Sentencia Contencioso-Administrativo 110/2026 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 599/2023 de 19 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso y motivos de la demanda.

Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de la de la Consejera de Fomento, Articulación del Territorio y Vivienda de la Junta de Andalucía, por la que se desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio, por la que se ordenó el restablecimiento del orden jurídico perturbado y la reposición de la realidad alterada a su estado anterior por parcelación urbanística en suelo no urbanizable, consistente en la división de la parcela en 5 lotes delimitados mediante muros de distintas características, en ejecución de un viario para acceso a cada uno de los lotes y en la tramitación de cuotas en proindiviso de la parcela, en polígono DIRECCION000 del término municipal de Benahadux (Almería), confirmándose la resolución administrativa recurrida.

La parte actora fundamenta recurso en las siguientes alegaciones:

1.- Falta de responsabilidad de la recurrente en los hechos. La parcelación a que se refiere el expediente 114/04/20/2003 se realizó antes de que comprase la parte de la finca, por lo que la autoría material de todas las transformaciones llevadas a cabo en la parcela corresponde al titular anterior de la misma y no a la recurrente, que adquirió como "cuerpo cierto" el terreno.

2.- Caducidad del expediente administrativo. de acuerdo con lo dispuesto en el art. 185.5 de la LOUA, el plazo máximo en que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado será de un año a contar desde su fecha de iniciación, por lo que, habiéndose iniciado el procedimiento el día 10 de febrero de 2020, la resolución que puso fin al procedimiento, de fecha 14 de abril de 2021, fue dictada fuera de plazo.

3.- La consideración de la parcela concreta en que se enclava la parcelación como "Suelo Rústico de especial Protección" no es predicable en el momento en que la parcelación se lleva a cabo fácticamente, sino que se produce como pronto en 2009 con la adaptación de las NNSS de Benahadux, por resolución de 15 de enero de 2009 (BOPA de 10 de febrero de 2009), tal como reconoce el expediente administrativo en el informe previo al acuerdo de inicio.

4.- Plazo para el ejercicio de la protección de la legalidad urbanística. La infracción se produjo, como muy tarde, en el año 2006, sin que el suelo en que se haya llevado a cabo la parcelación haya sido declarado de especial protección hasta años después de haberse cometido la infracción. Además, dado que en la parcela de la recurrente existe una construcción, no se habría podido iniciar ningún expediente de protección desde el año 2012, es decir, seis años después de haberse llevado a cabo la parcelación.

5.- Prescripción de cualquier infracción urbanística. La presunta infracción estaría prescrita de acuerdo con el art. 211 de la LOUA, que establece el plazo de prescripción de tres años para las infracciones graves y de cinco para las muy graves.

6.- Posible infracción del art. 182.2 de la LOUA. Teniendo en cuenta que es posible la legalización de la parcelación, desde el punto de vista procedimental el acuerdo de inicio del expediente de reposición no contiene la mención a que se refiere el art. 182.2 de la mencionada Ley.

7.- Falta de competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección de la ordenación urbanística. La Administración autonómica tenía competencias cuando se requería al Ayuntamiento para que actuase y transcurría un mes sin que éste lo hiciese (art. 188.3 LOUA). No consta en el expediente que la Junta realizase ningún trámite de comunicación al Ayuntamiento de Benahadux; no obstante, la Junta inicia los trámites de inicio de la legalidad urbanística en uso de las facultades que le confiere dicho precepto y concordantes de la LOUA. Sin embargo, dicho precepto fue declarado inconstitucional por STC 154/2015, de 9 de julio, que declaró la nulidad de los preceptos legales autonómicos que atribuyen a la Administración autonómica el ejercicio subsidiario de las potestades de planeamiento y de disciplina urbanística. de hecho, la vía de la competencia de la Junta de Andalucía para la tramitación de este tipo de procedimientos procedía de la redacción dada al art. 31.4 de la LOUA por el art. 28 de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, que fue igualmente anulado por la STC 154/2015.

8.- Situación urbanística de la Vega Baja del Andarax. Es público y notorio que ambas márgenes del cauce del río Andarax se encuentran literalmente atestadas de construcciones que ahora se encuentran en terrenos calificados como "no urbanizable de especial protección".De hecho, existen hasta edificios públicos que se encuentra "a pie de río", por lo que, ante esa situación, la actora jamás pensó que la parcelación existente en el terreno que adquirió incumpliese nada. Puesto que, si a menos de cien metros alrededor de la parcela hay ya decenas de construcciones, conocidas por el Ayuntamiento y por la Junta de Andalucía, no podía pensar que ninguna parcelación pudiese ser "ilegal". Además, en el momento en que el Ayuntamiento cobra el recibo de contribución del IBI reconociendo que en esa parcela catastral existe una construcción a la que el mismo Ayuntamiento atribuye un uso residencial, está no sólo admitiendo la existencia de la construcción sino que está validando jurídicamente esa construcción.

9.- Nunca se practicó la prueba documental solicitada por la actora al inicio del expediente.

10.- Falta de motivación respecto de la elección de la parcela de la recurrente, infracción del art. 35 de la Ley 39/2015.

11.- Posible responsabilidad administrativa de las infracciones urbanísticas por aplicación del art. 193.1 b) de la LOUA.

12.- Nueva normativa de aplicación. Las nuevas normativas que resultan de aplicación tienen una regulación más benévola que la que se aplica al caso (LOUA). Así, el Decreto-Ley 3/2019, de 24 de septiembre de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la comunidad Autónoma de Andalucía, y la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA), establecen un marco regulatorio menos restrictivo que el que se aplica a la situación. En la actualidad la actora está estudiando la posibilidad de solicitar la declaración de fuera de ordenación de la parcelación realizada por transcurso del plazo establecido en el art. 185.1 LOUA para que se puedan iniciar las actuaciones de protección de la legalidad.

SEGUNDO. - Oposición de la Administración demandada.

La Administración demandada fundamenta su oposición a la demanda en base a las siguientes alegaciones:

1.- La cuestión competencial de la Junta de Andalucía está resuelta por este mismo Tribunal en sentencia de 13 de octubre de 2022 (recurso 527/2020). En este caso el soporte jurídico es el art. 60 de la LRBRL

2.- Sobre la prescripción. No estamos ante un procedimiento sancionador, por lo que no son de aplicación los plazos alegados de contario. Por su naturaleza, la potestad de protección de la legalidad no puede prescribir.

3.- Caducidad del procedimiento. la parte actora no ha tenido en cuenta el estado de alarma, tal como se recoge en el segundo de los FFD OCTAVO de la resolución de 14 de abril de 2021.

4.- La ilegalidad de la parcelación. La actividad administrativa desplegada se entra en el hecho de la parcelación, no en las edificaciones. Dado el carácter real de las medidas de protección de la legalidad urbanística (arts. 27.1 del TRLSRU, 168.2 de la LOUA y 39.5 del RDU), las actuaciones se seguirán contra la persona que aparezca como propietaria del inmueble afectado en el momento del inicio de restauración de la legalidad.

5.- La "legalización". La legislación posterior a que alude la demanda no puede aplicarse a la resolución de 14 de abril de 2021, que se adoptó bajo otro marco jurídico. En todo caso, no se ha acreditado en este procedimiento ninguna actuación en el sentido de instar la declaración de la parcelación en situación de fuera de ordenación.

6.- La falta de práctica de pruebas. Es obvia la inutilidad de la prueba solicitada para alterar la calificación jurídica que merece la parcelación.

TERCERO. - Posición de la Sala.

1.- Sobre la falta de responsabilidad de la demandante en los hechos. Carácter real de las medidas de protección de la legalidad urbanística.

El motivo de impugnación no puede encontrar favorable acogimiento. Como alega el Letrado de la Junta, las actuaciones de protección de la legalidad urbanística han de seguirse contra la persona que aparezca como propietaria del inmueble en el momento de inicio del procedimiento, en este caso la demandante. Así se desprende con claridad del art. 27.1 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en el que se establece que "La transmisión de fincas no modifica la situación del titular respecto de los deberes del propietario conforme a esta ley y los establecidos por la legislación de la ordenación territorial y urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución de la misma. El nuevo titular queda subrogado en los derechos y deberes del anterior propietario, así como en las obligaciones por éste asumidas frente a la Administración competente y que hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales obligaciones se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real".

En ese mismo sentido se expresa nuestra legislación autonómica. El art. 168.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, dispone que "Las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico perturbado tienen carácter real y alcanzan a las terceras personas adquirentes de los inmuebles objeto de tales medidas dada su condición de subrogados por ley en las responsabilidades contraídas por la persona causante de la ilegalidad urbanística, de conformidad con la normativa estatal al respecto";régimen que es reiterado por el art. 39.5 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, al señalar que "A los efectos señalados en los apartados anteriores, las actuaciones se seguirán contra la persona que aparezca como propietaria del inmueble afectado en el momento del inicio del procedimiento de restablecimiento de la legalidad. A estos efectos, y salvo prueba en contrario, la Administración actuante podrá considerar propietaria a la persona que figure como tal en los Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales, o al poseedor en concepto de dueño que lo sea pública y notoriamente.(...)"

2.- Sobre la caducidad del expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Considera la parte actora que en el presente caso se ha producido la caducidad del procedimiento por cuanto el mismo se inició mediante el día 10 de febrero de 2020 y finalizó mediante resolución de 14 de abril del año siguiente, habiendo transcurrido por tanto el plazo de un año que establece el art 185.5 (sic) de la LOUA.

El art. 182.5, precepto a que se refiere el FD SEGUNDO de la demanda, aunque por error se mencione el 185.5, prescribe que "El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado será de un año a contar desde la fecha de su iniciación".

A la vista de la literalidad del precepto, el cómputo del año ha de hacerse desde el inicio del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística hasta la notificación de la resolución expresa que recaiga en dicho procedimiento. En nuestro caso, aunque no hemos encontrado en el expediente acuse de recibo que dé fe de la notificación de dicha resolución, la actora manifestó, en el recurso de alzada cuya desestimación constituye el objeto de nuestro pronunciamiento, que le había sido notificada el día 26 de abril de 2021, lo que supondría que la resolución le fue notificada con posterioridad a la fecha en que como máximo, según el mencionado precepto, debió haberse practicado.

Ha de tenerse en cuenta sin embargo que, como ya se decía en la resolución administrativa originaria impugnada, mediante la disposición adicional segunda del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, se dispuso, en su punto 1, que "Se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo".La suspensión entró en vigor mismo día 14 de marzo y se prorrogó por Reales Decretos 476/2020, 487/2020, 492/2020, 514/2020 y 537/2020, señalando este último, en su art. 9, que "Con efectos desde el 1 de junio de 2020, el cómputo de los plazos administrativos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas".

Pues bien, teniendo en cuenta tanto el período inicial de suspensión como sus prórrogas, y siendo dicho período superior al que excede de un año desde el inicio del procedimiento hasta la notificación de la resolución definitiva, hemos de concluir que la resolución administrativa originariamente impugnada fue dictada y notificada dentro del plazo legalmente establecido.

3.- Sobre la consideración de la parcela concreta en que se enclava la parcelación como "Suelo Rústico de especial Protección".

Según se alega en la demanda, dicha consideración no es predicable en el momento en que la parcelación se llevó a cabo fácticamente, sino que se produce como pronto en 2009 con la adaptación de las NNSS de Benahadux, por resolución de 15 de enero de 2009 (BOPA de 10 de febrero de 2009), tal como reconoce el expediente administrativo en el informe previo al acuerdo de inicio.

Ahora bien, a diferencia de lo que se pretende por la demanda, dicha puntualización no sitúa a la demandante fuera de la excepción al plazo general de seis años que para la adopción de medidas, cautelares o definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado, contempla el art. 185.1 de la LOUA, habida cuenta que el mencionado precepto establece a continuación, en su apartado 2 A), que:

"La limitación temporal del apartado anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto a los siguientes actos y usos:

A) Los de parcelación urbanística en terrenos que tengan la consideración de suelo no urbanizable, salvo los que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 183.3 de esta ley. La excepción anterior en relación a limitación temporal únicamente será de aplicación a la parcela concreta sobre la que se encuentre la edificación en la que concurran los citados requisitos, no comprendiendo al resto de parcela o parcelas objeto de la parcelación. En ningún caso, será de aplicación la limitación temporal a las parcelas que se encuentren en alguno de los supuestos de la letra b)."

Consta en el expediente administrativo informe de la Inspectora de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de fecha 4 de febrero de 2020, en el que se indica lo siguiente:

"Dichos terrenos se encuentran clasificados como "suelo no urbanizable de especial protección por planificación sectorial o urbanística" conforme a las determinaciones de las Normas Subsidiarias (en adelante NNSS) adaptadas a la Ley 7/2002, de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUA) por resolución de 15/01/2009 (BOP No 27 de 10/02/2009).

(Inserta plano)

En el Plan de Ordenación de la Aglomeración Urbana de Almería (POTAUA) aprobado por Decreto 351/2011 de 29/11/2011 (BOJA no 2 de 04/01/2012) los terrenos se incluyen en las Zonas de Protección como "ZONAS DE RIESGO" por inundación, e igualmente integrado en el "SISTEMA DE ESPACIOS LIBRES de carácter supramunicipal "Vega del Andarax". Por tanto los terrenos correspondientes a la parcela DIRECCION000 de Benahadux se encuentran clasificados como Suelo No Urbanizable de Especial Protección Planificación Territorial y Urbanística conforme al art, 46,2,b) de la LOUA al estar protegido por las NNSS adaptadas a la LOUA en la categoría de especial protección por "planificación sectorial o urbanística territorial" y por el Planeamiento Territorial al presentar un riego de inundación e integrarse en el sistema de Espacios Libres con protección cautelar conforme al art. 50 de! POTAUA".

Así como que "En este caso, 5.2.4,2 de las Normas Urbanísticas de las NNSS del municipio de Benahadux, adaptadas a la LOUA, establece con carácter general que genera riesgo cuando se actúa sobre el territorio cambiando el uso rústico por otro de características urbanas sin previa calificación del suelo como urbano. Conforme a la imagen de Google Earth de 03/01/2002, posterior a la adquisición por los titulares catastrales de la DIRECCION000 en 2001, los terrenos presentaban uso agrícola destinándose posiblemente, como los terrenos del entorno, a cultivo tradicional de cítricos".

De lo que cabe colegir que con anterioridad a la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable de especial protección los terrenos tenían un uso agrícola, sin que se haya acreditado, ni siquiera alegado, que los mismos estuviesen clasificados como suelo no urbanizable, que es a la clasificación a que se refiere el mencionado precepto al excluir las parcelaciones urbanísticas del régimen general de seis años que establece en el art. 185.1 para la adopción de las mencionadas medidas.

4.- Sobre el plazo para el ejercicio de la protección de la legalidad urbanística.

Como ya hemos anticipado en el anterior FD, alega la parte actora que la infracción se produjo, como muy tarde, en el año 2006, sin que el suelo en que se haya llevado a cabo la parcelación haya sido declarado de especial protección hasta años después de haberse cometido la infracción. Además, dado que en la parcela de la recurrente existe una construcción, no se habría podido iniciar ningún expediente de protección desde el año 2012, es decir, seis años después de haberse llevado a cabo la parcelación.

El motivo de impugnación ha de entenderse resuelto por cuanto hemos señalado en el apartado anterior, si bien matizando que, como aclara la resolución administrativa originaria impugnada y reitera el Letrado de la Junta, el expediente de restablecimiento tiene por objeto exclusivo la parcelación ilegal en la DIRECCION000, por lo que no resulta de aplicación al caso ahora examinado la limitación comprendida en la misma letra A) del art. 185.2 de la LOUA, en la que se establece una salvedad a la excepción al plazo general para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística referida a las parcelaciones urbanísticas, al excluir de dicha excepción los actos "que afecten a parcelas sobre las que existan edificaciones para las que haya transcurrido la limitación temporal del apartado anterior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 183.3 de esta ley".

A lo que cabe añadir que la parte actora tampoco ha alegado, ni mucho menos acreditado, en qué momento se habría procedido, en su caso, a la completa terminación de las obras, que es el presupuesto del que parte la excepción que analizamos, limitándose a señalar que sobre su parcela existe una edificación y que por tanto no se habría podido iniciar ningún expediente de protección de la legalidad desde el año 2012, es decir, seis años después de haberse llevado a cabo la parcelación.

5.- Sobre la prescripción de cualquier infracción urbanística.

Como también hemos señalado anteriormente, la parte actora fundamenta el motivo de impugnación alegando que la presunta infracción estaría prescrita de acuerdo con el art. 211 de la LOUA, que establece el plazo de prescripción de tres años para las infracciones graves y de cinco para las muy graves.

Antes de efectuar pronunciamiento sobre la cuestión ahora analizada, entendemos que es necesario realizar una matización en punto a lo que la parte recurrente denomina prescripción de la infracción y la Administración demandada niega cuando, como en el presente supuesto, se trata del ejercicio de la potestad de restablecimiento. Esa dualidad de medidas, sancionadoras y de restablecimiento, puede encontrarse en otras legislaciones sectoriales respecto de las que la jurisprudencia también ha destacado su diferente naturaleza; siendo paradigmática la urbanística. Materia en que la diferenciación e independencia entre ambas medidas es pacífica, distinguiéndose por la jurisprudencia entre la prescripción propiamente dicha, que se predica de las infracciones, y la caducidad de la acción de restablecimiento ( SSTS de 7 de noviembre de 1988, 5 de junio de 1991 o 24 de abril de 1992, entre otras muchas). En la STS de 25 de julio de 2001, el Tribunal Supremo afirma con rotundidad, en relación con el art. 263 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de Junio (la cita debe entenderse referida, dice el Tribunal Supremo, al artículo 230 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976, en relación con el artículo 9 del Real Decreto- Ley 16/81, de 16 de Octubre, habida cuenta de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de Marzo de 1997) que "Estos preceptos se refieren a la prescripción de las infracciones urbanísticas, y, por lo tanto, son perfectamente inaplicables al caso de autos, en que, como decíamos, lo impugnado no es una sanción sino una medida de restablecimiento de la legalidad urbanística.".

Dicho esto, el argumento ha de decaer por cuanto, como también indica el Letrado de la Junta, no nos encontramos aquí en el ámbito sancionador sino en el de restablecimiento de la legalidad urbanística, donde no rigen los plazos a que se refiere dicho precepto, cuyo objeto es la prescripción de las infracciones y de las sanciones, cuyo plazo para el ejercicio de la acción es el previsto en el art. 185 de la misma Ley, al que ya nos hemos referido supra.

6.- Sobre la posible infracción del art. 182.2 de la LOUA.

Entiende la parte actora que, teniendo en cuenta que es posible la legalización de la parcelación, desde el punto de vista procedimental el acuerdo de inicio del expediente de reposición no contiene la mención a que se refiere el art. 182.2 de la mencionada Ley.

En al mencionado apartado, el precepto establece que "Cuando las obras pudieran ser compatibles con la ordenación urbanística vigente, al suspenderse el acto o el uso o, en el supuesto en que uno u otro estuviera terminado, al apreciarse la concurrencia de alguna de las circunstancias señaladas en el apartado anterior, se requerirá al interesado para que inste la legalización en el plazo de dos meses, ampliables por una sola vez hasta un máximo de otros dos meses en atención a la complejidad del proyecto, o proceda a ajustar las obras al título habilitante en el plazo previsto en el mismo".

Para resolver la cuestión que ahora analizamos hemos de comenzar por recordar lo que al efecto dispone el art. 183.1 de la LOUA. Dicho precepto que:

"1. Procederá adoptar la medida de reposición de la realidad física alterada cuando:

a) las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística,

b) se inste la legalización y ésta haya sido denegada,

c) se haya instado la legalización en el plazo concedido al efecto y de las actuaciones de instrucción realizadas en el procedimiento resulte la improcedencia legal de dicha legalización por disconformidad de los actos con las determinaciones de la legislación y de la ordenación urbanística aplicables.".

Como dicen las sentencias de esta Sala de 25 de noviembre de 2013 (recurso de apelación 2186/2007; Sección tercera) y la de 28 de septiembre de 2015, por remisión a aquélla (recurso 489/2014; Sección Cuarta), "No obstante lo anterior, entendemos -como se ha apuntado- que el Ayuntamiento debió requerir a la apelante para la legalización de las obras, requerimiento que no es sustituible por el trámite de audiencia y cuya omisión lleva aparejada la anulación de resolución impugnada. Así, es cierto que del artículo 183.1.a) de la LOUA cabe inferir que no es necesario el requerimiento de legalización cuando "... las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística".Ahora bien, en tanto en cuanto esta posibilidad constituye una excepción a la regla general de exigencia del requerimiento de legalización, ha de interpretarse restrictivamente, lo que significa que sólo podrá omitirse dicho trámite cuando la imposibilidad de legalización sea fehaciente, indubitada y notoria. Así lo ha entendido el Tribunal Supremo que, en sentencia de 28 de marzo de 2001, afirma que "... ante unas obras terminadas sin licencia o sin ajustarse a la licencia el Ayuntamiento debe siempre «requerir al promotor de las obras para que solicite en el plazo de dos meses la oportuna licencia». Así que el precepto no permite a la Corporación Municipal decidir, sin ese trámite previo, si las obras son o no legalizables. Sólo jurisprudencialmente se ha admitido ello cuando la imposibilidad de legalización sea manifiesta y clara por vulneración palpable, evidente y palmaria de la normativa urbanística aplicable".(...).". Más recientemente, este mismo Tribunal ha puesto de manifiesto, en sentencia de 16 de mayo de 2023 (recurso de apelación 924/2021; Sala de Sevilla, Sección Segunda), que "Del tenor de este precepto se colige que no es precisa la previa tramitación de un expediente de legalización y su resolución definitiva para acordar la demolición de las obras (supuesto al que se refiere la letra b)), pues bastará para ello con la justificación de que esas obras son manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística (letras a) y c))."

En el caso examinado, en la resolución administrativa impugnada se hace alusión expresa a la concurrencia del supuesto previsto en el mencionado precepto que se refiere a que las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística y, por tanto, resulte la improcedencia legal de su legalización por disconformidad de los actos con las determinaciones de la legislación y de la ordenación urbanística aplicables, y que en este caso, al tratarse de una parcelación urbanística en suelo no urbanizable, conforme a los arts. 183.3 de la LOUA y 49.2 del RDU, la reposición de la realidad física incluye la demolición de los elementos materiales de división por muros en delimitación de subparcelas y apertura de viales, así como las construcciones existentes en las subparcelas que no han sido objeto de protección de la legalidad independiente.

En consecuencia, y en aplicación de la jurisprudencia citada, entendemos que en este caso la omisión del trámite a que alude la demandante estaba justificado.

7.- Falta de competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección de la ordenación urbanística.

Como ya hemos señalado en la sentencia de 18 de julio de 2018, dictada en el procedimiento ordinario 329/2023 y referida a esta misma parcelación urbanística, la Junta de Andalucía requirió al municipio de Benahadux mediante los correspondientes expedientes de disciplina urbanística, en relación con las actuaciones llevadas a cabo en el polígono DIRECCION000, en concreto se efectuaron requerimientos mediante oficios de 8 de febrero de 2018 (folios 14 y siguientes del expediente), notificado el día 15 del mismo mes, y el 20 de marzo de 2018, con entrada en el Ayuntamiento el 22 de marzo, con advertencia de proceder la Comunidad Autónoma a iniciar dicho procedimiento. Sin embargo, no consta que por el Ayuntamiento tras los requerimientos efectuados, se haya iniciado procedimiento de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado. Por el contrario, mediante escrito de 22 de febrero de 2018 (folio 36), se manifiesto por el Ayuntamiento la escasez de recursos humanos y técnicos para la tramitación de las actuaciones que se precisan adoptar para la restauración de la legalidad urbanística afectada solicitando el ejercicio en sustitución del ayuntamiento, de las competencias, en relación con los procedimientos de disciplina urbanísticos iniciados en su día por el municipio.

Por lo tanto, no es cierto que la junta de Andalucía no haya procedido a requerir previamente al municipio para la incoación y ejercicio de las competencias en materia de urbanismo.

Pero es que además, como ya hemos señalado en anteriores ocasiones sobre el alcance de la nulidad declarada por la STC 154/15 sobre los preceptos que atribuyen a la Administración autonómica, el ejercicio subsidiario de las potestades de planeamiento y disciplina urbanística, esta Sala ya se ha pronunciado (entre otras en las sentencias dictada en RO 750/21 y 18 de julio de 2025, RO 329/2023) en el sentido siguiente:

"La cuestión controvertida, en la aplicación del art. 60 LBRL , a resolver es si la inactividad del Ayuntamiento ... de ejercer su potestad de protección de la legalidad urbanística en este caso, afecta también al ejercicio de competencias de la Administración Autonómica, pues el resto de los requisitos se encuentran cumplidos en el requerimiento previo de actuación en el plazo de un mes ... realizado por la Junta de Andalucía, en segundo lugar también consta que fue incumplido por el Ayuntamiento ...el mandato de protección de la legalidad. Para determinar si se ven concernidas competencias autonómicas ha de examinarse en el caso concreto en el que la Administración actúa por subrogación en aplicación del art. 60 LBRL , pues los supuestos previstos en el art. 188 LOUA, al anularse por la STC 154/2015 , no pueden ser un modelo de actuación al haber sido anulados. Pero tampoco puede decirse que tales supuestos en casos concretos no puedan permitir la actuación sustitutoria de dicho precepto, sino que ha de hacerse mediante la constatación de la afectación de las competencias autonómicas en el supuesto concreto.

A juicio de esta Sala el motivo alegado por los demandantes de falta de competencia en virtud de la sentencia del TC ha de desestimarse, pues nos encontramos que la actuación que motivó el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística fue en suelo no urbanizable, un suelo excluido de transformación urbanística,tal como se desprende del vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS/2015), y también en la norma urbanística estatal refundida (TRLS/2008), en su artículo 21.2.a ), señalando aquel que está en la situación de suelo rural: "a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística. "

Lo anterior en cuanto a la legislación estatal, que muestra que el interés de protección de este suelo trasciende del mero interés local, operando también el interés de la Administración Autonómica,en donde la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), atribuye competencia en inspección urbanística y en protección de la legalidad. Lo que exige la aplicación del art. 60 LBRL es valorar si en la actuación subrogatoria o de sustitución se ven involucrados intereses autonómicos, y, que, en el caso del suelo no urbanizable, tal como está configurado en el sentido de que tiene un interés más próximo a la ordenación del territorio que del urbanismo, lo que se desprende de la configuración que de este suelo se contiene en el art. 46.1 LOUA, que reza de la siguiente manera:

"1. Pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por:

a) Tener la condición de bienes de dominio público natural o estar sujetos a limitaciones o servidumbres, por razón de éstos, cuyo régimen jurídico demande, para su integridad y efectividad, la preservación de sus características.

b) Estar sujetos a algún régimen de protección por la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres así como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de conformidad con dicha legislación, estén dirigidas a la preservación de la naturaleza, la flora y la fauna, del patrimonio histórico o cultural o del medio ambiente en general.

c) Ser merecedores de algún régimen especial de protección o garante del mantenimiento de sus características, otorgado por el propio Plan General de Ordenación Urbanística, por razón de los valores e intereses en ellos concurrentes de carácter territorial, natural, ambiental, paisajístico o histórico.

d) Entenderse necesario para la protección del litoral.

e) Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

f) Considerarse necesaria la preservación de su carácter rural, atendidas las características del municipio, por razón de su valor, actual o potencial, agrícola, ganadero, forestal, cinegético o análogo.

g) Constituir el soporte físico de asentamientos rurales diseminados, vinculados en su origen al medio rural, cuyas características, atendidas las del municipio, proceda preservar.

h) Ser necesario el mantenimiento de sus características para la protección de la integridad y funcionalidad de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos públicos o de interés público.

i) Presentar riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales.

j) Proceder la preservación de su carácter no urbanizable por la existencia de actividades y usos generadores de riesgos de accidentes mayores o que medioambientalmente o por razones de salud pública sean incompatibles con los usos a los que otorga soporte la urbanización.

k) Ser improcedente su transformación teniendo en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales del municipio.

Confluyen, por tanto, en este suelo competencias autonómicas que también conciernen a la Comunidad Autónoma pues pertenece a la ordenación estructural las medidas de evitar la formación de núcleos en el suelo no urbanizable (ex art. 10.1.A.h, LOUA), por lo que la aplicación del art. 60 LBRL , en este caso se encuentra justificada. Ello si tenemos en cuenta que el ilícito urbanístico que se persigue es la construcción de una vivienda en el suelo no urbanizable, pero en una parcela en la que también se han construido otras viviendas, con el consiguiente peligro de formación de un núcleo de población al margen del planeamiento general municipal, cuya competencia de aprobación definitiva corresponde a la Administración Autonómica, existiendo un interés superior al municipal en la posibilidad de crear un núcleo de población -cercano al núcleo urbano- en un suelo preservado para ello sobre el que posteriormente sea susceptible de servicios urbanísticos una vez consolidado, y al margen de cualquier procedimiento de gestión urbanística y de participación de la comunidad en las plusvalías correspondientes que genera la acción urbanística y que se encuentra reguladas en la legislación urbanística ( art. 47 CE ).

Debe tenerse en cuenta que el art. 2 LBRL establece que la autonomía local no tiene que traducirse siempre en competencias exclusivas y que puede respetarse reconociendo a los municipios sólo "su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses"

Por otra parte, el 25.2 de la misma Ley de Bases Local establece el ejercicio de competencias municipales se ejercerá en los términos establecidos en la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma.En la propia Exposición de motivos de la LOUA, apartado II, 6, se menciona que la propia Comunidad Autónoma también dispone de competencias urbanísticas al señalar:

"Desde esta consideración, y en desarrollo del principio de subsidiariedad plasmado, a su vez, en el Pacto Local Andaluz, esta Ley avanza en la asignación de competencias en materia de urbanismo a los municipios andaluces, asignación que ha tenido un antecedente inmediato en la delegación de competencias urbanísticas en dichos municipios que se hiciera a través del Decreto 77/1994, de 5 de abril, por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de ordenación del territorio y urbanismo, determinándose los órganos a los que se atribuyen. Se refuerza con esta Ley el ámbito de decisión y responsabilidad local en materia de urbanismo, sin que ello quiera decir que la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía deje de ejercer sus competencias efectivas en las cuestiones que le son propias."

Todo lo anterior conduce a la desestimación del motivo de nulidad de pleno derecho de la resolución impugnada por falta de competencia de la Consejería por mor de la doctrina de la STC 154/2015 ,examinada, pues la Administración realizó una actuación por subrogación amparada por el art. 60 LBRL , cumpliendo los requisitos competenciales y al estar concernidos competencias urbanísticas y territoriales de la Comunidad Autónoma, que dispone de competencia en esta materia, dimanante del art. 148.1.3 CE , y en el Estatuto de Autonomía en su artículo 56 apartados 3 y 5 donde se pormenorizan las competencias andaluzas en urbanismo, además de los preceptos de la legislación urbanística antes expuestos. En este sentido puede citarse el art. 31.2.B.a) LOUA en los que la competencia para la modificación estructural corresponde a la Comunidad, y la competencia atribuida también a la Comunidad Autónoma en Inspección urbanística (ex art. 179.2 LOUA).

Competencia también reconocida en la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 , al decir que "(...) las Comunidades Autónomas son titulares, en exclusiva, de las competencias sobre urbanismo. La competencia legislativa sobre urbanismo permite a las Comunidades Autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas."

CUARTO.- La resolución impugnada, tanto el acto origen de como la resolución de la Consejería que desestimó el recurso de alzada se amparan -así figura en las resoluciones administrativas- en el ejercicio de la competencia que le otorga el art. 60 de la LBRL , que permite la actuación por sustitución en los siguientes términos:

"Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local."

Precepto que entendemos respetado, en primer lugar, porque como ya hemos visto en el fundamento de derecho anterior la actuación autonómica estuvo basada en una infracción urbanística que hubiera permitido al Ayuntamiento de ...actuar, y que sin embargo mostró pasividad en el requerimiento que la Administración Autonómica le realizó en materia de disciplina que es una potestad cuyo ejercicio no es discrecional de ejercicio por las Administraciones, sino una actuación debida (arts. 168 y 182 LOUA)".

Consta ahora también, que la Administración requirió al Ayuntamiento de Benahadux, para que ejerciera las competencias en materia de disciplina urbanística, iniciando el correspondiente procedimiento de restablecimiento de la legalidad, con advertencia de ejercicio subsidiario sin que el Ayuntamiento realizara actuación alguna, inactividad que obligó a la Consejería a actuar por subrogación o sustitución, por lo que se han cumplido los requisitos del art. 60 de la LBRL, pues se da el supuesto de incumplimiento de la obligación del Ayuntamiento de actuar en protección de la legalidad urbanística, siendo una obligación debida la de exigir el cumplimiento de la legalidad urbanística (ex art. 168 LOUA, y artículo 37 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, RDUA).

La resolución de iniciación del procedimiento y la resolución final del mismo se acomodan a lo dispuesto en el art. 60 LBRL, pues permitió al Ayuntamiento la actuación previa en el plazo de un mes, respetando, pues la competencia inicial del municipio, establecida en la LOUA y en el art. 9.1.g) de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, que establece como competencia de los municipios la de "protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado"pero teniendo en cuenta que en este caso también estaba afectada la competencia autonómica.

8.- Sobre la legalidad urbanística de aplicación y expediente sancionador y la posibilidad de legalización de la actuación realizada.

Señala la parte actora que la nueva normativa urbanística que resulta de aplicación a la situación fáctica tiene una regulación más benévola que la que se aplica al caso. se refiere al Decreto-ley 3/2019, de 24 de septiembre, de medidas urgentes para la adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía, y a la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (LISTA). E indica que actualmente está estudiando la posibilidad de solicitar la declaración de fuera de ordenación de la parcelación realizad, toda vez que ha transcurrido el plazo a que se refiere el art. 185.1 LOUA.

Por lo que se refiere a la aplicación de la primera de las aludidas normas, respecto de la que la demanda ni siquiera menciona el precepto que, a su juicio, posibilitaría la regularización de la parcelación, es lo cierto que, según se desprende cuanto anteriormente hemos señalado en relación con la caducidad de la acción de restablecimiento o prescripción, la Administración autonómica habría dictado en plazo la resolución de restablecimiento de la legalidad urbanística en relación con la parcelación ilegal realizada, por lo que, en los términos que la cuestión se expone en la demanda, no cabe acoger el argumento esgrimido por la parte demandante.

Por otro lado, aunque la recurrente invoca la LISTA, tampoco menciona el precepto que, a su entender, podría servir de fundamento para la legalización de la actuación. En todo caso, dicha norma no resultaría de aplicación en este caso, pues el expediente se inicia en fecha anterior a su entrada en vigor, por lo que debemos rechazar sin más las alegaciones vertidas en el fundamento decimosegundo.

Tampoco es de aplicación el artículo 182.2 de la LOUA toda vez que nos encontramos en suelo no urbanizable (de especial protección), en el que aún a la fecha de incoación del expediente se está pretendiendo vender porciones mediante cuotas en proindiviso que se corresponden con las vallas y/o edificadas, según reconocen los propietarios originales en presencia del inspector, y la parcelación realizada con fines urbanísticos y sin licencia y desvinculada de todo uso agrícola, está totalmente acreditada, y es incompatible con el tipo de suelo en que se realiza y contraria a los artículos 50 b), 51.1 A, 52 y 169.1 LOUA, y 12 13 y 16 de la ley 7/15 TRLSRU, e inducen la formación de nuevos asentamientos, detallando las NNSS de Benahadux en la norma urbanística 5.2.4.2 las condiciones objetivas de carácter general que general riesgo de núcleo de población, condiciones físicas de superficie y distancias, cuya concurrencia afirma la demandada y no se niegan en la demanda.

Y como señala el artículo 52 RDU las parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable son actuaciones incompatibles con la ordenación urbanística y así:

"Artículo 52. Obras manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística.

1. El Ayuntamiento o la Consejería con competencia en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes.

2. Se entenderá a estos efectos que las actuaciones son manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística:

a) Cuando exista una previa resolución administrativa denegatoria de la licencia para la ejecución de las obras objeto del procedimiento.

b) Cuando la ilegalidad de las obras o edificaciones resulte evidente de la propia clasificación o calificación urbanística y, en cualquier caso, las actuaciones de parcelación o urbanización sobre suelos no urbanizables, y cualesquiera otras que se desarrollen sobre terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales o dotaciones públicas.

c) En los supuestos de actos sujetos a licencia urbanística realizados sobre terrenos de dominio público sin haber obtenido previamente la correspondiente concesión o autorización".

9.- Sobre la situación urbanística de la Vega Baja del Andarax y la denegación de la prueba propuesta por la interesada al inicio del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Como ya dijimos también en la sentencia de 18 de julio de 2025 (RO 329/2023), al ejercicio de las facultades de la Junta de Andalucía no empece el hecho el hecho de que existan otras construcciones contrarias a la normativa urbanística en la provincia de Almería por lo que la denegación de la prueba no afectó al derecho de defensa del recurrente sobre número de construcciones contrarias a la LOUA o TRLS o Planes Territoriales o NNSS.

10.- Sobre la falta de motivación respecto de la elección de la parcela de la recurrente, infracción del art. 35 de la Ley 39/2015 .

Tampoco se infringe el deber de motivación, como también se señaló en la tan citada sentencia de 18 de julio de 2025, pues el expediente se inicia frente a todos los adquirentes de porciones de la parcela, no pudiendo trasladarse ahora a este expediente situaciones distintas de otros posibles propietarios, que no incidirían en las cuestiones analizadas ahora.

CUARTO. -Es por ello que procede desestimar la demanda.

Procede imponer las costas de este recurso a la parte demandante al haber sido desestimadas sus pretensiones, conforme a lo prevenido en el artículo 139 de la LJCA; si bien, presentando el presente supuesto dudas de hecho, se considera justificada su no imposición.

Vistos los preceptos citados y demás de general y concordante aplicación