Sentencia Contencioso-Administrativo 957/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 579/2024 de 18 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Interpuesto por la Plataforma en defensa del medio ambiente Tierra del Alba recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Zamora de 27 de junio de 2024, dictada en el procedimiento ordinario seguido en ese Juzgado con el número 138/2021, que desestimó el recurso contencioso administrativo formulado por aquélla (y por cinco personas más, en concreto Dª Macarena, Dª Antonieta, D. Claudio, D. Cipriano y Dª Crescencia) contra la resolución que en la misma se indica, esto es, la desestimación por silencio del recurso de reposición presentado contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Carbajales de Alba, de 30 de diciembre de 2020 (expediente nº NUM000), que concedió licencia ambiental y licencia urbanística a DIRECCION000. para la construcción y la actividad de una explotación de porcino de cebo con capacidad para 3090 plazas en la DIRECCION001 del término municipal de Carbajales de Alba, pretende la parte apelante que se revoque la sentencia apelada y que se proceda a declarar nulo y contrario a derecho el acto impugnado, o sea, el que concedió a la mercantil codemandada tanto una licencia de obra como una licencia ambiental para la construcción de unas instalaciones para una explotación de porcino de cebo (se trata de dos naves de cebo de 1381,38 m2 cada una, dos lazaretos, unas oficinas y una fosa de purín de 3540 m2), pretensión que basa en los distintos motivos que se desarrollan en el escrito de apelación y que según es ya posible anticipar debe ser estimada en parte, en concreto solo en la referida a la licencia ambiental -no así en lo tocante a la licencia de obra-.

SEGUNDO.- Por lo que atañe al primer motivo, en el que se indica que el procedimiento lo tramitó una juez, que fue la que practicó la prueba, y que ha sido resuelto por un juez distinto (a aquélla se le adjudicó un destino diferente por el Real Decreto 1004/2023, de 28 de noviembre), por lo que se habría vulnerado el principio de inmediación, basta para rechazarlo con remitirse a la doctrina que ha sido establecida por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 55/1991, de 12 de enero (que se dictó en el ámbito de un juicio de desahucio, o sea, civil) y 177/2014, de 3 de noviembre (se refería a un recurso contencioso administrativo), sentencia esta segunda que deja claro, con cita de otras, que < artículo 24 CE no garantiza un Juez concreto sino la presencia en las actuaciones y la resolución de lo debatido por un Juez -más concretamente por el Juez competente al que corresponda el ejercicio de tales funciones- o por quien, y esto es esencial, funcionalmente haga sus veces>>y que <>.En el caso aquí enjuiciado, y al igual que sucedía en el recurso de amparo resuelto por la STC 177/2014, < STC 126/2013, de 3 de junio , FJ3)>>.No hay por tanto vulneración del principio de inmediación, que solo tiene lugar, lo que no se ha intentado siquiera acreditar en el supuesto aquí litigioso, <>-en el caso de autos bien puede decirse que no hay discusión sobre los hechos y que la disputa es de carácter eminentemente jurídico-. No está de más reseñar, para terminar, que esta Sala ha rechazado una alegación igual a la que se está ahora examinando en sus sentencias de 30 de octubre de 2019 y 23 de marzo de 2021 y que se manifiestan en la misma dirección las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Asturias de 12 de febrero de 2021, del País Vasco de 13 de abril de 2023, de Andalucía, sede de Málaga, de 12 de marzo de 2025 y de Madrid de 10 de abril de 2025.

TERCERO.- Igual suerte desestimatoria merece el segundo motivo del recurso, el que incide en el hecho de que la licencia solicitada fue inicialmente desestimada por silencio, motivo que ciertamente no es objeto de consideración alguna en la sentencia del Juzgado a quo pero que no tiene en cuenta la regulación que del silencio negativo se hace en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, los artículos 21 y 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas son concluyentes al disponer, uno, que "la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación", dos, que "la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectosde permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente", y tres, que "en los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio".Quiere así pues decirse que nada impedía al Ayuntamiento de Carbajales de Alba dictar resolución expresa -más aún, estaba obligado- y que ningún perjuicio puede ocasionársele al solicitante de una licencia urbanística por no recurrir una desestimación presunta y esperar a que se dicte la resolución expresa, que además y en tal caso no viene vinculada en absoluto al sentido del silencio (y que desde luego no exige la presentación de ninguna nueva solicitud).

CUARTO.- Debe también desestimarse el tercer motivo de la apelación, el que se refiere a que el proyecto para el que se pidió la licencia de obra no es el mismo que se presentó para obtener la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), dictada por resolución de la Delegación Territorial de Zamora de la Junta de Castilla y León de 12 de junio de 2018, y para conseguir la autorización ambiental (ésta se concedió por resolución de la misma Delegación Territorial de 11 de marzo de 2019, resolución que no se recurrió y que es firme). En efecto, una simple lectura del Anexo de la DIA, en el apartado descripción del proyecto, muestra que éste contemplaba la instalación de una explotación porcina, con una capacidad de 3090 plazas de cebo, localizada en la DIRECCION001 del municipio de Carbajales de Alba (Zamora) con una superficie de 43.207 m2. En ella se preveían dos naves de cebo de 92,4 x 14,95 m2 cada una, dos lazaretos de 3 x 3,37 m2 cada uno, una nave de servicios auxiliares con vestuarios, oficina, almacén y generador de 12,8 x 4,8 m2, una balsa de purines de 3540 m3 de capacidad, un vado sanitario, un vallado perimetral y unos muelles de carga y descarga. Exactamente en iguales términos, con más especificación aún, se expresa en el anexo I la resolución de 11 de marzo de 2019 que concedió la autorización ambiental a la explotación porcina de autos y que recoge la descripción de la instalación que luego de manera más que sustancial coincide con la que obtuvo la licencia urbanística objeto del presente recurso, sin que quepa hacer valer con éxito que ésta responde a un proyecto de 2017 y las otras dos a un proyecto de 2018, a cuyo fin basta con destacar, uno, que las deficiencias que apreciaron las autoridades medioambientales en el primero no afectaban a la esencia del mismo, esto es, al alcance del proyecto pretendido -algunos aspectos eran importantes pero no esenciales, por ejemplo el emplazamiento de la balsa o la fosa de purines fuera del recinto vallado, y otros tenían un carácter menor o puramente formal (no indicar la profundidad del tubo de desagüe de purines, la existencia de cubiertas sin indicación de la orientación de los caballetes o sin partida presupuestaria para medidas preventivas y correctoras ni vigilancia ambiental -éstas son las que determinaron la escasa diferencia existente entre los presupuestos de uno y otro proyecto-)-, y dos, que el informe favorable del Técnico de Asistencia a Municipios de la Diputación de Zamora se tuvo en cuenta no solo el proyecto de 2017 sino el anexo fechado el 24 de octubre de 2020, posterior por tanto, pero adaptado a lo decidido en ellas, a las resoluciones de 2018 y 2019 por las que se dictó la DIA y se concedió la autorización ambiental. Quiere así pues decirse, en conclusión, que no es de verdad que la licencia urbanística de que aquí se trata sea nula por haberse concedido sin contar con una DIA favorable y una autorización ambiental, pues las que sí se tenían amparan desde luego el proyecto de explotación para la que se otorgó a aquélla.

QUINTO.- Mejor suerte merece como se ha adelantado el motivo del recurso que se refiere al hecho de que el acto originario impugnado concedió una licencia ambiental, acto que como bien se dice por la parte apelante tiene unas consecuencias legales, o dicho de otra manera unos efectos declarativos de derechos, que no pueden desconocerse ni ignorarse sobre la base de que tal concesión no es sino un error de transcripción o de carácter tipográfico, manifestación esta que por lo demás se hace en los escritos procesales de la defensa del Ayuntamiento de Carbajales de Alba pero que no ha dado lugar a ninguna resolución en tal sentido por parte del mismo. En efecto, una cosa es que si se dispone de autorización ambiental no sea necesario tener licencia ambiental para una misma y única actividad (o que no tenga ningún sentido como dice dicho Ayuntamiento en su oposición a la apelación) y otra muy distinta que si un acto administrativo concede una licencia ambiental, que es un acto que reconoce un derecho y declarativo por tanto del mismo, deba aquél ajustarse a las exigencias del ordenamiento jurídico. En la medida en que no se discute que ello no fue así y que el error que se dice producido no ha sido ni subsanado ni corregido -podría por ejemplo haberse aprovechado a tal efecto el recurso de reposición cuya desestimación presunta fue lo que se recurrió-, debe estimarse la pretensión de la parte recurrente en la que se pide la anulación de la licencia ambiental concedida para la actividad de autos, la de explotación de porcino de cebo. No sobra indicar, de todos modos, que la decisión que acaba de anunciarse tiene una limitada repercusión práctica (aunque va a determinar un cambio en el pronunciamiento sobre las costas de la primera instancia, así como la no imposición de las de la segunda), pues como antes se ha dejado claro la actividad que en este proceso interesa cuenta con la pertinente autorización ambiental, que ya se ha dicho que no fue recurrida y que es un acto firme.

SEXTO.- Sin perjuicio de que esto que va a decirse ahora deba completarse con lo que va a señalarse más adelante al abordar la cuestión de si la actividad objeto de controversia es ganadera o industrial y anticipando que es ganadera, debe rechazarse la alegación en la que se sostiene que debió obtenerse, y que falta por consiguiente, la autorización de uso excepcional en suelo rústico. En efecto, aunque la apelante subraya la expresión usos no constructivosvinculados a la utilización racional de los recursos naturales del artículo 56 de Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (RUCyL) aprobado por el Decreto 22/2004, de 29 de enero e incide en el hecho de que, a tenor del artículo 57 RUCyL, las construcciones e instalaciones vinculadas a una explotación ganadera son usos o derechos excepcionales en suelo rústico,lo cierto es que el Reglamento que se ha citado -a las condiciones que se señalen reglamentariamente se remite el artículo 23.2 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL)- es contundente al distinguir en su artículo 58 entre esos usos excepcionales los permitidos, los sujetos a autorización y los prohibidos y, sobre todo, al establecer en su artículo 59.a) que en suelo rústico común son usos permitidos los citados en la letra a) del artículo 57, es decir, las construcciones e instalaciones vinculadas a la explotación agrícola, ganadera, forestal, piscícola y cinegética. No era por tanto necesaria en el caso de autos la autorización de uso excepcional que la demandante echa de menos, bastando esa licencia urbanística y esas autorizaciones administrativas sectoriales que procedan de las que habla el artículo 25.1.a) LUCyL.

SÉPTIMO.- Centrados en la cuestión de si la explotación de que aquí se trata es una actividad ganadera o industrial (en el supuesto de ser lo segundo sí que sería necesaria una autorización de uso excepcional), lo primero que hay que decir es que en el presente caso la normativa aplicable es la urbanística y en concreto por razones cronológicas la LUCyL en la redacción anterior a la que le dio la Ley 1/2023, de 24 de febrero, de Medidas Tributarias, Financieras y Administrativas, que introdujo la letra h) en su artículo 23.2, letra que recoge como uso excepcional las industrias agroalimentarias, así como las instalaciones de almacenamiento de productos agroalimentarios vinculados a las producciones propias de la zona (en la exposición de motivos de esta ley se pone de manifiesto que se trata de una medida que pretende facilitar la implantación de actividades de naturaleza industrial propias del medio económico de nuestro mundo rural, lo que sin duda coadyuvará al mantenimiento de la actividad económica, empleo y población en dicho medio y a frenar su declive económico y demográfico, así como que la regulación fijada establece un mecanismo para la implantación de industrias agroalimentarias que aumenta de forma sustancial sus posibilidades de emplazarse en el medio rural).

Dicho lo anterior, debe destacarse que, en línea con lo mantenido en la sentencia del Juzgado, esta Sala entiende que, aunque puedan estar relacionados, la ganadería y la actividad industrial son dos sectores económicos distintos. La primera se refiere a la cría de animales para la producción de alimentos y otros productos, mientras que la segunda abarca una amplia gama de procesos de producción y transformación de bienes. Es verdad que la ganadería intensiva (cría en instalaciones con mayor densidad de animales, uso de piensos concentrados y automatización de procesos) aplica métodos industriales para aumentar la producción -pero no procesa productos ganaderos para su comercialización-, pero no lo es menos que no por ello aquélla deja de ser actividad económica específica mientras que la segunda es un concepto más amplio que incluye distintos sectores productivos, sin que a los efectos que aquí interesan -la concesión de una licencia de obra- sea determinante la normativa existente en materia medioambiental, mucho menos desde luego el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, o sus disposiciones de desarrollo, que por expresa disposición legal no es de aplicación en el ámbito territorial de la Comunidad de Castilla y León ( disposición adicional segunda del texto refundido de la Ley de Prevención Ambiental de Castilla y León aprobado por el Decreto Legislativo 1/2015, de 12 de noviembre -ya se había dispuesto así en la disposición derogatoria única de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León-). Desde el punto de vista estrictamente urbanístico una cosa son las construcciones e instalaciones vinculadas a una explotación ganadera, artículo 57.a) RUCyL, y otra los usos industriales que puedan considerarse de interés público del artículo 57.g), sin que para distinguir una de otra pueda acudirse a la normativa vigente en materia medioambiental, que tiene por objeto determinar el régimen de intervención administrativa en esa materia que se requiere en cada caso y que atiende a la especie animal, a la orientación productiva y a la capacidad. Como se indicaba en el informe acompañado en su día por el Ayuntamiento demandado, el término macrogranja no es un término que se contemple en la normativa española y menos aún en la legislación urbanística, que es la que aquí hay que considerar. No cabe por lo demás aducir con éxito la Ordenanza Reguladora del Emplazamiento de las Explotaciones Ganaderas aprobada por el Pleno de la Corporación apelada de 30 de abril de 2004, y la distinción que en ella se hace entre explotación familiar y explotación industrial, a cuyo fin basta con señalar que el objeto de la misma, según su artículo 1, es el de regular "el emplazamiento de las actividades agroganaderasen el término municipal" y se proyecta tanto sobre las nuevas instalaciones como sobre las que vinieran desarrollándose con anterioridad, sin que como es obvio pueda tal Ordenanza, además por razones de competencia, establecer una regulación urbanística diferente de la fijada por la Administración Autonómica, que es la competente en la materia litigiosa.

Se juzga oportuno por fin resaltar que este mismo Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León pero con sede en Burgos ha dictado varias sentencias con el mismo criterio que aquí se sigue, esto es, que una explotación ganadera de naturaleza intensiva -ganado porcino de cebo- no es ni actividad industrial ni actividad ganadera similar a la industrial. Se trata de las sentencias de 22 de noviembre de 2021, 17 de mayo de 2023 y 30 de mayo de 2025, sentencia esta última en la que se enjuiciaba la autorización ambiental concedida a una explotación porcina de casi 7000 plazas y en la que también se da respuesta, rechazándola, a una alegación igual a la aquí hecha por la plataforma recurrente con base en el artículo 27.2.b) RUCyL, precepto que lo que hace es contemplar las condiciones para poder clasificar un suelo como urbanizable.

OCTAVO.- Menor esfuerzo es necesario para justificar la desestimación del siguiente motivo de la apelación, el que combate la conclusión sexta del fundamento de derecho tercero de la sentencia del Juzgado a quo, conclusión sobre la que lo primero que hay que decir es que la apelante insiste al hacer su alegación en que la actividad litigiosa es industrial y no ganadera y en que por ello se necesitaba autorización excepcional de uso en suelo rústico, alegatos que ya han sido rechazados. No está en todo caso de más reseñar, uno, que es el planeamiento aplicable el que clasifica el suelo, dos, que las normas de ámbito provincial que son de aplicación en el caso, pues Carbajales de Alba no tiene planeamiento propio, clasifican el suelo de que se trata como rústico común, siendo totalmente incierto que parte de la finca tenga la clasificación de suelo rústico con protección natural, tres, que no es verdad que se infrinja el artículo 37 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Municipal con ámbito provincial de Zamora, pues dado el objeto social de la solicitante de la licencia, e incluso el contenido del proyecto para el que se pidió, no puede negarse que su actividad es ganadera, esto es, que desarrolla su actividad agraria en la forma exigida en dicho precepto, y cuatro, que no es válidamente invocable el artículo 34 de las mismas Normas Subsidiarias, pues el párrafo que remarca la apelante fue suprimido por el Decreto 16/2003, de 30 de enero, extremo que ya se puso de relieve en las alegaciones hechas en la primera instancia y que la recurrente lisa y llanamente obvia.

NOVENO.- También debe correr suerte desestimatoria el último motivo de la apelación que cabría considerar de fondo, o sea, el que discute la conclusión séptima del tercer fundamento de derecho de la sentencia apelada, referida a la aplicación de la ordenanza municipal sobre ocupación de la vía pública y el acceso a los caminos de la explotación. Efectivamente, ni una cosa ni la otra tienen que ver con la licencia concedida, sin que tenga la trascendencia que se le atribuye el hecho de que el juez a quo diga que ha quedado acreditado el pago de la tasa cuando ello no es así. En cualquier caso y como la parte actora insiste en que el pago de la tasa ha de ser previo,debe dejarse claramente sentado que ese pago es ciertamente previo pero no a la licencia urbanística sino a la ocupación de la vía o terrenos públicos, de modo que como informó en fase de prueba el Ayuntamiento demandado el cobro de la misma se liquidará cuando corresponda, es decir, cuando se produzca o tenga lugar la ocupación o aprovechamiento especial del dominio público.

DÉCIMO.- Por fin y en lo que atañe a las costas, debe indicarse que el eventual derecho a una asistencia jurídica gratuita incide en el abono de las costas pero no en su imposición,que sigue las reglas del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción (LJCA). En cualquier caso, y al margen de que la posición de parte recurrente la ostentaba no solo la asociación apelante sino cinco personas físicas más y de que la cuestión discutida no es materia de medio ambiente sino de urbanismo, debe destacarse que se ha decidido aquí la estimación parcial tanto del recurso de apelación, revocándose así la sentencia del Juzgado a quo, como del recurso contencioso administrativo del que trae causa, por lo que en aplicación de lo previsto en los apartados 1 y 2 del precepto citado no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.

UNDÉCIMO.- De acuerdo con lo dispuesto en el número 8 de la Disposición adicional decimoquinta de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, procede al estimarse el presente recurso disponer la devolución a la parte apelante de la totalidad del depósito que constituyó para su interposición.

DUODÉCIMO.- Contra esta sentencia puede interponerse el recurso de casación previsto en el artículo 86 LJCA, en la redacción dada al mismo por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación