Sentencia Contencioso-Administrativo 57/2025 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 370/2024 de 19 de febrero del 2025

PRIMERO.-Se somete a recurso contencioso ante la Sala la Resolución de 7 de junio de 2024, de la Dirección General de Empresa, actuando por delegación de la Secretaría General de la Consejería de Economía, Empleo y Transformación Digital de la Junta de Extremadura, por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto por IBERIAN y la Resolución de dicha Dirección General de Empresa actuando por delegación de la misma Secretaría General, de 12 de febrero de 2024, que acuerda la revocación parcial y el consiguiente reintegro de la ayuda concedida a IBERIAN en el expediente IA160301A.

SEGUNDO.-Damos por acreditados los hechos objetivos que dimanan del expediente y de las actuaciones y que en realidad no son objeto de controversia y así fechas de las resoluciones dictadas, organismos de los que emanan, contenido extrínseco de la documental, de los informes emitidos, bases de la normativa de la subvención, etc. En cuanto al "iter" acaecido y para evitar reiteración nos remitimos a los expuestos tanto en demanda como en contestación con carácter esencial

Pese a la voluminosa demanda, la recurrente centra sus óbices al reintegro acordado en primer lugar al entender que no concurre ninguna causa de reintegro de las establecidas en el artículo 37 del Decreto 224/2014 y, más en particular, de las esgrimidas por las resoluciones recurridas, no concurre ningún incumplimiento vinculado con la no obtención de las autorizaciones y permisos. Al exigir ahora su reintegro por una supuesta falta de autorización, la Administración está yendo contra sus propios actos de forma contraria a Derecho. Por otra parte, se afirma que las Resoluciones recurridas vulneran el principio de proporcionalidad al exigir el reintegro total de la subvención. La Junta de Extremadura se opone y por el contrario manifiesta que la empresa no ha cumplido con aquello a lo que se comprometió al solicitar y obtener la subvención y de ahí la decisión de reintegro. La Resolución de reintegro señala que IBERIAN no habría cumplido la obligación general por la que se concedió ya que, a la fecha de la finalización del periodo de ejecución de la Subvención, la sociedad no había obtenido ni la autorización de la puesta en servicio de la Planta de beneficio ni la AAU de esta instalación.

La Subvención se concede al amparo de lo dispuesto en el Decreto 224/2014 de 6 de octubre por el que se establece un régimen de incentivos autonómicos a la inversión empresarial en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura y se aprueba la convocatoria de estas ayudas. Se trata de unas ayudas cofinanciadas con fondos europeos. El art.1 del Decreto 224/2014, establece que las ayudas reguladas en el mismo van destinadas a aquellas empresas que realicen inversiones en activos fijos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, bien para la creación de nuevas empresas, para la consolidación de las empresas ya existentes favoreciendo y promoviendo los proyectos de ampliación, modernización y traslados de esta o para favorecer la continuidad de empresas ya en funcionamiento.

TERCERO.-Así las cosas, no está demás indicar que como ya dijimos por ejemplo en nuestra Sentencia 316/2017 de 14 Sep. 2017 entre otras: "el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (CFR SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 "

Partiendo de lo expuesto, el punto1.6 de las Condiciones Generales exigía a la entidad como condición de obtención de la subvención la obtención de las autorizaciones pertinentes. El artículo 6 b) del Decreto 224/2014 de 6 de octubre establece que obligación de los beneficiarios: Justificar ante el órgano concedente el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención...

El artículo 6 del Decreto 224/2014, de 6 de octubre establece que el beneficiario: c) deberá Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente, así como a cualesquiera otras actuaciones de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes (autonómicos, nacionales o comunitarios), aportando cuanta información les sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

Señala la empresa que su actuación no recae en ninguna de los motivos legales de reintegro. No podemos compartir tal aseveración. Conviene precisar que los actos administrativos dictados para revocar ayudas se benefician de una presunción de veracidad o certeza en el supuesto de respetar unos presupuestos formales, por lo que de conformidad con esta doctrina debe ser quien niega los hechos quien debe demostrar de forma fehaciente sus alegaciones. Partiendo por tanto de esta premisa, el punto de partida del reintegro acordado lo constituye el informe realizado por la Intervención de la Administración demandada, en cuya determinación se fundamenta el acto administrativos objeto de este proceso que por ello cuenta con presunción iuris tantum de validez reconocida en el art. 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .... los informes elaborados por la Intervención tienen naturaleza de documento público y hace prueba de los hechos que motiva su formalización. Examinada la normativa y la finalidad subvencionable estamos de acuerdo con la administración al entender que la subvención se otorga para empresas que realicen inversiones en activos fijos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Por tanto, no lo era para el proyecto piloto, es más, la propia recurrente indica que ese "proyecto piloto" ya estaba en marcha cuando se pidió la subvención, por lo sería contradictorio solicitar algo para un proyecto futuro cuando el mismo ya se estaba desarrollando. Por la propia idiosincrasia del negocio minero se observa que el mismo se desarrolla en diversas fases. Pues bien, una cosa es el proyecto piloto y otra la fase posterior de extracción y explotación. Como expone la administración, se constata que la inversión se había llevado a cabo, pero no cumplía las condiciones para la explotación al no disponer de licencia de autorización ambiental unificada al finalizar el plazo de ejecución de la inversión. En este sentido se pronuncia el Informe definitivo de Intervención General de 25 de septiembre de 2023 que concluye que por tanto la actividad realizada es ilegal. (A este respecto, la propia empresa reconoce en su escrito de recurso que no dispone en la actualidad de todos los permisos definitivos para la explotación minera si bien está haciendo todo lo posible para obtenerlos). Manifestándose que a fecha de finalización del período de vigencia del expediente (14/03/2021) no se cumplen tales condiciones. Además, resulta constatado que la autorización de la Dirección General de Industria, Energía y Minas se solicitó con fecha posterior a la declaración de cumplimiento y pago de la subvención y la autorización ambiental unificada se solicitó el 3 de febrero de 2023. Por tanto, si la sociedad la sociedad no había obtenido ni la autorización de la puesta en servicio de la Planta de beneficio ni la AAU de esta instalación ha incumplido las condiciones esenciales y necesarias para el fin cual es el desarrollo y ejecución de los trabajos mineros en la forma legal y respetando la normativa. No se puede escudar la empresa en desconocimiento o en la dificultad de obtención de permisos, ello es sabido, máxime en una actividad tan concreta y especial como la minera. Las causas de reintegro esgrimidas en la resolución administrativa poseen su encuadre en los hechos constatados y debidamente explicados por la Intervención General y demás organismos administrativos.

CUARTO.-En relación a la existencia de vulneración de los principios de confianza y seguridad jurídica y como ya expusimos en la Sentencia 911/2014, nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ) ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC . Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste" Expuesto lo anterior, cabe decir que de acuerdo a las Sentencias del TS de15 marzo 2013 y 6 octubre de 2009 .- En la S.T.C. de 21 de abril de 1988, núm. 73/1988 se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra "factum" propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (fº.jº. 1 º y 2º) 13 de febrero de 1992 ( fº.jº. 4º 17 de febrero 5 de junio y 28 de julio de 1997 . Un día antes de la fecha de esta sentencia se ha publicado en el BOE la Ley 4/1999 , de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Uno de los artículos modificados es el 3º, cuyo núm. 1, párrafo 2º, pasa a tener la siguiente redacción: "Igualmente, deberán (las Administraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima", expresándose en el Apartado II de la Exposición de Motivos de la citada Ley lo siguiente: "En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contencioso-administrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente».

Y en la sentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002(RC 7242/1997 ) se afirma:

« Además, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos". En consecuencia y por aplicación de la jurisprudencia reseñada, entendemos que no cabe hablar de vulneración de los citados principios. En primer lugar, la seguridad jurídica, consiste precisamente en este caso en cumplir con la finalidad para la que se concedió la subvención y aplicar los gastos u obtener las autorizaciones necesarias para la consecución de los fines de acuerdo con la normativa de concesión. Por tanto, el hecho de estar desarrollando la fase inicial del proyecto piloto con una serie de autorizaciones no legitima para desarrollar las fases posteriores sin la cobertura autorizadora exigible.

Tampoco puede basarse la recurrente en el hecho de haber obtenido previamente la subvención al entender la administración que inicialmente se cumplían los requisitos.

No debe olvidarse que conforme al art 43 de la LGS, el pronunciamiento del órgano gestor respecto a la aplicación de los fondos por los perceptores de subvenciones se entenderá sin perjuicio de las actuaciones de control financiero que competen a la Intervención General de la Administración. Asimismo, el art 70 indica que los Estados miembros serán los responsables de la gestión y el control de los programas operativos, en particular mediante las siguientes medidas:

a) garantizar que los sistemas de gestión y control de los programas operativos se establezcan de conformidad con los arts. 58 a 62 y funcionen eficazmente;

b) prevenir, detectar y corregir las irregularidades y recuperar los importes indebidamente abonados, junto con los intereses de demora, cuando proceda. Comunicarán dichas irregularidades a la Comisión, manteniéndola informada de los progresos realizados en la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales. En definitiva, no puede hablarse de vulneración del principio de confianza legítima, cuando nos hallamos ante potestades regladas y sometidas al cumplimiento de unos fines predeterminados y previstos en la normativa, por lo que tampoco cabe hablar de vulneración de la seguridad jurídica. Máxime todo ello cuando en las Normas que regulan las subvenciones se prevé un examen de control "a posteriori" para analizar si se ha cumplido con lo previsto. En tal sentido la conclusión es que hasta que no se resuelva dicho trámite no puede entenderse que las cuantías percibidas pasen al patrimonio de la persona o entidad beneficiaria. Por lo que a la seguridad jurídica se refiere y como se ha indicado, mal puede achacarse incumplimiento de tal principio, si lo que la Administración precisamente hace, es reintegrarse de unos fondos que se entregaron para el desarrollo legal de una actividad productiva que carece de los permisos para ello.

QUINTO.-En lo referente a la alegada proporcionalidad, en nuestra Sentencia 4/2017 de 12 Ene. 2017 indicábamos: "Por lo que a la estricta cuestión de fondo se refiere, la parte alega el cumplimiento de lo asumido y en todo caso, necesaria aplicación del principio de proporcionalidad, al entender que se ha cumplido una parte importante del proyecto, lo que deriva a su vez en la petición subsidiaria que se realiza en el Suplico .... Pues bien, tampoco podemos aceptar el planteamiento subsidiario de vulneración del principio de proporcionalidad, pues esta cuestión debe resolverse también conforme a lo establecido en la resolución de concesión...En lo referente a la aplicación del principio de proporcionalidad la Sala se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la aplicación del principio de proporcionalidad en la materia de reintegro de subvenciones. Sirva es estos efectos nuestra STSJ de Extremadura de 21/05/2013, rec. 985/2011 , donde razonamos que: " Y en cuanto a la proporcionalidad, la Ley General de Subvenciones en su artículo 37 apartado 2, accede a la proporcionalidad en la devolución de la subvención, siempre y cuando el cumplimiento se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite una actitud inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos. Ahora bien, ya se entienda la aplicación de esta Normativa o los criterios Generales de la contratación civil o administrativa, lo cierto y verdad es que la aportación económica de la Autonomía al Ayuntamiento poseía un fin claro: La construcción de un pabellón de servicios, y su puesta en marcha en un plazo determinado, pues sino se pone en marcha, malamente puede hablarse de cumplimiento del objetivo. Ese plazo se incumple y según el informe técnico aportado por la actora, se demora hasta el 3 de marzo de 2016 es decir en casi dos años, por lo que no cabe argüir que se ha cumplido en esencia lo acordado.

No nos concierne ahora, examinar la buena fe municipal, ya que, a los efectos de la resolución del recurso, nos hallamos ante una actividad de fomento y el que se trate de una Corporación no desnaturaliza el carácter de beneficiario de ayudas y la Administración otorgante no sólo puede, sino que debe controlar el abono de estas. Lo cierto es que, pese al compromiso adquirido, el mismo no se cumplió sin que exista causa que exima o justifique legalmente ni el incumplimiento ni el retraso por lo que entendemos que el reintegro solicitado es acorde a la legalidad". En definitiva, esta Doctrina es de perfecta aplicación al supuesto. La parte no ha ejercido la actividad a la que se comprometió en forma legal por lo que las actuaciones a las que se refiere no deben considerarse como cumplimiento parcial. Existe por tanto un incumplimiento total del objetivo y del plazo que hacen adecuada a Derecho la resolución que se recurre y así como decimos se deduce del del control financiero efectuado por auditoría se pone de manifiesto el incumplimiento por la empresa de la Ley 16/2015, de 23 de abril, de protección ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Resumiendo, por tanto. Entendemos que la empresa efectivamente ha incumplido con el fin y así ha quedado acreditado por parte de los órganos correspondientes, que no se han vulnerado principios ni de confianza legítima ni de proporcionalidad y que en este supuesto no cabe hablar de proporcionalidad sino de incumplimiento total por las características del fin comprometido. Todo ello determina la desestimación del recurso.

SEXTO.-De conformidad con el art 139 de la LJCA las costas deben ser impuestas a la recurrente.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,