Sentencia Contencioso-Administrativo 538/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 632/2024 de 02 de mayo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 108/2024 de 22 de julio de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de León en el procedimiento abreviado nº 146/2023 que estima el recurso interpuesto por Dª Marí Luz contra dos Acuerdos de la Junta de Gobierno de la Diputación de León adoptados en sesión celebrada el 12 de mayo de 2023 (P.D Presidencia, por Resolución nº 4517/2019, de 9 de agosto BOP Anexo al nº 154/2019) que desestiman sendos recursos de reposición interpuestos contra: i) el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación de León adoptado en sesión celebrada el 15 de diciembre de 2022 (publicado en el BOP de León nº 243, de 22 de diciembre de 2022), por el que se aprueban las bases reguladoras y se realiza la convocatoria del proceso selectivo, mediante el sistema de concurso, para la cobertura de veintiún (21) plazas y ii) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación de León adoptado en sesión celebrada el 23 de diciembre de 2022 (publicado en el BOP de León nº 245, de 24 de diciembre de 2022), por el que se aprueban las bases reguladoras y se realiza la convocatoria del proceso selectivo, mediante el sistema de concurso oposición, para la cobertura de cuatro (4) plazas, todas ellas de funcionario y de la categoría de Técnico/a de Atención Directa, perteneciente al Grupo C, subgrupo C1, Escala: Administración Especial; Subescala: Servicios Especiales / Cometidos especiales, vacantes en la plantilla de personal de la Excma. Diputación de León, correspondientes a la Oferta de empleo público de estabilización de empleo temporal 2022, derivada de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad.

2.- Dª Marí Luz ha prestado servicios para la Diputación Provincial de León desde el 5 de septiembre de 2007 con distintos contratos y nombramiento temporales en las siguientes categorías: Educadora, Cuidadora de deficientes, Cuidadora de discapacitados y Maestra de taller.

La Diputación Provincial de León aprobó los procesos selectivos a los que nos hemos referido, equiparándose a efectos de baremación de méritos los servicios prestados en plazas de Técnico de Atención Directa (TAD) y de Cuidador/a de discapacitados/as y Cuidador/a de deficientes, sin dar el mismo tratamiento a la categoría de Educador/a.

Por este motivo, Dª Marí Luz interpuso los recursos de reposición a los que nos hemos referido más arriba que fueron desestimados por las resoluciones recurridas en la instancia.

3.- La sentencia recurrida estima el recurso argumentando del siguiente modo: "Se puede considerar a la vista de la documental que obra en las actuaciones y en especial las solicitudes de los distintos sindicatos, que, al crear la categoría de Técnico de Asistencia Directa, se pretendía agrupar las otras categorías y funciones para que garantizar una mejor gestión de los recursos humanos a la vista de las nuevas necesidades que los usuarios de los distintos centros. Junto a ello añade otro argumento que es el que sirvió al Juzgado de lo Social número 2 de León, en la Sentencia número 140/2023 de 5 de junio de 2023 para considerar que se habían integrado las tres categorías (educador, cuidador de personas con discapacidad y personas deficientes) en categoría de TAD".

Dicho Juzgado de lo Social dijo: "La empresa argumenta, asimismo al resolver el recurso que la Diputación de León, ha convocado otros procesos selectivos para la cobertura de los plazos vacantes de dos categorías, que se vienen manteniendo, de la categoría de TAD y la categoría de Educador/a y efectivamente así se ha acreditado.

Este argumento tiene mayor peso, pues si ya existe un proceso de reducción de la temporalidad de empleo público, para la categoría de educador/a, lo lógico es que los periodos de trabajados en esa categoría se valoren en esa convocatoria.

Sin embargo, ello no obsta a que lo más correcto (reconociéndose por la administración que ambas categorías se aglutinan en la nueva) es que se valore conjuntamente todo el período de trabajo, pues lo contrario podría dar lugar a soluciones poco justas y favorecería sin verdadera justificación a quienes siempre trabajaron de forma temporal en la misma categoría frente a quienes unas veces fueron contratados como educador y otras como cuidador, cuando realmente hacían un trabajo similar y que la propia empresa ha considerado equiparable."

SEGUNDO.- Posición de las partes.

A.- Posición de las partes apelantes.

1.- La representación procesal de la Excma. Diputación Provincial de León pretende en este recurso de apelación la revocación de la sentencia y, como consecuencia de ello, la desestimación del recurso interpuesto en la instancia.

Para ello, sostiene en primer lugar que la sentencia infringe lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1 y 4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público y en el artículo 4.1.a) de la la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local en lo que hace a la potestad de autoorganización.

Desarrolla este primer motivo destacando que la Sentencia del Juzgado de lo Social número 2 de León de 5 de junio de 2023 en la que se basa la recurrida no especifica qué articulo ha infringido la actuación administrativa y que deja margen para el ejercicio de la potestad de autoorganización de la Administración, por lo que no sirve a los efectos pretendidos, además de haber sido objeto de recurso de suplicación.

Precisamente en el ejercicio de dicha potestad desde el año 2017 ya no se han ofertado plazas de Cuidador/a de Discapacitados, considerándose categoría "a extinguir" y de ahí que los puestos de esta categoría que estuviesen ocupados por personal temporal pasasen a ser objeto de consolidación como Técnicos de Atención Directa, lo que no ha ocurrido con la categoría de Educador/a que no solo se siguen manteniendo, sino que, además, estas plazas han sido computadas para la OEP de estabilización correspondiente al año 2022, de manera tal que la Diputación de León ha convocado procesos extraordinarios de consolidación para la cobertura de las plazas vacantes de las dos categorías que se vienen manteniendo, es decir de la categoría de Técnico/a de Atención Directa (TAD) y de la categoría de Educador/a.

Por lo tanto, concluye la parte apelante, estando ante dos categorías distintas no hay infracción del principio de igualdad por hacer un trato distinto de los servicios prestados en una plaza a la hora de participar en el proceso selectivo de la otra, máxime cuando tal diferenciación se produce de modo recíproco.

Y añade que es el artículo 2.4 de la Ley 20/2021 la norma que prescribe tener en cuenta "mayoritariamente" la experiencia en el cuerpo, escala y categoría o equivalente de que se trate.

En segundo lugar, invoca la propia finalidad de los procesos extraordinarios de estabilización y señala que, de seguir el criterio de la sentencia recurrida, podría darse el caso de que las personas participantes en los procesos de estabilización de técnicos de atención directa y de educadores fuesen las mismas, de modo que no se lograría reducir la temporalidad.

2.- La representación procesal del Sindicato Independiente de las Administraciones Públicas pretende en este recurso igualmente la revocación de la sentencia y, como consecuencia de ello, la desestimación del recurso interpuesto en la instancia.

En apoyo de tal pretensión, alega, en primer lugar, que las Bases 9.2.2.1 y Anexo A 4.1 (concurso) y 9.2.4.1 y Anexo A.4.2 (concurso-oposición) de las convocatorias impugnadas no infringen el principio de igualdad, al existir una justificación de la diferente valoración de los servicios prestados, por un lado, en plazas de Educador/a y, por otro, en las plazas de TAD o en plazas de Cuidador/a de deficientes y de Cuidador/a de discapacitados.

Desarrolla el argumento partiendo del hecho de que la Diputación Provincial de León ha convocado no solo procesos selectivos para estabilizar plazas de TAD (por concurso y por concurso oposición), sino también para estabilizar plazas de Educador/a.

A partir de tal afirmación, esta parte apelante sostiene, por un lado, que los servicios prestados como personal funcionario interino o laboral temporal en plazas de Educador/a son puntuados con la misma puntuación que los servicios prestados en las plazas de TAD convocadas en los supuestos en los que se trate de servicios prestados en plazas de Educador/a que hubiesen sido transformadas. Por otro lado, repara en la propia finalidad del proceso de estabilización, que es la reducción de la tasa de temporalidad, de modo que de no hacer dicha distinción, los aspirantes a las plazas de los procedimientos para estabilizar plazas de TAD y de Educador/a serían los mismos, con lo que no se cumpliría la finalidad pretendida.

En segundo lugar, recuerda la doctrina resultante del Tribunal Constitucional acerca de las especiales características de los procesos excepcionales de estabilización que no infringen el principio de igualdad.

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de Dª Marí Luz se ha opuesto a los recursos de apelación interpuestos, interesando su desestimación y la confirmación de la sentencia dictada.

A tal efecto, recuerda, en primer lugar, los antecedentes fácticos que recoge la sentencia, así como los acuerdos de creación de la categoría de TAD, destacando que en los años 2021 y 2022 las plazas de la categoría de Educador/a se han ido amortizando y transformando en plazas de TAD y que para cubrir los puestos correspondientes a esas plazas se ha acudido a la bolsa de empleo de TAD, lo que resulta probado por la documental obrante en las actuaciones.

En segundo lugar, insiste en la infracción del principio de igualdad ( artículo 14 y 23.2 CE) al no otorgar la máxima puntuación a los servicios prestados en la categoría de Educador/a. Argumenta en este sentido, en base a la documental que cita, que " difícilmente puede sostener de forma válida, a salvo obviamente mejor criterio de esa Sala, que en aplicación de los principios de especialización y atendiendo a la finalidad de la limitación del mérito prevalente en este tipo de procesos, se justifique la equiparación, a efectos de baremación, de los servicios prestados en categoría y/o puestos afines a los de las plazas convocadas (Cuidador de Discapacitados/as y Cuidador de Deficientes) y, no merezcan tal consideración los servicios prestados como Educador/a para el acceso a las plazas de TAD convocadas, cuando las tres fueron integradas por la propia Diputación en la de Técnico/a de Atención Directa (TAD), por lo que resulta palmario el trato discriminatorio dispensado y aquí denunciado, sin que tenga incidencia alguna, a efectos de la concreta resolución de esta litis, las bases que se hayan podido aprobar en otros procesos selectivos y su legalidad o no"

En tercer lugar y después de reiterar párrafos enteros de la demanda y narrar el proceso de creación de la plaza de TAD, así como los antecedentes judiciales (páginas 8 a 13), llega la conclusión de que existe una única categoría, que es la de TAD, y que carece de sentido la distinta valoración de los servicios prestados, resultando arbitrario y contrario a los propios actos de la Administración las bases impugnadas.

TERCERO.- Delimitación de la controversia.

La cuestión que se plantea en el recurso de apelación, coincidente con la planteada en la instancia, es esencialmente jurídica y consiste en determinar si resulta conforme a derecho que se otorgue distinta puntuación al mérito de haber prestado servicios como Educador/a, por un lado, y como Técnico de Atención Directa (TAD), Cuidador/a de deficientes y de Cuidador/a de discapacitados, por otro.

Concretamente si es conforme al principio de igualdad en el acceso a la función pública que se otorgue la máxima puntuación a los servicios prestados en puestos de TAD, Cuidador/a de deficientes y de Cuidador/a de discapacitados y no se haga lo mismo con los servicios prestados en puestos de Educador/a, que sí se valoran, pero se otorga una menor puntuación.

CUARTO.- Presupuestos para entender y resolver la cuestión controvertida.

A nuestro juicio resulta imprescindible tener en cuenta los siguientes antecedentes.

1.- Las plazas de Cuidador/a de discapacitados/as y de Cuidador/a de deficientes son plazas a extinguir, lo que no sucede con las plazas de Educador/a que ni son a extinguir, ni todas las existentes se integraron en la categoría de TAD.

Llegamos a esta conclusión por el hecho no controvertido de que en la Oferta Pública de Empleo de estabilización del año 2022 se incluyeron 13 plazas de Educador/a, para cuya cobertura se aprobaron las correspondientes bases Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de León de 9 de diciembre de 2022 (BOP de 16 de diciembre de 2022) y se convocó el correspondiente proceso selectivo.

Implícitament e lo admite la sentencia recurrida al transcribir la Sentencia de 5 de junio de 2023 dictada por el Juzgado de lo Social nº 2 de León, que no es firme al estar pendiente de recurso de suplicación.

Por lo tanto, nos encontramos en conjunto ante dos procesos de estabilización, unos referidos a la cobertura de la categoría de Técnico/a de Atención Directa (ya sea por el procedimiento de concurso-oposición o de concurso) y otros para la cobertura de la categoría de Educador/a.

2.- Es verdad que tanto a los efectos del concurso como de concurso-oposición se valoran igual los servicios prestados como TAD y como Cuidador (véanse la base novena, apartado 9.2.1 de las "Bases reguladoras del proceso selectivo para la cobertura mediante el sistema de concurso de las plazas de Técnico/a de Atención Directa correspondientes a la oferta de empleo público de estabilización de empleo temporal 2022, de la Diputación de León y su Organismo Autónomo Instituto Leonés de Cultura, derivada de la Ley 20/2012 de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad." con relación al Anexo A, así como la base novena, apartado 9.4.1 de las Bases reguladoras del proceso selectivo para la cobertura mediante el sistema de concurso-oposición de las plazas de Técnico/A de Atención Directa, correspondientes a la oferta de empleo público de estabilización de empleo temporal 2022, de la Diputación de León y su organismo autónomo Instituto Leonés de Cultural, derivada de la Ley 20/2021 de 28 de diciembre de medidas urgentes, para la reducción de la temporalidad.").

Pero también es verdad que esos apartados 9.2.1 y 9.4.1 aclaran que cuando los puestos desempeñados hayan experimentado modificaciones en su denominación a lo largo del tiempo, se atenderá a su contenido funcional a fin de determinar la identidad con respecto a los puestos a que se opta, de modo que los servicios prestados en puestos de Educador/a que se hayan transformado en puestos de TAD podrán ser, en su caso, igualmente valorados.

3.- La misma valoración se hace respecto de los procesos selectivos de las plazas de Educador/a donde tampoco se valoran igual los servicios prestados en puestos de esta categoría que los prestados como TAD (véase base novena, apartado 9.2.1 del Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial de León de 9 de diciembre de 2022 al que ya nos hemos referido).

QUINTO.- Jurisprudencia sobre el principio de igualdad.

Dado que el principal debate versa sobre el principio de igualdad, nos parece conveniente recordar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre este principio en su aplicación al ámbito de la función pública.

1.- En primer lugar, es constante la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que recuerda que el artículo 23.2 CE, que es la especifica manifestación del genérico derecho a la igualdad que reconoce y garantiza el artículo 14 CE es un derecho de configuración legal.

Así la Sentencia de 18 de abril de 1989, recurso 894/1988 ( ROJ: STC 67/1989 - ECLI:ES:TC:1989:67) dice: "el principio de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos consagrado en el art. 23.2 de la Constitución , que ha de ponerse en necesaria conexión con los principios de mérito y capacidad en el acceso a las funciones públicas del art. 103.3 de la Constitución ( STC 193/1987, de 9 de diciembre ), se refiere a los requisitos que señalen las leyes, lo que concede al legislador un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios y en la determinación de cuáles han de ser los méritos y capacidades que se tomarán en consideración. Esta libertad está limitada por la necesidad de no crear desigualdades que sean arbitrarias en cuanto ajenas, no referidas o incompatibles con los principios de mérito y capacidad. No corresponde a este Tribunal, como recuerda el Ministerio Fiscal, interferirse en ese margen de apreciación ni examinar la oportunidad de la medida legal o administrativa para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino sólo comprobar si no se ha sobrepasado ese margen de libertad creando una diferencia de trato irracional o arbitraria entre los opositores o concursantes."

2.- Igualmente la vulneración del principio de igualdad obliga a la parte que lo alega ofrecer un término válido de comparación, ya que el juicio de igualad es siempre relacional.

Como recuerda el Auto 112/2008 del Tribunal Constitucional de 14 de abril de 2008, recurso de amparo 5911/2006 (ECLI:ES:TC:2008:112A) "Constituye doctrina consolidada de este Tribunal que el juicio de igualdad es de carácter relacional ( STC 200/2001, de 4 de octubre , FJ 5, por todas) y que requiere como presupuestos obligados, de un lado, que, como consecuencia de la medida normativa cuestionada, se haya introducido directa o indirectamente una diferencia de trato entre grupos o categorías de personas ( STC 181/2000, de 29 de junio , FJ 10) y, de otro, que las situaciones subjetivas que quieran traerse a la comparación sean, efectivamente, homogéneas o equiparables, es decir, que el término de comparación no resulte arbitrario o caprichoso ( SSTC 148/1986, de 25 de noviembre, FJ 6 ; 29/1987, de 6 de marzo, FJ 5 ; 1/2001, de 15 de enero , FJ 3)."

3.- De una manera más concreta en el marco de los procesos de estabilización y partiendo del respecto al principio de igualdad en los términos que acabamos de indicar, el Tribunal Constitucional ha dicho: " No obstante, en determinados supuestos extraordinarios, se ha considerado acorde con la Constitución que, en procesos selectivos de acceso a funciones públicas, se establezca un trato de favor en relación a unos participantes respecto de otros. Esta excepción a la regla general se ha considerado legítima en supuestos verdaderamente singulares, en los que las especiales circunstancias de una Administración y el momento concreto en el que se celebraban estas pruebas, justificaban la desigualdad de trato entre los participantes, beneficiando a aquéllos que ya habían prestado en el pasado servicios profesionales en situación de interinidad en la Administración convocante. Estos supuestos varían desde la celebración de pruebas restringidas ( STC 27/1991 , de 14 de febrero ) a pruebas en las que se primaba de manera muy notable los servicios prestados en la Administración, pero en uno y otro caso, ha existido siempre justificación de las singulares y excepcionales circunstancias que de manera expresa se explicaban en cada una de las convocatorias ( SSTC 67/1989, de 18 de abril ; 185/1994, de 20 de junio ; 12/1999 , de 11 de febrero ; 83/2000 , de 27 de marzo , o 107/2003, de 2 de junio ). En definitiva, para que sea constitucionalmente legítimo establecer un proceso selectivo restringido o uno en el que se prime notablemente un determinado mérito en relación a otros, debe existir una justificación amparada en una situación excepcional, ya que en otro caso, la desigualdad de trato lesionaría el art. 23.2 CE ( STC 27/2012 , FJ 5).

Se admite por esa misma doctrina constitucional que la excepcionalidad de la medida se justifique "en la singular, puntual y transitoria necesidad de tener que poner en funcionamiento una nueva forma de organización de las Administraciones autonómicas resultante de la asunción de competencias que antes correspondían al Estado"; también se exige, "en segundo término, la limitación de acudir por una sola vez a estos procedimientos excepcionales. Y, finalmente, la reserva de ley, que exige la aprobación mediante norma con este rango legal de la cobertura necesaria para la convocatoria de dichos procesos selectivos" ( STC 27/2012 , FJ 9).".

SEXTO.- Aplicación al caso concreto.

1.- De acuerdo con la jurisprudencia transcrita resulta que la sentencia objeto de apelación viene a comparar situaciones distintas, ya que así como las plazas de Cuidador/a son plazas a extinguir, no sucede lo mismo con las plazas de Educador/a y, junto a ello, hay que recordar que la Administración ha convocado un proceso de estabilización donde igualmente se otorga mayor puntuación a los servicios prestados como Educador/a, de modo que la conclusión a la que llega la sentencia generaría una desigualdad en sentido inverso, ya que los servicios prestados en esta categoría se valorarían igual en ambos procesos, mientras que no sucedería lo mismo para quienes han prestado servicios en la categoría de Cuidador/a.

2.- El artículo 2.4 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público establece que "Sin perjuicio de lo establecido en su caso en la normativa propia de función pública de cada Administración o la normativa específica, el sistema de selección será el de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un cuarenta por ciento de la puntuación total, en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1 c) del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público "

Hay que tener en cuenta que sigue existiendo la categoría de Educador/a, diferenciada de la de TAD, y que los servicios prestados en aquella no son ignorados, sino que se les otorga una puntuación inferior, siendo el objetivo de los procesos que aquí nos ocupan estabilizar no plazas de Educador/a, sino de TAD.

3.- Y unido a lo que acabamos de indicar, hay que decir, en la línea de lo argumentado por las partes apelantes, que equiparar a efectos de valoración unos y otros servicios propiciaría que las mismas personas podrían superar unos procesos de estabilización y otros con el efecto de que no se reduciría la temporalidad, ya que la plaza estabilizada como TAD implicaría la no estabilización de la plaza de Educador/a y a la inversa.

Todo lo cual nos lleva a la estimación del recurso de apelación interpuesto.

SÉPTIMO.- Costas y devolución del deposito

1.- De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, al estimarse el recurso de apelación, no procede la imposición de costas a ninguna de las partes.

Tampoco procede imponer las costas de la instancia a ninguna de las partes al poder apreciar dudas de derecho como resulta del sentido del fallo que se revoca.

2.- En cuanto al depósito constituido por la parte apelante, conforme a lo previsto en la disposición adicional 15ª.8 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, procede acordar la devolución del mismo.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,