Sentencia Contencioso-Administrativo 110/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 16/2026 de 02 de febrero del 2026

PRIMERO.- Sentencia apelada y posiciones de las partes.

La sentencia nº 191/2025 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Salamanca, de 10.11.2025, dictada en el recurso contencioso-administrativo N.º 207/2025 seguido por los trámites del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de las personas declaró vulnerado el derecho constitucional del art. 23 CE del actor y en reconocimiento de su situación jurídica individual ordenó al Ayuntamiento demandado que proceda a entregar o permitir el acceso a la documentación no entregada en el expediente enviado a este Juzgado, solicitada por el demandante, concretamente, el informe del SR. secretario acerca de la legalidad del procedimiento de selección de la persona encargada de la biblioteca Dña. Daniela a la que se hace referencia en todas las peticiones del demandante desde la fecha de contratación Julio de 2024.

El ayuntamiento hoy apelante estima que dicha sentencia no es conforme con el ordenamiento jurídico pues considera que el recurso contencioso-administrativo se interpuso fuera de plazo, porque la solicitud de acceso a la documentación se rige por plazo de 5 días para resolver ( art. 77 LBRL y art. 14.2 ROF), por lo que el recurso especial debía interponerse en 10 días tras ese plazo y en verdad presentó su demanda 13 meses después de la primera solicitud. Que la acción ejercida era la de silencio administrativo negativo, no inactividad por lo que la sentencia modifica la calificación jurídica del objeto del recurso. Advierte que el concejal nunca denunció inactividad, solo "denegación presunta" por silencio y por tanto, no se le podía aplicar el régimen flexible del art. 29 LJCA propio de la inactividad. Sobre el fondo, el informe del Secretario no debía ser entregado dado que no forma parte del expediente administrativo, sino que fue pedido ex novo, al amparo del art. 3.3 RD 128/2018 y el derecho de información del art. 23 CE solo cubre documentos ya existentes, no la obligación de crear nuevos informes. Finalmente plantea que no se cumplían los requisitos para exigir informe preceptivo del Secretario. En concreto, el art. 3.3 RD 128/2018 exige que el informe lo solicite un tercio de los miembros del pleno y si en Villarino hay 7 concejales se precisa de un mínimo 3 firmas y solo lo solicitó 1 concejal (el demandante). Que el concejal recibió toda la documentación existente en el expediente y que el único documento no entregado es un informe que no existe, porque nunca fue emitido. Así las cosas, concluye que la ausencia de un informe inexistente no afecta al ejercicio de la función de control y la sentencia de instancia carece de motivación suficiente para explicar por qué la falta de ese informe vulnera el art. 23 CE.

Por el contrario, la parte apelada sostiene que como existía inactividad administrativa continuada y el Ayuntamiento nunca resolvió las solicitudes de documentación, pese a que el concejal reiteró peticiones durante más de un año y que parte de la documentación se entregó incompleta faltando el informe del secretario, no cabe declarar la extemporaneidad (refiere que "Mientras persiste la inactividad, no corre plazo de caducidad."). Plantea que el secretario debía emitir informe de legalidad sobre la contratación de la bibliotecaria, con independencia de que lo pidiera un concejal o un tercio del pleno (cita la DA 3ª.8 LCSP) , que la contratación municipal se hizo sin procedimiento legal (no consta procedimiento de selección, ni publicidad, ni actas, ni informe de legalidad). Que la solicitud sólo pedía un documento que ya debía existir. No se trataba de pedir un informe "nuevo", sino uno que la normativa exige que exista y se incorpore al expediente. Que la falta de informe vulneró el art. 23 CE pues la jurisprudencia constitucional ( STC 181/1989, STC 220/1991, etc.) afirma que el art. 23 CE protege no solo el acceso al cargo, sino su ejercicio real y efectivo y que para controlar la gestión municipal, necesita acceso a toda la información relevante, incluida la legalidad de las contrataciones. Finalmente recuerda que se trata de una conducta reiterada del Ayuntamiento.

El Ministerio Fiscal pide la desestimación del recurso recordando que el concejal solicitó acceso a documentación municipal y no recibió respuesta por parte del Ayuntamiento. Recuerda que el art. 23 CE garantiza el derecho de los representantes políticos a participar y fiscalizar. Sobre la extemporaneidad recuerda que en casos de inactividad y silencio negativo, el acceso al recurso contencioso (incluido el procedimiento de derechos fundamentales) permanece abierto mientras la Administración no resuelva expresamente.

SEGUNDO.- Sobre la extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo.

Considera el ayuntamiento que el recurso contencioso-administrativo se interpuso fuera de plazo, porque la solicitud de acceso a la documentación se rige por plazo de 5 días para resolver ( art. 77 LBRL y art. 14.2 ROF), por lo que el recurso especial debía interponerse en 10 días tras ese plazo y en verdad presentó su demanda 13 meses después de la primera solicitud. Que la acción ejercida era la de silencio administrativo negativo, no inactividad por lo que la sentencia modifica la calificación jurídica del objeto del recurso. Advierte que el concejal nunca denunció inactividad, solo "denegación presunta" por silencio y por tanto, no se le podía aplicar el régimen flexible del art. 29 LJCA propio de la inactividad.

Sin embargo, este argumento, con facilidad no puede acogerse. De entenderse que se reacciona contra un acto presunto (posición de la apelante), el recurso nunca sería extemporáneo conforme a reiterada doctrina jurisprudencial. Por ejemplo la STS, Contencioso sección 5 del 03 de mayo de 2022 (ROJ: STS 1753/2022 - ECLI:ES:TS:2022:1753 )Sentencia: 511/2022 Recurso: 3479/2021) que recuerda "... En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA ."Y hasta tal punto se llevan a sus últimas consecuencias dichos razonamientos que se considera que no es necesario declarar la inconstitucionalidad del mencionado precepto procesal --en contra de lo que se proponía por el Tribunal que suscitó la cuestión-- por considerar, pura y simplemente, que ha quedado derogado implícitamente con la reforma de la Ley de Procedimiento, porque a la exigencia de que la Administración deba dictar una resolución en todos los procedimientos, ningún valor tiene el silencio, que no es acto administrativo de ninguna naturaleza, sino una mera ficción para facilitar la defensa de sus derechos por los ciudadanos, en su caso, del cual no puede obtener beneficio alguno la Administración incumplidora de su obligación.".En similar sentido la STS, Contencioso sección 2 del 06 de julio de 2023 (ROJ: STS 3234/2023 - ECLI:ES:TS:2023:3234 Sentencia: 925/2023 Recurso: 5316/2021): "QUINTO.- Jurisprudencia que se establece.1) El derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso ( art. 24.1 CE ) y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver.2) La falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa ( arts. 25.1 , 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano.3) El acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado -en este caso, las liquidaciones de precios públicos-. A tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones.4) No hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en que, como el presente, se ha deducido en plazo la reclamación o recurso legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y notificada en el plazo legalmente previsto, aquí un año.5) Por ende, la declaración de inadmisión del recurso jurisdiccional por la Sala de instancia no se funda, formal ni sustantivamente, en causa legal, interpretada a la luz del principio pro actione y el de buena administración.".

La inadmisibilidad del recurso postulada se opone a la consolidada doctrina del Tribunal Supremo y del Constitucional que excluye la posibilidad de apreciar la extemporaneidad en aquellos supuestos en los que, como el que nos ocupa, la administración incumple la obligación de resolver que le impone la normativa aplicable. Así, la STC 59/2009, de 9 de marzo, vierte al respecto los siguientes razonamientos: "Sobre el control constitucional de las resoluciones judiciales que declaran la extemporaneidad de recursos contencioso administrativos interpuestos contra la desestimación por silencio administrativo de solicitudes o reclamaciones de los interesados, existe ya una consolidada doctrina de este Tribunal, que arranca de la STC 6/1986, de 21 de enero , y que confirman y resumen, entre otras, las mas recientes SSTC 14/2006, de 16 de enero , 18612006, de 19 de junio, 32/2007, de 12 de febrero , 64/2007, de 27 de marzo , 312008, de 21 de enero, y 106/2008; de 15 de septiembre . Conforme a esta doctrina constitucional, que comienza por subrayar que el silencio administrativo negativo es simplemente una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, hemos declarado que, frente a las desestimaciones por silencio, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que sin embargo no le es exigible a la Administración en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolución expresa en todos los procedimientos .. - Bajo estas premisas hemos concluido que deducir de ese comportamiento pasivo del interesado su consentimiento con el contenido de un acto administrativo presunto, en realidad nunca producido, negando al propio tiempo la posibilidad de reactivar el plazo de impugnación mediante la reiteración de la solicitud desatendida por la Administración, supone una interpretación que no puede calificarse de razonable -y menos aún, con arreglo al principio pro actione, de mas favorable a la efectividad del derecho fundamental del art. 24.1 CE -, al primar injustificadamente la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido con su deber de dictar y notificar con todos los requisitos legales la correspondiente resolución expresa .. -( .. ). La aplicación de esta doctrina constitucional al presente caso conduce al otorgamiento del amparo interesado, habida cuenta que la interpretación que defiende la Sentencia recurrida, imponiendo a la demandante la obligación de reaccionar en vía judicial contra la desestimación presunta por silencio administrativo negativo de su solicitud de 10 de agosto de 2001 dentro del plazo que establece del art. 46.1 LICA, so pena en otro caso de incurrir en extemporaneidad, supone una interpretación irrazonable que choca frontalmente, según acabamos de recordar, con la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión del art. 24.1 CE en su vertiente de acceso a la jurisdicción'' Dicha doctrina se reitera en la mas reciente STC 52/2014, de 10 abril , en la que se incide, asimismo, en la relevancia de la reforma operada en la institución del silencio administrativo por la Ley 4/1999, de 13 de enero y en la consideración de que habiendo dejado de tener el silencio administrativo negativo la formal consideración de acto presunto para pasar a constituir una mera ficción legal tras la referida reforma, el plazo a que hace mención el articulo 46.1, en su segundo inciso, de la Ley jurisdiccional solo cabe entenderlo referido a aquellos supuestos en los que, por ser el silencio de sentido estimatorio, puede hablarse, en puridad, de acto presunto, deviniendo ya inaplicable el plazo de caducidad previsto en el inciso legal cuestionado a la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio. El Tribunal Supremo se pronuncia en similar sentido [por todas SSTS 12 diciembre 2011 (casación 824/2008 ) y 23 julio 2012 (casación en interés de ley 80/2010)], debiendo notarse que si la doctrina jurisprudencial que ha quedado anteriormente expuesta viene referida al plazo que para la interposición del recurso contencioso administrativo contempla el articulo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , el Tribunal Supremo también la ha aplicado al procedimiento especial de protección jurisdiccional de derechos fundamentales de la persona que, como sabemos, cuenta con plazo especifico de interposición (articulo 115) en Sentencias de 17 febrero 2010 (casación 1212/2008 ) -que reproduce, precisamente, el texto de la STC 59/2009 anteriormente transcrita- y 29 septiembre 2015 (casación 3467/2014).".

Razones que determinan que la Sala no pueda compartir los motivos de extemporaneidad.

TERCERO.-Sobr e el contenido del derecho.

Conviene recordar, por todas la l Tribunal Constitucional en STC 181/1989, de 3 de noviembre, en la que -aunque refiriéndose al caso de miembro del Congreso de los Diputados, pero también de aplicación aquí- dice lo siguiente:

"... interesa recordar a los fines del presente caso, en primer lugar, que en una línea jurisprudencial que se inicia con las SSTC 5/1983, de 4 de febrero , y 10/1983, de 21 de febrero , este Tribunal ha establecido una directa relación entre el derecho de un parlamentario ex art. 23.2 CE con el que nuestra Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos en el art. 23.1 , pues «son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos», como hemos declarado recientemente en la STC 107/2001, de 23 de abril , FJ 3, con cita de la STC 38/1999, de 23 de marzo . De suerte que el derecho del art. 23.2 CE así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido o sería ineficaz si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio ( SSTC 10/1983, de 21 de febrero , y 32/1985, de 6 de marzo ). Y, en consecuencia, hemos declarado que tal derecho sería vulnerado «si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes», como ha declarado la mencionada STC 38/1999 con referencia a las SSTC 36/1990, de 1 de marzo , y 220/1991, de 25 de noviembre .

También ha de recordarse, en segundo término, que como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art. 23.2 CE , se trata de «un derecho de configuración legal» y esa configuración «comprende los Reglamentos parlamentarios a los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones que los parlamentarios ostentan». Por lo que, una vez conferidos por la norma reglamentaria, tales derechos y facultades «pasan a formar parte del status propio del cargo de parlamentario» ( STC 27/2000, de 31 de enero , FJ 2), pudiendo sus titulares reclamar la protección del «ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los del propio órgano en el que se integren», y, en concreto, hacerlo ante este Tribunal por el cauce del recurso de amparo según lo previsto en el art. 42 de nuestra Ley Orgánica ( SSTC 161/1988, de 20 de septiembre , por todas). Si bien hemos precisado en la STC 38/1999, de 22 de marzo , FJ 2, y últimamente en la STC 107/2001, de 23 de abril , FJ 3 a), que «no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental», pues «sólo poseen relevancia constitucional a estos efectos los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son, indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción del Gobierno, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes».

(...) ha de entenderse referido, en concreto, a la función de fiscalizar o controlar la acción del Gobierno, que es quien dirige «la Administración civil y militar» ( art. 97 CE ); constituyendo así un aspecto particular de la función de control genéricamente atribuida a las Cortes Generales en el art. 66.2 CE . Y su finalidad específica es la de conocer determinados hechos y situaciones, así como los documentos administrativos que los evidencian, relativos a la actividad de las Administraciones públicas; información que bien puede agotar sus efectos en su obtención o ser instrumental y servir posteriormente para que el Diputado que la recaba, o su Grupo parlamentario, lleven a cabo un juicio o valoración sobre esa concreta actividad y la política del Gobierno, utilizando otros instrumentos de control".

Más concretamente, la Sentencia nº 167/2022, dictada el 10.02.2022 por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso 681/2021 en la que, en cuanto a lo que ahora nos interesa, se dijo que: "el núcleo básico del derecho fundamental de participación política inherente al cargo de concejal está integrado por el derecho a obtener cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función",a propósito de lo cual, cita el articulo 77 de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local ("todos los miembros de las Corporaciones locales tienen derecho a obtener del Alcalde o Presidente o de la Comisión de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obras en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función."),así como los artículo 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.

Recuerda el Alto Tribunal en tal Sentencia que existe una copiosa jurisprudencia al respecto de tal derecho, y refiere que, "que el mismo supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de poder estar plenamente informado de todo lo que conste en los diversos servicio municipales".

La cuestión sin embargo no se incardina en lo que puede calificarse como mero acceso a documentación obrante en un expediente, sino a la posibilidad de exigir un concejal la elaboración de un determinado informe y su posterior entrega al mismo, unido a una planteada carencia sobrevenida del objeto, al haber accedido en el seno de este procedimiento al resto de la documentación solicitada.

Sobre la primera cuestión, el juzgado concluyó que no concurría la pretendida carencia sobrevenida del objeto del proceso que alega la administración demandada por ser un hecho no ajeno a la voluntad de las partes, pues la entrega de la documentación el día 9 de septiembre de 2025 tuvo lugar precisamente por iniciativa del propio Ayuntamiento demandado, y además, tampoco se ha producido una pérdida completa del interés legítimo del actor en obtener un pronunciamiento que declare que se ha vulnerado el derecho de acceso a la información del artículo 23 de la Constitución a la fecha de la interposición de su recurso contencioso administrativo. Argumento que la Sala comparte.

Sobre la segunda; esto es, el acceso al informe de legalidad del secretario interventor, asiste la razón, en parte, al ayuntamiento apelante. Con facilidad se colige que la entrega de una determinada documentación es una cuestión jurídicamente diferente a la posibilidad de exigir la elaboración por parte del secretario interventor municipal de un informe (entrega posterior aparte). Ambas cuestiones pueden afectar al derecho reconocido en el art. 23 CE, pero sin duda son cuestiones diferentes. El escaso escrito de demanda presentado por el recurrente contenía el siguiente suplico "Tenga por interpuesto en tiempo y forma el presente recurso contencioso-administrativo especial por vulneración de derechos fundamentales.

Declare que la actuación de la Alcaldía/Secretaría del Ayuntamiento de Villarino de los Aires, consistente en no facilitar la documentación solicitada por este concejal, vulnera el derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE .

Ordene al Ayuntamiento demandado que proceda a entregar o permitir el acceso a toda la documentación requerida en los escritos de fecha 1.8.2024, 28.8.2024, 21.1.2025 y 7.4.2025.

Con imposición de costas a la Administración demandada si se opusiera infundadamente"

Vemos que no reclama del juzgado expresamente la elaboración del informe, aunque en los escritos presentados e ignorados por la demandada aludía a la entrega del informe, pero considerándolo existente.

Como quiera que el citado informe no existía, la petición de entrega de documentación inexistente no puede ser acogida, por mera inexistencia de objeto.

Y no se comparte la invocación que hace la sentencia apelada de la doctrina Jurisprudencial resumida en que también pueden sustanciarse por el cauce del procedimiento para la tutela de los derechos fundamentales cuestiones de legalidad ordinaria cuando guarden una íntima conexión con el derecho fundamental y aparezcan totalmente conectadas al mismo, como es el caso que aquí acontece, pues seguidamente, ya se avanza, el demandante carece de legitimación administrativa para exigir la elaboración del citado informe de legalidad.

1º.- Es conceptualmente muy equivocada y además resulta irrelevante la preceptividad o no del informe de legalidad, menos aún sobre la base de la Disposición Adicional Tercera, apartado 8 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, pues su art. 11 excluye la relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos regulados en la legislación laboral queda excluida del ámbito de la presente Ley. No tiene esta Sala datos necesarios para decidir si, ex. Art. 3 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional ese informe es preceptivo (se desconoce la cuantía económica de la contratación de la bibliotecaria). Sin embargo, como decimos, tal dato es innecesario por lo que se verá a continuación.

2º.- Efectivamente, el art. 3.3.a) del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional permite solicitar la emisión de informes previos en aquellos supuestos en que lo solicite un tercio de miembros de la corporación. En este caso, el actor es el único concejal solicitante, indicando la sentencia apelada que lo hizo como portavoz del Grupo Municipal Villarino y Cabeza, argumento que no se desarrolla, y sin que la condición de grupo municipal legitime para reclamar la emisión de ese informe. Los arts. 23 y ss. del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales no permiten otra conclusión.

Debe pues estimarse parcialmente el recurso.

ÚLTIMO.- De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la L.J.C.A., habiéndose estimado parcialmente el recurso de apelación interpuesto, y no concurriendo circunstancias especiales que lo impidan, no procede la imposición de las costas procesales originadas en esta instancia.

La estimación parcial del presente recurso implica la revocación de la imposición de las costas realizada en la sentencia de instancia.

Vistos los artículos precedentes y demás de pertinente aplicación, este Tribunal, dicta el siguiente