Sentencia Contencioso-Administrativo 9/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 106/2025 de 21 de enero del 2026

PRIMERO.-Acto administrativo recurrido.

Se impugna ante esta Sala la Orden Foral 17E/2025, de 21 de enero, del Consejero de Desarrollo Rural y Medio Ambiente que desestima el Recurso de Alzada interpuesto por NARCUE ARBIZU CARLOS Y MARTA S.C. contra la Resolución 317e/2023, de 7 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, por la que se abonan ayuda a "Inversiones en explotaciones agrarias distintas a regadío en zona de actuación en el Canal de Navarra (PDR 2014-2020).

En síntesis alega el actor que siendo la factura del tractor finalmente adquirido, de 20 diciembre de 2022 y la solicitud de la modificación plan inversiones de 23 diciembre, solo hay una extemporaneidad de 3 días y el pago del tractor se produce con posterioridad, (pagos a cuenta) tal y como exige la base 7.4 que es también cuando se entrega el bien y cuando por tanto se adquiere, siendo entonces que la ejecución de la inversión es posterior a la solicitud de modificación, debiendo interpretarse cualquier posible duda según lo establecido en art 4.1 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Publico referido al principio de proporcionalidad.

Sobre esta cuestión el GN se opone al considerar que solo se pueden considerar como subvencionables las inversiones y gastos iniciados y realizados tras la presentación de la correspondiente solicitud de ayuda, y, en su caso, tras la solicitud de modificación de la inversión, debiéndose tener en cuenta las fechas de facturas, albaranes y pagos como pertinentes medios de prueba y en cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, no procede porque la norma no lo prevé ni prevé su aplicación y la beneficiaria no demuestra que no es responsable de la inclusión del importe subvencionable.

Y en cuanto a la segunda causa de reducción de la ayuda, por aplicación de penalización, sostiene la parte actora que no procede porque es consecuencia de la reducción de parte de la ayuda concedida, y, en todo caso contraviene el principio de confianza legítima, y la jurisprudencia que lo interpreta siendo además que se da el supuesto de no aplicación de la penalización porque dadas las circunstancias concurrentes, el beneficiario de la ayuda no ha sido responsable de incluir un importe inadmisible. Por lo demás, alega que la tesis de la Administración es contraria a la doctrina del TEDH acogida por el TS.

La Administración se opone por considerar que se ha aplicado correctamente la base 22.7 y el beneficiario no ha demostrado el supuesto de exclusión de la penalización.

SEGUNDO.-Antecedentes relevantes para el enjuiciamiento del caso.

Por Resolución 41E/2021, de 13 de abril, del Director General de Desarrollo Rural, se establecen las bases reguladoras y la convocatoria para el ejercicio 2021 de las ayudas a "Inversiones en explotaciones agrarias distintas a regadío en la zona de actuación del Canal de Navarra", del Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2014-2020. Folios 1 a 16 del Expediente administrativo.

Al amparo de la citada convocatoria y mediante Resolución 63E/2022, de 16 de marzo, del Director General de Desarrollo Rural, se concede la citada ayuda a la parte actora en la cuantía de 80.537,37 euros en un único pago con cargo al Presupuesto de Gastos de 2023. Folios 82 y siguientes del expediente administrativo.

Con fecha 23 de diciembre de 2022 la beneficiaria presenta solicitud de modificación del plan de inversiones aprobado. Dicha modificación consiste en renunciar a la ayuda para la compra de un tractor con una potencia superior a 250 cv y en su lugar adquirir un tractor más pequeño (entre 150 cv y 200 cv), un atomizador y una sembradora directa con automatismos. La motivación de la modificación del plan de inversiones se basa en que las nuevas inversiones se consideran en ese momento más urgentes y necesarias. Folios 114 y siguientes del expediente.

Por Resolución 105E/2023, de 12 de mayo, del Director General de Desarrollo Rural se modifica la concesión de las ayudas a "Inversiones en explotaciones agrarias distintas a regadío en la zona de actuación del Canal de Navarra (Convocatoria 2021)" y se otorga al compareciente una ayuda por un total de 79.802,21, por una inversión auxiliable de 227.356,72 euros, con un 35,10% de ayuda. Folios 130 y siguientes del expediente administrativo.

Mediante Resolución 317E/2023, de 7 de diciembre, del Director General de Desarrollo Rural, se abona a los demandantes la cantidad de 9.484,34 euros, como subvención total y es que una vez presentada la solicitud de pago, se aprueba una subvención de 37.564,34 euros. Además, se reduce el importe de la subvención en 28.080,00 euros en concepto de penalización por haber solicitado el pago de un importe superior en un 10% al importe a pagar tras el estudio de la admisibilidad de esta; y, por consiguiente, se aprueba un pago como subvención total de 9.484,34 euros. Folios 193 a 196 del expediente administrativo sobre una inversión auxiliable de 107.020,92.

TERCERO.-Primer motivo demanda; principio proporcionalidad. Interpretación bases convocatoria.

I/Puesto que son dos los motivos por los que la Administración reduce la ayuda solicitada, analizaremos por separado los motivos de la demanda y de oposición concernidos.

Como ya anticipábamos más arriba la parte actora viene a circunscribir su pretensión anulatoria en la vulneración del principio de proporcionalidad.

En síntesis alega el actor que siendo la factura del tractor finalmente adquirido, de 20 diciembre de 2022 y la solicitud de la modificación plan inversiones 23 diciembre, solo hay una extemporaneidad de 3 días y el pago del tractor se produce con posterioridad, (pagos a cuenta) que es también cuando se entrega el bien y cuando por tanto se adquiere, habiéndose pagado el tractor con posterioridad a la fecha de la presentación de la solicitud de modificación y que el mismo se ha inscrito en ROMA y matriculado en Tráfico también con posterioridad a la solicitud de modificación siendo entonces que la ejecución de la inversión es posterior a la solicitud e modificación, debiendo interpretarse cualquier posible duda según lo establecido en art 4.1 Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Publico referido al principio de proporcionalidad.

II/ Sobre esta cuestión el GN se opone al considerar que solo se pueden considerar como subvencionables las inversiones y gastos iniciados y realizados tras la presentación de la correspondiente solicitud de ayuda, y, en su caso, tras la solicitud de modificación de la inversión, de conformidad con base 7.4 debiéndose tener en cuenta las fechas de facturas, albaranes y pagos como pertinentes medios de pruebay en cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad, no procede porque la norma no lo prevé ni prevé su aplicación.

III/ Jurisprudencia de aplicación.

Llegados a este punto conviene, traer a colación el criterio jurisprudencial sobre esta materia, que se recoge, y citamos por todas en la sentencia dictada por esta Sala en rca 420/2018, según la cual:

"TERCERO.-Consideraciones generales sobre las subvenciones y las obligaciones de los beneficiarios.

Expuestas las posiciones de las partes, hay que señalar en primer lugar que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 2014\6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.

Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 (RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 (RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 (RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:

« En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) «ad exemplum»).

La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste .

Así, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan. Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014 Rec. 428/2011 ), es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec 5333/2011 ).

En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Recurso: 275/2015 (ROJ: STSJ NA 469/2016)."

Asimismo, en un supuesto parecido al que hoy nos ocupa en la misma sentencia la Sala dijo:

"CUARTO.- De la normativa de aplicación en materia de subvenciones. -

Sentado lo anterior, y dadas las posiciones de las partes, conviene traer a colación algunos de los preceptos de nuestra Ley Foral de Subvenciones, para delimitar en sus justos términos la cuestión a los efectos de la correcta interpretación de las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa; transcribiremos primero integro el art. 32 que dice:" Pago.

1. Con carácter general las subvenciones se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamentó su concesión.

...

Por su interés para el caso, se ha de recordar lo dispuesto en Artículo 27. según el cual:" Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. ...

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones."

También lo previsto en el Artículo 28. referido a Gastos subvencionable según el cual :" .

1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta Ley Foral, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.

2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención."

...

Interesa asimismo recoger el art 33 bis. Según el cual:

"Plazos de ejecución.

A efectos del cómputo de los plazos de ejecución de las acciones subvencionadas, con carácter general, se tendrá por fecha de inicio la de la resolución de concesión de la subvención. Los plazos de ejecución de dichas acciones podrán prorrogarse hasta el doble del tiempo inicialmente previsto en los términos que se fijen en las bases reguladoras.

En todo caso, si la entidad social así lo solicita, la fecha de inicio, una vez recibida la resolución, puede ser anterior a la propia resolución de concesión de la subvención, siempre dentro del año natural de la convocatoria."

Pues bien;de la regulación legal expuesta se infiere que en el marco de la relación jurídica de las subvenciones resulta trascendente valorar las consecuencias asociadas al incumplimiento de los plazos de realización y/o justificación de la actividad o inversión subvencionada. De manera que la normativa reguladora de las subvenciones públicas viene a distinguir dos plazos distintos y diferenciados, que también se recoge en las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa.

- El plazo establecido para la realización de la actividad subvencionada.

- El plazo determinado para la justificación, por parte del beneficiario, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos recibidos.

Es decir, en nuestro ámbito foral, la LF 11/2005, de Subvenciones estas se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamento su concesión (adquisición de activos después de la solicitud) y el pago se hará solo si se acredita la correcta ejecución de la actividad en las condiciones y con los requisitos establecidos en las base reguladoras. Tesis que encuentra apoyo por ejemplo en la STS de 3 de octubre de 2018 según la cual: "la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución otorgando la subvención ..." "Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención." "Ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aún en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna..." " La autentica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión. En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo..."

Por lo demás, y a mayor abundamiento decir que en similares términos se pronuncia la normativa estatal, la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y el Reglamento de desarrollo, aprobado por el RD 887/2006, el último párrafo del apartado 2 del art. 30 LGS , art. 37 LGS El Título II del Reglamento de la LGS se refiere al "Procedimiento de gestión y justificación de subvenciones", y dedica su Capítulo I a la "subcontratación" y el Capítulo II a la "justificación de las subvenciones . Artículo 71 . Forma de justificación. Artículo 89. Pérdida del derecho al cobro de la subvención. 2. El procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones .

...

QUINTO.-De la doctrina de nuestro Tribunal Supremo en un caso similar.-

Llegados a este punto, se ha de traer a mayor abundamiento por su interés para el caso la STS 2 NOVIEMBRE 2016 en la que se dijo lo siguiente:

"Los gastos subvencionables deben realizarse "en el plazo establecido", el cual, de conformidad con lo establecido en el art. 6.5 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la LGS, será el establecido en el "acto de concesión"... En efecto, para que un gasto se considere subvencionable es preciso que: responda a la naturaleza de la actividad subvencionada (aspecto cualitativo); que su coste no sea superior al valor de mercado (aspecto cuantitativo); que se realice dentro del plazo marcado por las bases reguladoras (aspecto temporal) y que se pague por el beneficiario (aspecto financiero). El art. 31.2 se refiere a este último aspecto. En efecto, frente al criterio sostenido por el Decreto 2784/1964, de 27 de julio , por la que, salvo disposición en contrario, "no será preciso que se acompañen documentos de caja", bastando con acreditar la realidad de la inversión, de forma que el pago del beneficiario al proveedor era materia que, en principio, no debía justificarse; la nueva regulación establece el criterio contrario y exige la acreditación del pago, por lo tanto, sólo se considerará tal el aquel cuyo pago se acredite dentro del período establecido en las bases reguladoras o dentro del período de justificación. Pero de aquí no cabe deducir que los gastos puedan realizarse o devengarse fuera del plazo establecido, sino que, además, debe justificarse su pago en plazo, que a falta de disposición expresa será, como máximo el plazo de "tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad".

Por lo tanto, la Sala comparte el criterio de la Administración de que los "gastos subvencionables", de conformidad con lo establecido en el art. 31.1 de la LGS , debieron realizarse hasta el 31 de diciembre de 2005, no siendo subvencionables los realizados con posterioridad a dicha fecha. Siendo, por disposición legal y en atención a lo razonado, esencial el cumplimiento del plazo. A lo que no cabe oponer que en acuerdo de marzo de 2006, no se hiciesen reparos, pues, con independencia de la opinión de la Comisión, debe estarse a lo establecido en el Convenio.

Entiende además la Sala que las actividades deben entenderse realizadas no en el momento de suscripción del contrato; sino, con carácter general, en el momento de su devengo o realización que fue posterior a diciembre de 2005, pues así lo impone el principio de devengo al que obedece la regulación de subvenciones, tal y como se infiere de los establecido en el Real Decreto 1643/1990." (fundamento de derecho quinto)

El motivo debe prosperar. En efecto, un examen de los preceptos invocados y de los términos del Convenio de colaboración a cuyo amparo se otorgó la subvención ponen de manifiesto que el desarrollo de las actividades con posterioridad al período de subvención (2005) no fue contrario a derecho, toda vez que los contratos y pagos se hicieron en el plazo legal y con garantías sobre su efectiva realización.

....

Pues bien, ha de tenerse en cuenta, sin embargo, que lo que está en cuestión y origina la exigencia de reintegro no es la no realización de las actividades subvencionadas o la falta de justificación de que efectivamente se llevasen a cabo, sino que dichas actividades se realizaron con posterioridad al plazo anual de la subvención.

...Sin embargo, de los preceptos invocados por las partes y del texto del convenio no se deduce que las actividades subvencionadas tengan necesariamente que realizarse dentro del plazo del convenio, sino que cumplidas las formalidades de contratación y pago en plazo, la actividad en sí puede tener lugar en fechas posteriores. Lo cual es congruente con la naturaleza de muchas de estas actividades contempladas en la cláusula primera del convenio (jornadas técnicas o de divulgación, publicaciones, investigaciones), que no parecen requerir que tengan necesariamente que desarrollarse o finalizarse dentro del año.

En efecto, tal como refleja la Sentencia recurrida en el fundamento de derecho quinto, la Ley General de Subvenciones y su reglamento se remiten, en definitiva, a lo que establezca el convenio, que en el caso de autos no señala plazo alguno para la realización de las actividades:

...

Así pues, si los trabajos o actividades fueron contratados en plazo (2005), y su pago se acreditó como máximo en los tres meses posteriores a la finalización de dicho plazo, que el desarrollo de las mismas tuviese lugar con posterioridad no supone el incumplimiento de ninguna norma directamente aplicable al caso. Tanto más cuanto que, según afirma la propia Sala de instancia, en el referido fundamento quinto, FITSA exigió un aval como garantía de la efectiva realización del trabajo o actividad:

Otra cosa sería que alguna actividad no hubiese sido contratada o pagada en los plazos correspondientes, lo que en ningún caso se afirma por la Sentencia impugnada. En consecuencia, ha de estimarse el motivo y, por las mismas razones, el recurso contencioso administrativo a quo en este punto en el Convenio."

A este respecto a mayor abundamiento no es ocioso recordar la doctrina de nuestro T.S. sentada en la STS 989/2018, 12Junio de 2018, según la cual:

" Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro."

IV/Juicio de la Sala.

1º Sentado lo anterior, analizaremos en primer lugar las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa. Establecen las bases de la convocatoria.

Base 7.4 Inversiones subvencionables

"Únicamente se considerarán subvencionables las inversiones y gastos iniciados y realizados tras la presentación de la correspondiente solicitud de ayuda a la autoridad competente. (...) A estos efectos se tendrán en cuenta, entre otros medios de prueba, las fechas de las facturas, albaranes y pagos a cuenta presentadas para la justificación de las inversiones:::"

Base 18. Modificación del plan de inversiones.

"1. Cuando por causas justificada la persona beneficiaria considere necesario incorporar modificaciones sobre el plan de inversiones inicialmente aprobado, deberá presentar solicitud de modificación. Esta solicitud se presentará con anterioridad a la adquisición de los nuevos bienes y/o compromisos, y en todo caso con anterioridad a seis meses de la fecha del plazo para la finalización de inversiones"

En el punto 2º de la Base 20 de las bases se establece lo siguiente:

"La solicitud de pago deberá ir acompañada de la comunicación de la finalización de las inversiones, justificar la ejecución de las mismas, justificación de la materialización de los pagos efectuados por los conceptos objeto de ayuda, mediante las correspondientes facturas y/o documentos de valor probatorio equivalente, y justificantes de haber sido pagados todos los gastos e inversiones subvencionables."

Esto es lo que dicen las bases de aplicación a la primera de las reducciones de la ayuda, que han de ser interpretadas de forma conjunta y sistemática, a la luz de los fines pretendidos con la convocatoria y desde luego a la luz de la LF de Subvenciones como se va a explicar.

2º LA LF 1/2005, DE 9 DE NOVIEMBRE, DE SUBVENCIONES también de aplicación al caso establece en el art 28: "1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta Ley Foral, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones. En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.

2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención."

Por lo demás los Reglamentos UE del Parlamento Europeo y del Consejo de aplicación, citados por las partes litigantes, en realidad, uno, el Reglamento 819/2014, cuando halan de subvencionalidad de los gastos exigen que los pagos efectuados se justifiquen mediante facturas y documentos de pago.

Por tanto, conforme a la Ley foral se ha de considera en las bases reguladoras como gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del periodo de justificación, a lo que se ha de responder es ¿cuáles son en este caso las actuaciones a cuya ejecución viene subordinada la concesión de la ayuda? Haber ejecutado la inversión en unos plazos determinados con acreditación suficiente también en tiempo. Y para ello la interpretación de las bases no puede ir más allá de lo previsto en la norma con rango legal. Y lo cierto es que la base de la convocatoria no prevé que la adquisición del bien se condicione a la emisión de una factura y su fecha, a efectos de la solicitud de la modificación del plan de inversiones. Ni lo dicen las bases ni abe colegirlo de su debida interpretación. En este caso entonces la Administración Foral ha hecho una interpretación restrictiva de las bases la base 7.4 y concordantes. que se separa de lo establecido en la LF de Subvenciones y es que debe actuar de forma proporcionada, ajustando sus medidas y exigencias al interés general y a los fines de la norma con especial justificación y motivación de la interpretación restrictiva en relación con el interés o fin general pretendido pro esta ayuda, cosa que en este caso, además no hace.

Es cierto que la fecha de la factura presentada en la solicitud de pago sobre la inversión incluida en la modificación en palabras de la propia demandante es anterior a la solicitud de la modificación por tres días, por tanto, muy próxima a la citada solicitud; y lo cierto es también que el pago justificativo de la inversión a ejecutar es posterior, el 9 enero de 2023, a la solicitud de la modificación tal y como establece la base 7. 4 de la convocatoria. Así entonces, ¿cuándo se puede considerar ejecutada una inversión y por lo tanto subvencionable? En este caso, la entrega del tacto se realiza el 27 enero una vez, se realiza por el concesionario la revisión pre entrega y su puesta a punto, y se ha justificado que se han realizado las inversiones y dentro de los plazos establecidos y la propia Administración en el escrito de contestación afirma que a los efectos de que inversiones se pueden considerar como subvencionables , solo lo serían las realizadas tras, en este caso, la solicitud de modificación de la inversión, debiéndose tener en cuenta a estos efectos las "fechas de facturas, albaranes y pagos, entre otros medios de prueba" y ocurreentonces que la Administración solo ha valorado la factura anterior en tres días pero no la fecha del pago ni de los albaranes de entrega. Y la base lo que dice es que la solicitud de modificación será anterior a la adquisición de los nuevos bienesy la adquisición no puede entenderse únicamente por razón de la fecha de la factura presentada Según las bases de la convocatoria, lo relevante es haber realizado los gastos correspondientes a las inversiones pretendidas tras la presentación de la modificación del plan de inversión, y en este caso el gasto pago , entrega y demás , se ha hecho después, por mucho que la factura emitida por el concesionario tenga fecha anterior , además no deja de ser contradictoria con la tesis defendida en otros casos en los que se ha dicho que la emisión de una factura anticipadamente a la entrega del bien, o la prestación del servicio, no acredita la realización del gasto.

En fin, una interpretación finalista y sistemática de las bases de la convocatoria expuestas de la que cabe colegir que los demandantes han cumplido con lo exigido en las mismas pues se ha observado que la solicitud de modificación del plan de inversión se ha hecho, en todo caso, con anterioridad a la adquisición del nuevo tractor distinto del inicialmente considerado.

3º Siendo entonces lo anterior suficiente para estimar que la reducción de la cuantía de la ayuda por aplicación indebida de las bases 7.4 y 18, no es conforme a derecho, se puede tomar en consideración, siempre de modo prudente, el principio de proporcionalidad que, aunque no se prevé explícitamente en las bases de la convocatoria, ello no significa, en contra de la tesis mantenida por la Administración, que no se pueda aplicar. Se ha de recordar que en el Preámbulo de la LF de Subvenciones recuerda la introducción en esta Ley Foral de forma expresa de un conjunto de principios generales que deben inspirar la actividad subvencional. Así, se recogen los principios que han de informar la gestión de subvenciones (igualdad, publicidad, en cuanto a los procedimiento de concurrencia competitiva transparencia, objetividad, eficacia, eficiencia y control), y los requisitos que deben necesariamente cumplirse para proceder al otorgamiento de subvenciones y para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora. Por lo demás, en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Publico , Ley 40/2015 de 1 de octubre en su artículo 4. Se dice: "Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad.

1. Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus respectivas competencias, establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias. (...)"

Algo ya se apuntaba más arriba, en el sentido de que en línea con el precepto indicado, y con el criterio de esta misma Sala en sentencia dictada en rca 408/2018 en un supuesto en el que ante un retraso en el cumplimiento de una de las obligaciones impuestas se consideró como leve a los efectos de considerar desproporcionada la perdida de la subvención señalándose en línea con la doctrina del TS que se permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía.

Y aunque, insistimos, este principio de proporcionalidad ha de ser aplicado con cautela. Cautela en el caso de los incumplimientos formales, o las justificaciones extemporáneas pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones, lo cierto es que como dice expresamente el art 4 LRSP, la proporcionalidad en la exigencia de cumplimiento de requisitos por la Administración pasa por elegir la medida menos restrictiva, y si se opta por la restricción, habrá que motivar su necesidad y su justificación, lo que, reiteramos, en este caso no se hace.

En fin, en este punto se ha de estimar la demanda y no es procedente la reducción de la ayuda.

CUARTO.-Segundo motivo de la demanda. Sobre la reducción adicional dimanante de la base 22.7 de la convocatoria.

I/ Dice la parte actora que como consecuencia de la reducción de parte de la ayuda concedida, la Dirección General de Desarrollo Rural le aplica una reducción adicional, entiéndase, penalización, al importe originalmente concedido de acuerdo con lo establecido en la Base 22.7 de la Resolución reguladora de las bases de la convocatoria.

Veamos en este caso a la Dirección General de Desarrollo Rural aplica una reducción adicional al importe de la ayuda, admisible en su sentir, en cuantía igual a la diferencia entre el pago solicitado y el importe correspondiente a pagar, es decir, aplica una reducción de 28.655,92 euros.

Se aduce por la parte actora que la reducción adicional por penalización no es conforme a derecho, porque una vez ha decaído como improcedente la exclusión del importe correspondiente por adquisición de tractor, no resulta de aplicación la reducción contemplada en la base 22.7 y siendo cierto que el importe solicitado es superior en un 10% al importe a pagar tras el estudio de la admisibilidad de la misma (el pago solicitado 66.220,26 euros por el importe justificado en el mismo y el importe a pagar 37.564,34 euros), se trata de un importe que no tuvo conocimiento la persona beneficiaria hasta la resolución de pago en la que se le aplica directamente la reducción adicional.

Y explica a este respecto que la solicitud de pago de las ayudas se presentó acompañada de todos los documentos requeridos para ello y con la inversión ejecutada y que no se le notificó de ninguna manera a la beneficiaria la reducción de acuerdo con la base 7.4 de la Resolución de la convocatoria en aras a que pudiera solicitar en el pago, la parte que le correspondía. Por tanto, no procedería la reducción efectuada por no haberse probado que la persona beneficiaria fuera la responsable de la inclusión del importe no subvencionable.

Por lo demás, la Resolución 105E/2023, de 12 de mayo, del Director General de Desarrollo Rural aprueba la modificación del plan de inversiones presentado por la beneficiaria en la cuantía de una nueva inversión auxiliable de 227.356,72 euros, con un 35,10% de ayuda, resultando una ayuda total de 79.802,21 euros (expediente administrativo páginas 130-132). No conoció hasta que se le notificó la Resolución de pago que se excluía ese importe y por tanto no sería responsable, en ningún caso, de la inclusión de ese importe pretendidamente no subvencionable en la solicitud de pago.

Hay que analizar a quien corresponde la responsabilidad de la inclusión del importe no subvencionable en la solicitud de pago y es ahí donde juega un papel clave el principio de confianza legítima en el sentido de que , el beneficiario tiene derecho a confiar en la estabilidad y continuidad de la ayuda otorgada en línea con doctrina del TS, de modo que en el momento de la solicitud de pago a los demandantes únicamente se había notificado la Resolución de mayo de 2023 por la que se aprueba la modificación de la concesión del plan de inversiones presentado por la beneficiaria resultando una ayuda total de 79802, 21 euro s, por lo que se entiende, la solicitud de pago de la ayuda toma como referencia esta cantidad. Añade que de conformidad con art 46 de la LF 1172005 de Subvenciones cualquier tipo de penalización habrá de imponerse por vía de procedimiento sancionador, lo que n se ha hecho sin audiencia al sancionado se le ha aplicad directamente la penalización y en todo caso insiste que no se ha demostrado por la Administración la responsabilidad del beneficiario en la inclusión del importe o subvencionable en la solicitud de pago de la ayuda.

Se aduce igualmente la Doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos adoptada por el Tribunal Supremo: La no devolución de la ayuda concedida por la Administración en caso de que se acredite la buena fe y el error de la Administración. El Tribunal Supremo ha adoptado esta doctrina y la aplicó ya en la STS 2072/2024 del 4 de abril de 2024 dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo

II/ La Administración foral a este respecto se limita a hacer los cálculos en base a lo establecido en el punto 7 de la base 22 ,al considerar que estamos en el supuesto de reducción penalización y el art 63 del Reglamento de ejecución UE 809/2014, en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad sin que sea de aplicación el principio de proporcionalidad sin que la beneficiaria haya demostrado no ser responsable de la inclusión del importe no auxiliable, defiende la aplicación de la penalización.

III/ Juicio de la Sala.

Como ha quedado determinado, al considerar la Administración que la inversión no cumplía con el punto 1 de la base 18, al no tratarse de supuesto de perdida de ayuda, lo que hace la Administración es concederle ayuda pero por un importe inferior y como el importe de la solicitud de pago que hace el actor es superior en un 10 % al importe a pagar tras el estudio de la admisibilidad en el sentir de la Administración, se le aplica la penalización del apartado 7 de la base 22.

Previo. No considera esta Sala de aplicación al caso la doctrina de TEDH adoptada, es cierto, por el TS porque se refiere a un supuesto distinto, en el que la Administración concede una prestación imputable a la Administración por error a pesar de no cumplir el beneficiario los requisitos.

Dicho esto, procede estimar la demanda también en este punto. primero, la aplicación de la reducción adicional trae causa de la reducción de la ayuda por aplicación, indebida como hemos visto, de las bases de la convocatoria. Por lo demás, la base 22 prevé diversos supuestos de penalización por de incumplimientos también distintos y variados según la cual: "Si el importe de la solicitud de pago es superior en un 10 % al importe a pagar tras el estudio de la admisibilidad de la misma, se reducirá el importe determinado para el pago en la cuantía de esta diferencia.

No obstante, no se aplicará ninguna reducción si la persona beneficiaria puede demostrar que no es responsable de la inclusión del importe no subvencionable."

Y ello en línea con lo previsto en el citado por la Administración art. 63 del Reglamento UE 809/2014 precepto este incardinado en el CAPÍTULO III Pagos indebidos y sanciones administrativas. Transcribiremos el citado precepto.

Artículo 63 Retirada parcial o total de la ayuda y sanciones administrativas

1. Los pagos se calcularán sobre la base de los importes que se consideren admisibles durante los controles administrativos contemplados en el artículo 48. La autoridad competente examinará la solicitud de pago presentada por el beneficiario y determinará los importes admisibles. Además, fijará: a) el importe pagadero al beneficiario en función de la solicitud de pago y la decisión de concesión; b) el importe pagadero al beneficiario tras el examen de la admisibilidad del gasto que figure en la solicitud de pago. Si el importe fijado con arreglo a la letra a) del párrafo segundo supera el importe fijado con arreglo a la letra b) del mismo párrafo en más de un 10 %, se aplicará una sanción administrativa al importe fijado con arreglo a la letra b). El importe de la sanción será igual a la diferencia entre esos dos importes, pero no irá más allá de la retirada total de la ayuda. No obstante, no se aplicarán sanciones cuando el beneficiario pueda demostrar a satisfacción de la autoridad competente que no es responsable de la inclusión del importe no admisible o cuando la autoridad competente adquiera de otro modo la convicción de que el beneficiario no es responsable de ello. (la negrita es nuestra).

Por tanto, es claro que para aplicar la penalización, al margen de que se siga un procedimiento a estos efectos, lo relevante es que el solicitante del pago de la ayuda sea responsable de la inclusión del importe no admisible.

Pues bien, no se da esa circunstancia en este caso, primero porque no hay importe no admisible como tal y segundo porque, el interesado en la ayuda, al solicitar el pago, una vez ha decaído como improcedente la exclusión del importe correspondiente por adquisición de tractor, no resulta de aplicación la reducción contemplada en la base 22.7 y siendo cierto que el importe solicitado es superior en un 10% al importe a pagar tras el estudio de la admisibilidad de la misma (el pago solicitado 66.220,26 euros por el importe justificado en el mismo y el importe a pagar 37.564,34 euros), se trata de un importe que no tuvo conocimiento la persona beneficiaria hasta la resolución de pago en la que se le aplica directamente la reducción adicional. Y tal y como explica el demandante la solicitud de pago de las ayudas se presentó acompañada de todos los documentos requeridos para ello y con la inversión ejecutada y que no se le notificó de ninguna manera a la beneficiaria la reducción de acuerdo con la base 7.4 de la Resolución de la convocatoria en aras a que pudiera solicitar en el pago, la parte que le correspondía. Por tanto, no procedería la reducción efectuada por no haberse probado que la persona beneficiaria fuera la responsable de la inclusión del importe no subvencionable. La beneficiaria solicitó el pago la cantidad ejecutada que es incluso menor de la concedida originalmente.

Por lo demás, la Resolución 105E/2023, de 12 de mayo, del Director General de Desarrollo Rural aprueba la modificación del plan de inversiones presentado por la beneficiaria en la cuantía de una nueva inversión auxiliarle de 227.356,72 euros, con un 35,10% de ayuda, resultando una ayuda total de 79.802,21 euros (expediente administrativo páginas 130-132). Y no es hasta después de la solicitud de pago cuando el beneficiario tiene posibilidad de conocer que en el sentir de la Administración procede reducción de ayuda. por tanto, esta Sala no alcanza a apreciar la responsabilidad del mismo en la inclusión de ese importe pretendidamente no subvencionable en la solicitud de pago. Hay que analizar ciertamente a quien corresponde la responsabilidad de la inclusión del importe no subvencionable en la solicitud de pago y es ahí donde juega un papel clave el principio de confianza legítima en el sentido de que , el beneficiario tiene derecho a confiar en la estabilidad y continuidad de la ayuda otorgada en línea con doctrina del TS, de modo que en el momento de la solicitud de pago a los demandantes únicamente se había notificado la Resolución de mayo de 2023 por la que se aprueba la modificación de la concesión del plan de inversiones s presentado por la beneficiaria resultando una ayuda total de 79802, 21 euros, por lo que se entiende, la solicitud de pago de la ayuda toma como referencia esta cantidad.

Es por todo ello que procede estimar la demanda siendo disconforme a Derecho la OF recurrida, debiéndose declarar auxiliable la nueva inversión por la compra del tractor incluida en la modificación concedida sin reducción de ningún tipo.

QUINTO.-Costas procesales.

Al ser estimada íntegramente la demanda y rechazadas todas las pretensiones de la Administración demandada, procede imponer a esta última las costas del presente pleito, y por imperativo legal, ex artículo 139.1 Ley Jurisdiccional.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el Siguiente