Sentencia Contencioso-Administrativo 52/2026 Tribunal Superior de Justicia de La Rioja . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 185/2024 de 20 de febrero del 2026

PRIMERO. Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo: la actividad administrativa impugnada

El presente recurso contencioso-administrativo tiene como objeto la Resolución del Consejero de Educación y Empleo, de 24 de julio de 2024, por la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto contra la Resolución de 27 de octubre de 2023, que declaró finalizado el procedimiento de reintegro del expediente FIPFORMATIVAS2009/6 (acciones formativas 2009/26/53, 2009/26/54 y 2009/26/55) y se exige a UGT-RIOJA el pago de 270802,50 euros en concepto de principal y 113027,66 euros por intereses de demora.

SEGUNDO. Pretensiones ejercitadas, motivos de impugnación, oposición y argumentos de las partes.

Delimitado el objeto del recurso, las pretensiones, motivos y argumentos que han esgrimido las partes en este procedimiento se resumen del siguiente modo.

La pretensión ejercitada por la parte actora, citada ya en los antecedentes, se resume en que se anule la resolución impugnada.

Los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente en defensa de sus pretensiones se estructuran del siguiente modo.

En primer lugar, una vulneración del artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS): prescripción del derecho a liquidar el reintegro. Tras exponer los antecedentes fácticos tal y como han sucedido a su modo de ver, la recurrente hace hincapié en una serie de aspectos, siguiendo la sistemática de la resolución impugnada, que desmienten los hechos por los que la Administración defiende la interrupción de la prescripción. Así, que la querella del 13 de julio de 2013 se interpuso por un docente, pero no por la Comunidad Autónoma de La Rioja (CAR), por lo que no pudo interrumpir la prescripción. Que la remisión de la documentación requerida por el antiguo Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño (actual plaza nº3 de la Sección de Instrucción del Tribunal de Instancia de Logroño) no interrumpió la prescripción, al no venir referida a la liquidación de la subvención. Que la CAR no se personó en el procedimiento penal hasta el 28 de abril de 2016, y que hasta entonces nunca remitió el tanto de culpa a la jurisdicción penal o al Ministerio Fiscal. En cualquier caso, se personó como parte interesada (sic), sin formular acusación. Que la querella nunca se dirigió contra el sindicato recurrente: UGT-RIOJA solo fue llamada al proceso penal en calidad de responsable civil subsidiario. A juicio de la recurrente, la fecha que debe tomarse como inicio de cómputo, en la interpretación más favorable a la CAR, es la de su personación en la causa penal; pero que, en cualquier caso, para entonces ya habían transcurrido cuatro años desde la expiración del plazo para justificar la subvención: 30 de diciembre de 2011. Termina alegando jurisprudencia sobre el cómputo de la prescripción cuando se trata de programas plurianuales, que no le resulta de aplicación: el plazo formativo se agotó «en esa misma convocatoria» y, al no haberse extendido la actividad más allá de aquella, la prescripción ha operado en todos sus efectos.

En segundo lugar, una supuesta infracción de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, por entender que la Administración dio como correcta la liquidación efectuada en su día. Afirma la recurrente «que existe informe de prescripción emitido por la propia administración a la que me dirijo. Igualmente, en ningún momento se ha excluido esta acción de las liquidaciones. Si se hizo esto en los cursos de la modalidad 11C016/M11. Por lo tanto, la propia administración entendió como correcta la liquidación efectuada. Nunca notifico lo contrario de forma expresa, atentando contra el principio de seguridad jurídica y de confianza legítima, la actuación llevada a cabo en este expediente. Esta actuación supone el no poder disponer de la documentación actualmente, ya que han pasado más de 13 años desde entonces».

En tercer y último lugar, una omisión del «preceptivo procedimiento de liquidación, previo al de reintegro». La recurrente reprocha «que se ha pasado de forma directa al procedimiento de reintegro», lo que supone la nulidad de todo lo actuado, «debiendo retrotraerse las actuaciones al proceso de liquidación»

El Letrado de la Comunidad Autónoma hace propios los argumentos fácticos y jurídicos que fundamentan la resolución impugnada en vía administrativa.

TERCERO. Sobre los antecedentes de interés en la vía administrativa.

Delimitado el objeto de recurso y expuestas las posiciones de todas las partes, es de interés para la resolución del presente recurso destacar las siguientes cuestiones, extraídas de la lectura del expediente administrativo y los escritos de las partes.

De conformidad con la Primera Adenda del Convenio suscrito entre el Servicio Riojano de Empleo y UGT La Rioja suscrito en fecha 29 de junio de 2009, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de subvenciones, de fecha 14 de septiembre de 2009, para la ejecución de acciones formativas, por importe de 501398,50 euros.

El 29 de octubre de 2010, finalizadas ya las acciones formativas en cuestión, UGT La Rioja solicitó la liquidación final de la subvención, con arreglo a los requisitos de la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo, donde se establecieron las bases reguladoras de la subvención en el ámbito de La Rioja. Ese día fue cuando finalizó el plazo para presentar la justificación de la subvención.

El 13 de julio de 2013, un docente que impartió cursos de formación profesional interpuso querella ante los juzgados de Logroño, dando lugar a las diligencias previas 2172/2013, transformadas a Procedimiento Abreviado 83/2015, seguido ante el antiguo Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño, en virtud de auto de 19 de junio de 2015.

La querella no se dirigió contra el sindicato hoy recurrente. Los hechos se atribuían a tres personas físicas, a la mercantil CENFORMANDU S.L. y a la fundación INSTITUTO DE FORMACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (IFES).

Durante la instrucción, el 3 de marzo de 2014 tuvo entrada en la Administración demandada un requerimiento para la aportación de documentación necesaria para la investigación. La Dirección General de Formación y Empleo, en fecha 12 de marzo de 2014, comprobó que la hoy recurrente no había presentado, al tiempo de la justificación de las acciones formativas, parte de la documentación que ahora la Comunidad Autónoma debía remitir al juzgado. Por ello, se puso en conocimiento de UGT La Rioja el requerimiento que se había recibido. UGT La Rioja dio cumplimiento parcial a lo solicitado el 26 de marzo de 2014 y la Dirección General remitió la documentación al juzgado cinco días después.

Incoado ya el Procedimiento Abreviado, el Ministerio Fiscal interesó diligencias complementarias, que se acordaron en virtud de diligencia de ordenación de 15 de marzo de 2016, entre las que se encontraba notificar la pendencia del proceso a UGT La Rioja, para que pudiera comparecer en la causa, a título de responsable civil subsidiario. La Comunidad Autónoma se personó en los autos en fecha 28 de abril de 2016.

El 27 de julio de 2017 se desestimó el recurso de apelación interpuesto contra el auto de transformación a Procedimiento Abreviado, por lo que la Audiencia Provincial de Logroño confirmó el auto y ordenó que continuase el procedimiento, en el que ya se había emplazado a la recurrente y se había personado la Comunidad Autónoma.

El 26 de diciembre de 2017 se dictó resolución de liquidación final de las acciones formativas relativas al expediente que ahora nos incumbe -FIPFORMATIVAS2009/6-, exceptuando las acciones formativas afectadas por el procedimiento penal, que eran las numeradas como cincuenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y cinco, en las que el querellante había sido docente. Hasta entonces continuaron practicándose diligencias en el Procedimiento Abreviado.

Con arreglo al expediente y la demanda, en atención al resultado de las diligencias complementarias, la Abogacía del Estado, que también estaba personada, solicitó que se le apartase del procedimiento como parte perjudicada. Lo solicitó en fecha 8 de febrero de 2018.

Por su parte, el Ministerio Fiscal solicitó el sobreseimiento de las actuaciones, el 23 de agosto de 2018.

La recurrente indica que el 7 de octubre de 2019 se dictó auto de apertura de juicio oral, aunque tal resolución no figura en el expediente y desconocemos cómo se compadece con la de 3 de mayo de 2022, pues en tal fecha se dictó auto de sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones, por falta de acusación, que sí figura en el expediente administrativo.

El 5 de octubre de 2022 se requiere a la recurrente beneficiaria de la subvención para que aporte documentación relativa a la justificación de gastos de las acciones formativas cincuenta y tres y cincuenta y cuatro. El 11 de octubre de 2022 la hoy recurrente respondió al requerimiento alegando la prescripción que ahora defiende y aportando una factura que ya obraba en poder de la Administración autonómica. El 21 de octubre de 2022 se repite la operativa con la acción formativa número cincuenta y cinco.

El 28 de junio de 2023, el Director General de Formación Profesional Integrada dispuso el inicio del procedimiento de reintegro, que concluyó con la Resolución de 27 de octubre de 2023. Es esta resolución la que fue recurrida en reposición; recurso desestimado por la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. Sobre el marco legal y jurisprudencial relativo a la prescripción del derecho a liquidar el reintegro, efectos de la interrupción de la prescripción y diferencias entre las actuaciones de comprobación, liquidación y el procedimiento de reintegro.

El artículo 39 LGS dice lo siguiente:

«1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro».

Citamos también el artículo 68.7 de la Ley General Tributaria ( LGT) para la referencia que haremos después, contrastando esta previsión de la LGT con el régimen de la prescripción en la LGS, donde no encontramos una previsión análoga:

«Cuando el plazo de prescripción se hubiera interrumpido por la interposición del recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por el ejercicio de acciones civiles o penales, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción competente o la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal o por la recepción de una comunicación judicial de paralización del procedimiento, el cómputo del plazo de prescripción se iniciará de nuevo cuando la Administración tributaria reciba la notificación de la resolución firme que ponga fin al proceso judicial o que levante la paralización, o cuando se reciba la notificación del Ministerio Fiscal devolviendo el expediente».

Sobre la eficacia interruptora de una denuncia ante la jurisdicción penal, citamos las Sentencias del Tribunal Supremo 209/2022, de 21 de febrero, recurso 2271/2020; y 225/2022, de 22 de febrero, recurso 3889/2020 (el subrayado es nuestro):

«Tiene razón la Sala de instancia en que no es posible atribuir eficacia para interrumpir la prescripción relativa a la acción de reintegro de la Administración a una denuncia genérica de la que no es posible deducir ninguna relación concreta con el particular procedimientosubvencional de que se trata. En el caso de autos, la Sala de instancia ha apreciado que la denuncia en cuestión hace imputaciones genéricas de corrupción y menciona algunos procedimientos subvencionales distintos al litigioso, con los que la denuncia no tiene ninguna relación, lo que puede corroborarse con el escrito de la denuncia aportada por la Administración demandada en la instancia. Así las cosas, no es posible atribuirle eficacia interruptiva, para la que sería preciso que de la denuncia pudiera o debiera seguirse alguna investigación penal, siquiera fuese preliminar, encaminada a la averiguación de posibles irregularidades en el concreto procedimiento subvencional cuya prescripción se invoca.

No de otra manera puede entenderse el artículo citado de la Ley General de Subvenciones. Aun admitiendo que una denuncia ante un juzgado penal pueda quedar comprendida en la expresión "denuncia ante el Ministerio Fiscal" empleada por el artículo 39.3.b)de la Ley General de Subvenciones , lo que no puede dejar de deducirse del citado artículo es que la denuncia, como todas las restantes causas de prescripción a las que se refiere el precepto, va referida al procedimiento de reintegro de que se trate. Ello supone que ni puede entenderse suficiente que la denuncia se refiera a otros procedimientos subvencionales ni puede admitirse que una denuncia genérica de hechos supuestamente ilícitos tenga tal eficacia jurídica.La admisión de la tesis contraria llevaría a consecuencias gravemente atentatorias a la seguridad jurídica y abriría la posibilidad de actuaciones abusivas, pues dejaría el derecho a la prescripción de un procedimiento de reintegro de subvenciones a expensas de cualquier denuncia genérica infundada de un tercero que pudiera tener intereses mercantiles o de cualquier naturaleza contrarios a los del sujeto subvencionado.

[...]

Cuestión distinta a la hasta aquí examinada es que en el curso de la investigación penal abierta por la denuncia hubieran aparecido hechos relacionados con la subvención de autos, en cuyo caso, sin duda, se habría producido la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de la subvención desde el momento en que el procedimiento penal se dirigiera a la investigación de hechos relativos a esta subvención,pero nada de esto ha quedado probado por la Administración recurrente que la invoca, a quien corresponde la carga de la prueba de la interrupción de la prescripción».

Continuamos con los efectos de la interrupción. A este respecto, la STS 533/2023, 27 de abril, recurso 6300/2021:

«La interrupción de la prescripción no suspende el computo de plazo sino que lo interrumpe y obliga a reiniciarlo. Así lo ha señalado una constante jurisprudencia entre la que cabe citar la sentencia Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 21 de febrero de 2012 (rec. 205/2010), 5 de noviembre de 2012 (rec. 6930/2009) y de 3 de julio de 2018 (rec. 75/2016), en las que se afirma que la interrupción "es un acto obstativo de la prescripción que revigoriza el derecho subjetivo y que no solo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta",de modo que la interrupción del plazo de la prescripción tiene la consecuencia de que se reinicia el cómputo del plazo desde el principio.

La STS de 21 de febrero de 2012 (rec. 205/2010) razona al respecto que:

"Ese efecto jurídico derivado del ejercicio de aquella acción civil fue, a tenor del citado art. 1973, de interrupción de la prescripción y no de mera suspensión. Esta segunda, regulada en algunos ordenamientos extranjeros, sólo se aplica en el nuestro cuando la ley de forma expresa se refiera a ella mandando que el plazo "se reanude" y no que "se reinicie" o "comience a correr de nuevo".En este sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de este Tribunal de 10 de junio de 1985 y 13 de mayo de 2008, y muy en especial, por la clara distinción de esos dos conceptos o categorías, la de 16 de marzo de 2006, dictada por su Sala Primera en el recurso de casación núm. 1760/1999, en la que se lee: "... en este motivo se confunde la interrupción de la prescripción con la suspensión de la misma. La primera está recogida en el artículo 1973 del Código civil y es el acto -uno de los cuales es el ejercicio de la acción ante los Tribunales- que evita la consumación de la prescripción y su efecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar a contarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripción... La interrupción, pues, es acto obstativo de la prescripción, que revigoriza el derecho subjetivo y que no sólo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta. Por el contrario, la suspensión de la prescripción paraliza ésta, no corre el tiempo para la misma, pero no inutiliza el ya transcurrido;así, cuando desaparece la causa de suspensión, sigue -no comienza de nuevo, como en la interrupción- el cómputo del tiempo para la prescripción. La suspensión no está recogida, con carácter general, en Derecho español..."».

Sobre la pretendida categorización de las actuaciones de comprobación, previas al reintegro, como procedimiento autónomo, citamos la STS 24 de julio de 2023, recurso 8848/2021:

«Acerca de la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención, previas al inicio de un procedimiento de reintegro, existe una consolidada jurisprudencia de esta Sala de la que son muestra, entre otras, la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017) así como las sentencias de esta Sección Tercera 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020), 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020) y, más recientemente, la sentencia 533/2023, de 27 de abril (casación 6300/2021).

La interpretación mantenida en dichas sentencias podemos sintetizarla en los siguientes postulados:

· Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo.

· No cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

· Tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado "control financiero de subvenciones", cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

· El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro; y el artículo 49.7 al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Pero ni uno ni otro plazo resultan de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención. Estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

· El control llevado a cabo por la Administración en esa fase de comprobación tiene por objeto, sencillamente, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones ; y la Administración lleva a cabo la actividad a la que se refiere el artículo 32.1 de la misma Ley (" el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención")»

Para interpretar debidamente esta jurisprudencia en supuestos como el presente, en que puede tener relevancia lo actuado en cada momento para la prescripción de la acción de reintegro, citamos también la STS 758/2023, 7 de junio, recurso 7544/2020:

«Es cierto que la obligación de justificación que incumbe al beneficiario de la subvención, lo mismo que la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración, no forman parte del procedimiento de reintegro.En efecto, como hemos señalado en sentencia 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020, F.J. 3º) -y en el mismo sentido puede verse otros pronunciamientos anteriores como son las sentencias 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020) y 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019)-: "(...) no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley".

Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones) ; que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones) .

Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiaria de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones, debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro"».

QUINTO. Juicio de la sala sobre la prescripción de la acción de reintegro.

Citado el marco legal y jurisprudencial que vamos a aplicar, debemos insistir en una cuestión con carácter previo, por la importancia que tiene para la oposición de la Administración.

No hay una previsión semejante al artículo 68.7 LGT en la LGS, en el Reglamento de General de Subvenciones o en la normativa autonómica. Tampoco la LGT es de aplicación supletoria al presente caso ni sirve para colmar las lagunas de la LGS. Por estas razones y en aplicación de la jurisprudencia transcrita, el efecto interruptor de la prescripción que cabe atribuir a cada uno de los acontecimientos que reseñamos en esta sentencia es, meramente, el reinicio del plazo de cuatro años; y no una suspensión del plazo, o un reinicio diferido al momento en que desaparezca la causa que motivó la interrupción. En lo que hoy nos interesa, hasta que se archivó el proceso penal, como da por supuesto la Administración demandada. La prescripción nunca quedó suspendida hasta el 3 de mayo de 2022 -fecha en que se dictó el auto de sobreseimiento-, ni tampoco el reinicio del plazo se postergó a tal momento.

Asimismo, recalcamos que no hay controversia sobre las fechas en que acaecieron los hechos. Todas las fechas relevantes son admitidas por ambas partes, cuya discrepancia radica sobre la relevancia de los hechos para la prescripción, pero no sobre la fecha en que tuvieron lugar. Además, parte de estas fechas, relativas a acontecimientos del proceso penal de los que no obra copia en las actuaciones, ha sido traída a los autos por la parte recurrente y no por la Administración.

Aclarado lo anterior, vamos a ir relacionando los actos que han analizado las partes, para atribuirles o negarles, cada uno desde su posición procesal, la eficacia interruptora de la prescripción.

En primer lugar, el plazo legal de cuatro años debe empezar a computarse desde el 29 de octubre de 2010: fecha en que venció el plazo para presentar la justificación de la subvención objeto de este recurso.

En segundo lugar, antes de que transcurriesen cuatro años desde la fecha precedente, se interpuso la querella que dio lugar al proceso penal antes referido. La fecha de interposición es pacífica: 13 de julio de 2013. Aunque la querella no se dirigiese contra el sindicato hoy recurrente, la noticia criminal transmitida al juez de instrucción se refería a hechos íntimamente vinculados con la subvención que ahora nos incumbe, indiciariamente constitutivos de delitos, entre los que figuraba la malversación de caudales públicos, en referencia a la subvención que percibió la hoy recurrente, en cuya ejecución participaron otras personas jurídicas relacionadas con el sindicato, como la fundación IFES. Por tanto, a diferencia de los supuestos analizados por la STS 209/2022, no estamos ante actuaciones penales vinculadas solo tangencialmente a la actividad y a los fondos subvencionados, o cuya relación con estos solo se pusiese de manifiesto una vez avanzada la instrucción. La vinculación de la querella con la subvención es total, apreciable desde el momento en que se admitió a trámite la querella. Por tanto, es una actuación subsumible en la previsión del artículo 39.3 b) LGS -el inciso relativo a la presentación de denuncia, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia reseñada-, sobradamente apta para interrumpir la prescripción.

En tercer lugar, en fecha 12 de marzo de 2014, hemos referido que la Dirección General requirió documentación necesaria para la liquidación. El 26 de marzo se presenta la documentación y el 31 de marzo la Administración demandada la remite al juzgado. Estos actos tienen la consideración de actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario en el curso de la denuncia (inciso final artículo 39.3 b) LGS), porque se practicaron a requerimiento del propio juzgado de instrucción; y también tendrían cabida en la letra a) del mismo precepto.

En cuarto lugar, transformadas ya las diligencias previas a Procedimiento Abreviado, en fecha 15 marzo 2016, como diligencias complementarias, se ordenó emplazar a UGT como responsable civil subsidiaria. Asimismo, el 28 abril de 2016 se personó en los autos la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En quinto lugar, en fecha 27 de julio de 2017 la Audiencia Provincial de Logroño confirmó el auto de transformación. Decisión en el curso del proceso que interrumpe igualmente la prescripción. Recuérdese que la recurrente ya había sido emplazada como parte en el proceso penal.

En sexto lugar, el 26 de diciembre de 2017 se dictó la resolución de liquidación final de otras acciones formativas, excluyendo expresamente las afectadas por el proceso penal, pero todas ellas relativas al expediente FIPFORMATIVAS2009/6. Aunque se excluyese a las acciones formativas vinculadas al proceso penal, esta resolución se enmarca en las acciones de la Administración conducentes a determinar la existencia de las causas de reintegro, por lo que encaja en la causa de interrupción del art. 39.3 a) LGS.

En séptimo lugar, el 8 febrero de 2018 la Abogacía del estado solicita que se la tenga por apartada como perjudicada. Asimismo, el 23 de agosto de 2018 el Ministerio Fiscal solicitó el sobreseimiento y archivo. Estas actuaciones en el curso del proceso siguieron siendo conocidas por la parte recurrente y, por razón del artículo 39.3 b) LGS, tales escritos y las resoluciones por las que se unieron y se impulsó la causa interrumpieron, nuevamente, la prescripción.

En octavo lugar, antes de que transcurriesen cuatro años desde las fechas anteriores, el 3 de mayo de 2022 se dicta el auto de sobreseimiento provisional, nueva actuación procesal que interrumpe la prescripción con arreglo al art. 39.3 b) LGS.

En noveno y último lugar, el 28 de junio de 2023 es cuando se inicia el procedimiento de reintegro, que concluirá con la resolución impugnada en este recurso contencioso-administrativo.

Así, cada uno de los actos o acontecimientos que se han relacionado interrumpió la prescripción que la recurrente da por ganada. El efecto de esa interrupción no fue diferir el cómputo del plazo hasta la conclusión del proceso penal, sino su reinicio y cómputo desde ese mismo momento. No obstante, nunca llegó a transcurrir el plazo de cuatro años entre las actuaciones con eficacia interruptora.

Por ende, desestimamos el primer y principal motivo de impugnación.

SEXTO. Sobre los restantes motivos de oposición.

Como segundo motivo de impugnación, se reitera una alegación ya desvirtuada por la resolución impugnada, como es la supuesta falta de exclusión de las acciones formativas números cincuenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y cinco, que conllevaría tener estas acciones por debidamente liquidadas desde la resolución de 26 de diciembre de 2017.

Sin embargo, como indica la Administración, sin que se haya alegado o probado nada en contrario, en tal resolución se excluyeron expresamente las acciones indicadas, «siendo las mismas objeto de liquidación final con posterioridad al pronunciamiento del Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño». Por tanto, no puede haber quebranto alguno de la confianza legítima, porque la Administración no dio por liquidada entonces, o en fecha anterior, la actividad subvencionada, objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Por último, el esfuerzo argumentativo del tercer motivo de oposición, en comparación con el motivo principal, es indicativo de su falta de fundamento. La aplicación de la jurisprudencia citada ut suprasobre las actuaciones de comprobación, previas al inicio del procedimiento de reintegro permite superar la confusión entre trámites, sembrada por la propia recurrente y no por la Administración, para tratar de fundamentar una supuesta «nulidad de todo el procedimiento de reintegro», por causas que ya nada tienen que ver con el principal motivo de impugnación, que es la prescripción del derecho a liquidar.

Al rechazar los demás motivos de impugnación, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo y confirmar la resolución impugnada.

SÉPTIMO. Sobre las costas

De acuerdo con los apartados primero y cuarto del artículo 139 LJCA, se imponen las costas a la parte recurrente, con el límite de 1500 euros.

PRIMERO. Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo: la actividad administrativa impugnada

El presente recurso contencioso-administrativo tiene como objeto la Resolución del Consejero de Educación y Empleo, de 24 de julio de 2024, por la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto contra la Resolución de 27 de octubre de 2023, que declaró finalizado el procedimiento de reintegro del expediente FIPFORMATIVAS2009/6 (acciones formativas 2009/26/53, 2009/26/54 y 2009/26/55) y se exige a UGT-RIOJA el pago de 270802,50 euros en concepto de principal y 113027,66 euros por intereses de demora.

SEGUNDO. Pretensiones ejercitadas, motivos de impugnación, oposición y argumentos de las partes.

Delimitado el objeto del recurso, las pretensiones, motivos y argumentos que han esgrimido las partes en este procedimiento se resumen del siguiente modo.

La pretensión ejercitada por la parte actora, citada ya en los antecedentes, se resume en que se anule la resolución impugnada.

Los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente en defensa de sus pretensiones se estructuran del siguiente modo.

En primer lugar, una vulneración del artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS): prescripción del derecho a liquidar el reintegro. Tras exponer los antecedentes fácticos tal y como han sucedido a su modo de ver, la recurrente hace hincapié en una serie de aspectos, siguiendo la sistemática de la resolución impugnada, que desmienten los hechos por los que la Administración defiende la interrupción de la prescripción. Así, que la querella del 13 de julio de 2013 se interpuso por un docente, pero no por la Comunidad Autónoma de La Rioja (CAR), por lo que no pudo interrumpir la prescripción. Que la remisión de la documentación requerida por el antiguo Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño (actual plaza nº3 de la Sección de Instrucción del Tribunal de Instancia de Logroño) no interrumpió la prescripción, al no venir referida a la liquidación de la subvención. Que la CAR no se personó en el procedimiento penal hasta el 28 de abril de 2016, y que hasta entonces nunca remitió el tanto de culpa a la jurisdicción penal o al Ministerio Fiscal. En cualquier caso, se personó como parte interesada (sic), sin formular acusación. Que la querella nunca se dirigió contra el sindicato recurrente: UGT-RIOJA solo fue llamada al proceso penal en calidad de responsable civil subsidiario. A juicio de la recurrente, la fecha que debe tomarse como inicio de cómputo, en la interpretación más favorable a la CAR, es la de su personación en la causa penal; pero que, en cualquier caso, para entonces ya habían transcurrido cuatro años desde la expiración del plazo para justificar la subvención: 30 de diciembre de 2011. Termina alegando jurisprudencia sobre el cómputo de la prescripción cuando se trata de programas plurianuales, que no le resulta de aplicación: el plazo formativo se agotó «en esa misma convocatoria» y, al no haberse extendido la actividad más allá de aquella, la prescripción ha operado en todos sus efectos.

En segundo lugar, una supuesta infracción de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, por entender que la Administración dio como correcta la liquidación efectuada en su día. Afirma la recurrente «que existe informe de prescripción emitido por la propia administración a la que me dirijo. Igualmente, en ningún momento se ha excluido esta acción de las liquidaciones. Si se hizo esto en los cursos de la modalidad 11C016/M11. Por lo tanto, la propia administración entendió como correcta la liquidación efectuada. Nunca notifico lo contrario de forma expresa, atentando contra el principio de seguridad jurídica y de confianza legítima, la actuación llevada a cabo en este expediente. Esta actuación supone el no poder disponer de la documentación actualmente, ya que han pasado más de 13 años desde entonces».

En tercer y último lugar, una omisión del «preceptivo procedimiento de liquidación, previo al de reintegro». La recurrente reprocha «que se ha pasado de forma directa al procedimiento de reintegro», lo que supone la nulidad de todo lo actuado, «debiendo retrotraerse las actuaciones al proceso de liquidación»

El Letrado de la Comunidad Autónoma hace propios los argumentos fácticos y jurídicos que fundamentan la resolución impugnada en vía administrativa.

TERCERO. Sobre los antecedentes de interés en la vía administrativa.

Delimitado el objeto de recurso y expuestas las posiciones de todas las partes, es de interés para la resolución del presente recurso destacar las siguientes cuestiones, extraídas de la lectura del expediente administrativo y los escritos de las partes.

De conformidad con la Primera Adenda del Convenio suscrito entre el Servicio Riojano de Empleo y UGT La Rioja suscrito en fecha 29 de junio de 2009, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de subvenciones, de fecha 14 de septiembre de 2009, para la ejecución de acciones formativas, por importe de 501398,50 euros.

El 29 de octubre de 2010, finalizadas ya las acciones formativas en cuestión, UGT La Rioja solicitó la liquidación final de la subvención, con arreglo a los requisitos de la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo, donde se establecieron las bases reguladoras de la subvención en el ámbito de La Rioja. Ese día fue cuando finalizó el plazo para presentar la justificación de la subvención.

El 13 de julio de 2013, un docente que impartió cursos de formación profesional interpuso querella ante los juzgados de Logroño, dando lugar a las diligencias previas 2172/2013, transformadas a Procedimiento Abreviado 83/2015, seguido ante el antiguo Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño, en virtud de auto de 19 de junio de 2015.

La querella no se dirigió contra el sindicato hoy recurrente. Los hechos se atribuían a tres personas físicas, a la mercantil CENFORMANDU S.L. y a la fundación INSTITUTO DE FORMACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (IFES).

Durante la instrucción, el 3 de marzo de 2014 tuvo entrada en la Administración demandada un requerimiento para la aportación de documentación necesaria para la investigación. La Dirección General de Formación y Empleo, en fecha 12 de marzo de 2014, comprobó que la hoy recurrente no había presentado, al tiempo de la justificación de las acciones formativas, parte de la documentación que ahora la Comunidad Autónoma debía remitir al juzgado. Por ello, se puso en conocimiento de UGT La Rioja el requerimiento que se había recibido. UGT La Rioja dio cumplimiento parcial a lo solicitado el 26 de marzo de 2014 y la Dirección General remitió la documentación al juzgado cinco días después.

Incoado ya el Procedimiento Abreviado, el Ministerio Fiscal interesó diligencias complementarias, que se acordaron en virtud de diligencia de ordenación de 15 de marzo de 2016, entre las que se encontraba notificar la pendencia del proceso a UGT La Rioja, para que pudiera comparecer en la causa, a título de responsable civil subsidiario. La Comunidad Autónoma se personó en los autos en fecha 28 de abril de 2016.

El 27 de julio de 2017 se desestimó el recurso de apelación interpuesto contra el auto de transformación a Procedimiento Abreviado, por lo que la Audiencia Provincial de Logroño confirmó el auto y ordenó que continuase el procedimiento, en el que ya se había emplazado a la recurrente y se había personado la Comunidad Autónoma.

El 26 de diciembre de 2017 se dictó resolución de liquidación final de las acciones formativas relativas al expediente que ahora nos incumbe -FIPFORMATIVAS2009/6-, exceptuando las acciones formativas afectadas por el procedimiento penal, que eran las numeradas como cincuenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y cinco, en las que el querellante había sido docente. Hasta entonces continuaron practicándose diligencias en el Procedimiento Abreviado.

Con arreglo al expediente y la demanda, en atención al resultado de las diligencias complementarias, la Abogacía del Estado, que también estaba personada, solicitó que se le apartase del procedimiento como parte perjudicada. Lo solicitó en fecha 8 de febrero de 2018.

Por su parte, el Ministerio Fiscal solicitó el sobreseimiento de las actuaciones, el 23 de agosto de 2018.

La recurrente indica que el 7 de octubre de 2019 se dictó auto de apertura de juicio oral, aunque tal resolución no figura en el expediente y desconocemos cómo se compadece con la de 3 de mayo de 2022, pues en tal fecha se dictó auto de sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones, por falta de acusación, que sí figura en el expediente administrativo.

El 5 de octubre de 2022 se requiere a la recurrente beneficiaria de la subvención para que aporte documentación relativa a la justificación de gastos de las acciones formativas cincuenta y tres y cincuenta y cuatro. El 11 de octubre de 2022 la hoy recurrente respondió al requerimiento alegando la prescripción que ahora defiende y aportando una factura que ya obraba en poder de la Administración autonómica. El 21 de octubre de 2022 se repite la operativa con la acción formativa número cincuenta y cinco.

El 28 de junio de 2023, el Director General de Formación Profesional Integrada dispuso el inicio del procedimiento de reintegro, que concluyó con la Resolución de 27 de octubre de 2023. Es esta resolución la que fue recurrida en reposición; recurso desestimado por la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. Sobre el marco legal y jurisprudencial relativo a la prescripción del derecho a liquidar el reintegro, efectos de la interrupción de la prescripción y diferencias entre las actuaciones de comprobación, liquidación y el procedimiento de reintegro.

El artículo 39 LGS dice lo siguiente:

«1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro».

Citamos también el artículo 68.7 de la Ley General Tributaria ( LGT) para la referencia que haremos después, contrastando esta previsión de la LGT con el régimen de la prescripción en la LGS, donde no encontramos una previsión análoga:

«Cuando el plazo de prescripción se hubiera interrumpido por la interposición del recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por el ejercicio de acciones civiles o penales, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción competente o la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal o por la recepción de una comunicación judicial de paralización del procedimiento, el cómputo del plazo de prescripción se iniciará de nuevo cuando la Administración tributaria reciba la notificación de la resolución firme que ponga fin al proceso judicial o que levante la paralización, o cuando se reciba la notificación del Ministerio Fiscal devolviendo el expediente».

Sobre la eficacia interruptora de una denuncia ante la jurisdicción penal, citamos las Sentencias del Tribunal Supremo 209/2022, de 21 de febrero, recurso 2271/2020; y 225/2022, de 22 de febrero, recurso 3889/2020 (el subrayado es nuestro):

«Tiene razón la Sala de instancia en que no es posible atribuir eficacia para interrumpir la prescripción relativa a la acción de reintegro de la Administración a una denuncia genérica de la que no es posible deducir ninguna relación concreta con el particular procedimientosubvencional de que se trata. En el caso de autos, la Sala de instancia ha apreciado que la denuncia en cuestión hace imputaciones genéricas de corrupción y menciona algunos procedimientos subvencionales distintos al litigioso, con los que la denuncia no tiene ninguna relación, lo que puede corroborarse con el escrito de la denuncia aportada por la Administración demandada en la instancia. Así las cosas, no es posible atribuirle eficacia interruptiva, para la que sería preciso que de la denuncia pudiera o debiera seguirse alguna investigación penal, siquiera fuese preliminar, encaminada a la averiguación de posibles irregularidades en el concreto procedimiento subvencional cuya prescripción se invoca.

No de otra manera puede entenderse el artículo citado de la Ley General de Subvenciones. Aun admitiendo que una denuncia ante un juzgado penal pueda quedar comprendida en la expresión "denuncia ante el Ministerio Fiscal" empleada por el artículo 39.3.b)de la Ley General de Subvenciones , lo que no puede dejar de deducirse del citado artículo es que la denuncia, como todas las restantes causas de prescripción a las que se refiere el precepto, va referida al procedimiento de reintegro de que se trate. Ello supone que ni puede entenderse suficiente que la denuncia se refiera a otros procedimientos subvencionales ni puede admitirse que una denuncia genérica de hechos supuestamente ilícitos tenga tal eficacia jurídica.La admisión de la tesis contraria llevaría a consecuencias gravemente atentatorias a la seguridad jurídica y abriría la posibilidad de actuaciones abusivas, pues dejaría el derecho a la prescripción de un procedimiento de reintegro de subvenciones a expensas de cualquier denuncia genérica infundada de un tercero que pudiera tener intereses mercantiles o de cualquier naturaleza contrarios a los del sujeto subvencionado.

[...]

Cuestión distinta a la hasta aquí examinada es que en el curso de la investigación penal abierta por la denuncia hubieran aparecido hechos relacionados con la subvención de autos, en cuyo caso, sin duda, se habría producido la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de la subvención desde el momento en que el procedimiento penal se dirigiera a la investigación de hechos relativos a esta subvención,pero nada de esto ha quedado probado por la Administración recurrente que la invoca, a quien corresponde la carga de la prueba de la interrupción de la prescripción».

Continuamos con los efectos de la interrupción. A este respecto, la STS 533/2023, 27 de abril, recurso 6300/2021:

«La interrupción de la prescripción no suspende el computo de plazo sino que lo interrumpe y obliga a reiniciarlo. Así lo ha señalado una constante jurisprudencia entre la que cabe citar la sentencia Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 21 de febrero de 2012 (rec. 205/2010), 5 de noviembre de 2012 (rec. 6930/2009) y de 3 de julio de 2018 (rec. 75/2016), en las que se afirma que la interrupción "es un acto obstativo de la prescripción que revigoriza el derecho subjetivo y que no solo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta",de modo que la interrupción del plazo de la prescripción tiene la consecuencia de que se reinicia el cómputo del plazo desde el principio.

La STS de 21 de febrero de 2012 (rec. 205/2010) razona al respecto que:

"Ese efecto jurídico derivado del ejercicio de aquella acción civil fue, a tenor del citado art. 1973, de interrupción de la prescripción y no de mera suspensión. Esta segunda, regulada en algunos ordenamientos extranjeros, sólo se aplica en el nuestro cuando la ley de forma expresa se refiera a ella mandando que el plazo "se reanude" y no que "se reinicie" o "comience a correr de nuevo".En este sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de este Tribunal de 10 de junio de 1985 y 13 de mayo de 2008, y muy en especial, por la clara distinción de esos dos conceptos o categorías, la de 16 de marzo de 2006, dictada por su Sala Primera en el recurso de casación núm. 1760/1999, en la que se lee: "... en este motivo se confunde la interrupción de la prescripción con la suspensión de la misma. La primera está recogida en el artículo 1973 del Código civil y es el acto -uno de los cuales es el ejercicio de la acción ante los Tribunales- que evita la consumación de la prescripción y su efecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar a contarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripción... La interrupción, pues, es acto obstativo de la prescripción, que revigoriza el derecho subjetivo y que no sólo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta. Por el contrario, la suspensión de la prescripción paraliza ésta, no corre el tiempo para la misma, pero no inutiliza el ya transcurrido;así, cuando desaparece la causa de suspensión, sigue -no comienza de nuevo, como en la interrupción- el cómputo del tiempo para la prescripción. La suspensión no está recogida, con carácter general, en Derecho español..."».

Sobre la pretendida categorización de las actuaciones de comprobación, previas al reintegro, como procedimiento autónomo, citamos la STS 24 de julio de 2023, recurso 8848/2021:

«Acerca de la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención, previas al inicio de un procedimiento de reintegro, existe una consolidada jurisprudencia de esta Sala de la que son muestra, entre otras, la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017) así como las sentencias de esta Sección Tercera 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020), 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020) y, más recientemente, la sentencia 533/2023, de 27 de abril (casación 6300/2021).

La interpretación mantenida en dichas sentencias podemos sintetizarla en los siguientes postulados:

· Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo.

· No cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

· Tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado "control financiero de subvenciones", cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

· El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro; y el artículo 49.7 al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Pero ni uno ni otro plazo resultan de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención. Estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

· El control llevado a cabo por la Administración en esa fase de comprobación tiene por objeto, sencillamente, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones ; y la Administración lleva a cabo la actividad a la que se refiere el artículo 32.1 de la misma Ley (" el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención")»

Para interpretar debidamente esta jurisprudencia en supuestos como el presente, en que puede tener relevancia lo actuado en cada momento para la prescripción de la acción de reintegro, citamos también la STS 758/2023, 7 de junio, recurso 7544/2020:

«Es cierto que la obligación de justificación que incumbe al beneficiario de la subvención, lo mismo que la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración, no forman parte del procedimiento de reintegro.En efecto, como hemos señalado en sentencia 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020, F.J. 3º) -y en el mismo sentido puede verse otros pronunciamientos anteriores como son las sentencias 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020) y 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019)-: "(...) no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley".

Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones) ; que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones) .

Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiaria de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones, debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro"».

QUINTO. Juicio de la sala sobre la prescripción de la acción de reintegro.

Citado el marco legal y jurisprudencial que vamos a aplicar, debemos insistir en una cuestión con carácter previo, por la importancia que tiene para la oposición de la Administración.

No hay una previsión semejante al artículo 68.7 LGT en la LGS, en el Reglamento de General de Subvenciones o en la normativa autonómica. Tampoco la LGT es de aplicación supletoria al presente caso ni sirve para colmar las lagunas de la LGS. Por estas razones y en aplicación de la jurisprudencia transcrita, el efecto interruptor de la prescripción que cabe atribuir a cada uno de los acontecimientos que reseñamos en esta sentencia es, meramente, el reinicio del plazo de cuatro años; y no una suspensión del plazo, o un reinicio diferido al momento en que desaparezca la causa que motivó la interrupción. En lo que hoy nos interesa, hasta que se archivó el proceso penal, como da por supuesto la Administración demandada. La prescripción nunca quedó suspendida hasta el 3 de mayo de 2022 -fecha en que se dictó el auto de sobreseimiento-, ni tampoco el reinicio del plazo se postergó a tal momento.

Asimismo, recalcamos que no hay controversia sobre las fechas en que acaecieron los hechos. Todas las fechas relevantes son admitidas por ambas partes, cuya discrepancia radica sobre la relevancia de los hechos para la prescripción, pero no sobre la fecha en que tuvieron lugar. Además, parte de estas fechas, relativas a acontecimientos del proceso penal de los que no obra copia en las actuaciones, ha sido traída a los autos por la parte recurrente y no por la Administración.

Aclarado lo anterior, vamos a ir relacionando los actos que han analizado las partes, para atribuirles o negarles, cada uno desde su posición procesal, la eficacia interruptora de la prescripción.

En primer lugar, el plazo legal de cuatro años debe empezar a computarse desde el 29 de octubre de 2010: fecha en que venció el plazo para presentar la justificación de la subvención objeto de este recurso.

En segundo lugar, antes de que transcurriesen cuatro años desde la fecha precedente, se interpuso la querella que dio lugar al proceso penal antes referido. La fecha de interposición es pacífica: 13 de julio de 2013. Aunque la querella no se dirigiese contra el sindicato hoy recurrente, la noticia criminal transmitida al juez de instrucción se refería a hechos íntimamente vinculados con la subvención que ahora nos incumbe, indiciariamente constitutivos de delitos, entre los que figuraba la malversación de caudales públicos, en referencia a la subvención que percibió la hoy recurrente, en cuya ejecución participaron otras personas jurídicas relacionadas con el sindicato, como la fundación IFES. Por tanto, a diferencia de los supuestos analizados por la STS 209/2022, no estamos ante actuaciones penales vinculadas solo tangencialmente a la actividad y a los fondos subvencionados, o cuya relación con estos solo se pusiese de manifiesto una vez avanzada la instrucción. La vinculación de la querella con la subvención es total, apreciable desde el momento en que se admitió a trámite la querella. Por tanto, es una actuación subsumible en la previsión del artículo 39.3 b) LGS -el inciso relativo a la presentación de denuncia, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia reseñada-, sobradamente apta para interrumpir la prescripción.

En tercer lugar, en fecha 12 de marzo de 2014, hemos referido que la Dirección General requirió documentación necesaria para la liquidación. El 26 de marzo se presenta la documentación y el 31 de marzo la Administración demandada la remite al juzgado. Estos actos tienen la consideración de actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario en el curso de la denuncia (inciso final artículo 39.3 b) LGS), porque se practicaron a requerimiento del propio juzgado de instrucción; y también tendrían cabida en la letra a) del mismo precepto.

En cuarto lugar, transformadas ya las diligencias previas a Procedimiento Abreviado, en fecha 15 marzo 2016, como diligencias complementarias, se ordenó emplazar a UGT como responsable civil subsidiaria. Asimismo, el 28 abril de 2016 se personó en los autos la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En quinto lugar, en fecha 27 de julio de 2017 la Audiencia Provincial de Logroño confirmó el auto de transformación. Decisión en el curso del proceso que interrumpe igualmente la prescripción. Recuérdese que la recurrente ya había sido emplazada como parte en el proceso penal.

En sexto lugar, el 26 de diciembre de 2017 se dictó la resolución de liquidación final de otras acciones formativas, excluyendo expresamente las afectadas por el proceso penal, pero todas ellas relativas al expediente FIPFORMATIVAS2009/6. Aunque se excluyese a las acciones formativas vinculadas al proceso penal, esta resolución se enmarca en las acciones de la Administración conducentes a determinar la existencia de las causas de reintegro, por lo que encaja en la causa de interrupción del art. 39.3 a) LGS.

En séptimo lugar, el 8 febrero de 2018 la Abogacía del estado solicita que se la tenga por apartada como perjudicada. Asimismo, el 23 de agosto de 2018 el Ministerio Fiscal solicitó el sobreseimiento y archivo. Estas actuaciones en el curso del proceso siguieron siendo conocidas por la parte recurrente y, por razón del artículo 39.3 b) LGS, tales escritos y las resoluciones por las que se unieron y se impulsó la causa interrumpieron, nuevamente, la prescripción.

En octavo lugar, antes de que transcurriesen cuatro años desde las fechas anteriores, el 3 de mayo de 2022 se dicta el auto de sobreseimiento provisional, nueva actuación procesal que interrumpe la prescripción con arreglo al art. 39.3 b) LGS.

En noveno y último lugar, el 28 de junio de 2023 es cuando se inicia el procedimiento de reintegro, que concluirá con la resolución impugnada en este recurso contencioso-administrativo.

Así, cada uno de los actos o acontecimientos que se han relacionado interrumpió la prescripción que la recurrente da por ganada. El efecto de esa interrupción no fue diferir el cómputo del plazo hasta la conclusión del proceso penal, sino su reinicio y cómputo desde ese mismo momento. No obstante, nunca llegó a transcurrir el plazo de cuatro años entre las actuaciones con eficacia interruptora.

Por ende, desestimamos el primer y principal motivo de impugnación.

SEXTO. Sobre los restantes motivos de oposición.

Como segundo motivo de impugnación, se reitera una alegación ya desvirtuada por la resolución impugnada, como es la supuesta falta de exclusión de las acciones formativas números cincuenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y cinco, que conllevaría tener estas acciones por debidamente liquidadas desde la resolución de 26 de diciembre de 2017.

Sin embargo, como indica la Administración, sin que se haya alegado o probado nada en contrario, en tal resolución se excluyeron expresamente las acciones indicadas, «siendo las mismas objeto de liquidación final con posterioridad al pronunciamiento del Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño». Por tanto, no puede haber quebranto alguno de la confianza legítima, porque la Administración no dio por liquidada entonces, o en fecha anterior, la actividad subvencionada, objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Por último, el esfuerzo argumentativo del tercer motivo de oposición, en comparación con el motivo principal, es indicativo de su falta de fundamento. La aplicación de la jurisprudencia citada ut suprasobre las actuaciones de comprobación, previas al inicio del procedimiento de reintegro permite superar la confusión entre trámites, sembrada por la propia recurrente y no por la Administración, para tratar de fundamentar una supuesta «nulidad de todo el procedimiento de reintegro», por causas que ya nada tienen que ver con el principal motivo de impugnación, que es la prescripción del derecho a liquidar.

Al rechazar los demás motivos de impugnación, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo y confirmar la resolución impugnada.

SÉPTIMO. Sobre las costas

De acuerdo con los apartados primero y cuarto del artículo 139 LJCA, se imponen las costas a la parte recurrente, con el límite de 1500 euros.

PRIMERO. Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo: la actividad administrativa impugnada

El presente recurso contencioso-administrativo tiene como objeto la Resolución del Consejero de Educación y Empleo, de 24 de julio de 2024, por la que se desestima el recurso de reposición, interpuesto contra la Resolución de 27 de octubre de 2023, que declaró finalizado el procedimiento de reintegro del expediente FIPFORMATIVAS2009/6 (acciones formativas 2009/26/53, 2009/26/54 y 2009/26/55) y se exige a UGT-RIOJA el pago de 270802,50 euros en concepto de principal y 113027,66 euros por intereses de demora.

SEGUNDO. Pretensiones ejercitadas, motivos de impugnación, oposición y argumentos de las partes.

Delimitado el objeto del recurso, las pretensiones, motivos y argumentos que han esgrimido las partes en este procedimiento se resumen del siguiente modo.

La pretensión ejercitada por la parte actora, citada ya en los antecedentes, se resume en que se anule la resolución impugnada.

Los motivos de impugnación esgrimidos por la recurrente en defensa de sus pretensiones se estructuran del siguiente modo.

En primer lugar, una vulneración del artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS): prescripción del derecho a liquidar el reintegro. Tras exponer los antecedentes fácticos tal y como han sucedido a su modo de ver, la recurrente hace hincapié en una serie de aspectos, siguiendo la sistemática de la resolución impugnada, que desmienten los hechos por los que la Administración defiende la interrupción de la prescripción. Así, que la querella del 13 de julio de 2013 se interpuso por un docente, pero no por la Comunidad Autónoma de La Rioja (CAR), por lo que no pudo interrumpir la prescripción. Que la remisión de la documentación requerida por el antiguo Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño (actual plaza nº3 de la Sección de Instrucción del Tribunal de Instancia de Logroño) no interrumpió la prescripción, al no venir referida a la liquidación de la subvención. Que la CAR no se personó en el procedimiento penal hasta el 28 de abril de 2016, y que hasta entonces nunca remitió el tanto de culpa a la jurisdicción penal o al Ministerio Fiscal. En cualquier caso, se personó como parte interesada (sic), sin formular acusación. Que la querella nunca se dirigió contra el sindicato recurrente: UGT-RIOJA solo fue llamada al proceso penal en calidad de responsable civil subsidiario. A juicio de la recurrente, la fecha que debe tomarse como inicio de cómputo, en la interpretación más favorable a la CAR, es la de su personación en la causa penal; pero que, en cualquier caso, para entonces ya habían transcurrido cuatro años desde la expiración del plazo para justificar la subvención: 30 de diciembre de 2011. Termina alegando jurisprudencia sobre el cómputo de la prescripción cuando se trata de programas plurianuales, que no le resulta de aplicación: el plazo formativo se agotó «en esa misma convocatoria» y, al no haberse extendido la actividad más allá de aquella, la prescripción ha operado en todos sus efectos.

En segundo lugar, una supuesta infracción de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, por entender que la Administración dio como correcta la liquidación efectuada en su día. Afirma la recurrente «que existe informe de prescripción emitido por la propia administración a la que me dirijo. Igualmente, en ningún momento se ha excluido esta acción de las liquidaciones. Si se hizo esto en los cursos de la modalidad 11C016/M11. Por lo tanto, la propia administración entendió como correcta la liquidación efectuada. Nunca notifico lo contrario de forma expresa, atentando contra el principio de seguridad jurídica y de confianza legítima, la actuación llevada a cabo en este expediente. Esta actuación supone el no poder disponer de la documentación actualmente, ya que han pasado más de 13 años desde entonces».

En tercer y último lugar, una omisión del «preceptivo procedimiento de liquidación, previo al de reintegro». La recurrente reprocha «que se ha pasado de forma directa al procedimiento de reintegro», lo que supone la nulidad de todo lo actuado, «debiendo retrotraerse las actuaciones al proceso de liquidación»

El Letrado de la Comunidad Autónoma hace propios los argumentos fácticos y jurídicos que fundamentan la resolución impugnada en vía administrativa.

TERCERO. Sobre los antecedentes de interés en la vía administrativa.

Delimitado el objeto de recurso y expuestas las posiciones de todas las partes, es de interés para la resolución del presente recurso destacar las siguientes cuestiones, extraídas de la lectura del expediente administrativo y los escritos de las partes.

De conformidad con la Primera Adenda del Convenio suscrito entre el Servicio Riojano de Empleo y UGT La Rioja suscrito en fecha 29 de junio de 2009, el Consejero de Industria, Innovación y Empleo dictó resolución de concesión de subvenciones, de fecha 14 de septiembre de 2009, para la ejecución de acciones formativas, por importe de 501398,50 euros.

El 29 de octubre de 2010, finalizadas ya las acciones formativas en cuestión, UGT La Rioja solicitó la liquidación final de la subvención, con arreglo a los requisitos de la Orden 24/2009, de 11 de mayo, de la Consejería de Industria, Innovación y Empleo, donde se establecieron las bases reguladoras de la subvención en el ámbito de La Rioja. Ese día fue cuando finalizó el plazo para presentar la justificación de la subvención.

El 13 de julio de 2013, un docente que impartió cursos de formación profesional interpuso querella ante los juzgados de Logroño, dando lugar a las diligencias previas 2172/2013, transformadas a Procedimiento Abreviado 83/2015, seguido ante el antiguo Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño, en virtud de auto de 19 de junio de 2015.

La querella no se dirigió contra el sindicato hoy recurrente. Los hechos se atribuían a tres personas físicas, a la mercantil CENFORMANDU S.L. y a la fundación INSTITUTO DE FORMACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES (IFES).

Durante la instrucción, el 3 de marzo de 2014 tuvo entrada en la Administración demandada un requerimiento para la aportación de documentación necesaria para la investigación. La Dirección General de Formación y Empleo, en fecha 12 de marzo de 2014, comprobó que la hoy recurrente no había presentado, al tiempo de la justificación de las acciones formativas, parte de la documentación que ahora la Comunidad Autónoma debía remitir al juzgado. Por ello, se puso en conocimiento de UGT La Rioja el requerimiento que se había recibido. UGT La Rioja dio cumplimiento parcial a lo solicitado el 26 de marzo de 2014 y la Dirección General remitió la documentación al juzgado cinco días después.

Incoado ya el Procedimiento Abreviado, el Ministerio Fiscal interesó diligencias complementarias, que se acordaron en virtud de diligencia de ordenación de 15 de marzo de 2016, entre las que se encontraba notificar la pendencia del proceso a UGT La Rioja, para que pudiera comparecer en la causa, a título de responsable civil subsidiario. La Comunidad Autónoma se personó en los autos en fecha 28 de abril de 2016.

El 27 de julio de 2017 se desestimó el recurso de apelación interpuesto contra el auto de transformación a Procedimiento Abreviado, por lo que la Audiencia Provincial de Logroño confirmó el auto y ordenó que continuase el procedimiento, en el que ya se había emplazado a la recurrente y se había personado la Comunidad Autónoma.

El 26 de diciembre de 2017 se dictó resolución de liquidación final de las acciones formativas relativas al expediente que ahora nos incumbe -FIPFORMATIVAS2009/6-, exceptuando las acciones formativas afectadas por el procedimiento penal, que eran las numeradas como cincuenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y cinco, en las que el querellante había sido docente. Hasta entonces continuaron practicándose diligencias en el Procedimiento Abreviado.

Con arreglo al expediente y la demanda, en atención al resultado de las diligencias complementarias, la Abogacía del Estado, que también estaba personada, solicitó que se le apartase del procedimiento como parte perjudicada. Lo solicitó en fecha 8 de febrero de 2018.

Por su parte, el Ministerio Fiscal solicitó el sobreseimiento de las actuaciones, el 23 de agosto de 2018.

La recurrente indica que el 7 de octubre de 2019 se dictó auto de apertura de juicio oral, aunque tal resolución no figura en el expediente y desconocemos cómo se compadece con la de 3 de mayo de 2022, pues en tal fecha se dictó auto de sobreseimiento provisional y archivo de las actuaciones, por falta de acusación, que sí figura en el expediente administrativo.

El 5 de octubre de 2022 se requiere a la recurrente beneficiaria de la subvención para que aporte documentación relativa a la justificación de gastos de las acciones formativas cincuenta y tres y cincuenta y cuatro. El 11 de octubre de 2022 la hoy recurrente respondió al requerimiento alegando la prescripción que ahora defiende y aportando una factura que ya obraba en poder de la Administración autonómica. El 21 de octubre de 2022 se repite la operativa con la acción formativa número cincuenta y cinco.

El 28 de junio de 2023, el Director General de Formación Profesional Integrada dispuso el inicio del procedimiento de reintegro, que concluyó con la Resolución de 27 de octubre de 2023. Es esta resolución la que fue recurrida en reposición; recurso desestimado por la resolución objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO. Sobre el marco legal y jurisprudencial relativo a la prescripción del derecho a liquidar el reintegro, efectos de la interrupción de la prescripción y diferencias entre las actuaciones de comprobación, liquidación y el procedimiento de reintegro.

El artículo 39 LGS dice lo siguiente:

«1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro».

Citamos también el artículo 68.7 de la Ley General Tributaria ( LGT) para la referencia que haremos después, contrastando esta previsión de la LGT con el régimen de la prescripción en la LGS, donde no encontramos una previsión análoga:

«Cuando el plazo de prescripción se hubiera interrumpido por la interposición del recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por el ejercicio de acciones civiles o penales, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción competente o la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal o por la recepción de una comunicación judicial de paralización del procedimiento, el cómputo del plazo de prescripción se iniciará de nuevo cuando la Administración tributaria reciba la notificación de la resolución firme que ponga fin al proceso judicial o que levante la paralización, o cuando se reciba la notificación del Ministerio Fiscal devolviendo el expediente».

Sobre la eficacia interruptora de una denuncia ante la jurisdicción penal, citamos las Sentencias del Tribunal Supremo 209/2022, de 21 de febrero, recurso 2271/2020; y 225/2022, de 22 de febrero, recurso 3889/2020 (el subrayado es nuestro):

«Tiene razón la Sala de instancia en que no es posible atribuir eficacia para interrumpir la prescripción relativa a la acción de reintegro de la Administración a una denuncia genérica de la que no es posible deducir ninguna relación concreta con el particular procedimientosubvencional de que se trata. En el caso de autos, la Sala de instancia ha apreciado que la denuncia en cuestión hace imputaciones genéricas de corrupción y menciona algunos procedimientos subvencionales distintos al litigioso, con los que la denuncia no tiene ninguna relación, lo que puede corroborarse con el escrito de la denuncia aportada por la Administración demandada en la instancia. Así las cosas, no es posible atribuirle eficacia interruptiva, para la que sería preciso que de la denuncia pudiera o debiera seguirse alguna investigación penal, siquiera fuese preliminar, encaminada a la averiguación de posibles irregularidades en el concreto procedimiento subvencional cuya prescripción se invoca.

No de otra manera puede entenderse el artículo citado de la Ley General de Subvenciones. Aun admitiendo que una denuncia ante un juzgado penal pueda quedar comprendida en la expresión "denuncia ante el Ministerio Fiscal" empleada por el artículo 39.3.b)de la Ley General de Subvenciones , lo que no puede dejar de deducirse del citado artículo es que la denuncia, como todas las restantes causas de prescripción a las que se refiere el precepto, va referida al procedimiento de reintegro de que se trate. Ello supone que ni puede entenderse suficiente que la denuncia se refiera a otros procedimientos subvencionales ni puede admitirse que una denuncia genérica de hechos supuestamente ilícitos tenga tal eficacia jurídica.La admisión de la tesis contraria llevaría a consecuencias gravemente atentatorias a la seguridad jurídica y abriría la posibilidad de actuaciones abusivas, pues dejaría el derecho a la prescripción de un procedimiento de reintegro de subvenciones a expensas de cualquier denuncia genérica infundada de un tercero que pudiera tener intereses mercantiles o de cualquier naturaleza contrarios a los del sujeto subvencionado.

[...]

Cuestión distinta a la hasta aquí examinada es que en el curso de la investigación penal abierta por la denuncia hubieran aparecido hechos relacionados con la subvención de autos, en cuyo caso, sin duda, se habría producido la interrupción de la prescripción de la acción de reintegro de la subvención desde el momento en que el procedimiento penal se dirigiera a la investigación de hechos relativos a esta subvención,pero nada de esto ha quedado probado por la Administración recurrente que la invoca, a quien corresponde la carga de la prueba de la interrupción de la prescripción».

Continuamos con los efectos de la interrupción. A este respecto, la STS 533/2023, 27 de abril, recurso 6300/2021:

«La interrupción de la prescripción no suspende el computo de plazo sino que lo interrumpe y obliga a reiniciarlo. Así lo ha señalado una constante jurisprudencia entre la que cabe citar la sentencia Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 21 de febrero de 2012 (rec. 205/2010), 5 de noviembre de 2012 (rec. 6930/2009) y de 3 de julio de 2018 (rec. 75/2016), en las que se afirma que la interrupción "es un acto obstativo de la prescripción que revigoriza el derecho subjetivo y que no solo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta",de modo que la interrupción del plazo de la prescripción tiene la consecuencia de que se reinicia el cómputo del plazo desde el principio.

La STS de 21 de febrero de 2012 (rec. 205/2010) razona al respecto que:

"Ese efecto jurídico derivado del ejercicio de aquella acción civil fue, a tenor del citado art. 1973, de interrupción de la prescripción y no de mera suspensión. Esta segunda, regulada en algunos ordenamientos extranjeros, sólo se aplica en el nuestro cuando la ley de forma expresa se refiera a ella mandando que el plazo "se reanude" y no que "se reinicie" o "comience a correr de nuevo".En este sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de este Tribunal de 10 de junio de 1985 y 13 de mayo de 2008, y muy en especial, por la clara distinción de esos dos conceptos o categorías, la de 16 de marzo de 2006, dictada por su Sala Primera en el recurso de casación núm. 1760/1999, en la que se lee: "... en este motivo se confunde la interrupción de la prescripción con la suspensión de la misma. La primera está recogida en el artículo 1973 del Código civil y es el acto -uno de los cuales es el ejercicio de la acción ante los Tribunales- que evita la consumación de la prescripción y su efecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar a contarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripción... La interrupción, pues, es acto obstativo de la prescripción, que revigoriza el derecho subjetivo y que no sólo impide el curso de la prescripción, sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cómputo de ésta. Por el contrario, la suspensión de la prescripción paraliza ésta, no corre el tiempo para la misma, pero no inutiliza el ya transcurrido;así, cuando desaparece la causa de suspensión, sigue -no comienza de nuevo, como en la interrupción- el cómputo del tiempo para la prescripción. La suspensión no está recogida, con carácter general, en Derecho español..."».

Sobre la pretendida categorización de las actuaciones de comprobación, previas al reintegro, como procedimiento autónomo, citamos la STS 24 de julio de 2023, recurso 8848/2021:

«Acerca de la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención, previas al inicio de un procedimiento de reintegro, existe una consolidada jurisprudencia de esta Sala de la que son muestra, entre otras, la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017) así como las sentencias de esta Sección Tercera 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020), 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020) y, más recientemente, la sentencia 533/2023, de 27 de abril (casación 6300/2021).

La interpretación mantenida en dichas sentencias podemos sintetizarla en los siguientes postulados:

· Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo.

· No cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

· Tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado "control financiero de subvenciones", cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

· El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro; y el artículo 49.7 al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Pero ni uno ni otro plazo resultan de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención. Estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

· El control llevado a cabo por la Administración en esa fase de comprobación tiene por objeto, sencillamente, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones ; y la Administración lleva a cabo la actividad a la que se refiere el artículo 32.1 de la misma Ley (" el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención")»

Para interpretar debidamente esta jurisprudencia en supuestos como el presente, en que puede tener relevancia lo actuado en cada momento para la prescripción de la acción de reintegro, citamos también la STS 758/2023, 7 de junio, recurso 7544/2020:

«Es cierto que la obligación de justificación que incumbe al beneficiario de la subvención, lo mismo que la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración, no forman parte del procedimiento de reintegro.En efecto, como hemos señalado en sentencia 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020, F.J. 3º) -y en el mismo sentido puede verse otros pronunciamientos anteriores como son las sentencias 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020) y 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019)-: "(...) no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley".

Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones) ; que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones) .

Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiaria de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones, debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro"».

QUINTO. Juicio de la sala sobre la prescripción de la acción de reintegro.

Citado el marco legal y jurisprudencial que vamos a aplicar, debemos insistir en una cuestión con carácter previo, por la importancia que tiene para la oposición de la Administración.

No hay una previsión semejante al artículo 68.7 LGT en la LGS, en el Reglamento de General de Subvenciones o en la normativa autonómica. Tampoco la LGT es de aplicación supletoria al presente caso ni sirve para colmar las lagunas de la LGS. Por estas razones y en aplicación de la jurisprudencia transcrita, el efecto interruptor de la prescripción que cabe atribuir a cada uno de los acontecimientos que reseñamos en esta sentencia es, meramente, el reinicio del plazo de cuatro años; y no una suspensión del plazo, o un reinicio diferido al momento en que desaparezca la causa que motivó la interrupción. En lo que hoy nos interesa, hasta que se archivó el proceso penal, como da por supuesto la Administración demandada. La prescripción nunca quedó suspendida hasta el 3 de mayo de 2022 -fecha en que se dictó el auto de sobreseimiento-, ni tampoco el reinicio del plazo se postergó a tal momento.

Asimismo, recalcamos que no hay controversia sobre las fechas en que acaecieron los hechos. Todas las fechas relevantes son admitidas por ambas partes, cuya discrepancia radica sobre la relevancia de los hechos para la prescripción, pero no sobre la fecha en que tuvieron lugar. Además, parte de estas fechas, relativas a acontecimientos del proceso penal de los que no obra copia en las actuaciones, ha sido traída a los autos por la parte recurrente y no por la Administración.

Aclarado lo anterior, vamos a ir relacionando los actos que han analizado las partes, para atribuirles o negarles, cada uno desde su posición procesal, la eficacia interruptora de la prescripción.

En primer lugar, el plazo legal de cuatro años debe empezar a computarse desde el 29 de octubre de 2010: fecha en que venció el plazo para presentar la justificación de la subvención objeto de este recurso.

En segundo lugar, antes de que transcurriesen cuatro años desde la fecha precedente, se interpuso la querella que dio lugar al proceso penal antes referido. La fecha de interposición es pacífica: 13 de julio de 2013. Aunque la querella no se dirigiese contra el sindicato hoy recurrente, la noticia criminal transmitida al juez de instrucción se refería a hechos íntimamente vinculados con la subvención que ahora nos incumbe, indiciariamente constitutivos de delitos, entre los que figuraba la malversación de caudales públicos, en referencia a la subvención que percibió la hoy recurrente, en cuya ejecución participaron otras personas jurídicas relacionadas con el sindicato, como la fundación IFES. Por tanto, a diferencia de los supuestos analizados por la STS 209/2022, no estamos ante actuaciones penales vinculadas solo tangencialmente a la actividad y a los fondos subvencionados, o cuya relación con estos solo se pusiese de manifiesto una vez avanzada la instrucción. La vinculación de la querella con la subvención es total, apreciable desde el momento en que se admitió a trámite la querella. Por tanto, es una actuación subsumible en la previsión del artículo 39.3 b) LGS -el inciso relativo a la presentación de denuncia, tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia reseñada-, sobradamente apta para interrumpir la prescripción.

En tercer lugar, en fecha 12 de marzo de 2014, hemos referido que la Dirección General requirió documentación necesaria para la liquidación. El 26 de marzo se presenta la documentación y el 31 de marzo la Administración demandada la remite al juzgado. Estos actos tienen la consideración de actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario en el curso de la denuncia (inciso final artículo 39.3 b) LGS), porque se practicaron a requerimiento del propio juzgado de instrucción; y también tendrían cabida en la letra a) del mismo precepto.

En cuarto lugar, transformadas ya las diligencias previas a Procedimiento Abreviado, en fecha 15 marzo 2016, como diligencias complementarias, se ordenó emplazar a UGT como responsable civil subsidiaria. Asimismo, el 28 abril de 2016 se personó en los autos la Comunidad Autónoma de La Rioja.

En quinto lugar, en fecha 27 de julio de 2017 la Audiencia Provincial de Logroño confirmó el auto de transformación. Decisión en el curso del proceso que interrumpe igualmente la prescripción. Recuérdese que la recurrente ya había sido emplazada como parte en el proceso penal.

En sexto lugar, el 26 de diciembre de 2017 se dictó la resolución de liquidación final de otras acciones formativas, excluyendo expresamente las afectadas por el proceso penal, pero todas ellas relativas al expediente FIPFORMATIVAS2009/6. Aunque se excluyese a las acciones formativas vinculadas al proceso penal, esta resolución se enmarca en las acciones de la Administración conducentes a determinar la existencia de las causas de reintegro, por lo que encaja en la causa de interrupción del art. 39.3 a) LGS.

En séptimo lugar, el 8 febrero de 2018 la Abogacía del estado solicita que se la tenga por apartada como perjudicada. Asimismo, el 23 de agosto de 2018 el Ministerio Fiscal solicitó el sobreseimiento y archivo. Estas actuaciones en el curso del proceso siguieron siendo conocidas por la parte recurrente y, por razón del artículo 39.3 b) LGS, tales escritos y las resoluciones por las que se unieron y se impulsó la causa interrumpieron, nuevamente, la prescripción.

En octavo lugar, antes de que transcurriesen cuatro años desde las fechas anteriores, el 3 de mayo de 2022 se dicta el auto de sobreseimiento provisional, nueva actuación procesal que interrumpe la prescripción con arreglo al art. 39.3 b) LGS.

En noveno y último lugar, el 28 de junio de 2023 es cuando se inicia el procedimiento de reintegro, que concluirá con la resolución impugnada en este recurso contencioso-administrativo.

Así, cada uno de los actos o acontecimientos que se han relacionado interrumpió la prescripción que la recurrente da por ganada. El efecto de esa interrupción no fue diferir el cómputo del plazo hasta la conclusión del proceso penal, sino su reinicio y cómputo desde ese mismo momento. No obstante, nunca llegó a transcurrir el plazo de cuatro años entre las actuaciones con eficacia interruptora.

Por ende, desestimamos el primer y principal motivo de impugnación.

SEXTO. Sobre los restantes motivos de oposición.

Como segundo motivo de impugnación, se reitera una alegación ya desvirtuada por la resolución impugnada, como es la supuesta falta de exclusión de las acciones formativas números cincuenta y tres, cincuenta y cuatro y cincuenta y cinco, que conllevaría tener estas acciones por debidamente liquidadas desde la resolución de 26 de diciembre de 2017.

Sin embargo, como indica la Administración, sin que se haya alegado o probado nada en contrario, en tal resolución se excluyeron expresamente las acciones indicadas, «siendo las mismas objeto de liquidación final con posterioridad al pronunciamiento del Juzgado de Instrucción nº3 de Logroño». Por tanto, no puede haber quebranto alguno de la confianza legítima, porque la Administración no dio por liquidada entonces, o en fecha anterior, la actividad subvencionada, objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

Por último, el esfuerzo argumentativo del tercer motivo de oposición, en comparación con el motivo principal, es indicativo de su falta de fundamento. La aplicación de la jurisprudencia citada ut suprasobre las actuaciones de comprobación, previas al inicio del procedimiento de reintegro permite superar la confusión entre trámites, sembrada por la propia recurrente y no por la Administración, para tratar de fundamentar una supuesta «nulidad de todo el procedimiento de reintegro», por causas que ya nada tienen que ver con el principal motivo de impugnación, que es la prescripción del derecho a liquidar.

Al rechazar los demás motivos de impugnación, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo y confirmar la resolución impugnada.

SÉPTIMO. Sobre las costas

De acuerdo con los apartados primero y cuarto del artículo 139 LJCA, se imponen las costas a la parte recurrente, con el límite de 1500 euros.