden cronológico no es exacto; aunque todas ellas son emitidas durante el mes de junio de 2021; se detectan ciertas inexactitudes al indicarse en algunos casos la fecha de pedido en lugar de la fecha de emisión del documento. No consta en esta relación el número identificativo de la factura sino que las identifica con otro número o código que pudiera ser el asignado en la gestión de las mismas y tratarse de un número de asiento o similar. Además en este archivo incluye el nombre del proveedor, la base imponible, el importe total y la fecha de vencimiento.

La suma de bases imponibles que presenta es de 178.977,51 €.

No se acompañan contratos de los que deriven las obligaciones de pago a proveedores. En la mayoría de las facturas aparece una fecha de pedido o de albarán, siendo en todos los casos del mes de junio de 2021.

Aporta casi todas las facturas relacionadas, a falta de las emitidas por Bodegas Valdemar, S.A., Bellotera Delicatesen, S.L. y Conservas y Refrigerados del Atlántico, S.L., presentando en su lugar justificantes bancarios de pago.

Respecto de una de las dos facturas emitidas por Global SMM 2009, S.L. (FUENSANTA), aporta sólo la primera página de las seis de que consta.

Respecto de las dos facturas de Fuensanta, aporta además otros dos documentos relativos a las mismas, sin firmar por el proveedor, dirigidos a Disceas, S.L., en que se les recuerda que ambas facturas han vencido

Presenta además cuatro facturas emitidas por CIA Bebidas Pepsico, S.L., que no figuran en el archivo Excel. Todas fueron emitidas en junio de 2021, y se acompañan de listados de albaranes.

Presenta justificantes bancarios de pago, aunque en algunos casos no se identifican con el importe de la factura.

Aunque no es admisible la nueva justificación, se procede al examen de la documentación aportada y las observaciones acerca de las mismas se resumen en una tabla anexa al final de este informe."

El informe concluye con las siguientes OBSERVACIONES:

"Siendo todas las facturas emitidas con fecha posterior a 13 de marzo de 2021, no es aportado ningún contrato anterior a esa fecha del que deriven las obligaciones de pago de las mismas. Atendiendo a las fechas de albaranes que constan en las facturas, son posteriores a dicha fecha."

Mediante Resolución de 24 de mayo de 2024, de la Consejería de Ciencia, Empresas, Formación y Empleo, se inició procedimiento de revocación y reintegro total de la ayuda, disponiendo un importe a reintegrar de 154.738,76 euros más el interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha de acuerdo de la procedencia del reintegro.

El interesado presentó alegaciones en el plazo concedido señalando, entre otras consideraciones que "en el ánimo de simplificar, y conocedores de que había gastos suficientes para justificar el pago de facturas a proveedores, se centró en el pago de costes fijos que a priori constituía un elemento más fácilmente acreditable, pero eso no quiere decir que la Empresa hubiera incumplido el orden de prelación de pagos..."

Por Resolución de 16 de julio de 2024 de la Consejería de Ciencia, Empresas, Formación y Empleo, notificada al interesado el 17 de julio de 2024, se dispuso la revocación y reintegro total de la ayuda en los términos de la Resolución de 24 de mayo de 2024, por la que se iniciaba el procedimiento al considerar el incumplimiento del orden de prelación establecido.

QUINTO.-Sentado lo anterior y entrando a resolver las alegaciones esgrimidas por la parte recurrente, se señala en primer lugar que incurrió en un error involuntario al aportar inicialmente, como justificación de la ayuda, las nóminas de los trabajadores cuando tenía facturas de proveedores que cumplían los requisitos para ser gasto subvencionable, no obstante lo cual la Administración consideró extemporánea la aportación de dicha documentación, realizada el 12 de marzo de 2024.

Tal alegación no puede obtener favorable acogida ya que la Resolución de 24 de junio de 2021 señalaba en el Resuelvo Decimotercero.4, un plazo de cuatro meses a contar desde la publicación en el BOPA de la Resolución de concesión para justificar la ayuda, lo que el interesado llevó a cabo dentro de dicho plazo justificando gastos subvencionables, como son los costes fijos devengados entre el 1 de marzo de 2020 y el 30 de septiembre de 2021 procedentes de contratos anteriores al 13 de marzo de 2021. La presentación de gastos a proveedores no se realizó dentro del plazo establecido ni tampoco como subsanación del requerimiento realizado el 14 de febrero respecto de los costes fijos, sino que claramente se llevó a cabo el 12 de marzo de 2024, después de haber concluido el plazo para ello.

SEXTO.-En segundo lugar se alega que al ser extemporánea la aportación de facturas de proveedores, la administración no podía hacer la serie de observaciones realizadas tano en relación con las facturas como en relación con los justificantes bancarios aportados.

Como razonadamente expone el letrado autonómico, las observaciones que se efectúan en el informe respecto a la documentación extemporáneamente aportada se hace en cumplimiento de lo establecido en el artículo 88.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas conforme al cual: "La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo." Lo importante es que en la Resolución de 24 de mayo de 2024 por la que se inicia el procedimiento de revocación y reintegro de la ayuda se mencionan las facturas presentadas como subsanación, indicándose que no son objeto de valoración por su presentación extemporánea. Y lo mismo acontece con la Resolución de 16 de julio de 2024, finalizadora de dicho procedimiento en la que, en consonancia con la primera, identifica el procedimiento para la revocación y reintegro de la ayuda "por el incumplimiento de lo dispuestos en el apartado Quinto.2 de la Resolución de 11 de noviembre de 2021 al no haber respetado el orden de prelación de pagos" (antecedente decimosegundo y fundamento segundo). Ciertamente se efectúan observaciones respecto de dicha documentación pero siempre en relación con la causa esgrimida de revocación y sin contradecir en ningún momento la calificación de esta documentación como extemporánea.

En efecto, la Resolución de 16 de julio de 2024 de la Consejería de Ciencia, Empresas, Formación y Empleo, responde a las alegaciones del interesado en el fundamento octavo señalando: "...Las alegaciones efectuadas por el representante de DISCEAS, SL, al negar haber incumplido el orden de prelación no pueden prosperar puesto que es indiscutible que, pese a haber abonado facturas a proveedores y haber cancelado dos préstamos ICO, tal y como expone en sus alegaciones, al justificar la aplicación de la ayuda en el plazo determinado para ello en las bases reguladoras de las ayudas a la solvencia, tal y como está dispuesto en el artículo 30.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, eligió aplicar la ayuda a la compensación de los costes fijos incurridos, lo que significa incumplir el orden de prelación establecido, pues se pone de manifiesto que existiendo deudas con proveedores/acreedores no financieros y también con acreedores financieros con aval público, y disponiendo de la correspondiente documentación justificativa de estas deudas el beneficiario no la presentó en el plazo establecido al efecto. (...)"

SÉPTIMO.-Finalmente se invoca la doctrina que dimana de la sentencia del TEDH de 28 de abril, de 2018 (Case of Cakarevic v. Croatia) alegando que no se puede, tres años más tarde, denegar una ayuda en base a que no se aplicó correctamente el gasto subvencionable a la ayuda recibida, cuando ha quedado perfectamente demostrado en el marco del procedimiento de revisión que había facturas de proveedores a los que imputar la ayuda.

Es lo cierto, sin embargo, que de conformidad con lo hasta ahora expuesto y dado que es la propia recurrente la que admite haber incurrido en error al aportar la justificación necesaria para justificar la ayuda, conforme a las bases de la convocatoria, no resulta vulnerada la denominada doctrina Cakarevic puesto que la misma establece la improcedencia del reintegro en los casos en que el error es de la Administración y media buena fe del beneficiario. Pero en el caso examinado fue el beneficiario de la ayuda el que no atendió al orden de prelación establecido en las normas reguladoras siendo una vez que se le requiere información sobre el estado de la financiación obtenida con aval público, cuando presenta una nueva justificación que no aportó en el plazo en que debiera hacerlo.

OCTAVO.-Resultaba de aplicación el artículo 34.3 de la Ley General de Subvenciones cuando establece que "Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta ley. "

Respecto a lo que el demandante denuncia como exceso de tiempo entre la presentación de la justificación de la ayuda, el 22 de abril de 2022, y su revisión, resulta de aplicación el artículo 39.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que establece:

"Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro". Y en el punto 2 del mismo artículo se señala que: "Este plazo se computará, en cada caso: a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora."

Del mismo modo, el Decreto Legislativo 2/1998, de 25 de junio, por el que se aprueba el texto refundido del Régimen Económico y Presupuestario del Principado de Asturias, establece en su artículo 16.1 "Salvo que se establezca un plazo distinto en las Leyes reguladoras de los diferentes recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda del Principado: a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, computándose el plazo desde el último día en que el derecho pudo ejercitarse."

No habiéndose excedido el referido plazo y rechazando los demás motivos de impugnación, se está en el caso de desestimar íntegramente el recurso formulado

NOVENO.-En virtud de lo previsto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, es preciso imponer las costas a la recurrente estableciendo, no obstante, un límite máximo por todos los conceptos de 500 euros, más el IVA aplicable.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente aplicación.