Sentencia Contencioso-Administrativo 334/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 434/2023 de 19 de noviembre del 2024

PRIMERO.-Planteamiento de la cuestión litigiosa.

Se impugna en este procedimiento el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra de 11 de septiembre de 2023 por el que se aprueba el reconocimiento de la compensación económica establecida en la disposición adicional undécima del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra, derivada del citado proceso excepcional de estabilización del empleo público, a favor de D.ª Guillerma, por un importe equivalente a 140 días de retribuciones fijas, y autorizar el gasto correspondiente.

La recurrente fue contratada el 7 de enero de 1997 para la sustitución de un funcionario que se encontraba en situación de servicios especiales. A consecuencia de la jubilación de este funcionario, por acuerdo de 12 de septiembre de 2016 el contrato pasó a provisión temporal de vacante con efectos desde el día 9 de septiembre. En ese régimen ha permanecido hasta el 4 de septiembre de 2023, fecha en la que la vacante ha quedado cubierta por funcionario que ha superado el concurso oposición convocado a tal efecto en el marco de los procesos excepcionales de estabilización. Al no haber superado la recurrente el indicado concurso oposición, devengó el derecho a percibir la compensación económica regulada en la disposición adicional undécima del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra. El acuerdo impugnado reconoce la cantidad de 33.425'94 en tanto toma como fecha de inicio de prestación de servicios el 9 de septiembre de 2016, dies a quo con el que no está de acuerdo la actora, que entiende que ha de ser la de 7 de enero de 1997.

La demanda, en este contexto, se basa sucintamente en los siguientes argumentos:

La disposición adicional undécima del EPPN relativa a los procesos excepcionales de estabilización en su apartado 5 º expresa literalmente «Corresponderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal contratado en régimen administrativo que viera finalizada su relación con el Parlamento por no resultar adjudicatario de ninguna de las plazas convocadas en los procesos selectivos de estabilización».

Es decir, a diferencia de lo que se señala en la disposición adicional duodécima que limita la cuantía de la compensación para las nuevas contrataciones que superen la duración máxima de tres años , limitándola exclusivamente al contrato del que traiga causa el incumplimiento, en el caso de la compensación económica prevista en la disposición undécima para aquellas personas que vean rescindido su contrato como consecuencia de la no superación del proceso selectivo, no se ha reflejado limitación alguna para el cálculo de la misma, ni se hace referencia a que esta deba calcularse con referencia al último de los contratos.

La interpretación de esta norma ha de hacerse en sus estrictos términos que son claros.

Sentado lo anterior, el concepto años de servicio ha de interpretarse con referencia al derecho laboral y jurisprudencia que lo interpreta. Así, lo cierto es que nos encontramos ante una unidad en la prestación de un mismo servicio para un mismo empleador. La sala cuarta del TS sobre la forma de cómputo de los servicios prestados ha señalado que la indemnización por despido improcedente de un trabajador ha de ser calculada conforme a la fecha de su primer contrato, y ello a pesar de que se trate de un supuesto de sucesión de contratos temporales entre los que se ha producido una interrupción de tres meses y dieciocho días. ( Sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, núm. 87/2024, de 23 de enero de2024 (Rec. nº 2981/2022). En este caso no existe ni si quiera interrupción de la contratación sino mera novación, por lo que debe cuantificarse la compensación económica asociada al cese desde el primer día de esa contratación única, que lo fue el 7 de enero de 1997.

Aprecia la actora falta de motivación del acto administrativo impugnado. La comunicación se limita a expresar el acuerdo alcanzado y su contenido básico, sin reflejar motivación alguna con respecto al cálculo indemnizatorio, ni a los parámetros tenidos en consideración para alcanzar el acuerdo, ni a qué hacen referencia los 140 días de retribuciones fijas que se reconocen.

Ha existido un trato desigual y arbitrario con respecto a otra trabajadora al servicio del Parlamento de Navarra que ha desempeñado sus servicios en el Parlamento de Navarra en virtud de diferentes modalidades contractuales, y en concreto, a través de un contrato para la sustitución que fue modificado a la modalidad de provisión temporal de vacante y ha visto compensado todo el período de prestación de servicios.

Finalmente se ha de procurar una interpretación finalista adecuada a lo dispuesto en la Ley 20/2021 de estabilización, derivada de la directiva 1999/70 ce, del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el contrato de duración determinada. La compensación, es una consecuencia de esa no superación del proceso selectivo, pero con el trasfondo de una contratación de larguísima duración, que con la actual legislación no sería admisible por superar los tres años, y que sería abusiva con el actual marco normativa. Por eso, restringir el alcance o cuantificación de la compensación acotándola al contrato que se rescinde, es una decisión que no se acomoda suficientemente a la garantía establecida en la Directiva 1999/70/CE. Por todo ello suplica se dicte "Sentencia por la que se reconozca y declare el derecho de la recurrente al reconocimiento de la compensación económica establecida en la disposición adicional undécima del Estatuto del Personal del Parlamento de Navarra, derivada del citado proceso excepcional de estabilización del empleo público, calculada conforme al total de 9737 días de servicios prestados desde fecha 7 de enero de 1997, con abono de la cantidad de 87.145,94 € que corresponde con el límite de 365 días de retribuciones fijas, de la que habrá de deducirse la cantidad de 33.425,94 € ya percibida por el reconocimiento de 140días de retribuciones fijas, determinando una cantidad a su favor por importe de53.720,00 € s.e.u.o. y todo ello con condena a las partes, a estar y pasar por dicha declaración, y con condena al pago de las costas a la parte demandada."

Subsidiariamente y para el caso de no estimación de la demanda, suplica la no imposición de las costas "atendida la singularidad jurídica presentada en el caso enjuiciado, se trata de un supuesto sin antecedentes judiciales previos, que supone el establecimiento de un criterio novedoso de interpretación sobre la compensación económica derivada de la no superación de los procesos extraordinarios de estabilización en el empleo público.2. A la consideración final, de la recurrente que ha prestado sus servicios desde 7 de enero de 1997, que le dota de una especiallegitimación.3. Y a la nula información que la resolución administrativa ofrece en relación a la forma de cálculo o parámetros utilizados para acordarla compensación económica que se abona, lo que elimina de entrada, cualquier presunción de razonabilidad o certeza de la actuación administrativa, y exigen del control judicial."

Se opone a demanda el Parlamento de Navarra que afirma que en este caso existen dos relaciones contractuales distintas; la primera de sustitución de un funcionario en situación de servicios especiales y la segunda una vez jubilado el funcionario titular, de cobertura temporal de vacante. Considera esta parte que sólo este último período ha de tenerse en cuenta para el cálculo de la compensación económica. Ello es coherente con la propia situación de la plaza ocupada, que fue convocada por el sistema de concurso oposición y no por el de méritos, convocatoria que además fue aceptada implícitamente por la recurrente que no accionó frente a ella. El sistema selectivo elegido fue amparado por diversos informes, incluido el de la Cámara de comptos.

Señala también la demandada que no es aplicable a este caso la doctrina derivada de la Directiva 1999/70 y la interpretación que de la misma han hecho tanto el TJUE como el TS habida cuenta que aquélla se refiere exclusivamente a los contratos administrativos de interinidad por vacante (segundo contrato suscrito por la demandante) y no a los contratos administrativos de sustitución de un funcionario que se encuentra en situación de servicios especiales (primer contrato suscrito por la demandante).

En otro orden de cosas, el acto administrativo está debidamente motivado puesto que es un Acuerdo que supone una mera aplicación automática de lo previsto en nuestro EPPN (apartado quinto de su disposición adicional undécima), una mera ejecución del citado texto normativo. La compensación se liquidó de oficio, con los informes previos pertinentes. En todo caso no conllevaría nulidad de lo actuado en tanto no ha causado indefensión.

Por último, niega el Parlamento de Navarra que se haya producido un trato desigual con respecto a otra trabajadora porque en el otro supuesto la situación era diferente, al tratarse de un contrato inicial para atender nuevas necesidades o necesidades del servicio justificadas que derivó en la creación de una plaza en plantilla orgánica.

Por todo ello suplica la desestimación de la demanda, con imposición de costas a la actora.

SEGUNDO.- Antecedentes relevantes.

Como antecedentes fácticos relevantes, a la vista del expediente administrativo interesa recordar:

1º) Con fecha 5 de septiembre de 2023 el Jefe de los servicios generales del Parlamento de Navarra, emite informe proponiendo la tramitación de la compensación económica de acuerdo con lo establecido en la DA 11ª del EPPN- Folios 1 a 4-.

Se acompañaba el contrato, de 9 de enero de 1997 en régimen administrativo con carácter general suscrito por Doña Guillerma para la sustitución de D. Anton en tanto estuviera en situación de servicios especiales con efectos de 7 de enero de 1997.

Consta igualmente al folio 7, la modificación del contrato suscrito, de 7 de septiembre de 2016 en tanto el Sr Anton comunicó la solicitud de jubilación voluntaria. Literalmente se indica que "la Sra. Guillerma continuará prestando los servicios de letrada en régimen administrativo con carácter temporal pero con ocasión de la provisión temporal de la vacante, modificándose también las causas de extinción del contrato." El contrato se firma con efectos desde el 9 de septiembre de 2016- folios 10 y ss.

2º) En fecha 6 de septiembre de 2023 se emite informe por la Letrada Mayor -en los folios 12 y ss -sobre la compensación económica prevista en la DA 11ª del EPPN.

También emite informe la Jefa del Servicio de intervención y asuntos económicos del Parlamento - folios 19 y ss- en relación a los requisitos para la compensación económica y su cuantificación.

3º) En el complemento de expediente administrativo obra la comunicación de cese, con efectos de 4 de septiembre de 2023, firmada por la recurrente.

4º) Por Acuerdo de 11 de septiembre de 2023- folio 22- se aprueba el reconocimiento de la compensación a favor de Doña Guillerma por el importe correspondiente a 140 días de retribuciones fijas, objeto de la Litis.

TERCERO.-Normativa aplicable. Jurisprudencia sobre la contratación abusiva. Juicio de la Sala.

La disposición adicional undécima del EPPN relativa a los procesos excepcionales de estabilización en su apartado 5 º expresa literalmente:

«Corresponderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal contratado en régimen administrativo que viera finalizada su relación con el Parlamento por no resultar adjudicatario de ninguna de las plazas convocadas en los procesos selectivos de estabilización».

El artículo 2 de la Ley estatal 20/2021 sobre los procesos de estabilización de empleo temporal establece en relación a los procesos de estabilización de empleo temporal:

"6. Corresponderá una compensación económica, equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización.

En el caso del personal laboral temporal, dicha compensación consistirá en la diferencia entre el máximo de veinte días de su salario fijo por año de servicio, con un máximo de doce mensualidades, y la indemnización que le correspondiera percibir por la extinción de su contrato, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año. En caso de que la citada indemnización fuere reconocida en vía judicial, se procederá a la compensación de cantidades.

La no participación del candidato o candidata en el proceso selectivo de estabilización no dará derecho a compensación económica en ningún caso.".

Vemos que la regulación recogida en el EPPN es idéntica a la estatal, y efectivamente ninguna de las dos hacen referencia alguna al contrato suscrito a diferencia de lo que si ocurre en la previsión relativa a futuras contrataciones de personal que superen en temporalidad el plazo máximo de permanencia , para las que literalmente se dispone: "El derecho a esta compensación nacerá a partir de la fecha del cese efectivo y la cuantía estará referida exclusivamente al nombramiento del que traiga causa el incumplimiento."

Ahora bien, debemos realizar una interpretación sistemática y finalista del precepto aquí aplicable, lo que nos lleva a plantearnos qué es lo que se pretende con la indicada compensación.

La exposición de motivos de la Ley 20/2021 poco o nada aclara sobre esta cuestión, limitándose a decir que:

"El artículo 2 de la Ley establece la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal como medida complementaria inmediata para paliar la situación existente.

Por una parte, se autoriza un tercer proceso de estabilización de empleo público. Así, adicionalmente a los procesos de estabilización que regularon los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas, y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Los procesos garantizarán el cumplimiento de los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad, pudiendo articularse medidas que posibiliten una coordinación entre las diferentes Administraciones en el desarrollo de los mismos.

Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público .

Para evitar dilaciones en estos nuevos procesos, se exigirá que las ofertas de empleo relativas a estos procesos de estabilización se aprueben y publiquen en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022, y las respectivas convocatorias antes del 31 de diciembre de 2022, debiendo finalizar los procesos antes del 31 de diciembre de 2024.

Se prevé igualmente una compensación económica para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización.

Esta compensación económica será equivalente a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades, para el personal funcionario interino o el personal laboral temporal que, estando en activo como tal, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo de estabilización."

La solución, sin embargo, puede venir anudada al concepto jurídico de relación abusiva,es decir a tener en cuenta cuando se ha considerado por los tribunales de lo contencioso administrativo que la contratación temporal se ha utilizado abusivamente por parte de la administración. Remarcamos la referencia a los pronunciamientos del orden contencioso administrativo en tanto la propia Sala 4ª del TS en sentencia n. º49/2024, 11 de enero de2024, ECLI:ES:TS:2024:83 razonó:

"SEGUNDO. - La parte recurrente ha formulado un motivo de infracción normativa en el que, al amparo del art. 207 e) de la LRJS , identifica como preceptos legales objeto del mismo el art. 1.3 a) del Estatuto de los Trabajadores (ET ), en relación con el art. 9 de la Ley Orgánica. Del Poder Judicial (LOPJ ) y art. 1 y 2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJC-A ) y arts. 1 a 3 y 5 de la LRJS , así como la del art. 24 de la Constitución Española (CE ), junto a otros preceptos que identifica a lo largo del motivo.

A juicio de la parte recurrente, el conocimiento de los conflictos que venga derivados de los contratos administrativos como los que ha suscrito la aquí recurrida, vienen atribuidos al orden contencioso-administrativo, siendo correcta la doctrina que recoge la sentencia de contraste. Considera que, si bien se puede intuir que la doctrina de la sentencia recurrida puede constituir un cambio de criterio respecto de la que acoge la sentencia referencial, como consecuencia de la doctrina del TJUE, en la sentencia de 19 de marzo de 2020 y posteriores, considera que esa criterio comunitario no afecta a la determinación del órgano que debe conocer de la pretensión, al margen del alcance que en la cuestión de fondo pueda tener aquel criterio comunitario y, en todo caso, la sentencia recurrida infringe los principios que rigen la normativa europea y la propia doctrina del TJUE y la normativa que invoca porque el contrato suscrito por la parte actora lo fue al amparo del Decreto Foral Legislativo 251/1993, en su art. 88 b ), siendo válido y por tanto, su impugnación no puede ser conocida por este orden social, sin que se pueda sustituir la norma administrativa por la laboral bajo un supuesto de existencia de fraude de ley.

El motivo debe ser estimado porque es la sentencia de contraste la que contiene la doctrina correcta.

En efecto, el art. 2 de la LRJS reserva al ámbito de la jurisdicción social las cuestiones litigiosas que se promuevan entre empresario y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo, excluyendo el art. 1 del ET de su ámbito de aplicación a la relación de servicio del personal al servicio de las Administraciones Publicas y demás entes, organismos y entidades del sector público, cuando, al amparo de una ley, dicha relación se regule por normas administrativas o estatutarias.

En el caso concreto que nos ocupa, el artículo 88 del Texto Refundido del Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, aprobado por Decreto Foral Legislativo 251/1993, de 30 de agosto (modificado por Ley Foral 21/1998) establece que " Las Administraciones Públicas de Navarra sólo podrán contratar personal en régimen administrativo para: a) La realización de estudios o proyectos concretos o trabajos singulares ni habituales. b) La sustitución de personal y la provisión temporal de las vacantes en sus respectivas plantillas orgánicas. c) La atención de nuevas necesidades de personal docente debidamente justificadas, siempre que se acredite la insuficiencia de personal fijo para hacer frente a las mismas". Esta norma es la base de la contratación de la parte actora.

Junto a ello y en desarrollo de aquel Estatuto, el Decreto Foral 68/2009, de 28 de septiembre, por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo de las Administraciones Públicas de Navarra fijas los supuestos que deben regirse por esa modalidad contractual, entre los que figura la provisión temporal de las vacantes existentes en sus respectivas plantillas orgánicas (art. 5), disponiendo su art. 12 que al personal contratado en régimen administrativo le será de aplicación la normativa establecida para los funcionarios de las Administraciones Públicas de Navarra en las materias que allí se indican, recogiendo la Disposición Adicional 4ª que " Aquellas plazas vacantes de la plantilla orgánica de la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autónomos que hayan sido cubiertas temporalmente al menos durante tres años, se incluirán en la siguiente oferta de empleo público que se apruebe a partir del cumplimiento de dicho plazo". Por último, la Disposición Final 1ª de dicha norma dispone que " En lo no previsto tanto en el presente Decreto Foral como en el correspondiente contrato, será de aplicación al personal contratado en régimen administrativo, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general previsto para el personal funcionario al servicio de las Administraciones Públicas de Navarra; siéndoles de aplicación aquellas disposiciones legales y reglamentarias que regulen el régimen jurídico del personal funcionario, excepción hecha de aquellas que sean inherentes a su condición". Esto es, claramente, la vinculación de servicios de la parte actora se generó fuera del régimen del contrato de trabajo.

Pues bien, como refieren las sentencias comparadas, no estamos ante un caso en el que se ha utilizado el cauce administrativo fuera de los supuestos contemplados por la Ley en tanto que el abuso que se denuncia, no es por no ser procedente la condición de interinidad que constituyó el objeto del contrato administrativo sino la situación objetivamente abusiva que se produjo por su duración injustificadamente larga del mismo sin activar mecanismo alguno de cobertura, tal y como mandata la normas forales antes expuestas.

Siendo ello así, es evidente que la impugnación de la extinción de ese contrato administrativo no es competencia del orden social de la jurisdicción sin que a ello se oponga el que exista normativa y doctrina comunitaria que puedan otorgar determinados efectos a la duración inusualmente larga que una contratación temporal pueda tener ya que ello no incide en las reglas de competencia que el derecho interno pueda tener, de forma que no hay razón alguna para atribuir a esta jurisdicción la competencia en relación con la extinción de contratos administrativos temporales del personal al servicio de una administración pública.

El alcance que jurídicamente pueda tener esa situación de abuso en la contratación por ser inusualmente larga la duración del contrato administrativo temporal, será determinada por la jurisdicción contencioso-administrativa que deberá aplicar, como viene haciéndolo, las disposiciones normativas y doctrina europea que corresponda, pero no puede acudirse a esta jurisdicción para que, bajo parámetros laborales se analice el alcance que la irregularidad denunciada deba tener. Es más, las propias sentencias contrastadas vienen señalando que esa irregularidad no altera la naturaleza del contrato de forma que si ello es así, la pretensión escapa del conocimiento de este orden social. Y ello aunque la repercusión de dicha irregularidad sobre el contrato deba obtenerse de las normas y jurisprudencia comunitaria ya que la misma también viene siendo tomada en consideración por aquella otra jurisdicción, incluso atendiendo a la misma STJUE de 19 de marzo de 2020 que se cita en la aquí recurrida (a título de ejemplo, la STS, Sala 3ª, 963/2023, de 12 de julio (rec. 2624/2020 ).

Criterio de incompetencia que esta Sala ha venido aplicando en otros supuestos en los que funcionarios interinos de la administración pública interesan de esta jurisdicción el reconocimiento de relación laboral por irregularidades en su contratación, como recuerdan las SSTS 70/2022, de 26 de enero (rcud 2346/2019 ), y 245/2022, de 22 de marzo (rcud 1275/2020 )."

En todo caso, esta Sala se ha pronunciado en infinidad de ocasiones sobre los supuestos de contratación abusiva, apreciando tal abuso objetivo en aquellos casos de contratación temporal con uno o varios contratos que se han ido alargando en el tiempo.

Muestra de tal doctrina, es por ejemplo la reciente sentencia de 7 de noviembre de 2024 dictada en el procedimiento APL 355/2024 en la que razonábamos:

SÉPTIMO. -Doctrina del TJUE sobre el concepto de "sucesivos contratos" en relación con la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

"Además de las SSTJUE recogidas en la STS de 26-09-2018 (Rec. 785/2017 ) ya citada, en la reciente STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , antes mencionada, se analiza esta cuestión. El Tribunal partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso de consolidación. El Tribunal establece que: "35 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que, además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].

36 En efecto, una interpretación tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].

37 Además, esta misma interpretación restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 46 y jurisprudencia citada].

38 En este contexto, procede señalar igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral constituye un elemento esencial de todo contrato de duración determinada. A tenor de la cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].

39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de "sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos".

En consecuencia, aplicando la doctrina jurisprudencial expuesta, cabe concluir que también la celebración de un único contrato para cubrir una vacante, que se prolonga en el tiempo más allá del plazo previsto para la Oferta Pública de Empleo -3 años-, debe equipararse a la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco y, por tanto, también constituye contratación abusiva.

OCTAVO. -Sobre la existencia de abuso en la contratación temporal de la apelante por parte de la UPNA.

Sentado lo anterior y, para determinar si la contratación de la apelante por la UPNA debe considerarse abusiva, hay que destacar que, como se establece en la STJUE de 19 de marzo de 2020, As. C-103/18 y C-429/18 , de constante cita, no toda contratación temporal evidencia per se un abuso en la contratación, sino que "se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que debe entenderse que el concepto de «razones objetivas», a efectos de la cláusula 5, apartado 1, letra a), del Acuerdo Marco, se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran esos contratos y en las características inherentes a estas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro ( sentencia de 14 de septiembre de 2016, Pérez López, C16/15 , EU:C:2016:679 , apartado 38) (apdo. 66).

Asimismo, la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 , citada, admite que una normativa nacional que permite la renovación de contratos de duración determinada para cubrir temporalmente una plaza en la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid a la espera del resultado de los procesos de selección de un titular no es, en sí misma, contraria al Acuerdo Marco (apartado 57).

También señala en el apartado 65 que "la organización de tales procesos dentro de los plazos establecidos puede prevenir los abusos derivados de la utilización de sucesivos nombramientos de duración determinada a la espera de que dichas plazas se provean de manera definitiva ( sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C103/18 y C429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 95) y en el apartado 67 que "una normativa nacional que prevé la organización de procesos selectivos que tienen por objeto cubrir de manera definitiva las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con una relación de servicio de duración determinada, así como los plazos concretos a tal fin, pero que no garantiza que esos procesos se organicen efectivamente, no resulta adecuada para prevenir la utilización abusiva, por parte del empleador de que se trate, de sucesivas relaciones de servicio de duración determinada (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C103/18 y C429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 97).

Así, conforme a la jurisprudencia expuesta, en principio, el abuso de la temporalidad del funcionario interino se produciría desde el momento en el que este personal es mantenido en la misma plaza, una vez superado el plazo de la oferta pública de empleo en el que debió haberse incluido la vacante o en su caso en la siguiente de no haber sido posible su inclusión en la anterior.

Como señala la STSJ Madrid de 5 de julio de 2021, Rec. 740/2020 , antes citada, en el incumplimiento de la eficiente organización de la Administración, de acuerdo con los principios enunciados en el art. 103 C.E ., se encuentra la causa de esta situación de abuso.

La interpretación del artículo 70 TREBEP y de la Disposición Adicional Cuarta del Decreto Foral 68/2009 , de 28 de septiembre que regula la contratación de personal en régimen administrativo en la Administración de la Comunidad Foral de Navarra y sus organismos autonómicos, conforme con la Directiva 1999/70/CE , conlleva que, tras el cumplimiento del plazo de tres años para hacer efectiva la Oferta Pública de Empleo, la Administración deba plantearse la amortización de la plaza o su cobertura por un funcionario de carrera.

Además, la existencia de dificultades económicas y la suspensión de los procesos selectivos, no exime de la obligación de aplicar este plazo de tres años, como ya había señalado la STS de 26 de-09-2018 (Rec. 785/2017 ) y ahora la STJUE de 3 de junio de 2021, C-726/19 establece que: " 91 A este respecto, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las consideraciones presupuestarias pueden fundamentar elecciones de política social de un Estado miembro e influir en la naturaleza o el alcance de las medidas que pretende adoptar, no constituyen en sí mismas un objetivo de esa política y, por tanto, no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto, C-331/17 , EU:C:2018:859 , apartado 55 y jurisprudencia citada).

92 De ello se desprende que, si bien consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

93 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada".

"A la luz de la jurisprudencia comunitaria, cabe concluir que la contratación de la apelante por la UPNA, manteniéndola como contratada administrativa una vez superado el plazo para incluir las plazas que ocupan en la Oferta pública de Empleo y, aunque existan Leyes presupuestarias entre el año 2012 a 2017 que impedían o limitaban la convocatoria de oposiciones para el acceso a la función pública, debe considerarse abusiva. El incumplimiento de los plazos de los procesos selectivos por parte de la Administración compromete el objeto, la finalidad y el efecto útil del Acuerdo Marco al suponer un abuso en la temporalidad.

Se produce así un abuso en la contratación temporal desde un punto de vista objetivo, esto es, como sistema de cobertura de plazas vacantes en la función pública mediante contratados administrativos por plazo superior al establecido para la convocatoria de OPE para su cobertura definitiva, pero no supone un abuso en la contratación desde un punto de vista subjetivo, puesto que los recurrentes han estado prestando servicios ocupando plazas vacantes durante un periodo muy superior al de 3 años para la convocatoria de la OPE sin ningún tipo de reclamación ni consideración de abuso y, de hecho, como aduce la Letrada de la UPNA, los recurrentes han formulado la reclamación en vía administrativa en el año 2019 cuando ya está en marcha la tramitación de la convocatoria de procesos selectivos de estabilización, al amparo de la Ley de junio de 2018, de Presupuestos del Estado.

Descendiendo al caso concreto, diremos que no hay controversia fáctica, se ha relacionado las concretas contrataciones de la demandante y sus diversas circunstancias, que en ningún momento formuló reclamación alguna, y, solo una vez que se anuncia la convocatoria de "su" plazas, es cuando interpone el recurso contencioso administrativo.

El análisis de las contrataciones se ha efectuado teniendo en cuenta los datos contenidos en la sentencia y la reseña efectuada por la Letrada de la UPNA en su escrito de oposición al recurso de apelación.

Pues bien, la situación ha sido la que ha sido, y por todo lo expuesto, cabe concluir que no es correcta la sentencia de instancia, respecto de esta cuestión, toda vez que, conforme a la jurisprudencia del TJUE, y a los criterios indicados, debe considerarse abusiva, no tanto desde el punto de vista subjetivo, sino objetivo, la contratación de la apelante por la UPNA."

Se trata, por tanto, de situaciones derivadas de la contratación temporal por largo plazo para la cobertura de vacantes, que debían haber sido objeto de Oferta pública de empleo en plazo.

Sin embargo el caso que nos ocupa tiene una especialidad relevante, puesto que la actora ha celebrado dos contratos; uno de sustitución del funcionario titular de la plaza en tanto se encontraba en situación de servicios especiales, y el segundo contrato; de cobertura de vacante de la plaza desde el momento en que el titular dejó de estar en situación activa tras su jubilación. Es este contrato y no el primero el que puede dar lugar a la compensación indemnizatoria pues la contratación abusiva se ha dado con respecto a esa vacante que no ha formado parte de procesos selectivos como era preceptivo. En este sentido y si bien es cierto que la duración del primer contrato de sustitución del funcionario titular de la plaza ha sido llamativamente larga, no aparecíamos abuso en su duración en tanto en este caso no se nos ha acreditado que la Administración conociera la duración que la situación de servicios especiales en la que se encontraba el titular podía tener, de manera que no podemos afirmar que la administración hubiera incumplido el deber de proveerla. Desconociéndose ese dato, y dado que la situación de servicios temporales es de duración determinada, y en principio reducida pues no está vinculada a la cobertura de necesidades estructurales de la administración, no era exigible proceso para su cobertura, pues el titular podía reincorporarse en el momento que estimase oportuno. Por ello en este caso no apreciamos que esta contratación haya sido abusiva y de derecho a la compensación que nos ocupa.

Es cierto, no obstante, que la DA 11ª apartado 5º no hace referencia alguna al contrato del que trae causa el incumplimiento, como si se hace en el apartado 4º del EPPN para los nuevos contratos administrativos, pero ello no supone, como pretende la actora que incluya toda contratación temporal que hubiera suscrito una persona, puesto que como hemos razonado , la interpretación finalista e integrada de la norma, permite concluir que sólo la contratación abusiva es la que debe tenerse en cuenta para acceder a la compensación.

Sentado lo anterior, y por los motivos que ya hemos adelantado, tampoco es de aplicación la jurisprudencia de los Tribunales de lo Social sobre el concepto de "años de servicio",en tanto debemos atender a la jurisprudencia de los Tribunales de lo Contencioso administrativo, que son los competentes para determinar cuándo la contratación es o no abusiva en el marco de las Administraciones Públicas. No obstante, lo dicho, tampoco consideramos aplicable el concepto de "unidad esencial de vínculo"en tanto como hemos razonado, es la diferente naturaleza del contrato, la que permite apreciar si la administración incurrió o no en contratación abusiva merecedora de la compensación.

En cuanto a la alegada falta de motivación del Acuerdo objeto de la Litis, tampoco es apreciable. El acuerdo de 11 de septiembre de 2023 de la Mesa del Parlamento lo que recoge es la aplicación automática de la DA 11ª del EPPN. Ahora bien, lo hace precedido de diversos informes, en particular de la Letrada Mayor donde se razona sobre el dies a quo de la compensación aludiendo a la diferente naturaleza de los contratos suscritos por la recurrente, lo que integra la llamada motivación in alliunde del acto administrativo.

Sobre la motivación de los actos administrativos dijimos en la sentencia 330/2019 de 18 de diciembre de 2019 ORD 441/2019 con cita de la Sentencia 17/2016 de 21 de enero dictada en el Recurso: 351/2014 Roj: STSJ NA 148/2016 - ECLI:ES: TSJNA: 2016:148 que:

"SEGUNDO.- Sobre la motivación de la resolución recurrida.

Expuestas las posiciones de las partes, debe analizarse en primer lugar la insuficiencia de motivación de la resolución recurrida que alega la parte demandante, destacando en primer lugar que la STS de 15 noviembre 2011 , RJ 2012207A recuerda la doctrina de la Sala sobre el significado y alcance del requisito de motivación de los actos administrativos, según se expresa en la STS de 23 de mayo de 2005 (RJ 2005, 4382) (RC 2414/2002 ), en la que decía: "El deber de motivación de los actos administrativos que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución , se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando el control judicial por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las arbitrariedad de los poderes públicos, que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución ;y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103, al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004 (RJ 2005, 1326) (RC 3456/2002 ).

El deber de motivación de las Administraciones Públicas se engarza en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000 (LCEur 2000, 3480), al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones" .

Como ha puesto de relieve un caracterizado sector de la doctrina, la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto, y de ahí que no se trate de un simple requisito meramente formal, sino de fondo, que no se cumple mediante el empleo de cualquier fórmula convencional, sino que ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico determinante de la decisión ( STC de 17-7-1981 ), o, como declara la sentencia de 16-6- 1982 , debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos, por lo que la expresión legal "sucinta" contenida en el artículo 54 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , invocado por la actora, no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un principio de motivación, aunque si es "suficientemente indicativa", la exigencia debe estimarse cumplida.

Constituye asimismo criterio jurisprudencial que el requisito controvertido no presupone necesariamente un razonamiento exhaustivo y pormenorizado en todos los aspectos y perspectivas (por todas SSTS 3.5.1995 , 22.6.1995 y 31.10.95 ), teniéndose asimismo aceptado por la Jurisprudencia que la motivación "in alliunde", actualmente prevista en el artículo 89.5 de la Ley 30/92 , se refiera a la aceptación de informes o dictámenes que obren en el expediente administrativo precediendo a los acuerdos de que se trate ( SSTS 6.6.1980 , 4.3.1987 , 22.11.1990 ).

No ha de olvidarse además que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 63.2 de la Ley 30/92 ,la insuficiencia de la motivación, como vicio formal concreto del acto administrativo sólo dará lugar a la invalidez del acto cuando éste carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de la persona interesada".

"La aplicación de tales criterios en este caso determina la desestimación del motivo, habida cuenta que en resolución impugnada se contienen todos los argumentos sobre la supresión del servicio de transporte escolar que ya habían sido puestos de manifiesto a la APYMA anteriormente, como se aprecia en el expediente administrativo, y, dado que la supresión se fundamenta en el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución 163/2013, de 7 junio, del Director General de Recursos Educativos, no es necesario el informe técnico que acredite el incremento del volumen y mayor complejidad del servicio de transporte escolar. En cualquier caso, la parte recurrente no ha visto mermado su derecho de defensa, puesto que ha articulado los medios de defensa que ha estimado convenientes tanto en vía administrativa como en este orden jurisdiccional, por lo que no cabe hablar de indefensión, y no concurriendo ésta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 62.3 de la Ley 30/92 ,la presunta irregularidad formal denunciada ha de calificarse como no invalidante.

Tampoco puede considerarse que la Administración haya revocado un acto anterior favorable y, por tanto, no es aplicable la previsión contenida en el art. 106 de la Ley 30/92 ,invocado por la parte actora, únicamente aplica unas Instrucciones Generales para toda la Comunidad Autónoma."

Por último no existe arbitrariedad en la actuación del Parlamento de Navarra con respecto a otra trabajadora, pues no se ha dado un trato diferente a situaciones idénticas, sino a situaciones distintas en tanto en ese otro supuesto se había suscrito un primer contrato para la cobertura de nuevas necesidades o necesidades del servicio que posteriormente desembocó en la creación de una plaza en plantilla orgánica que fue ocupada por la contratada hasta su cobertura en el reciente proceso de estabilización, situación que tiene pleno encaje en el concepto de contratación abusiva que hemos expuesto dado que se trata de la cobertura de una plaza estructural mucho más allá del plazo de tres años.

Lo razonado, al no estimarse ninguno de los argumentos de la demanda, conlleva su desestimación y confirmación del Acuerdo de 11 de septiembre de 2023 de la Mesa del Parlamento de Navarra.

CUARTO.-Costas.

En cuanto a las costas el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que; "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

En cuanto a las costas, entonces conforme al principio del vencimiento objetivo que es el que se recoge en el art 139, procede imponer a la actora las costas devengadas en esta instancia no concurriendo dudas de hecho o de derecho en el Tribunal al resolver , únicos supuestos que permiten eludir el señalado principio del vencimiento objetivo, sin que deban, por tanto, ser tenidos en cuenta conceptos como la singularidad jurídica del caso, la especial legitimación o la falta de motivación que obligue al administrado a acudir a los tribunales .

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente