Sentencia Contencioso-Administrativo 3535/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1484/2022 de 18 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de 28 de septiembre de 2022 de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud del Servicio Andaluz de Salud, e indirectamente contra el Decreto 512/2015 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía de 10 de febrero de 2021.

En el suplico de la demandase solicitaba que se anule los arts. 3 y 4 y Anexo II del Decreto 512/2015 de prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios residenciales en Andalucía, así como la Resolución de 28-09-2022de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud del Servicio Andaluz de Salud, por la que se modifican los modelos de convenios para la adscripción de los servicios de farmacia y vinculación de depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios residenciales a los servicios de farmacia de los hospitales del Sistema Sanitario Público de Andalucía

SEGUNDO.- Demanda.

Mediante Decreto 512/2015 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía se procede a regular la prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios residenciales en Andalucía.

En su desarrollo se dicta la Resolución de 28-09-2022 de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud del Servicio Andaluz de Salud, por la que se modifican los modelos de convenios para la adscripción de los servicios de farmacia y vinculación de depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios residenciales a los servicios de farmacia de los hospitales del Sistema Sanitario Público de Andalucía,objeto del presente procedimiento.

Nulidad de pleno derecho de los arts. 3 y 4 del Decreto

El artículo 6 del Real Decreto-Ley 16/2012,de 20 de abril , de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, establece que será obligatorio el establecimiento de un servicio de farmacia hospitalaria propio, entre otros, en los centros de asistencia social que tengan cien camas o más en régimen de asistidos, salvo que la Consejería responsable en materia de prestación farmacéutica, a través de acuerdo o convenio les eximade dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia del hospital público de su área de referencia.

El Decreto 512/2015,de prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios residenciales de Andalucía, en sus arts. 3 y 4 obliga a la firma de conveniospara que los servicios de farmacia en tales centros, de 100 o más camas y los depósitos de medicamentos en los centros residenciales que cuenten con más de 50 camas, se adscriban en el caso de los servicios de farmacia, o se vinculen en el caso de los depósitos de medicamentos, al servicio de farmacia del hospital del SAS,que éste determine, dentro de su área de salud de referencia.

Con fecha 28-09-2022, se dicta resoluciónpor la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud del SAS, objeto de este recurso.

El Decreto 512/2015 contiene una serie de normas relativas a la adjudicación del servicio de atención farmacéutica para centros residenciales con 50 camas o menos,que desarrollan aspectos de ordenación y planificación farmacéutica que sólo pueden ser establecidos por una norma con rango de ley (El TC se ha pronunciado sobre que tal actividad -entre otras- ha de entenderse como una competencia de fijación de bases, que es de titularidad estatal, debiendo esas competencias considerarse como mínimos y que, por encima de ellos, cada C.Autónoma que posea competencias en materia sanitaria puede añadir otros requisitos).

Con arreglo a la doctrina del TC, en el caso que nos ocupa, debemos analizar si el Decreto afecta sólo a aspectos complementarios en los que cabría el dictado de reglamentos ejecutivos y organizativos, aclarando, desarrollando y concretando los preceptos legales, o dicta normas que directamente inciden en los derechos y deberes de los ciudadanos, efectuando una regulación independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución.

El Decreto 512/2015 regula aspectos a los que se refiere el RDL 16/2012, como es el régimen de adscripción y vinculación de los servicios de farmacia y depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios residenciales con los centros hospitalarios del SAS y, en su caso, con las oficinas de farmacia seleccionadas mediante un procedimiento de concurrencia competitiva entre aquellas pertenecientes a la Unidad Territorial Farmacéutica (UTF) en que se ubique la residencia con 50 o menos camas, procedimiento no previsto en la norma estatal.

Ni la ley estatal ni la autonómica habilitan al Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía para dictar una disposición reglamentaria que establezca la obligatoriedad para los centros sociosanitarios de menos de 200 camas en régimen de asistidos, de vincular su depósito de medicamentos a un servicio de farmacia del hospital del SAS, que éste determina, dentro de su área de salud de referencia, a través del convenio a que se refiere el Anexo II del Decreto 512/2015 y la resolución de 28-09-2022, ahora impugnada.

El Decreto 512/2015 ha introducido estas previsiones sin habilitación legal, excluyendo de la prestación farmacéutica a centros sociosanitarios de menos de 100 camas a las oficinas de farmacia que hasta ahora venían prestando este servicio, incidiendo sobre el derecho al libre ejercicio de las profesiones tituladas.

Nulidad de los arts. 3 y 4 del Decreto 512/2015 por cuanto modifican el criterio estatal para determinar la capacidad de los centros sociosanitarios y en consecuencica el tipo de atención farmacéutica que les es propio y la previa necesidad de convenio.

El art. 6 del RDL 16/2012 establece la obligación de que los centros residenciales con 100 o más camas en régimen de asistidos cuenten con un servicio de farmacia hospitalaria propio, así como que los centros sociales (públicos o privados) con menos de 100 camas en régimen de asistidos que no tengan servicio de farmacia propio cuentan con un depósito de medicamentos, sin más.

El Decreto 512/2015, del que la resolución impugnada constituye acto de ejecución, establece un régimen diferenciado para la atención farmacéutica en centros residenciales dependiendo de su capacidad medida en "camas", que es contradictoria con la norma estatal.

Después de transcribir los arts. 3 y 4 del Decreto, se manifiesta que esta última redacción, que justifica el dictado de la resolución de 22-09-2022 es contraria al art. 6 b) del RDL 16/2012 que habla de centros de asistencia social que tengan 100 o más camasen régimen de asistidos.

El legislador estatal cuando se refiere a hospitales o a centros psiquiátricos, sólo se refiere a camas, sin distinguir la condición de quienes reciben en estos centros atención sanitaria. Sin embargo, en el caso de los centros sociosanitarios, expresamente se señala que el cómputo de las 100 camas queda referido a aquellos pacientes o internos que se encuentren en régimen de "asistidos".

El Decreto 512/2015 excede la regulación estatal al computar la capacidad de los centros atendiendo exclusivamente al número de camas y no a la consideración de asistidos o no de los pacientes residentes, restringiendo la atención farmacéutica que venía prestando tradicionalmente la farmacia comunitaria a los centros sociales con menos de 100 internos asistidos.

La norma estatalestablece la obligación de que los centros sociales (públicos o privados) con menos de 100 camas en régimen de asistidos que no tengan servicio de farmacia propio cuenten con un depósito de medicamentos, sin mas. No se prevé en el RDL 16/2012 que los centros con más de 50 camas y menos de 100 esté igualmente obligados a vincular mediante convenio su depósito de medicamentos con un servicio de farmacia del hospital del SAS que éste determine, dentro de su área de salud de referencia.

Son nulos los arts. 3 y 4 del Decreto andaluz 512/2015 así como su Anexo II, nulidad que se proyecta a la resolución de 28-08-2022.

Nulidad de las citadas disposiciones en cuanto afectan a centros sociosanitarios privados y vulneran el principio de libertad de empresa en el sector sanitario

El art. 3 del Decreto 512/2015 regula la adscripción -mediante acuerdo o convenio- al Servicio de Farmacia del hospital del SAS de su área de referencia de los servicios de farmacia ue se esteblezcan con carácter preceptivo en los centros residenciales que cuenten con 100 o más camas, mientras que el art. 4 comprende la regulación de la vinculación de los depósitos de medicamentos en centros sociosanitarios residenciales con más de 50 camas y menos de 100.

El art. 6 del RDL 16/2012 dispone que los centros hospitalarios, los centros de asistencia social que presten asistencia sanitaria especifica y los centros psiquiátricos que no cuenten con un servicio de farmacia hospitalaria propio y no estén obligados a tenerlo dispondrán de un depósito que estará vinculado a un servicio de farmacia del área sanitaria, en el caso de hospitales públicos, y a una oficina de farmacia establecida en la misma zona farmacéutica o a un servicio de farmacia hospitalaria, en el supuesto de que se trate de un hospital privado.

Se distingue entre el sector público y el privado, distinción acorde con las disposiciones de la Ley 14/1986 General de Sanidad, en su Cap. II, Tículo IV "De las Entidades Sanitarias", y en su art. 89, en el que se reconoce la liberta de empresa en el sector sanitario, conforme al art. 38 CE. El art. 4 sería nulo al contravenir la normativa básica estatal.

Terminaba solicitando la nulidad de los arts. 3 y 4 y Anexo II del Decreto 512/2015, así como la resolución de 28 de septiembre de 2022.

TERCERO.- Posición de la Administración demandada

Respecto a la impugnación de la Resolución de 28-09-2022, se solicita la inadmisión del recurso por aplicación del art. 51.2 LJCA.

El art. 55 de la Ley 22/2007, de Farmacia de Andalucía prevé que reglamentariamente se determinará la obligatoriedad de disponer de un servicio farmacéutico en los centros residenciales en función del número de plazas y del tipo y características de la atención médica o farmacológica que precisen las personas que residan en ellos, haciendo referencia a los mecanismos de coordinación mediante acuerdos o convenios según proceda.

El art. 6 del RDL 16/2012 establece que será obligatorio es establecimiento de un servicio de farmacia hospitalaria propio, entre otros, en los centros de asistencia social que tengan 100 camas o más en régimen de asistidos, salvo que la Consejería responsable en materia de prestación farmacéutica, a través de acuerdo o convenio les exima de dicha exigencia, siempre y cuando dispongan de un depósito de medicamentos vinculado al servicio de farmacia del hospital público de su área de referencia.

Para la gestión de la prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios de aprueba el Decreto 512/2015, que en los arts. 3 y 4 obliga a la firma de los correspondientes convenios para que los servicios de farmacia de los centros sociosanitarios de 100 o más camas y los depósitos de medicamentos en centros sociosanitarios residenciales que cuenten con más de 50 camas, se adscriban en el caso de los servicios de farmacia, o se vinculen en el caso de los depósitos de medicamentos al servicio de farmacia del hospital del SAS, que éste determine, dentro de su área de salud de referencia.

La Resolución de 28-09-2022 se limita a adecuar a la nueva normativa (Ley 40/2015, y LO 3/2018, de Protección de Datos Personales) los modelos de convenios que se contenían en el Decreto 512/2015, sin regular ninguna cuestión novedosa. De ahí que lo que realmente se esté impugnando sea el Decreto 512/2015, que ya fue objeto de impugnación en esta Sala dictando sentencia estimatoria º 2557/2017, recurrida en casación, recurso nº 2244/2018 que culminó con sentencia estimatoria de fecha 22-06-2020.

Los motivos de impugnación de dichos procedimientos son los mismos que los que hoy se exponen en la demanda, por lo que procede la inadmisión del recurso.

A mayor abundamiento, el Decreto 512/2022 fue impugnado por la Confederación de Empresarios de Oficinas de Farmacia de Andalucía, dando lugar a los procedimientos ordinarios nº 232 y 494/2016, con sentencia estimatoria, revocada por el TS, en recurso 3339/2018, sentando la misma doctrina que el recurso anterior.

Subsidiariamente, inadmisión del recurso por aplicación del art. 69 d) LJCA , al tener por objeto una actuación no susceptible de impugnación, siendo la Resolución de 28-09-2022 un mero acto de reproducción (actualización) de otra actuación, Decreto 515/2015, cuya conformidad a derecho ha sido declarada por el TS, recayendo fuerza de cosa juzgada.

El pretexto formal que introduce la demanda reside en la Resolución de 28-12-2022. Sin embargo ésta se limita a sustituir los modelos de convenio que se recogían en los Anexos I y II del Decreto, sin añadir nada nuevo. Los motivos de oposición son los mismos que ya se expusieron cuando el actor impugnó dicho Decreto, finalizando con las sentencias del TS antes expuestas.

En cuanto a la impugnación de los arts. 3 y 4 del Decreto 512/2015 , procede la inadmisión por aplicación de los arts. 69 d) LJCA y arts. 207 , 222 , 416 y 421 LEC .

Al margen de que se podría alegar la prescripción respecto del Decreto por el transcurso del plazo de más de dos meses, más evidente es la inadmisión por aplicación de cosa juzgada.

Se remite a lo antes alegado sobre las sentencia del TS, siendo los motivos de impugnación de dichos procedimientos los mismos que los que hoy es exponen en la demanda, por lo que se reitera lo expuesto sobre la inadmisión del recurso por existencia de cosa juzgada, conforme a las sentencias que reproduce.

En cuanto al fondo. Procede la desestimación de la pretensión. Asunto resuelto por el TS en STS de 12-6-20 (rec 3339/2018 ) y 22-6-20 (rec 2244/2018 )

Los motivos de impugnación de la Resolución de 28-09-2022 no se basan en cuestiones de forma o de fondo referidos en sentido estricto, puesto que la resolución se limita a sustituir los modelos de convenios regulados en los Anexos I y II del Decreto 512/2015 por otros, para adecuarlos a nueva normativa, sino que reproduce los mismos motivos de impugnación que alegara cuando se solicitó la anulación de los arts. 3 y 4 del referido Decreto.

Los motivos que ahora reproduce la demanda y que recoge en sus fundamentos de derecho primero, segundo y tercero, y la pretensión solicitada: la nulidad de los arts. 3 y 4 del Decreto 512/2022, en cuanto modifican el criterio estatal para determinar la capacidad de los centros sociosanitarios y el tipo de atención farmacéutica que les es propio y la previa necesidad de convenio, y porque vulneran el principio de libertad de empresa en el sector sanitario.

Esto planteamientos fueron analizados y resueltos en STS de 22-06-2020, habiéndose pronunciado el TS sobre la reserva de Ley e invación de competencias exclusivas del Estado y sobre el resto de los argumentos de la demanda, que se plantearon en su día con carácter subsidiario, según se reproduce.

Resueltos los motivos de infracción, ahora se reproducen, aprovechando la Resolución de 28-09-2022, que se limita a actualizas los Anexos del mismo, relativos a los modelos de convenio, sin modificación o alteración del contenido material y sustantivo el Decreto aquí impugnado de nuevo.

No hay infracción del art. 6 el RDL 16/2012, que permite, junto con la Ley de Farmacia de Andalucía, la opción de vincularo bien a una oficicna de farmacia o a un servicio de farmacia hospitalario en centro sanitario público,optando el Derecho autonómico andaluz por lo segundo.

El Decreto 512/2015 no vulnera el art. 6 RDL 16/2012, pues en todo caso la CCA puede eximir en los centros de más de 100 camas la obligaciónde disponer de un servicio hospitalario propio, mediante acuerdo o convenios, siempre que cuenten con un depósito de medicamentos que estará vinculado al servicio de farmacia hospitalaria del hospital de la Red Pública. Y en los centros que no estén obligados al servicio de farmacia propio, dispondrán de un depósito de medicamentos que estará vinculado al servicio de farmacia del área sanitaria en caso de hospital público, o bien a una oficina de farmacia o a un servicio de farmacia hospitalaria, en caso de hospital del sector privado.

CUARTO.-El recurso se interpone contra la Resolución de 28 de septiembre de 2022 de la Dirección General de Asistencia Sanitaria y Resultados en Salud del Servicio Andaluz de Salud, por la que se modifican los modelos de convenios para la adscripción de los servicios de farmacia y vinculación de depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios residenciales a los servicios de farmacia de los hospitales del Sistema Sanitario Público de Andalucía.

La citada resolución resuelve modificar los modelos de convenios aprobados como Anexo I y II del Decreto 512/2015, de prestación farmacéutica en los centros sanitarios residenciales de Andalucía, sustituyéndolos por los que, a continuación se relacionan.

La resolución en su preámbulo pone de manifiesto que el Decreto 512/2015 se aprobó con la finalidad de organizar el modelo de gestión de la prestación farmacéutica en los centros sociosanitarios residenciales en Andalucía, obligando los arts. 3 y 4 del Decreto a la firma de los correspondientes convenios para que los los servicios de farmacia de los centros sociosanitarios de 100 o más camas y los depósitos de medicamentos de los centros sociosanitarios residenciales que cuenten con más de cincuenta camas, se adscriban en el caso de los servicios de farmacias, o se vinculen en el caso de los depósitos de medicamentos, al servicio de farmacia del hospital del Servicio Andaluz de Salud, que éste determine, dentro de su área de salud de referencia. Con posterioridad a la aprobación del Decreto 512/2015, de 29 de diciembre, entraron en vigor la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, que establecen un nuevo marco jurídico en sus respectivos ámbitos de aplicación. A la vista de los antecedentes citados, es necesario modificar los modelos de convenios,establecidos en el Decreto 512/2015, de 29 de diciembre, con el fin de adecuarlos a la normativa vigente.

QUINTO.-Como se ha expuesto, se recurre la Resolución de 28 de septiembre de 2022, e indirectamente el Decreto 512/2015, de cuyos artículos 3 y 4 y Anexo II se interesa la nulidad en el suplico de la demanda, así como de la resolución de 28 de septiembre de 2015.

Debe comenzarse, en cuanto a la impugnación de los arts. 3 y 4 del Decreto 512/2015, declarando la inadmisión, como se indica en la contestación a la demanda, al margen de que sería extemporáneo el recurso contra dicho Decreto, sin que sea de aplicación el art. 26 de la LJCA. Ello al margen de que la cuestión ya ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en los recursos 2244/2018 y 3339/2018, que dieron respuesta a cuestiones como la competencia autonómica en cuestiones de ordenación farmacéutica, al no estar frente a regulación de producto farmacéutico como sustancia. El Decreto 512/2015 fue declarado conforme a derecho, recayendo fuerza de cosa juzgada.

Debe acogerse igualmente la alegación de inadmisión del recurso por tener por objeto una actuación no susceptible de impugnación, por cuanto la Resolución de 28 de septiembre de 2022 es un acto de reproducción (actualización) de otra actuación, habiendo sido declarado conforme a derecho el Decreto 512/2015. Como se ha expuesto, tras la aprobación del Decreto 512/2015, entraron en vigor la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, que establecen un nuevo marco jurídico en sus respectivos ámbitos de aplicación. A la vista de los antecedentes citados, es necesario modificar los modelos de convenios,establecidos en el Decreto 512/2015, de 29 de diciembre, con el fin de adecuarlos a la normativa vigente.

La Resolución de 28 de septiembre de 2022 se limita a sustituir los modelos de convenios regulados en los Anexos I y II por otros para adecuarlos a nueva normativa, por lo que son mera reproducción de otra actuación y debe reiterarse que el Tribunal Supremo ya ha analizado y resuelto esta cuestión. Se reitera en la demanda que el Decreto 512/2015 desarrolla aspectos de ordenación y planificación farmacéutica que solo puede ser establecidos por una norma con rango de ley, y el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado sobre dicha cuestión, como también dio respuesta a la denunciada vulneración del principio de libertad de empresa.

No existe, por tanto, infracción del artículo 6 del Real Decreto-Ley 16/2012 que permite vincular a un servicio de farmacia hospitalario en centro sanitario público, opción ejercitada en el Decreto 512/2015, cuya conformidad a Derecho fue declarada por el Tribunal Supremo y sin que sea susceptible de recurso la Resolución de 28 de septiembre de 2022, lo que lleva a la desestimación de la demanda.

SEXTO.- Costas.De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, al desestimarse la demanda, se imponen las costas procesales a la parte demandante, sin que lo honorarios de Letrado puedan exceder de 1.500 euros.