Sentencia Contencioso-Administrativo 12/2026 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 381/2025 de 21 de enero del 2026

PRIMERO. - Resolución recurrida y alegaciones de las partes.

A través de este recurso de apelación se impugna la sentencia nº 109/2025 por el Juzgado Contencioso-Administrativo Nº 3de Pamplona/Iruña.

La sentencia desestima la demanda y confirma el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Orkoien de 28 de febrero de 2.024, por el que se requirió a la demandante/apelante el pago de 681.177,64 euros, más interese legales y frente al acuerdo de traslado de informe técnico municipal de 2 de agosto de 2.022.

Entiende el Juez "a quo" que el acuerdo de dos de agosto de 2.022 no es un acto administrativo y no es susceptible de interrumpir la prescripción, concluyendo que no se trata de un acto administrativo impugnable, por lo que concurre la causa de inadmisión del artículo 69.c) de la ley 29/1.998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En cuanto al acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 28 de febrero de 2.024, señala que la solicitud de aplazamiento presentada por el ahora apelante con fecha 14 de diciembre de 2.016 y que no fue respondida por el Ayuntamiento, no tiene virtualidad para interrumpir la prescripción. Califica dicha solicitud como petición y, conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2.015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se ha de entender desestimada.

En cuanto a la pretensión de la actora de que se declare que la resolución es nula, derivada de la omisión procedimental y de la falta de motivación del requerimiento practicado y el preceptivo informe previo de intervención municipal, con base en el artículo 240.1.a) de la Ley Foral de Administración Local, relativo a la intervención, y el artículo 9.4 del Real Decreto 42/2.017, concluye que la mera omisión de la fiscalización previa preceptiva es un vicio convalidable. Además, señala, no se ha acreditado indefensión para la recurrente/apelante. Por todo ello, desestima el motivo de recurso.

La cuestión esencial del recurso contencioso-administrativo, para el Juez "a quo", es la prescripción del pago del ingreso de derecho público no tributario. Desestima que concurra tal prescripción por cuanto se trata de un deber de cesión de aprovechamiento del artículo 96 del Decreto Foral Legislativo 1/2017. Para resolver la cuestión acude al artículo 5 de la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra, para concluir que no se contempla en el mismo y que tampoco lo está como ingreso público no tributario. Descarta, por tanto, que sea de aplicación el plazo de prescripción de cuatro años contemplado en el artículo 17 del mismo texto legal.

Se remite a doctrina de esta Sala (sentencia de apelación nº 142/2.019, rollo de apelación 87/2.019) para descartar su aplicación al caso.

Por ello, acude a la doctrina de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo; Recurso de Casación 768/2.020, de 5 de junio, concluyendo que es de aplicación al caso el plazo de prescripción de 30 años contemplado en la Ley 23 del Fuero Nuevo de Navarra al no haber plazo específico y que, aun admitiendo que se tratase de una deuda por prestación de servicios documentada, el plazo sería el de 10 años previsto en la Ley 25, que no se habría agotado.

Asimismo, entiende de aplicación al caso la doctrina contenida en la sentencia nº 70/2.016, de 15 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, que sostiene que "... el mecanismo de la carga urbanística es incompatible con la institución de la prescripción.".Sostiene el Juez "a quo", con la Sala de las Islas Canarias, que el aprovechamiento se configura legalmente como no susceptible de apropiación, por lo que no se trataría propiamente de una deuda cuya extinción pueda liberar al deudor, sino una parte del aprovechamiento sobre el suelo que el dueño no podría adquirir, puesto que, en caso contrario, de facto se adquiriría por el demandante/apelante el 100% del aprovechamiento urbanístico, alteándose el régimen jurídico de un bien de dominio público, entrando en juego el artículo 205 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, relativo a la restauración del orden urbanístico en bienes de dominio público, viales, zonas verdes, o espacios libre y en suelo no urbanizable de protección.

Recurre en apelación la mercantil "IRAUTO, S.L." con base en los siguientes motivos:

1.- Comienza con un motivo primero donde recoge los antecedentes administrativos y procesales del asunto. Señala que nos encontramos ante una sustitución de la cesión del aprovechamiento urbanístico cuyo pago, además, advertía la Administración, podría hacerse por vía de apremio, prevista solo para los ingresos de derecho público.

No pretende la Administración el aprovechamiento real del artículo 153.1.a) del Decreto Foral 1/2017, sino el cumplimiento de una obligación de pago liquidado.

Lo que inicialmente se pretendía, a través del convenio, era la sustitución por pago en metálico del deber de cesión del 10% del aprovechamiento, como la compra de aprovechamiento privativo que correspondía al Ayuntamiento en el Sector S-7 San Macario de Orkoien. Esto lo convierte en un ingreso de derecho público no tributario, al primero y al segundo, un ingreso de propios o de derecho privado, conforme al artículo 8 de la Ley Foral 13/2.007, ambos con distinto plazo de prescripción; cuatro años el primero y conforme al Fuero Nuevo el segundo. Sin embargo, la venta de aprovechamiento patrimonial del Ayuntamiento no se llegó a incluir en el convenio, por lo que éste quedó reducido a la previsión del artículo 25 del Decreto Foral Legislativo 1/2017.

Se convino diferir el pago pactado a la edificación, fijándose la fecha del uno de febrero de 2.014, habiendo abonado el apelante en dos pagos 74.269,41 euros, que no consta detraída de la cantidad reclamada y que tampoco se tuvo en cuenta por el informe de la intervención que la sentencia apelada considera convalidado.

Al no poder atender las obligaciones de pago, la apelante instó la modificación del convenio el 14 de diciembre de 2.014, sin que contestara la Administración.

Inicialmente, el Juzgado estimó en parte el recurso contencioso-administrativo por apreciar la concurrencia de prescripción, sin confundir el pago con la carga urbanística sustituida, ni entrar a juzgar si ante la declaración de prescripción de la obligación de pago pecuniario prescribe también la carga urbanística, afirmando expresamente que ese pronunciamiento no formaba parte del pleito.

Entiende el apelante que la sentencia, cuando entra a valorar la prescripción de la carga urbanística y la posibilidad de apropiación del 10% de aprovechamiento urbanístico, incurre en incongruencia "extra petita".

La primera sentencia, como sabemos, fue anulada por la de esta Sala nº 104/2.025, de 9 de abril, rollo de apelación 5572.025.

En definitiva, sostiene que nos encontramos con cantidades que son líquidas por la acción municipal y que tienen su fundamento en los deberes urbanísticos de cesión y equidistribución, que, por tanto, son ingresos de derecho público no tributario del artículo 5.1.a) de la ley Foral de Haciendas Locales, con una prescripción de cuatro años. Invoca en su favor la sentencia de esta Sala nº 340/2.020, de 21 de diciembre de 2.020, Recurso de Casación 71/2.020. Por el contrario, entiende que la sentencia del TSJ de las Islas Canarias es contraria a la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo. Entiende, asimismo, que la sentencia de instancia se contradice cuando primero señala que el plazo de prescripción es el del Fuero Nuevo de Navarra, que no se habría cumplido y, seguidamente, que, dada la naturaleza de carga urbanística, el ingreso de derecho público es imprescriptible, siendo esto contrario al derecho a la tutela judicial efectiva.

No cabe acudir como supletorio al derecho civil navarro cuando la propia normativa de haciendas locales en su artículo 17.1.c) contempla un plazo de prescripción de cuatro años.

2.- Aprecia error en la motivación de la desestimación de la prescripción pues, como dice anteriormente, la sentencia afirma simultáneamente aplicable el plazo general de prescripción de la Ley 23 del Fuero Nuevo de Navarra y la imposibilidad de prescripción y por ello, concluye el motivo diciendo; "Desde nuestro punto de vista, si anteriormente se anuló la Sentencia de instancia por la confusa justificación de la aplicación analógica de la doctrina casacional navarra relativa a las cuotas de urbanización al afectarse al derecho fundamental del Ayuntamiento demandado, hoy se incurre en semejante infracción siendo esta parte recurrente la perjudicada, por resultar contradictorios los motivos en los que simultáneamente se sustenta la desestimación de la prescripción."

3.- Entiende que la Sentencia apelada incurre en incongruencia "extra petita", por cuanto confunde la carga urbanística (el deber legal de cesión) con la obligación de pago que el Ayuntamiento exige, dejando sin efecto jurídico alguno a la sustitución del deber legal por expresa decisión municipal por el pago líquido requerido. Para la apelante no es coherente acudir a la naturaleza de una carga urbanística para negar la prescripción si de adverso se reclama una cantidad liquida, de la que se requieren intereses, advirtiendo expresamente con la vía de apremio, por cuanto tanto la reclamación de intereses como la vía de apremio son características propias de las obligaciones de pago de ingresos de derecho público.

Sostiene que la prescripción, como institución que garantiza la seguridad jurídica, que ha de regir el actuar administrativo, según el artículo 103 de la vigente Constitución Española, no cabe concebir que sea imprescriptible una obligación dineraria respecto de la que se insta el devengo de intereses al entenderla vencida. No cabe acudir en determinadas cuestiones a la institución pública del deber legal de cesión y en otras a la mora de las obligaciones pecuniarias.

4.- Entiende que la sentencia incurre en error al afirmar la convalidación del acto de requerimiento de pago impugnado por la emisión posterior del informe de la Intervención Municipal, cuando el acto de requerimiento impugnado exige el pago de una cantidad mayor a la informada. Tampoco consta la oportuna nota de reparo del artículo 245 de la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra, sin que se haya suspendido el expediente de reclamación hasta corregir las irregularidades existentes y sin que se haya podido resolver la discrepancia ( artículo 246 de la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra) Yerra la sentencia apelada al afirmar el conocimiento de la apelante del informe de intervención Municipal con fecha previa a la interposición de la demanda. No cabe una convalidación sin acto administrativo de convalidación, según el artículo 52.2 de la Ley 39/2.015.

Por su parte, el Ayuntamiento de Orkoien se opuso al recurso de apelación e interesó la desestimación del mismo y, en consecuencia, la confirmación de la sentencia de instancia con base en que;

a) No concurre en el caso ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 5 de la Ley Foral de Haciendas Locales, ni se ha producido ningún acto de exacción del artículo 17, al menos hasta el 28 de febrero de 2.024 que justifique defender la existencia de un plazo de prescripción de cuatro años que se habría superado. Se trata, por el contrario, de una obligación urbanística imprescriptible que afecta al dominio público o, subsidiariamente, a la que se le aplicaría el plazo de prescripción de las obligaciones forales de 10 o de 30 años, prevista en el Fuero Nuevo de Navarra.

Sostiene que nuestra Sentencia nº 142/2.019 se refiere exclusivamente a la prescripción de las cuotas de urbanización. Sin embargo, el caso de autos se refiere a la obligación de cesión del 10% de aprovechamiento municipal y su sustitución por pago en metálico, supuesto que no está contemplado expresamente en el artículo 5 de la LFHL y sobre el que no existe doctrina de esta Sala, por lo que habría de acudirse a la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, contenida en la Sentencia nº 768/2.020, de 5 de junio y que llevaría a aplicar, de ser aplicable algún plazo de prescripción, a aplicar el de 30 años de la Ley 23 del Fuero Nuevo de Navarra dado que no ay plazo específico y, subsidiariamente, el de 10 años de la Ley 25. Si bien lo que sostiene es la imprescriptibilidad de esta concreta obligación urbanística.

Subsidiariamente, en caso de que estimemos la aplicación de un plazo de prescripción de cuatro años, no podría computarse desde el 14 de diciembre de 2.016 porque en esta fecha se solicitó un aplazamiento y fraccionamiento, estimado por silencio positivo que altera los plazos de pago y, con ello el cómputo del plazo de prescripción. Dicha cuestión, señala el actor, habría quedado imprejuzgada en la instancia al estimarse que no ha de aplicar el plazo de prescripción de cuatro años, por lo que, de revocarse la sentencia de instancia por tal motivo, debería la Sala entrar a analizar y resolver dicho motivo. Entiende la apelante que, en este caso, debería aplicarse el artículo 45 de la LFHL relativo al aplazamiento o fraccionamiento en el pago de las cuotas de urbanización y el artículo 92 del mismo texto legal.

Igualmente, de forma subsidiaria, alega que en todo caso subsiste la obligación de cesión del 10 del aprovechamiento municipal en terrenos, que no habría prescrito, con base en el artículo 205 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, puesto que la apropiación del 100% del aprovechamiento urbanístico supondría alterar el régimen jurídico de un bien de dominio público y obviar un deber legal urbanístico esencial e imprescriptible.

Niega que la falta del informe de intervención previo al acuerdo municipal conlleve la nulidad de pleno derecho del mismo. Tampoco suspende la tramitación del mismo, conforme al artículo 9.4 del Real Decreto 42/2.017, de 18 de abril y menos aún en el caso de autos, en el que el informe de intervención se ha emitido, validando el acuerdo impugnado, no obstante, el error material que concurre y que la actora acepta, de manera que la cuantía de la deuda sería de 606.908,23 euros, más intereses.

SEGUNDO. -Hechos relevantes

Con fecha 19 de julio de 2.022, por parte de la ahora apelante, se solicitó licencia para la "instalación marquesina con instalación fotovoltaica" (folios 12 a 23 del Expediente Administrativo).

Consta emitido informe por el Arquitecto Municipal en el que se recogen los antecedentes urbanísticos del proyecto y, para lo que interesa, se concluye que

"Previamente a la concesión de licencia será preciso cumplir las obligaciones de cesión, pendientes, tal como se recogen en el Convenio urbanístico de 17/02/2011."

Con fecha 28 de febrero de 2.024 (folio 25 del E.A.) se acordó por el Plano del Ayuntamiento de Orkoien requerir a la mercantil IRAUTO, S.A. para que, vencidos en exceso los plazos establecidos en el Convenio Urbanístico para la gestión del sector S-7 San Macario, publicado en el BON nº 33 de 17 de febrero de 2.011, procediese en el plazo máximo de dos meses al abono voluntario de 681.177,64 euros, más los intereses legales correspondientes a contar desde el 1 de febrero de 2.014, advirtiendo que, de no proceder al pago, se iniciarían los procedimientos de apremio pertinentes.

Consta a los folios 38 a 45 del E.A. el informe de la Interventora Municipal, de 21 de marzo de 2.024 avalando la antedicha resolución.

A los folios 47 y siguientes del E.A. constan diversos antecedentes de interés, como la cesión al Ayuntamiento del 10% del aprovechamiento urbanístico por convenio aprobado el 17 de febrero de 2.011, difiriéndose al momento de la edificación de cada una de las parcelas y proporcional a lo que se construyera. Dicho convenio daba un plazo de cumplimiento de 3 años. Sin embargo, en la actualidad no se ha cumplido en su totalidad.

El antedicho convenio, fechado el 1 de febrero de 2.011, consta a los folios 53 y siguientes del E.A. En el antecedente cuarto se dice "Dado el interés del promotor por monetarizar el aprovechamiento generado por el 1' por ciento y la imposibilidad de destinar el suelo a vivienda protegida, el Ayuntamiento de Orkoien está interesado en transmitir, e IRAURTO, S.A. en adquirir el 10% del aprovechamiento de la Unidad."En su estipulación tercera se hace constar que "El pago de las cantidades establecidas en la estipulación primera de este Convenio, se realizarán conforme se vayan materializando los aprovechamientos y, en cualquier caso, sea cual sea el grado de aprovechamiento alcanzado, el pago deberá hacerse en su totalidad antes de los tres años contados desde la firma del presente convenio La aprobación definitiva del convenio se publicó en el BON nº 33 de 17 de febrero de 2.011 (folio 56 del E.A.)."

Posteriormente, con fecha 4 de octubre de 2.016, se citó a la ahora apelante a una reunión que debió tener lugar en el Ayuntamiento de Orkoien el 10 de octubre a fin de tratar "... el tema del Convenio Urbanístico...",refiriéndose al citado convenio (folio 57 del E.A.). al folio 58 del E.A. consta la solicitud (fechada el 12 de diciembre de 2.016) en la que la apelante solicitaba liquidar su deuda con el Ayuntamiento, bien mediante la entrega de la parcela P1,7 y la propiedad del 12,78% sobre la parcela P6, o bien mediante la acumulación de diversas secuencias de pago en metálico que se hacen constar, remitiéndonos a dicho convenio, que obra al folio 52 del E.A. por economía.

TERCERO. -Escenario normativo.

Si bien lo hace la sentencia apelada, parece necesario recordar las normas trascendentes para resolver la presente cuestión litigiosa.

Comenzaremos por traer el artículo 5 de la Ley Foral 2/1.995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra, que dispone lo siguiente; "1. Los recursos de las entidades locales de Navarra serán los siguientes:

a) Recursos no tributarios:

1. Ingresos de propios o de derecho privado.

2. Aprovechamientos comunales.

3. Precios públicos.

4. Cuotas de urbanización.

5. Multas.

6. Otras prestaciones.

7. Demás ingresos de derecho público.

(...)

2. Para la cobranza de los tributos y demás cantidades que como ingresos de derecho público deban percibir las entidades locales de Navarra, éstas ostentarán las mismas prerrogativas que la Hacienda Pública de Navarra."

El Plazo de prescripción de los derechos y acciones de las entidades locales de Navarra se contiene en el artículo 17 del mismo texto legal "1. Prescribirán a los cuatro años los siguientes derechos y acciones de las entidades locales de Navarra:

a) El derecho para determinar la deuda tributaria mediante la oportuna liquidación, contado dicho plazo desde el día del devengo.

b) La acción para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas, contado desde el día en que finalice el plazo de pago voluntario.

c) La acción para exigir el pago de cualquier crédito a su favor proveniente de la exacción de recursos propios de Derecho público no tributarios, contado dicho plazo desde la fecha en que finalice el período de pago fijado en la correspondiente ordenanza, o, en su defecto, desde la del requerimiento del pago.

d) La acción para imponer sanciones por infracciones tributarias, contado desde la fecha en que se cometieran las respectivas infracciones."

Por otra parte, la deuda en cuestión dimana del deber de cumplimiento por parte del apelante de sus deberes como propietario de suelo urbano, contemplados en el artículo 96 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, que regula el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Suelo y Urbanismo y que dispone en su párrafo 3 "c) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito, salvo cuando se trate de mera sustitución de la edificación existente sin incremento de aprovechamiento." Y en el artículo 98 "d) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo correspondiente al 10 por 100 del aprovechamiento del sector o ámbito correspondiente."Dicha cesión se puede sustituir por su monetización.

CUARTO. -Jurisprudencia sobre la cuestión.

La resolución de los recursos de apelación obliga necesariamente a hacer referencia a diversa doctrina emanada, tanto de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, del Tribunal Supremo, como de esta Sala.

Comenzaremos por la Sentencia de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo, sección 5ª, de 15 de junio de 2.020, Recurso de Casación 1.418/2.019, nº 768/2.020, (ROJ:STS 1872/2020 - ECLI:ES:TS:2020:1872),que recoge el Juez "a quo" y la Administración apelada. En la misma se resuelve a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, que consiste en determinar "Cuál sea el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización, si el cuatrienal previsto en la Ley 47/2003 de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el cuatrienal previsto en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria o el quincenal/quinquenal previsto para las acciones personales en el Código Civil", cuestión que resuelve, con remisión a otros pronunciamientos de la misma Sala, de la siguiente manera "Ello justifica que, como se indica en las referidas sentencias, a falta de una previsión específica en la normativa urbanística sobre la prescripción de tales obligaciones haya de acudirse al plazo general de prescripción de las acciones personales, que no tengan señalado un término especial, establecido en el art. 1964 del Código Civil ,de quince años, que se redujo a cinco años por la modificación efectuada por la disposición final 1 de la Ley 42/2015, de 5 de octubre .

TERCERO.- Lo anteriormente expuesto permite dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión, entendiendo que el plazo de prescripción a considerar respecto de las cuotas de urbanización es el de quince/cinco años previsto para las acciones personales en el art. 1964 del Código Civil .

La parte recurrente, modificando su planteamiento inicial, suscita en casación la prescripción de la deuda en procedimiento de apremio y aun cuando ello supone una alteración del debate procesal inadmisible en casación, dado que encuentra su apoyo en el pronunciamiento de las sentencias cuya doctrina hemos acogido para resolver la cuestión planeada, resulta conveniente reiterar lo establecido en las mismas en el sentido de que, abierta la vía de apremio para la exigencia de la deuda resulta de aplicación el plazo de prescripción establecido al efecto en ese procedimiento de gestión de la deuda, al que se acude por la entidad o Administración acreedora para hacer efectiva una deuda líquida y exigible no prescrita en los términos antes señalados, al amparo de la facultad que a tal efecto se establece en los arts. 128 y 181 del Reglamento de Gestión Urbanística (actualmente art. 59 TRLSRU de 2015), plazo de cuatro años desde la apertura de la vía de apremio frente al deudor que no ha satisfecho la deuda en el ámbito del procedimiento urbanístico correspondiente, dando lugar con su actitud a la exigencia por esa vía de apremio y sus consecuencias, que pudo evitar satisfaciendo previamente la deuda en aquel procedimiento.

CUARTO.- La interpretación de las normas que acabamos de mantener conduce a la desestimación de este recurso de casación, por cuanto el plazo de prescripción aplicable a la deuda urbanística contraída por la recurrente con la adquisición de finca en cuestión es el de quince años, plazo cuya aplicación en la instancia constituye el objeto de esta casación, de manera que desestimada la razón de la impugnación ha de estarse a los pronunciamientos de la Sala de instancia sobre la existencia, naturaleza y alcance de la deuda y su exigibilidad a la entidad aquí recurrente en su condición de nuevo propietario de la finca, careciendo de virtualidad las alegaciones que se mantienen en este recurso, como la responsabilidad subsidiaria y derivación de deuda, que parten de la atribución a la misma de una naturaleza jurídica que no tiene, como ya hemos razonado antes.

Tampoco puede acogerse el planteamiento de la parte sobre el cómputo del plazo de cuatro años en relación con la exigencia de la deuda por la vía de apremio, pues, al margen de las actuaciones seguidas frente a la anterior propietaria, la recurrente tuvo conocimiento y le fue comunicada la deuda con ocasión de la asunción de la misma en virtud de la adquisición de la finca en cuestión, reconociendo que el 27 de enero de 2007 se le entrega, a través de la esposa del administrador de la sociedad, un burofax comunicando la existencia de la deuda y conminándole al pago, de manera que tuvo ocasión de hacer efectiva la deuda al margen del procedimiento de apremio y fue su actitud la que determinó que la Junta de Compensación instara de la Administración la vía de apremio, que como reconoce la parte dio lugar a la providencia de apremio de 11 de septiembre de 2009 que le fue notificada el siguiente 1 de octubre, fecha desde la que se inicia el plazo de prescripción de la deuda en tal concepto de exigible por vía de apremio, por lo que no es de apreciar la prescripción invocada por la recurrente."

Esta Sala conoce dicha jurisprudencia, y la recoge en la Sentencia de 21 de diciembre de 2.020, nº 340/2.020, dictada en el Recurso de Casación Autonómico 71/2.020, donde decimos que las cuotas de urbanización no son ingresos tributarios, pero sí ingresos públicos, como veníamos manteniendo desde la sentencia dictada en el rollo de apelación 87/2.019, y, en cuanto al plazo de prescripción, dijimos en el fundamento de derecho tercero "in fine"; "Esta Sala, como decimos , no desconoce esta jurisprudencia, pero, al hilo de la cuestión que hoy se trata , no está de más señalar también que el TS resolvió esta cuestión en STS de 27 de enero de 2012 en un sentido distinto al que hoy se postula, de que, el canon de urbanización o cuota de urbanización es ingreso público no tributario, prestación patrimonial coactiva que participa de nota característica de la relación jurídico tributaria, así dijo: " QUINTO.- Finalmente, y en todo caso, la Sala entiende, con el Ministerio Fiscal, que la doctrina acogida por las sentencias impugnadas no es errónea. Ciertamente, ésta modalidad de ingreso público que consiste en una prestación patrimonial de carácter coactivo no encaja en ninguno de los supuestos que el artículo 2.2 LGT califica como tributos, si bien es cierto que, como ha destacado de manera reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional (por todas, la STC 185/1995 ,que cita la propia recurrente) el Legislador dispone de amplia libertad para establecer nuevos ingresos públicos de carácter coactivo. El canon de urbanización que regulaba el derogado artículo 80 de la Ley 6/94 constituía un instrumento eficaz para alcanzar el reparto proporcional de los costes de urbanización ligados a una acción urbanizadora, habiéndosele atribuido la finalidad específica de contribuir a la financiación de las infraestructuras e instalaciones necesarias para dotar al suelo de la calificación jurídica de solar. En puridad, pues, no tenía el carácter de tributo, pero sí participaba del carácter de prestación patrimonial coactiva, participando en consecuencia de una nota característica de la relación jurídico-tributaria; de ahí que el lapso de tiempo transcurrido entre el devengo del canon y la fecha en que fue liquidado el mismo por el Ayuntamiento de 5 referencia podía llevar a los órganos judiciales de instancia a entender que podía ser de aplicación al supuesto de autos las normas sobre prescripción de tributos establecidas en la LGT Es desde esta única perspectiva, que fue la que escogieron las sentencias impugnadas, desde la que puede llevarse a efecto el juicio de razonabilidad de la decisión adoptada por los órganos judiciales a los efectos de determinar si aquélla ha incurrido en error o no y éste no es posible apreciarlo toda vez que las propias sentencias parten de la afirmación de que el mencionado canon de urbanización no era un tributo, pero sí un ingreso público que se podía recabar de modo coactivo, por lo que las reglas de la prescripción establecidas en la LGT podían serle de aplicación al reputarse como una figura asimilable al tributo. "

Lo que decía la Sala de apelación: "Por ello, calificadas o no como tributarias otras figuras no clásicas, es evidente que, si se trata de un ingreso de derecho público, y el canon de urbanización lo es sin ningún género de dudas, debe de participar de todas o de casi todas las garantías de los mismos, al margen su caracterización como tributo en sentido estricto o de prestación patrimonial de carácter público de naturaleza no tributaria, y de las que señala el artículo 2.1. LGT :

a) ingreso de derecho público;

b) prestación pecuniaria exigida por una Administración Pública;

c) hecho imponible previsto en la ley;

d) deber de contribuir determinado;

e) fin primordial de obtener ingresos para el sostenimiento de los gastos públicos.

f) finalidad extrafiscal, al poder servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución.

Por ello, no hay duda de que el concepto de tributo aglutina una serie de prestaciones que participan de unas características comunes que las hacen pertenecer al género que define este concepto (ALIAGA AGULLÓ, NAVARRO FAURE y NUÑEZ GRAÑON, Introducción al dret tributari, Compás, Alicante, 2007, pág.33) y se ha definido como "la obligación de hacer una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de este, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que esta misma establece". Y desde esa definición no hay duda de la naturaleza cuasi tributaria del canon de urbanización, lo que presupone una relación asimismo cuasi jurídico-tributaria, con todos y cada una de las garantías de la misma: hecho imponible, sujetos pasivos u obligados y beneficiarios, señalados entre otros en el artículo 8 LGT , y dentro del respeto al principio de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria ( art. 31.3 CE ), sin que sea necesario entrar en las modulaciones que al respecto ha hecho el TC."

Hechas las puntualizaciones anteriores sobre la doctrina del TS, en todo caso, no puede esta Sala para resolver nuestro caso acoger de forma automática esta doctrina, como parece pretender por el Ayuntamiento de Alsasua, so pena de dejar de aplicar nuestra normativa foral, en fin , la previsión explicita y especifica recogida en el art 17 LFHL y concordantes. En lo que se refiere a la reclamación de cuotas de urbanización, en nuestro ámbito foral, una norma concreta nos da la solución, plazo prescripción de 4 años, lo que no nos permite acudir a otros ordenamientos para "suplir" regulación alguna. La norma prevé plazo especial de prescripción de la acción para las cuotas de urbanización y a él hemos de estar , tal norma se contiene en el art 17 LFHL que es precisamente el que ha aplicado esta Sala y ello no contradice la doctrina del TS, primero porque el TS parte de que en el ámbito estatal no existe norma específica de aplicación, de ahí la aplicación supletoria del CC .y segundo, ya esta Sala ha tendido ocasión de pronunciarse ante la dicotomía de aplicar la norma estatal frente a la foral, en otros asuntos." La doctrina aquí sentada se mantiene en nuestra sentencia dada en el rollo de apelación 318/2.020, nº 99/2.021, de 30 de marzo (ROJ:STSJ NA 153/2021 - ECLI:ES: TSJNA:2021:153)

Ambas sentencias resuelven sobre la naturaleza de las cuotas de urbanización en el mismo sentido, es decir, se trata de ingresos no tributarios, pero de naturaleza pública con la diferencia que la norma foral sí contiene un plazo específico de prescripción, de cuatro años, que es el que aplica.

Tanto el Juez "a quo", como la Administración entienden que esta doctrina no es directamente aplicable al caso, porque en el presente nos encontramos con un supuesto en el que se ha monetarizado el 10% de la cesión obligatoria.

Pues bien, esta cuestión la ha resuelto esta Sala en su sentencia de 27 de febrero de 2.013, rollo de apelación 327/2.011, de 27 de febrero ( ROJ:STSJ NA 852/2013 - ECLI:ES: TSJNA:2013:852)en su fundamento de derecho segundo "Con lo visto y expuesto, nos encontramos con una deuda liquida, vencida y firme por la propia acción y actos de la parte recurrente, dimanante de la monetarización del 10% de la cesión obligatoria y gratuita exigida por el art. 98.2. c) de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo, aprovechamiento no materializado y todo ello proveniente precisamente del proyecto de modificación puntual de las N.N.S.S. de Orkoien para el ámbito de la parcela 1152 del polígono de esa localidad.

Y no se nos venga ahora a debatir de nuevo lo que quedó firme y consentido al socaire de tales o cuales precisiones urbanísticas, por cuanto dicha cesión del 10% nace ex. lege, como un deber público, siendo sustituida por su monetarización por imposibilidad de la materialización de tal cesión.

Ninguna causa de nulidad puede alegarse ahora en cuanto frente a tal obligación, tal deuda, se ejerció recurso contencioso-administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso nº 3 de los de esta capital, dejando decaer la acción con archivo de las actuaciones. Como muy bien indica la parte actora, si tan nula era la cesión, si tan nula era la deuda liquida y vencida, bien pudo la parte seguir con su recurso y no lo hizo.

Deuda liquida y firme que no debe dar paso a mayores estudios pese a que la sentencia de instancia lo haya hecho, aunque innecesariamente, pero de forma adecuada.

En cuanto a la nulidad de la Providencia de Apremio solicitada, en verdad que tampoco se alcanza a comprender como puede negarse a un ente público local la facultad de acudir a esta vía de apremio ante el reiterado impago de una deuda liquida, vencida y firme, constitutiva de un ingreso público.

Así:

La parte recurrente se basa en el listado del art. 5 de la Ley Foral de Haciendas Locales 2/1995 de 10 de marzo, Artículo que enumera los recursos de las haciendas locales. Nos dice que en caso alguno el ingreso es de derecho público y que tampoco procedería su exacción por vía de apremio; ergo, su conclusión, dicha Providencia de Apremio es Nula.

Nada más lejos de todo ello. El art. 5.1. a) 7 señala como tales " Demás Ingresos de Derecho Público ". Dígasenos donde puede encajar la monetarización de la cesión del 10% del aprovechamiento que exigeel art. 98.2.c) de la L.F.O.T.U ya antes citada. Claro que no es un tributo, ni ingresos propios o de derecho privado, ni una multa... y así en lo sucesivo. Es un ingreso público que nace de la pública exigencia de ese aprovechamiento urbanístico del 10%; ex. lege; dígasenos en que concepto puede incluirse; según la tesis del actor, en ninguno; argumento que lleva al absurdo y que como tal debe ser automáticamente descartado ex. art. 3.1 del Código Civil .

La deuda es pública dimanante de un aprovechamiento público.

B) La facultad de dicha Providencia de Apremio. Es tan novedosa la tesis de que el Ayuntamiento no tiene soporte legal para dictar la providencia de apremio, que resulta insólita.

El art. 4 de la misma Ley de Haciendas Locales 2/1995 determinan que: "La Hacienda de las autoridades locales de Navarra se regirá por esta Ley Foral; por lo previsto en la Ley Foral de Administración Local de Navarra; por la Ley Foral de Hacienda Pública de Navarra..."

Niega la mayor la parte recurrente cuando indica que no es de aplicación la Ley Foral de Hacienda Pública de Navarra al estar datada 13/2007 de 4 de abril, siendo la deuda de 2004.

Olvida que la Providencia de Apremio es de 17-2-2009.

El art. 11 de esta última Ley reza así: " Prerrogativas correspondientes a los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública de Navarra. Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la normativa tributaria general foral y en sus reglamentos de desarrollo".

Y el artículo 13.1 de la misma establece: " Providencia de apremio y suspensión del procedimiento de apremio. 1. Las providencias de apremio acreditativas del descubierto de las deudas correspondientes a los derechos de naturaleza pública, expedidas por los órganos competentes, serán título suficiente para iniciar el procedimiento de apremio y tendrán la misma fuerza ejecutiva que la sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos de los obligados al pago".

Ahí tiene la parte la base legal. Al margen de que negar la posibilidad de un ente local a dictar providencia de apremio ante una deuda liquida, exigible vencida es un despropósito. Amén de ser un ingreso de derecho público que la propia parte consintió con sus propios actos como ya se ha visto y se ha dicho reiteradamente, viniendo ahora, al cabo de los años a negarlo."

En este criterio abundan otras sentencias de esta Sala. Así en la sentencia nº 205/2.023, rollo de apelación 131/2.023, de 21 de julio ( ROJ:STSJ NA 510/2023 - ECLI:ES: TSJNA:2023:510),fundamento de derecho segundo descartamos que se trate de un ingreso de derecho privado y, por el contrario, dijimos que "... las cuotas de urbanización, que no son ingresos tributarios, pero sí de derecho público, de naturaleza urbanística, que se abonan por los propietarios en cumplimiento de una obligación legal de naturaleza urbanística."Y también se recoge la posibilidad de monetarizar o monetizar, es decir, transformar en dinero dicha obligación legal, de tal manera que, siendo dichas cuotas de urbanización ingresos de derecho público, su monetarización no cambia esta naturaleza y, por tanto, han de incardinarse en el art. 5.1. a) 7 de la Ley Foral de Haciendas Locales que, como sabemos, señala como tales " Demás Ingresos de Derecho Público ".

QUINTO. -Juicio de la Sala.

Con base en la doctrina y jurisprudencia recogida y en las consideraciones jurídicas vertidas en el fundamento jurídico anterior, pasamos a dar respuesta a las cuestiones planteadas en los recursos de apelación interpuestos por la mercantil apelante y por el Ayuntamiento de Orkoien en su oposición al recurso.

En cuanto al plazo de prescripción de cuatro años y la aplicabilidad al caso del mismo, pese a no encontrarnos ante una cesión, sino ante la monetarización del 10% de la cesión obligatoria y gratuita exigida por la normativa de aplicación, la solución es la misma, con base en el artículo 5.1.a) 7 de la Ley Foral de Haciendas Locales, donde se incardinan los ingresos públicos, aunque no sean de naturaleza tributaria. La unidad de doctrina y la seguridad jurídica nos llevan a mantener este criterio que, además, entronca con la doctrina de esta Sala en el Recurso de Casación Autonómico 71/2.020, y en el rollo de apelación 131/2023 sin que se nos aporte por el Juez "a quo", o por la Administración local argumentos de peso suficiente para modificar el mismo.

Obviamente, habiendo doctrina de esta Sala en la materia, no hemos de aplicar la doctrina de otra Sala de un Tribunal Superior de Justicia, por más que ésta nos merezca el mayor de los respetos.

Por lo expuesto y, dado que, desde la fecha de la presentación de la solicitud de modificación del convenio, como sabemos, el 14 de diciembre de 2.014, hasta el requerimiento de pago del aprovechamiento urbanístico monitorizado, mediante Resolución municipal de 28 de febrero de 2.024, han transcurrido con creces esos cuatro años, procede declarar la prescripción de la deuda reclamada.

SEXTO.- Sobrela solicitud de liquidación de deuda (aplazamiento y fraccionamiento).

Lo anterior exige de esta Sala un pronunciamiento acerca de la solicitud de aplazamiento y fraccionamiento que, sostiene la Administración local, fue estimado por silencio positivo que altera los plazos de pago y, con ello el cómputo del plazo de prescripción y que habría quedado imprejuzgada en la instancia al estimarse, como hemos, hecho el recurso de apelación en este extremo. Pues bien, el artículo 45 de la Ley Foral de Haciendas Locales dispone:

"1. La entidad local podrá conceder a los propietarios afectados un aplazamiento o fraccionamiento en el pago de las cuotas, que no podrá ser superior a cinco años. Para la concesión del aplazamiento o fraccionamiento será necesario que los peticionarios asuman el compromiso de satisfacer los gastos e intereses de la parte equivalente de la cuota aplazada o fraccionada en los créditos que la entidad local precise, y se garantice su pago mediante hipoteca, prenda, aval bancario u otra garantía suficiente a juicio de la Corporación.

2. Si la garantía ofrecida se redujere a menos de la mitad de su valor durante el plazo acordado, será inmediatamente exigible la totalidad del débito, salvo que fuera completada dentro de los quince días siguientes al requerimiento.

3. Si se concediera fraccionamiento en el pago de las cuotas, las anualidades se fijarán de modo que la suma de sus valores actuales en la fecha en que se fijen las cuotas sea igual al importe de las cuotas respectivas, entendiéndose por valor actual, a tal efecto, la diferencia entre el valor absoluto de la anualidad, y su descuento matemático. El interés aplicable a la tabla de amortización será el real que tenga que satisfacer la entidad local por los créditos que concierte.

4. Contra el propietario moroso en el pago se podrá utilizar la vía de apremio o la expropiación de los terrenos afectados al cumplimiento de la carga.".en este caso, es claro que la Administración no ha concedido aplazamiento alguno, al menos de forma expresa.

En cuanto al silencio positivo, citaremos el artículo 21 de la Ley 39/2.015, que, respecto a la obligación de resolver dispone "1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación."Y, en cuanto al sentido del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24 dispone "1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado,sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado."

Pues bien, en el presente asunto no podemos entender que la Administración haya estimado por silencio positivo ninguna petición. En primer lugar, porque la modificación del convenio de 14 de diciembre de 2.014 contiene una pretensión disyuntiva; o liquidar la deuda "mediante la entrega de la parcela P.1.7 de 2.938,61 m2, a la que habría que dejarle 1.352,46 UAS, traspasando la diferencia de las que hoy tiene asignadas, a otras parcelas que queden en propiedad de IRAUTO. Admeas, Irauto entregará la propiedad del 12,78% sobre la parcela P6, en copropiedad con el...",o realizar una serie de pagos en metálico. Para poder estimar una petición por silencio positivo es necesario que sea concreta y precisa, que no es el caso. Además, la Administración no nos dice cuál de esas propuestas habría estimado por silencio positivo. Asimismo, de la dicción de los antedichos artículos y de la interpretación finalista de los mismos, se desprende que la institución del silencio positivo tiene el fin de proteger al administrado de la falta de cumplimiento por la Administración de su obligación de responder en tiempo y forma, de manera expresa, por lo que, en ningún caso, puede la Administración obtener ventaja de su actuar negligente. En el caso de autos pudo y debió responder a dicha solicitud. En hilo a lo anterior, el silencio positivo es algo que reclama el administrado.

En ningún momento, por tanto, hay un requerimiento de pago antes del 28 de febrero de 2.024, según podemos ven en el expediente administrativo. Aunque la solicitud de convenio se hubiera estimado por silencio positivo, que ya hemos dicho que no, el convenio hubiera desplegado su eficacia desde el uno de enero de 2.017, de manera que los cuatro años también habrían transcurrido sin que se haya producido la liquidación de la deuda (la monetarización de la cesión del 10% del aprovechamiento) porque lo cierto es que, de acuerdo con el convenio /(o solicitud, porque el Ayuntamiento no ha resuelto) los pagos deberían hacerse según se fueran vendiendo o se fuera construyendo sobre las parcelas en cuestión.

SÉPTIMO.- Sobre la adquisición del 100% del aprovechamiento urbanístico.

Tampoco podemos aceptar la conclusión del Juez "a quo" y del Ayuntamiento apelado relativo a que, de aceptarse la prescripción, el apelante adquiriría el 100% del aprovechamiento urbanístico. Dicho aprovechamiento se ha monetizado, se ha convertido en una deuda dineraria, líquida y exigible, susceptible de ser cobrada por el procedimiento de apremio, que el acreedor, en este caso el Ayuntamiento, ha de exigir en los plazos legales, parándole los efectos negativos en caso de no actuar con la debida diligencia a la hora de exigir el cumplimiento de las obligaciones por parte de sus deudores. Permítasenos la comparación, lo mismo sucede con la prescripción de una deuda tributaria. Por más que el obligado tributario haya incumplido sus obligaciones para con la Hacienda Pública, si ésta no ha exigido el pago de la deuda en tiempo y forma, perderá su derecho a obtener el pago.

No es, por tanto, tampoco de aplicación al caso el artículo 205 del Decreto Foral Legislativo 1/2017, que dispone; "1. La acción de la Administración para restaurar el orden infringido cuando se trate de actuaciones ilegales sobre bienes de dominio público o en sus servidumbres de protección, viales, zonas verdes, espacios libres o bienes de interés cultural, todos ellos de titularidad pública, no estará sujeta a plazo alguno de prescripción."Insistimos, la obligación se monetizó conforme a derecho, por lo que el apelante adquirió ese 10% adicional, y la Administración local dejó de exigir el pago temporáneamente.

Por último, no procede entrar a valorar la adecuación o no a derecho de la falta del informe de intervención previo al acuerdo municipal, dada la estimación del recurso, que conlleva la revocación de la sentencia de instancia y la estimación del recurso contencioso-administrativo.

Por ello y, en conclusión, procede estimar el recurso de apelación interpuesto por "IRAUTO, S.L."contra la sentencia nº 109/2025 de 31 de julio, dictada por el Juzgado de lo contencioso administrativo nº tres de Pamplona, que se revoca, estimándose el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución del Ayuntamiento de Orkoien de 28 de febrero de 2.024, por la que se requiere a la mercantil Irauto, S.A. el abono voluntario de la cantidad de 681.177,64 euros más los intereses legales.

OCTAVO. -Costas procesales.

En cuanto a las costas, conforme al artículo 139. 2. de la LJCA 1998, las del recurso de apelación, se imponen a la Administración apelada y, conforme al artículo 139.1 del mismo texto legal, las costas devengadas en la primera instancia, se imponen a la Administración recurrida.