Sentencia Contencioso-Administrativo 651/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 105/2025 de 20 de marzo del 2025

PRIMERO.-Por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Málaga se dictó auto de fecha 1 de octubre de 2024 en cuya parte dispositiva denegó la autorización de entrada en la Vivienda sita en DIRECCION000, de Málaga, para la ejecución de la resolución firme de desahucio de 12 de julio de 2016.

Solicitó la parte apelante el dictado de sentencia que revoque el auto recurrido, al entender que procede de manera irregular a la ejecución de una resolución administrativa dictada en el año 2016 respecto de una ocupante en precario distinta de la hoy recurrente en apelación. Esta persona convive con sus tres hijos menores de edad y es perceptora del ingreso mínimo vital lo que la coloca en situación de vulnerabilidad por lo que propone la suspensión del lanzamiento en aplicación de las medidas legales de protección social de familias vulnerables que no han sido tenidas en cuenta por el auto recurrido.

La representación del Ministerio Público y de la Administración solicitante, se oponen a la estimación del recurso de apelación planteado y solicitan la confirmación del auto apelado en base a sus propios fundamentos.

SEGUNDO.-Los artículos 97 y siguientes de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas regulan la actuación material de ejecución, por parte de las Administraciones, de aquellas resoluciones administrativas que limiten derechos de los particulares, estableciendo el art 99 de LPAC que las mismas podrán proceder a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales.

Así el principio de autotutela garantiza a la Administración Pública, previo apercibimiento, la ejecución forzosa de sus actos, y está reconocido con carácter general en la citada Ley 39/2015 (artículos 38, 39, 98 y 99), si bien éste ultimo precepto excepciona los supuestos en que la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales, disponiendo por su parte el art 100.3 que "si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, o en los restantes lugares que requieran autorización de su titular, las Administraciones públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o en su defecto, la oportuna autorización judicial"

Para articular procesalmente esta exigencia legal el articulo 8.6 de la Ley 29/1998. de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, atribuye a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de las "autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública".

Y como ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, el adecuado enjuiciamiento de la legalidad de la autorización judicial, ha de partir de las siguientes premisas básicas:

a) la autorización judicial se exige cuando la ejecución de un acto administrativo requiera la entrada en un domicilio y se haya denegado por parte del titular y así se recoge en el art 100.3 de la Ley 39/2015

b) siempre que sea necesaria la autorización, el órgano judicial deberá verificar si la orden de entrada está en consonancia y se ajusta a los fines del acto cuya ejecución de pretende y se respeta el principio de proporcionalidad.

De aquí que la intervención que el art 8.6 de la Ley 29/1998. de 13 de julio , encomienda a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo no responda a un automatismo formal, ya que para conceder dicha autorización, que lo es en garantía de la inviolabilidad del domicilio, el titular del órgano judicial debe formarse un juicio conducente al otorgamiento o denegación de la autorización instada, mediante la individualización del sujeto que ha de soportar la ejecución forzosa del acto administrativo, verificar la apariencia de legalidad de dicho acto con el fin de evitar que se produzcan entradas arbitrarias, asegurarse de que la ejecución de ese acto requiere efectivamente la entrada domiciliaria y garantizar que la irrupción se produzca sin más limitación al derecho fundamental que el estrictamente necesario, sin que en ningún caso se pueda extender el acto de intervención a la fiscalización de la legalidad del acto y su ejecutividad que va más allá del control de dicha garantía ( S.T.C 22/1994 , entre otras).

TERCERO.-Asimismo, como ha señalado el TC (por todas STC, Sala 1ª, núm 189/2004 de 2 de noviembre (BOE 290/2004, de 2 de diciembre):

"Tercero Como hemos afirmado reiteradamente desde la STC 22/1984 de 17 de febrero la protección constitucional del domicilio en el art. 18.2 CE EDL 1978/3879 se concreta en dos regias distintas. La primera define su inviolabilidad que constituye un auténtico derecho fundamental de la persona, establecido como garantía de que el ámbito de privacidad, dentro del espacio limitado que la propia persona elige, resulte exento de o inmune a cualquier tipo de invasión o agresión exterior de otras personas o de la autoridad pública incluidas las que puedan realizarse sin penetración física en el mismo sino por medio de aparatos mecánicos electrónicos u otros análogos. La segunda que supone una aplicación concrete de la primera, establece la interdicción de la entrada y el registro domiciliarios, disponiéndose que fuera de los casos de flagrante delito, sólo son constitucionalmente legítimos la entrada o el registro efectuados con consentimiento de su titular o al amparo do una resolución judicial ( SSTC 22/1984 de 17 de febrero . FFJJ 3 y 5; 10/2002 de 17 de enero Fj 5 EDJ 2002/374 y 22/2003 de 10 de febrero . FJ 3 EDJ 2003/2746) De modo que el contenían del derecho es fundamentalmente negativo lo que se garantía ante todo, es la facultad del titular de excluir a otros de ese ámbito espacial reservado de impedir o prohibir la entrada o la permanencia en él de cualquier persona y específicamente de la autoridad publica para la practica de un registro.

La garantía judicial aparece así, según hemos dicho en la STC 160/1991, de 18 de julio , FJ 8 EDJ 1991/8069 como un mecanismo de orden preventivo, destinado a proteger el derecho, y no -como en otras intervenciones judiciales provistos en la Constitución a reparar su violación cuando se produzca La resolución judicial sirvo para decidir, en casos de colisión de derechos e intereses constitucionales, si debe prevalecer el derecho del art. 18.2 CE EDL 1978/3879 u otros valores constitucionalmente protegidos Se trata, por tanto, de encomendar a un órgano jurisdiccional que realice una ponderación preventiva de los intereses en juego como garantía del derecho a la inviolabilidad del domicilio, antes de que se proceda a cualquier entrada o registro y como condición ineludible para realizar éste, en ausencia de consentimiento del titular.

Cuarto.- (....) dado que constitucionalmente la Administración se encuentra inhabilitada por el art. 18 2 CE EDL 1978/3879 para autorizar la entrada en domicilio, el acto administrativo que precisa una ejecución que sólo puede llevarse a cabo ingresando en un domicilio privado no conlleva por si solo el mandato y la autorización del Ingreso, lo que implica que cuando éste es negado por el titular debe obtenerse una resolución judicial que autorice la entrada y las actividades que una vez dentro del domicilio pueden sor realizadas ( SS TC 22/1984 de 17 de febrero , y 211/1992 de 30 de noviembre EDJ 1992/11831) En estos casos, el control que correspondo hacer al Juez es el de "garante del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, lo cual significa que no es el Juez de la legalidad y de la ejecutividad del acto de la Administración, sino el Juez de la legalidad de la entrada en domicilio (SSTC 76/1992 de 14 de mayo, y 199/1998, de 13 de octubre). Pero sin este control, el acto es ilícito y constituye violación del derecho, salvo al coso de flagrante delito y salvo naturalmente hipótesis excepcionales, como puede ocurrir con el estado de necesidad"

Así las cosas, las autorizaciones judiciales para la entrada en domicilios en ejecución de actos administrativos, inicialmente residenciadas en sede penal ( art. 87 LOPJ ), competen a los órganos jurisdiccionales unipersonales del orden contencioso-administrativo ( art 8.6 LJCA) , el control judicial no se extiende a la revisión de la legalidad del acto administrativo para cuya ejecución se solicita autorización de entrada, ya que este corresponde al juzgado o tribunal competente para conocer de la legalidad o ejecutividad del acto administrativo (STC139/2004, de 13 septiembre); el alcance del control judicial se ciñe a revisar la legalidad de la entrada y no la del procedimiento y del acto que la soporta por el Juez de la legalidad de la entrada en domicilio (SSTC189/2004, de 2 noviembre y 76/1992 de 14 de mayo; y 199/1998. de 13 octubre).

De la doctrina Tribunal Constitucional en la materia se desprende que este control ha de comprender las siguientes aspectos:

1º- Asegurarse de que no existen infracciones evidentes, esto es, "graves y manifiestas". Es decir, de que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada y de que no existe una vía de hecho -básicamente comprobando que el acto se ha dictado previa la tramitación de un procedimiento administrativo con apariencia de legalidad en el que se ha dado audiencia al interesado y finalmente que el acto ha sido dictado por la autoridad competente en el ejercicio de sus facultades.

2º.- Control de proporcionalidad o idoneidad. La medida debe ser proporcionalmente ajustada al fin que se persigue, sin que exista otra alternativa menos gravosa, pues cuando los fines de la ejecución administrativa pueden igualmente alcanzarse sin entrar en el domicilio, la entrada no debe autorizarse si no hay "necesidad justificada de penetrar" en aquél ( STC 22/1984 . FJ 3 ° EDJ 1984/22) Además, la entrada solicitada ha de ser efectivamente necesaria por la actividad de ejecución, esto es, ha de ser apta o idónea para el fin pretendido.

3°.- La autorización judicial se concederá con las limitaciones iteraciones y exigencias necesarias para que la entrada se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art 18.2 CE que las estrictamente necesarias para la ejecución del acto, adoptando las cautelas precisas para que la limitación del derecho fundamental que la misma implica se efectúe del modo menos restrictivo posible. ( SSTC 76/1992, de 14 de mayo, 50/1995, de 23 de febrero, 171/1997 de 14 de octubre, 136/2000, de 29 mayo , FFJJ 3 y 4 EDJ).

4°.- Por ultimo, el órgano judicial debe cerciorarse de que el acto administrativo para cuya ejecución se solicita autorización de entrada no esta siendo o ha sido objeto de un recurso contencioso-administrativo, pues en tal caso no podría inmiscuirse en su ejecución sin lesionar la tutela judicial efectiva que corresponde ejercer al órgano judicial que conoce o ha conocido del asunto, tal y como se ha tenido ocasión de razonar anteriormente.

El ejercicio efectivo de este control tiene que exteriorizarse mediante una motivación expresa que huya de estereotipos y formulaciones genéricas susceptibles de ser aplicados a diferentes supuestos.

El Tribunal Constitucional en este punto se ha mostrado muy exigente, considerando que solo mediante la adecuada motivación es posible comprobar, por una parte, si el órgano judicial ha llevado a cabo una adecuada ponderación de los derechos e intereses en conflicto y, por otra que en su caso, autorizó la entrada del modo menos restrictivo posible del derecho a la inviolabilidad del domicilio.

CUARTO.-Dicho lo anterior, se hace preciso indicar que el acto que es objeto de ejecución administrativa es la resolución firme de desahucio de 12 de julio de 2016 en la que se ordena el desalojo de la vivienda de titularidad de Instituto Municipal de la Vivienda sita en DIRECCION000, de Málaga.

En este punto se pone el énfasis en el defectuoso análisis del requisito de la proporcionalidad de conformidad con las exigencias que para la autorización de entradas en ejecución de resoluciones de desahucio administrativo ha sentado de forma reiterada el Tribunal Supremo y que resume la STS de 15 de febrero de 2021 (Rec. 7291/2019) que establece la siguiente doctrina casacional "En relación con la cuestión de interés casacional planteada en el Auto de admisión del recurso de 8 de mayo de 2020, hemos de reiterar el criterio de que estando afectadas personas vulnerables en un desalojo de una vivienda ocupada ilegalmente, la autorización de entrada debe comprobar ex ante la adecuación y proporcionalidad de las medidas adoptadas por la Administración para la protección de dichas personas, sin cuestionar en cambio la procedencia del desalojo ya ventilada en el correspondiente procedimiento previo. El órgano judicial contencioso administrativo no es competente para determinar las concretas medidas a adoptar, pero sí debe comprobar antes de autorizar la entrada en un domicilio ocupado ilegalmente al objeto de proceder a su desalojo, que la Administración que lo ejecuta ha tenido en cuenta la protección de las personas vulnerables y que las medidas adoptadas son proporcionadas y suficientes, habida cuenta de las circunstancias que concurran en cada caso."

Así observamos que tras casi siete años de inactividad, la Administración activa la ejecución del acuerdo de desahucio administrativo dictado el 12 de julio de 2016 contra Graciela, incorporando al expediente un informe datado el 14 de marzo de 2023 en el que se revela que la vivienda esta ocupada por otra persona, Sra. Custodia, y sus tres hijos menores con edades comprendidas entre los ocho y los tres años. Siguen dos "notas informativas" de la misma fecha (21 de noviembre de 2023) una del área de derechos sociales que dirige al comité FRES una información extremadamente parca de la situación socio-económica de la familia ocupante, en el que como dato significativo se expone la negativa de la ocupante a colaborar mediante la aportación de documentación que justifique la concurrencia de los requisitos para ocupar la vivienda. La segunda nota informativa es una mera reproducción de lo anterior que expide el ETV. Sobre esta base se cursa solicitud de entrada para ejecución del desahucio administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso administrativo.

A este respecto señalamos nosotros que no consta requerimiento alguno de documentación dirigido a la ocupante, de modo que no figura en el expediente cual fue la documentación requerida y con qué objeto, y no se ha constatado notificación alguna de tal requerimiento a partir de la que pueda deducirse una negativa a prestar colaboración. Las "notas informativas" (de un folio de extensión) se elaboran a partir de simples conversaciones telefónicas.

Apercibimos además de que este tipo de requerimientos pueden ser aptos para la justificación de los requisitos objetivos que permiten hacerse beneficiario de una vivienda social, pero que ante situaciones de vulnerabilidad por la presencia de menores de edad se impone una actividad positiva de la Administración en aras a garantizar su protección en todo trance.

La situación observada en la inspección de enero de 2023, objetivaba una situación de vulnerabilidad social de una unidad familiar monoparental compuesta por la madre y los tres hijos menores de muy corta edad, ocupantes en precario de una vivienda social, contando con el ingreso mínimo vital como única fuente de ingreso reconocida.

Como advierte la jurisprudencia del Tribunal Supremo ante este tipo de situaciones el examen de la proporcionalidad de la medida injerente de entrada impone la evaluación de la adopción ex ante por parte de la Administración de medidas de protección social adecuadas.

Es de destacar que en cualquier caso, que la presencia de menores de edad y la exigencia de primer rango de salvaguarda de la protección del interés del menor exige del órgano judicial autorizante recabar toda la información que estime precisa para resolver la proporcionalidad de la medida injerente y en su caso concederla condicionada a la adopción de medidas encaminadas a garantizar la protección de los menores afectados.

Así lo expone la STS de 11 de octubre de 2023 (Rec. 3594/2021) en la que se puede leer:" En los supuestos en que de la solicitud de autorización para la entrada en domicilio para la ejecución forzosa de un acto administrativo se evidencie o se infiera la presencia de personas menores de edad en situación de vulnerabilidad, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo podrá, antes de adoptar la resolución que proceda, recabar de la Administración Pública ejecutante que remita aquellos datos referidos a las condiciones socioeconómicas de la unidad familiar afectada por la resolución de desalojo, que resulten indispensables para garantizar la adecuada ponderación de los derechos e intereses en conflicto, en relación con el derecho fundamental a la no injerencia en el domicilio, el derecho al respeto a la vida privada y familiar y el derecho a una vivienda digna, así como requerirle para que adopte las medidas relativas a la protección de los intereses habitaciones de los menores de edad, con la obligación de verificar si estás son suficientes e idóneas a tal fin".

Como recuerda la STS de 23 de noviembre de 2020 (rec. 4509/2019) "la ponderación exigida al juez no puede afectar al núcleo de la decisión del desalojo. Si tal cosa se hiciera, la competencia atribuida al juez para autorizar la entrada en domicilio como garantía preventiva del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio se transmutaría, subrepticiamente, en la atribución -de facto- a aquél de una competencia para revisar un acto administrativo firme, y eso no es lo querido por el legislador. Por tanto, el juez no puede, so pretexto de cumplir con la exigencia de ponderación de los intereses concurrentes, paralizar indefinidamente un desalojo forzoso que trae causa de un acto administrativo firme, aparentemente legal, porque estaría permitiendo -y hasta posibilitando, de hecho- la permanencia y consolidación de una situación de ilegalidad

(...)

El juez no debe ser ajeno a las consecuencias que pueden derivarse de su decisión de autorizar la entrada en domicilio para proceder al desalojo forzoso y, por ello, antes de emitir esa autorización debe velar por que se reduzcan al mínimo posible las consecuencias negativas que, ineludiblemente, se derivarán de la irrupción domiciliaria. En ese sentido, el juez debe tomar en consideración todas las circunstancias concurrentes en el momento de adoptar su decisión y, singularmente, la presencia en la vivienda que deba ser desalojada de personas en situación de especial vulnerabilidad, entre las que cabe incluir a los menores, pero también a otras personas que se encuentren necesitadas de protección por razones diversas, como pueden ser las víctimas de violencia de género, o aquellas personas que estén en riesgo de exclusión social por razones económicas o de otro tipo."

En modo alguno podemos entender aquí agotadas las elementales exigencias de salvaguarda del interés de los menores de edad ocupantes de la vivienda, en este punto la solicitud administrativa adolece de una manifiesta parquedad, pues no se ha efectuado análisis alguno de su situación socioeconómica, no se a adoptado medida alguna de salvaguarda, ninguna alternativa habitacional, ni recurso social a disposición de la unidad familiar aparece propuesto, limitándose la resolución autorizatoria a afirmar apodicticamente la falta de justificación de la situación de vulnerabilidad, sin efectuar juicio alguno de proporcionalidad en relación a la situación objetivamente vulnerable de los menores de edad y las medidas adoptadas para su protección.

Se estima el recurso de apelación planteado y se revoca el auto apelado.

QUINTO-.De conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de LJCA en los casos de estimación del recurso de apelación las costas no se impondrán a cargo de ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de aplicación.