Sentencia Contencioso-Administrativo 596/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 573/2024 de 18 de junio del 2025

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 16 de abril de 2024 de la Consejería de Ordenación del Territorio, Urbanismo, Vivienda y Derechos Ciudadanos, de aprobación definitiva de las normas provisionales del Concejo de Llanes, expediente CUOTA NUM000, publicada en el BOPA de 10 de mayo de 2024.

Se señala en la demanda que la pretensión del presente recurso no se dirige a obtener la nulidad de la totalidad de las prevenciones contenidas en la citada disposición general sino exclusivamente en cuanto clasifica como Suelo No Urbanizable de Interés los terrenos propiedad de Carlos María, Abelardo y Raimundo, sitas en El Acebal, con las siguientes referencias y cabidas:

Dichas fincas -anteriormente denominadas El Cueto- son fruto de una segregación con cesión a viales autorizada por el Ayuntamiento de Llanes en fecha 28 de noviembre de 2008 y materializada mediante escritura otorgada ante la Notaria Dª Ángela Ruesgas Amárita. Es objeto de la alegación nº 212.

Se trata de la parcela de referencia catastral NUM001 de 1.213 m2 de superficie exenta de edificaciones.

Estamos ante una finca -anteriormente denominada la Huerta de la Bolera-, que proviene de una segregación, más cesión a viales, mediante escritura de segregación otorgada ante la Notaria Dª Ángela Ruesgas Amárita, de fecha 26 de octubre de 2015 y obrante al 585 de su Protocolo. Es objeto de la alegación nº 201. Esta finca de 1.213 metros, tiene 830 metros incluidos dentro del núcleo rural.

Sigue la demanda que según las Normas Provisionales objeto de información pública las fincas objeto del presente se clasifican como Suelo No Urbanizable de interés.

Se indica que presentadas las oportunas alegaciones, se sostenía que dichas fincas eran Suelo no Urbanizable Núcleo Rural, debiendo integrarse en el Núcleo Rural de El Acebal y ello porque: 1º.- Conforme al Plan General de Ordenación aprobado por Acuerdo de la CUOTA de 10 de julio de 2002 y al Texto Refundido de 15 de abril de 2003 (en relación a la alegación nº 212) la parcela originaria (que ha dado lugar a las cinco fincas, más el terreno destinado a viario público y cedido al Ayuntamiento) se integraba en Núcleo Rural. Por la calificación de la totalidad del fundo originario como Núcleo se adquirió el mismo, se efectuaron las segregaciones y se cedió la parcela para viario público, como actuación de verdadera transformación urbanística. 2º.- No se ha tenido en cuenta que las fincas son el resultado de la indicada parcelación urbanística. 3º.- La finca matriz de la alegación nº 212 en su lado Este, es colindante con el Núcleo Rural. La finca objeto de la alegación nº 201, tiene 830 m2 de su superficie en el núcleo rural de un total de 1.213 m2, no existiendo límite alguno que justifique tal divergencia en la misma propiedad. Del parcelario catastral, la parcela NUM002 estaría incluida, así como casi la totalidad de la NUM003, existiendo zonas de núcleo rural a la izquierda. 4º.- Las fincas cuentan con Servicios Urbanísticos similares en toda la zona de L'Acebal, con accesos rodados, sistema del saneamiento, suministro eléctrico y alumbrado público. 5º.- Las fincas no se encuentran en ninguna situación que exija su protección por razones ambientales, culturales, históricas, de costas o de ningún otro tipo. 6º.- Principio de confianza legítima y responsabilidad patrimonial de los administrados en la legalidad del Plan elaborado por la Administración, no pudiendo la Administración alegar su propia torpeza para detraer derechos de los administrados.

Se alega por el recurrente que el núcleo de la cuestión se encuentra en declarar la incorrección respecto a Derecho de los Informes que desestiman las alegaciones nº 212 y 201, dado que las fincas objeto de dichas alegaciones, consideradas por la Administración en estas Normas provisionales como No Urbanizable de interés son realmente de Núcleo Rural.

Se afirma que el anterior Plan fue declarado nulo por circunstancias ajenas a la delimitación de los Núcleos Rurales. Por la calificación de la totalidad de los fundos originarios como Núcleo se adquirieron los mismos, se efectuaron las segregaciones y se cedieron parcelas para viario público. Si ahora se aprobará el nuevo instrumento de planeamiento excluyendo todo el terreno se incurriría en responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Llanes.

En cuanto a la alegación nº 212 y 201, la fincas provienen de una parcelación urbanística.

Se invoca el principio de confianza legítima, pues incluso anulado el Plan, en 2014 el Ayuntamiento permite segregar por tener una licencia plenamente vigente.

La finca objeto de la alegación 201 se encuentra inmersa en el núcleo rural en dos tercios de su cabida, generándose una división arbitraria en la misma para excluir una pequeña porción de esta naturaleza. Respecto a la alegación 212, la finca matriz, en su lado Este, es colindante con el Núcleo Rural. Estando a gran proximidad a la zona del Compacto edificatorio de El Acebal.

Los predios disponen de accesos rodados por todo el viento Norte y parte del Sur. El sistema del saneamiento, suministro eléctrico y alumbrado público serán los mismos que los otros predios de El Acebal. Por tanto todos los servicios básicos necesarios para el uso residencial están cubiertos.

Se invoca la doctrina de realidad de los hechos.

Se refiere la demanda a la naturaleza del Núcleo Rural en Asturias. Se afirma que las fincas del recurrente reúnen las características para recibir la calificación de Núcleo Rural, conforme al art. 136 y ss. del Texto Refundido.

Se aduce la inexistencia de intereses necesitados de protección y la vocación residencial. Se indica que la totalidad de los terrenos propiedad del dicente carecen de verdaderas características productivas agrícolas, sin una auténtica explotación agraria. Se añade que las fincas no se encuentran en ninguna situación que exija su protección por razones ambientales, culturales, históricas, de costas o de ningún otro tipo: los terrenos no están afectados por las limitaciones del POLA o del PESC, ni son inundables (ni siquiera a 500 años), ni sujetos a protección ambiental o paisajístico, ni cuentan con arbolado autóctono, ni es zona de cueto. El Núcleo se halla a más de cuatro kilómetros del mar, muy al Sur de la Autovía del Cantábrico, por lo que el crecimiento pretendido hacia el Oeste no lesiona el art. 110.1 del TROTU.

Se invoca el art. 138 del TROTU. Se señala que El Acebal tiene actualmente 34 viviendas y con la ampliación recogida en el Plan General se permiten otras 19, lo que conlleva quedar sensiblemente por debajo del máximo permitido por el mencionado art. 138.1. Se indica que estamos ante fincas en la malla del núcleo, con todas las características del mismo e, incluso, incluidas en este en prácticamente su totalidad, siendo que la división incurre en arbitrariedad y no en discrecionalidad.

Se aduce el mantenimiento de discontinuidad con los Núcleos más próximos.

Se señala que en los últimos 28 años, el criterio planificador y urbanístico del Principado de Asturias ha sido el de concentrar las edificaciones del medio rural en los Núcleos, potenciando éstos y que si se examinan las Normas Provisionales sometidas a Información Pública se constata que, lejos de potenciarse las edificaciones en Núcleo Rural, se está devaluando al reducirse su delimitación en términos no vistos en los distintos Planes de Actuaciones del presente siglo XXI.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la inadmisión de la pretensión de inclusión de las parcelas en el núcleeo rural o, subsidiariamente, la desestimación del recurso interpuesto.

Se señala por el Letrado del Servicio Jurídico del Principado de Asturias, con remisión al informe de la Sección de Régimen Jurídico de la CUOTA, obrante en el expediente, que las licencias de parcelación emitidas en aplicación del PGO de Llanes del año 2002 declarado nulo en el año 2011 que no se han materializado físicamente no son títulos administrativos que obliguen al planificador a incorporar obligatoriamente las parcelas resultantes dentro de la delimitación de los núcleos rurales: su inclusión o no dependerá del cumplimiento de las disposiciones establecidas por el TROTU, y de los requisitos y criterios que se establezcan en los instrumentos de planeamiento en tramitación para la definición y delimitación de los núcleos rurales del concejo.

Se remite, asimismo, a los informes emitidos por la Arquitecta de la CUOTA que obran a los folios 15.336 y ss. (alegación 201), y 15.365 y ss. (alegación 212).

Se afirma que las parcelas de la actual demandante carecen de cobertura jurídico-urbanística que les asigne una determinada clasificación como suelo de núcleo rural, o que vincule al actual planificador urbanístico.

Se aduce que las licencias a las que se refiere la parte actora no son títulos administrativos que obliguen al planificador a incorporar las parcelas resultantes dentro de la delimitación del núcleo rural.

Con invocación de los arts. 136 a 138 del TROTU se alega la inexistencia de derecho subjetivo a la inclusión en SNU-NR, o de obligación de la Administración urbanística de dicha inclusión.

Se aduce que las parcelas no están edificadas, no constituyendo asentamiento de población. Las parcelas correspondientes a la alegación 212 se sitúan clarísimamente hacia el exterior del núcleo. Su inclusión constituiría un crecimiento sucesivo y progresivo hacia el oeste, a lo largo de 5 parcelas, desbordando notabilísimamente incluso una imaginaria línea vertical de norte a sur trazada siguiendo los límites de las parcelas incluidas en el núcleo situadas más al oeste-noroeste del mismo, generando un amplio saliente hacia el oeste respecto del núcleo delimitado. Lo mismo sucede en el caso de la parcela correspondiente a la alegación 201. La parte de la parcela correspondiente a la alegación 201 no incluida en el núcleo generaría un saliente hacia el oeste, totalmente injustificado y aislado.

Se alega la inadmisibilidad de la pretensión de inclusión de las parcelas en el Núcleo Rural, invocando los arts. 69.c) y 71.2 de la LJCA.

TERCERO.-En lo que se refiere a la discrecionalidad de la Administración en relación al planeamiento, la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2020, recurso nº 5958/2019, señala:

"Para responder a la cuestión general suscitada, hemos de dejar constancia de nuestros posicionamientos jurisprudenciales en relación con los límites de la potestad de planeamiento, debiendo citar al respecto la reciente STS 1375/2020, de 21 de octubre (ECLI:ES:TS:2020:3319 , RC 6895/2018):

"Debemos ratificar, desde nuestra perspectiva, la citada potestad de planeamiento de las administraciones locales y autonómica ---a través del clásico procedimiento bifásico--- para ordenar las ciudades, pero también para proceder a la modificación de la ordenación establecida en un determinado momento.

Paradigmática en la materia fue la clásica STS de 9 de julio de 1991 (ECLI:ES:TS: 1991:7763 , RA 2218/1990):

"En cuanto a la primera de las indicadas cuestiones será de significar que el planteamiento es una decisión capital que condiciona el futuro desarrollo de la vida de los ciudadanos, al trazar el entorno determinante de un cierto nivel de calidad de vida. En otro sentido, integra una intensa regulación de la propiedad privada, dibujada, así, con rango reglamentario en virtud de la habilitación establecida en el art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo en relación con la expresa dicción del art. 33.2 de la Constitución . De aquí deriva ya la trascendental importancia del procedimiento de elaboración de los planes, precisamente para asegurar su «legalidad, acierto y oportunidad» - art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo -. Entre sus trámites destacan aquellos que tienden a lograr la participación ciudadana, ya prevista en el art. 4.2 del Texto Refundido, y ampliada por el Reglamento de Planeamiento. Si esto era así antes de la Constitución , hoy resulta seriamente reforzada tal participación ciudadana por virtud de lo establecido en los arts. 9.2 y 105.a) de la norma fundamental: la intervención de los ciudadanos contribuye a dotar de legitimidad democrática a los planes - Sentencias de 11 de julio , 6 de noviembre y 22 de diciembre de 1986 ; 18 de septiembre de 1987 ; 28 de octubre de 1988 ; 24 de julio de 1989 ; 30 de abril y 22 de diciembre de 1990 ; 12 de febrero de 1991 ; etc.-. El principio de interpretación, conforme a la Constitución, de todo el ordenamiento jurídico - art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial - ha de intensificar la importancia de los trámites que viabilizan aquella participación. En otro sentido es de destacar el carácter ampliamente discrecional del planeamiento -independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados-. Es cierto que el «genio expansivo del Estado de Derecho» ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. Así las cosas, existen alegaciones de rigurosa y pura oportunidad que hechas ante la Administración en un trámite de información pública pueden dar lugar a que aquélla modifique su criterio, en tanto que alegadas en la vía jurisdiccional pueden resultar inoperantes".

En nuestra STS de 25 de marzo de 2010 (ECLI:ES:TS:2010:2806 , RC 1385/2006), recordando la anterior STS de 23 de febrero de 2010 , entre otras muchas, pusimos de manifiesto la posibilidad de modificación del planeamiento urbanístico, con la finalidad de conseguir ---en cada momento--- los intereses generales y colectivos de la ciudad, señalando al respecto que"[l]as posibilidades del "ius variandi" en el ámbito urbanístico que nos concierne, y los criterios al respecto de la Sala, en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio, también son sobrada y suficientemente conocidos y reiterados: "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo. (...) Y ello es así pues una concepción totalmente estática del urbanismo, en vez de dinámica y respetuosa con las futuras necesidades y conveniencias podría llevar a la negación del mismo, perpetuando ordenaciones obsoletas, erróneas o incluso perjudiciales al interés público y privado. Reconociéndose, por tanto, la potestad de la Administración para alterar, modificar, revisar o formular ex novo un planeamiento urbanístico, debe centrarse la cuestión en que la actividad en que se concreta esa potestad debe estar suficientemente justificada, y apoyada en datos objetivos, para impedir que la impropiedad en el ejercicio de que el ius variandi, atente a los límites racionales y naturales de la discrecionalidad que se reconoce".

Por su parte, en la STS de 12 de diciembre de 2014 (ECLI:ES: TS:2014: 5164 , RC 3058/2012) ---recordando las anteriores SSTS de 30 de octubre de 2013 (RC 2258/2010 ), 26 de julio de 2006 (RC 2393/2003 ), 30 de octubre de 2007 (RC 5957/2003 ) y 24 de marzo de 2009 (RC 10055/2004 ), entre otras---, hemos insistido, en lo siguiente: "Las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales; no los intereses de uno o de unos propietarios; ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal" .

Más en concreto, en la STS de 20 de abril de 2011 (ECLI:ES:TS:2011:2284 , RC 1735/ 2007) declaramos: "La potestad para establecer, reformar o cambiar la planificación urbanística no es sólo una potestad, sino que constituye, además, un deber administrativo de inexorable cumplimiento cuando las circunstancias del caso lo exijan, como señala el artículo 156.d) del Reglamento de Planeamiento. Estas circunstancias del caso vienen representadas por la satisfacción de los intereses generales, que pueden demandar los cambios precisos para mejorar y perfeccionar la ordenación del suelo. En definitiva, la potestad de planeamiento incluye la de su reforma o sustitución, para realizar los ajustes necesarios a las exigencias cambiantes del interés público. Esta doctrina tradicional, y consolidada por la jurisprudencia de esta Sala, sobre el ejercicio del "ius variandi" no está exenta de límites. Así, los contornos dentro de los cuales se ha de mover la decisión del planificador son, quizás el más significativo, la proscripción de la arbitrariedad, pues la decisión tiene un carácter discrecional, pero nunca arbitrario, de modo que resultan de aplicación las técnicas tradicionales del control de los actos discrecionales, como el control de los hechos determinantes, la motivación y no incurrir en desviación de poder. Además, ha de ajustarse en tal planificación al interés público que constituye el epicentro de toda su actuación, siempre tomando en consideración la función social que constitucionalmente cumple el derecho de propiedad, ex artículo 33.2 de la CE ".

Por último, tenemos que hacer referencia a nuestra STS 1561/2017, de 17 de octubre (ECLI:ES:TS:2017:3653 , RC 3447/2015): (...) "Para resolver la cuestión planteada en estos términos se ha de tener presente que la Administración dispone de un amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanística. Así se entiende que es la Administración con competencia en materia de ordenación urbanística la que asume monopolísticamente la tarea de observar el progreso de las necesidades de la ciudad y ofrecerles soluciones que considere más acordes para la mejor satisfacción en último término de los intereses generales de la comunidad. Como consecuencia de lo anterior se deduce la proscripción generalmente considerada de alteración del planeamiento en base a pronunciamientos judiciales, que solo deben valorar con arreglo a su función revisora, la conformidad a derecho del planeamiento, y en su caso anularlo sin sustituirlo por prescripciones propias, usurpando la genuina función de la Administración planeadora, lo que determina que no sean antendibles en sede jurisdiccional pretensiones que persigan la mutación del planeamiento mediante la sustitución de sus determinaciones.

Como toda potestad de ejercicio discrecional por la Administración, ésta se sujeta a las prescripciones de los artículos 9.3 ) y 103.1 de la CE , en la medida que el primero proscribe la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos, con sometimiento a la Ley y al Derecho, y el segundo impone a las Administraciones que sirvan con objetividad los intereses generales. En concordancia con estos mandatos constitucionales de genérica aplicación a la actividad de las Administraciones, se deduce que el ejercicio del ius variandi urbanístico debe estar presidido por el respeto a los principios de congruencia, racionalidad y proporcionalidad, y en concreto debe evitar la indeseada discordancia entre la solución elegida y la realidad a la que se aplica, como advirtió en su día la STS de 28 de marzo de 1990 .

Así, la potestad de planeamiento es una potestad discrecional de la Administración, que como indica el Tribunal Supremo debe observarse dentro de los principios del art. 103 de la Constitución ; de tal suerte que el éxito de una impugnación de la potestad de planeamiento, tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración ha incurrido en error, o al margen de la discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir, o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, la estabilidad, la seguridad jurídica, con desviación de poder o falta de motivación en la toma de sus decisiones. En igual sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 1991 destaca el carácter ampliamente discrecional del planeamiento, independientemente de que existan aspectos rigurosamente reglados. Es cierto que el genio expansivo del Estado de Derecho, ha ido alumbrando técnicas que permiten un control jurisdiccional de los contenidos discrecionales del planeamiento, pero aun así resulta claro que hay un núcleo último de oportunidad, allí donde son posibles varias soluciones igualmente justas, en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial. La misma sentencia haciendo una referencia concreta a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 1977 subraya la importancia de la Memoria como documento integrante del Plan, art. 12,3,a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 38 del Reglamento de Planeamiento y advierte que la Memoria integra ante todo la motivación del plan, es decir, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y, por consecuencia, las determinaciones del planeamiento".

CUARTO.-Partiendo de lo anterior, hemos de señalar que ningún derecho adquirido puede pretender, en relación a lo que es objeto de Litis, la parte recurrente como consecuencia de las licencias de parcelación en su día obtenidas al amparo de un PGO declarado nulo.

Así, en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2022, recurso 213/2021, dijimos: "Pues bien, la urbanización de las parcelas del ámbito del Plan Parcial de La Talá, esto es, la transformación de ese suelo mediante la acción urbanizadora, aunque se llevó a efecto con el amparo del planeamiento general y de desarrollo necesarios para ello, éstos fueron declarados nulos, con las consecuencias jurídicas que ello comporta. Por tanto, dichos terrenos no se encuentran en la situación de suelo urbanizado, pues no se han integrado legalmente en una malla urbana, como exige el art. 21 del RD Leg 7/2015 , al haberse realizado al amparo de un planeamiento general y de desarrollo declarado nulo.

Así, la sentencia de este Tribunal de 11 de abril de 2007, recurso 946/2002 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de 10 de julio de 2002, adoptado por la CUOTA, relativo a la aprobación definitiva del PGOU de Llanes, así como el acuerdo de 15 de abril de 2003, adoptado por la CUOTA, relativo al Texto Refundido del PGOU de Llanes, que se anularon (anulación reiterada en la sentencia de 30 de mayo de 2008, recurso 1000/2003 ), siendo aquella sentencia confirmada por la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de enero de 2011, recurso 3675/2007 ...

Y es que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de septiembre de 2016, recurso 2127/2015 : "Nuestro ordenamiento jurídico reserva para las disposiciones generales que hayan vulnerado la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de superior rango, la consecuencia más severa: la nulidad plena o radical que se prevé en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992 . Este grado máximo de invalidez al que se somete a las disposiciones generales comporta que los efectos de la nulidad se producen ex tunc, desde el momento inicial y, por ello, no pueden ser posteriormente enmendados".

Las mencionadas sentencias referidas al PGOU de Llanes y al Plan Parcial de La Talá dejan sin cobertura legal las actuaciones de desarrollo realizadas en dicho ámbito, en cuanto el suelo ha sido urbanizado al amparo de unos instrumentos de ordenación que han sido declarados nulos, tratándose de una nulidad radical y originaria.

(...)

En el caso de autos la inexistencia del Plan General y del Plan Parcial que den cobertura al proyecto de urbanización, aun cuando este último haya adquirido firmeza, impide que pueda otorgarse la clasificación de suelo urbano, pues con ello se desconocería el fallo de las sentencias que anularon aquellos Planes.

Es por ello que la Sala comparte el criterio mantenido en el acuerdo recurrido en el sentido de que la obra ejecutada al amparo del proyecto de urbanización, queda en una situación de fuera de ordenación hasta que el futuro planeamiento general determine la ordenación definitiva de ese espacio, legalizando lo ejecutado, realizando ajustes, o modificando su clasificación y régimen de usos..."

Y en la sentencia de esta Sala de 21 de mayo de 2020, recurso 361/2019, se dice: "la licencia de parcelación no prejuzga ni otorga específicas condiciones edificatorias ya que distintas son la licencia de parcelación y la licencia de uso o edificación, con distintas condiciones. Una cosa es que la licencia de parcelación sea presupuesto para otorgar la licencia de edificación y otra muy distinta que aquélla comporte un acto declarativo de derechos edificatorios, los cuales fueron silenciados al tiempo de promover y otorgarse aquélla, donde nada se invocó de proyecto edificatorio concreto alguno ni mucho menos para cuatro viviendas unifamiliares".

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2021, recurso nº 7639/2019, señala: "...los actos administrativos declarativos de derechos, como es el caso de la licencia, que han de sujetarse a la ordenación urbanística vigente y, por lo tanto, su pervivencia depende de la del Plan que le sirve de cobertura, aun cuando esta sea con carácter transitorio, de manera que desaparecido del ordenamiento jurídico el Plan a cuyo amparo se concedió, por el cambio de la ordenación urbanística que resulta incompatible con la licencia inejecutada, pierde su eficacia por cuanto no puede amparar la realización de una actuación contraria o no permitida por la norma urbanística que ya está vigente".

Por tanto, el PGO precedente es nulo de pleno derecho, careciendo de carácter vinculante tanto por dicha nulidad como por el ius variandi atribuido al planificador. Las licencias están en situación de fuera de ordenación y no tienen carácter vinculante para el ulterior planeamiento urbanístico. La parcelación no llegó a materializarse plenamente jurídica y físicamente, en cuanto no se aprobaron los proyectos de desarrollo ni el estudio de implantación exigido en los documentos 1 y 6 aportados con la demanda. Y en el caso de la parcela correspondiente a la alegación 201, la inscripción registral quedó suspendida (documento nº 3 de la demanda), no habiendo división registral. Sin perjuicio de lo anterior, en momento alguno se solicitó ni obtuvo licencia de edificación, estando las parcelas exentas de edificación, no existiendo derechos edificatorios adquiridos o patrimonializados.

Por tanto, no puede acogerse esta vertiente impugnatoria referida a los efectos de las licencias de parcelación obtenidas sobre las Normas Provisionales impugnadas.

QUINTO.-La inclusión o no de las parcelas litigiosas en el ámbito de un Núcleo Rural dependerá de si cumplen o no las normas establecidas en el TROTU, el ROTU y las NNPP, o de si las Administraciones Urbanísticas intervinientes, en ejercicio de sus potestades discrecionales sobre el eventual crecimiento de los Núcleos Rurales, consideran necesaria o conveniente su ampliación.

Debemos partir de la regulación del Núcleo Rural en el TROTU.

Artículo 136. Núcleos rurales.

1. Son núcleos rurales los asentamientos consolidados de población en suelo no urbanizable que el planeamiento municipal configure con tal carácter, en función de las circunstancias edificatorias, socioeconómicas y de cualquier otra índole que manifiesten la imbricación racional del asentamiento en el medio físico donde se sitúa.

Se incluirán en esta categoría los asentamientos de población que, pese a contar, eventualmente, con servicios de acceso rodado, abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica para sus necesidades propias como tales asentamientos rurales, no estén integrados en una malla urbana en los términos establecidos en el art. 113, apartado a), de este Texto Refundido.

2. En orden a la obtención del suministro de los servicios públicos de electricidad, telefonía y otros semejantes, los núcleos rurales se equiparan a los suelos urbanos y demás asentamientos de población de análoga naturaleza o denominación.

3. El hecho de que un asentamiento clasificado por el planeamiento urbanístico general como núcleo rural, o algún terreno dentro del mismo, disponga, o pase a disponer en un momento determinado de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas, suministro de energía eléctrica, acceso a servicios de telefonía y telecomunicaciones u otros semejantes, para la satisfacción de las necesidades de su población, no implicará su conversión en suelo urbano ni obligará al Ayuntamiento a modificar el Plan General de Ordenación en tal sentido.

Artículo 137. Requisitos para la delimitación de Núcleos Rurales.

1. El Plan General de Ordenación concretará los requisitos necesarios para que una agrupación poblacional pueda ser clasificada como núcleo rural.

Tal condición se adquiere mediante la mera concurrencia de dichos requisitos, siendo esta simple circunstancia la que determina la asignación al suelo afectado de las posibilidades edificatorias que el planeamiento reconozca a los núcleos rurales.

Sin embargo, las reglas sobre atribución y delegación de competencias contenidas en el art. 131 de este Texto, en su caso, sólo tendrán efectividad a partir del momento en que se produzca la delimitación material del núcleo rural, para lo cual éste ha de definirse gráficamente sobre los oportunos planos de la correspondiente norma urbanística.

2. Los instrumentos de planeamiento en los que se delimiten núcleos rurales deberán establecer para cada uno de ellos un régimen de distancias y limitaciones en obras, instalaciones y edificaciones en el área de las carreteras que circulen a lo largo de los mismos.

A los efectos de establecer tal régimen de distancias y limitaciones, se deberá recabar informe preceptivo y vinculante del organismo que en cada caso ostente la titularidad de las funciones de vigilancia y control en materia de carreteras.

Artículo 138. Condiciones de la edificación.

1. Dentro de los núcleos rurales existirán las posibilidades de parcelación y edificación que determinen el planeamiento urbanístico general y, en su caso, las normas de la Comunidad Autónoma.

En la delimitación de los núcleos rurales se deberá tener en cuenta la conveniencia de potenciar el aprovechamiento del interior del núcleo, así como la de evitar un crecimiento excesivo que no guarde proporción con las necesidades de los residentes. El planeamiento no podrá autorizar en ningún núcleo rural un incremento del aprovechamiento urbanístico ni del número de viviendas que suponga elevar el conjunto del núcleo a más del doble del ya existente. Se considerará a estos efectos que la rehabilitación de construcciones ya existentes no supone incremento del aprovechamiento urbanístico ni del número de viviendas, aunque en el momento de su rehabilitación no sean habitables o se encuentren en ruinas.

2. Dentro de los núcleos rurales catalogados, con independencia de la protección que merezcan, en su caso, en consideración a su posible valor cultural, y con arreglo a su legislación sectorial específica, toda edificación de nueva planta o modificación de las construcciones existentes deberá adaptarse al entorno y cumplir los requisitos de tipología que se establezcan. Todas las construcciones, y en especial las destinadas a vivienda, deberán ajustarse a la tipología tradicional, descartando el uso de materiales y formas características del medio urbano. Para llevar a cabo dicha exigencia, los Ayuntamientos o el Principado de Asturias deberán aprobar normas urbanísticas que concreten las características, en cuanto a estética y materiales, de la tipología tradicional.

Fuera del núcleo las nuevas edificaciones no podrán alterar la silueta paisajística o elementos más relevantes de contacto con el paisaje agrario circundante.

3. El derribo de construcciones ya existentes, y en especial de viviendas, sólo se autorizará de forma excepcional, aunque no se haya aprobado ningún régimen especial de protección de las mismas, y a no ser que se trate de edificaciones recientes, o en las que se haya perdido, de forma irreparable, la tipología tradicional, o edificaciones sin ningún valor constructivo en cuanto muestra de la edificación rural tradicional, y cuya rehabilitación sea desproporcionadamente onerosa.

4. El planeamiento urbanístico establecerá la superficie mínima necesaria para poder edificar, que se aplicará a la construcción de nuevas edificaciones o a la sustitución de las existentes, pero no a las obras de rehabilitación que respeten, en cuanto al aspecto externo, la tipología tradicional del edificio, o la recuperen. Asimismo, el planeamiento establecerá la superficie máxima de las edificaciones.

5. A través del Catálogo de Núcleos Rurales del Principado de Asturias se procederá en todos los casos a fijar la superficie mínima edificable en los núcleos rurales, clasificándolos en función de su densidad. El planeamiento municipal podrá exigir una superficie mínima superior. En la fijación de la superficie mínima edificable se deberá distinguir entre el interior del núcleo, en el que se respetarán las formas de ocupación tradicionales y se podrá incluso prescindir de la exigencia de una superficie mínima edificable, y las demás parcelas que formen parte del núcleo rural.

6. En las condiciones establecidas por el planeamiento municipal o, en su caso, en el Catálogo de Núcleos Rurales, y siempre que no lo impida el respeto a la armonía del entorno exigida por el apartado 2 de este artículo y por el art. 109 del presente Texto Refundido, se permitirá, dentro de los núcleos rurales, la edificación de viviendas agrupadas.

7. Las expresadas viviendas habrán de situarse sobre una sola finca con extensión no inferior a la que resulte de multiplicar el número de viviendas por la fijada como superficie edificable mínima en el respectivo núcleo. La parcela objeto de la actuación adquirirá la calidad de indivisible, que deberá hacerse constar en el Registro de la Propiedad.

8. Sin perjuicio de la necesidad de disponer de los servicios urbanísticos ordinarios, estas agrupaciones de viviendas se adaptarán a las condiciones rurales del emplazamiento, preservando su naturaleza y sus características peculiares.

En el presente caso, las parcelas carecen de licencia de edificación que atribuya derechos edificatorios consolidados y están exentas de edificaciones en la realidad física, por lo que no constituyen un asentamiento consolidado de población, ni existe un derecho subjetivo a su inclusión en NR sobre esta base.

El art. 138.1 del TROTU prevé la potestad discrecional de las Administraciones para autorizar el crecimiento de los Núcleos Rurales, sujeta al límite de un incremento del aprovechamiento urbanístico o del número de viviendas que suponga elevar el conjunto del núcleo a más del doble del ya existente. No se contempla en dicho precepto un derecho subjetivo de los particulares al crecimiento, ampliación del Núcleo o a la inclusión de parcelas en el mismo.

En este sentido, en el informe emitido por la Arquitecta de la CUOTA, obrante a los folios 15.336 y ss. (alegación 201) se señala: 1.- Según información aportada por el equipo redactor del PGO de Llanes en tramitación, corregida con las modificaciones introducidas en cada asentamiento para estas Normas Provisionales (pag 39 y ss. de la Memoria justificativa) el núcleo de L ŽAcebal, cuenta con 34 viviendas existentes y la delimitación establecida permitiría 19 viviendas nuevas, por lo que es susceptible de ser ampliado conforme al art. 138.1 del TROTU. 2.- La parcela se encuentra en el perímetro del núcleo de forma que una parte de la misma de unos 830 m2 está incluida en la delimitación del núcleo, mientras que el resto queda en SNU de interés. La inclusión de la totalidad de la parcela, si bien no supone incremento de las posibilidades edificatorias del núcleo sí aumenta su superficie pues es un avance en la delimitación hacia el exterior. No se justifica que la superficie delimitada dentro del núcleo no pueda albergar los usos propios, de esta categoría de suelo, por lo que no se considera fundado la necesidad de su ampliación. 3.- Respecto al hecho de que la parcela procede de parcelación urbanística, se remite al acuerdo de la CUOTA de 30 de septiembre de 2020 (BOPA 25/11/2020), en el que la misma cambia el criterio interpretativo que venía manteniendo, de tal manera que, con carácter general, se consideran en situación de disconformidad sobrevenida las licencias de parcelación otorgadas en aplicación del plan nulo, cuando las parcelas resultantes no puedan formar parte de un núcleo rural en aplicación de los criterios de delimitación de las NURMRA. Este acuerdo adoptado en el marco de las NURMUR, resulta claro en cuanto a que las licencias de parcelación otorgadas bajo la vigencia del plan anterior declarado nulo por sentencia firme no implican que una nueva ordenación aplicable deba asumirlas como SNU de Núcleo Rural. 4. La ordenación establecida en el PGO de 2002 anulado, no vincula en modo alguno la ordenación prevista en el nuevo PGO en tramitación, ni a estas Normas Provisionales 5.- La posibilidad de plantear crecimientos en la periferia de los núcleos ya delimitados, no apoyados en motivaciones excepcionales, (como puede ser contar ya con una autorización previa otorgada por la CUOTA, como Núcleo Rural o la preexistencia de edificaciones destinadas a usos propios de esta categoría de suelo), si bien se entiende un interés legítimo de los interesados, supone adoptar un criterio de ordenación más extensivo que el establecido en el PGO en tramitación, lo cual excede el alcance de unas Normas Provisionales. 6.- Respecto a que la parcela no cumpla requisitos para ser categorizada como SNU de interés, se remite al art. 122.1.b) del TROTU.

El informe de la Arquitecta de la CUOTA obrante a los folios 15.365 y ss. (alegación 212) es sustancialmente coincidente con el anterior, con la precisión, en relación a las parcelas afectadas, que (punto 2) las mismas se encuentran en el perímetro del núcleo de forma que su inclusión en la delimitación establecida supondría un crecimiento hacia el exterior.

Esto es, las parcelas correspondientes a la alegación 212 se sitúan hacia el exterior del núcleo, y su inclusión constituiría un crecimiento sucesivo hacia el oeste, a lo largo de 5 parcelas contrario al principio de potenciación del aprovechamiento interior (art. 138.1 del TROTU). En el mismo sentido, la parte de la parcela correspondiente a la alegación 201 no incluida en el núcleo generaría un saliente hacia el oeste aislado y contrario a la lógica geométrica del núcleo.

Así, la sentencia de este Tribunal de 26 de noviembre de 2008, recurso 1667/2005, señala: "Finalmente, conviene recordar que, en el ordenamiento actualmente vigente, encabezado por el TROTU, los núcleos rurales no están destinados a crecer, puesto que se trata de asentamientos consolidados o preexistentes de población en suelo no urbanizable, cuya eventual expansión debe producirse prioritariamente hacia el interior. Procede, en razón de todo ello, la desestimación del recurso".

Y en la sentencia de esta Sala de 21 de mayo de 2020, recurso 309/2019 se dijo: "2.2. Hemos de reproducir lo dicho en nuestra STSJ de 12 de marzo de 2018(rec.79/2017) referida al mismo municipio asturiano aquí encartado: "Por otra parte, a mayor abundamiento, ha de tenerse presente que los núcleos rurales son definidos legalmente por el art. 136 y 137 TROTU. Así pues la condición de núcleo rural, en tanto ámbito especial sujeto a condiciones especiales, ha de ser objeto de interpretación restrictiva, lo que repudia tanto la extensión analógica, voluntarista o por intereses particulares. En este sentido, la Sentencias de esta Sala de 26 de Noviembre de 2008 (rec. 1667/05) precisa que la eventual expansión de los Núcleos es hacia el interior, o sea pugnando con el crecimiento hacia el exterior e inspirado en línea claramente restrictiva"; en particular la STSJ Asturias de 5 de Mayo de 2014 (rec. 286/2012): "En definitiva, lo que se viene a postular el recurrente es una ordenación más laxa de los núcleos rurales, pero los criterios están establecidos legalmente y a ellos ha de estarse y no a los intereses particulares de cada propietario, siendo así que de la vigente legislación urbanística asturiana resulta un claro principio limitativo en la consideración de los núcleos rurales, cuya vocación -como modalidad de suelo no urbanizable- no es el crecimiento hacia el exterior". Y se añade: "Se trata del criterio de prudente contención sentado por la jurisprudencia que, referido a la expansión del suelo urbano en zona costera, pero aplicable "mutatis mutandis", al presente caso litigioso: "La simple proximidad o colindancia con el suelo urbano no atribuye esta clasificación al suelo que carece de ella. No basta con que la parcela se encuentra en el mismo linde de la malla urbana y que cuenta a pie de parcela con los servicios urbanísticos, se exige la inserción en malla urbana porque el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas, porque en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano" ( STS de 4 de Marzo de 2013, rec. 4087/2010)".

En relación a los servicios urbanísticos, la sentencia de esta Sala de 29 de mayo de 2020, recurso 349/2019, indica que: "el dato fáctico de contar con servicios urbanísticos es factor relevante y atendible (art.323 ROTU) pero nunca determinante pues supondría alzar una condición fáctica derivada de circunstancias aleatorias en hipoteca de la planificación futura". En el caso de autos, aun cuando la parte recurrente señala que las fincas cuentan con Servicios Urbanísticos similares en toda la zona de L ŽAcebal, con accesos rodados, sistema de saneamiento, suministro eléctrico y alumbrado público, posteriormente se dice que los predios disponen de accesos rodados por todo el viento norte y parte del sur, y se añade que el sistema de saneamiento, suministro eléctrico y alumbrado público "serán" (no son) los mimos que los otros predios de El Acebal. En cualquier caso, como se señala en las sentencias ya reseñadas, el hecho de contar con tales servicios no resulta decisivo a efectos de la inclusión de las parcelas litigiosas en el Núcleo Rural.

Los salientes pronunciados hacia el exterior, son contrarios al principio de potenciación del aprovechamiento interior.

En cuanto a la alegación de la recurrente de que las fincas no se encuentran en ninguna situación que exija su protección, hemos de recordar la previsión contenida en el art. 122.1.b) del TROTU, según el cual: "Se clasificarán también como suelo no urbanizable de interés los terrenos situados alrededor de los núcleos rurales cuya preservación del proceso urbanizador sea conveniente para el mantenimiento del propio núcleo y de sus valores paisajísticos y tradicionales, sin necesidad de que dichos terrenos sean objeto, en el momento en que se aprueba su ordenación, de un uso agrícola, forestal o ganadero".

Respecto a la invocación por la actora de la doctrina de la realidad de los hechos, hemos de remitirnos a lo ya razonado anteriormente, debiendo precisarse que las parcelas no están edificadas, no constituyendo asentamiento de población. Las parcelas correspondientes a la alegación 212 se sitúan hacia el exterior del núcleo, y la inclusión de la parte de la parcela correspondiente a la alegación 201 no incluida en el núcleo generaría un saliente aislado y no justificado.

No puede prosperar la invocación del principio de confianza legítima, pues las licencias de parcelación emitidas en aplicación de un PGO declarado nulo no son títulos administrativos que obliguen al planificador a incorporar obligatoriamente las parcelas resultantes dentro de la delimitación de los Núcleos Rurales. Insistiremos en que al ser el PGO precedente nulo de pleno derecho, el mismo carece de carácter vinculante para el actual planificador urbanístico.

Añadiremos que, de conformidad con el art. 1.2 de las Normas Provisionales impugnadas: "La ordenación regulada en las Normas Provisionales pretende anticipar provisionalmente, en lo que resulta posible de acuerdo con su alcance, lo que establezca con carácter definitivo, el Plan general de Ordenación del concejo de Llanes que se encuentra en tramitación. Todo ello sin perjuicio de que el modelo territorial del planeamiento propuesto por el ayuntamiento complete y/o modifique el contenido de estas Normas". El art. 5.8 establece: "En cuanto a los núcleos rurales, la identificación de los mismos y la delimitación de su perímetro seguirá, con carácter general, los criterios de ordenación urbanística formalizados documentalmente en los trabajos preparatorios del Plan General de Ordenación del concejo de Llanes en tramitación". Y el art. 136 (delimitación de núcleo rural) prevé: "Para que un asentamiento sea considerado como núcleo rural se estará a lo establecido en el artículo 61 del TROTU y concordantes del ROTU, conforme a los criterios de delimitación fijados en el PGO en tramitación, de forma que a partir de un estudio pormenorizado del grado de consolidación de los bordes, de las condiciones topográficas, de las cualidades de escena urbana y paisajísticas, tanto en el interior de cada estructura rural como valorando la percepción desde el exterior, plantea los criterios para la definición de sus límites.

Se valora la permanencia de los vacíos frente a la compactación extrema, atendiendo en todo caso a minimizar los posibles impactos ambientales y paisajísticos que pudieran generarse, preservando la imagen de conjunto que es percibida y reconocible desde enclaves y vías de comunicación".

Esto es, en las Normas Provisionales se valora la permanencia de los vacíos, por lo que no se pretende el crecimiento de los núcleos hacia el exterior, en armonía con lo establecido en el art. 138.1 del TROTU.

Por todo lo expuesto, el recurso ha de ser desestimado.

SEXTO.-En materia de costas, no procede su imposición habida cuenta de la controversia jurídica existente entre las partes sobre las cuestiones litigiosas de este proceso ( art. 139 de la LJCA) .