Sentencia Contencioso-Administrativo 1409/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 105/2024 de 21 de noviembre del 2024

PRIMERO.- Resolución recurrida.

I.1.- Se recurre en apelación la sentencia n.º 110/2023, de 14 de diciembre,dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 3 de Valladolid, en el procedimiento abreviado n.º 124/2023

I.2.- La sentencia apelada, tras identificar la resolución recurrida y resumir la posición jurídica de las partes en la instancia, en su Fundamento de Derecho Segundo, tras exponer los antecedentes y marco normativo que considera de interés, rechaza la pretensión deducida por la demandante con fundamento en el art. 29 LJCA; y ello, en resumen, por considerar: (i)primero, que no puede afirmarse que la Junta de Castilla y León haya incumplido el deber de clasificación que establece el artículo 76 del TREBEP; que cuestión distinta es que la demandante no se muestre conforme con la clasificación efectuada; (ii)segundo, que dado que los agentes medioambientales están clasificados, y la actora no está de acuerdo con esa clasificación, para atender su pretensión sería necesario --afirma la sentencia apelada-- anular la clasificación anterior o dictar una norma que modifique la ya establecida, lo cual --continúa razonando la resolución recurrida-- difícilmente puede tener encaje en el art. 29.1 LJCA, citando en este punto la jurisprudencia que considera de interés, lo que le permite afirmar, en fin, que no se dan los presupuestos y condicionantes exigidos por el citado precepto (en particular, se refiere a que se exigen actos de aplicación o concreción de la clasificación pretendida; y a que difícilmente lo solicitado puede considerarse una "prestación concreta" ).

En cualquier caso, la sentencia apelada afirma también, superadas en el plano de la hipótesis las anteriores objeciones, que la demanda en ningún caso podría prosperar por las razones que expone. Dice, en este punto, a fin de evidenciar lo incorrecto del planteamiento seguido en la instancia, lo siguiente: (i)que ni la titulación ni las convocatorias son las que determinan la clasificación; (ii)que si la actora entiende que la titulación exigida no debe ser la de bachiller o técnico, sino sólo la de técnico, deberá impugnar la clasificación (no solicitar su modificación), a lo que añade --la sentencia apelada-- que la clasificación es una norma superior a la convocatoria, que está vinculada por aquella (art. 44 LFPCyL), por lo tanto, por muchas convocatorias que elijan el título de técnico superior para su acceso, eso no cambia la clasificación; (iii)que las sentencias que refiere el recurrente no se identifican y que las que conoce el Juzgador no guardan relación con lo que manifiesta el recurrente.

SEGUNDO.- Posición de las partes en esta alzada.

II.1.- La representación procesal de la parte apelante, hemos visto, interpone recurso para que se revoque la sentencia y, como consecuencia de ello, se dicte nueva sentencia con las consecuencias que hemos señalado al transcribir antes su suplico.

En defensa de su posición, en esta alzada, manifiesta, en resumen y como motivos de impugnación, lo siguiente:

A/ Primero, que lo pretendido en la instancia sí tiene encaje en el art 29.1 LJCA; que no es cierto, como se afirma en la sentencia apelada, que la Junta haya cumplido su obligación o deber de clasificación; refiere el recurrente que quien ha cumplido ha sido el Estado; que lo que ha hecho la Administración autonómica es en todo caso anterior (primero, clasificación inicial adscribiendo a la Escala de Agentes Medioambientales en el Cuerpo de Ayudantes Facultativos y clasificado en el Grupo C, conforme al art. 20.3 de la anterior Ley de Ordenación de la Función Pública de Castilla y León de 1990 en su redacción dada por el art. 15 de la Ley 6/1999, de 27 de diciembre, de Medidas Económicas, Fiscales y Administrativas; después, manteniendo esa clasificación en el Grupo C a través del art. 32.4 de la Ley de Función Pública de Castilla y León Ley 7/2005, de 24 de mayo); dice, con otras palabras, que la Administración autonómica no ha cumplido con su deber y obligación de clasificar de conformidad con la legalidad vigente.

A partir de aquí hace un recorrido histórico del art. 76 TREBEP y analiza las Instrucciones de 5 de junio de 2007 para la aplicación del EBEP en el ámbito de la AGE y sus organismos públicos. Y, por las razones que luego expone, afirma que "la cuestión a dilucidar es si el nuevo grupo B despliega todos sus efectos sobre los distintos ámbitos de la función pública y es de aplicación real y sustantiva sobre los mismos. El criterio de esta parte es que existen razones suficientes y argumentadas, con un refrendo jurisprudencial reciente, y que contradicen los motivos de la sentencia de instancia".Y concluye este primer motivo señalando que "la inactividad de la Administración de Castilla y León no puede apoyarse en su autorregulación ni en la infinita transitoriedad, ambas han dejado de ser una excusa válida, y sobre todo, ya no constituyen un razonamiento jurídico lógico ni cabal, sino que se han convertido en pura arbitrariedad".

B/ Segundo, muestra su disconformidad con las afirmaciones que hace la sentencia apelada en cuanto a lo erróneo de su planteamiento. Dice, a fin de ilustrarnos sobre la corrección del recurso (de inactividad) utilizado, que el desacuerdo con la clasificación actual que se realiza en Castilla y León no exige de la anulación de la clasificación anterior, pues ésta --razona la parte apelante-- ya no existe por su derogación tácita, habiendo sido superada la clasificación autonómica de su Ley 7/2005; y tampoco es necesario --continúa diciéndonos-- dictar una nueva norma que modifique la ya establecida (que, afirma, no existe), porque la norma estatal existente es de directa aplicación. Como músculo argumental, señala que la STS de 15 de noviembre de 2021 ya ha admitido el procedimiento del recurso de inactividad, precisamente para el mismo asunto, según su fallo: "ordenar a la Administración General del Estado que clasifique el Cuerpo de Delineantes de Hacienda dentro del Grupo B del art. 76 del Estatuto Básico del Empleado Público".

C/ Tercero, muestra también su oposición a las afirmaciones que hace la sentencia apelada en el terreno de la hipótesis. Insiste, con cita de la STS de 15 de noviembre de 2021, que el único elemento que determina la clasificación de los funcionarios públicos es la titulación.

II.2.- La representación procesal de la Administración, parte apelada, se opone al recurso interpuesto, defendiendo la conformidad a Derecho de la sentencia apelada. Alega, en síntesis, lo siguiente:

A/ Que la Junta de Castilla y León sí cumplió con su obligación de clasificar la Escala de Agentes Medioambientales, con cita aquí del art. 32.4 LFPCyL; precepto que encuadra a la Escala de Agentes Medioambientales en el Grupo C, lo cual dice la apelada determina asimismo una adscripción al Subgrupo C1 por mor de la DTr 3.ª.2. de la LEBEP. En relación con la titulación alude al art. 35 LFPCyL y a la STSJCyL de 27 de septiembre de 2013.

Todo ello determina, en el sentir de la apelada, la falta de consistencia del argumentario de la apelante, negando toda virtualidad a las Instrucciones que cita y que tienen reducido su ámbito a la AGE, como también saliendo al paso de la pretendida derogación táctica que se afirma se habría producido de la normativa autonómica.

B/ Niega, en otro orden de cosas, que la práctica administrativa a que alude la apelante pueda modificar el cuadro normativo, además de desmentir el argumento relativo al título exigido en las convocatorias referidas por la apelante.

C/ Por último, refiere la Administración que en todo caso no podrían prosperar las pretensiones de la apelante por la inadecuación del cauce procesal utilizado (inactividad); dice, con amplia cita jurisprudencial, que la actuación objeto de recurso no es susceptible de impugnación a través de un recurso contencioso-administrativo por inactividad del art. 29 LJCA (se refiere a que no puede hablarse, en rigor, de la existencia de una prestación concreta en favor de una persona o varias personas determinadas; como también a que dicha modalidad impugnatoria no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución). Con otras palabras, afirma la apelada que: "La apelación no logra demostrar la incorreción del fallo de la instancia, y en definitiva que exista una disposición general o acto administrativo de los que se deduzca, con la mínima claridad exigible, la obligación de la Administración de llevar a cabo una prestación concreta y que ésta coincida con lo que se pretende en el suplico de la demanda".

D/ Por último, rechaza otros argumentos --que califica de complementarios-- de la recurrente.

TERCERO.- Sobre la inactividad.

III.1.-La sentencia desestima la demanda por considerar que lo pretendido no tiene encaje en el art. 29.1 LJCA.

III.2.-La STS de 18 de julio de 2023 (rec. 265/2020) examina esta figura.

< LJCA dispone que: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

La Exposición de Motivos de la LJCA establece el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1, y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:

"[...] la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

Como ya dijimos en nuestra sentencia de 18 de febrero de 2019, rec. 3509/2017, no toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional. La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.

Saliendo al paso de algunas objeciones formuladas por la Abogacía del Estado, debe destacarse que esta Sala ha considerado que el alcance del término "prestación concreta", utilizado en el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción, admite prestaciones materiales o jurídicas ( sentencia de 20 de junio de 2005, rec. 3000/2003) e incluso los supuestos de una inactividad reglamentaria debida ( sentencias de 5 de abril de 2018, rec. 4267/2016, 20 de marzo de 2019, rec. 691/2017, o de 8 de marzo de 2023, rec. 431/2021). En palabras de esta última sentencia "hay que concebir la potestad reglamentaria como una potestad susceptible de integrar el contenido de un deber legal de obrar jurisdiccionalmente exigible".Y no existe inconveniente en entender que se comprenden, tanto obligaciones de dar como de hacer, pero el presupuesto de la acción prevista en el artículo 29.1 de la LJCA, es que la Administración esté incumpliendo una concreta prestación a la que esté obligada "en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo".

Esta opción prevista en el artículo 29.1 LJCA tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas".

Hemos destacado asimismo cómo el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006).

También se ha afirmado -y así se recuerda en la sentencia de 18 de febrero de 2019, rec. 3509/2017- que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración, de forma que:

"[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras)".

Y en la sentencia de 24 de julio de 2000, rec. 408/2009, seguida por la de 8 de enero de 2013, rec. 7097/2010, se recuerda que "para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general".En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (rec. 3088/2012)>>.

III.3.- Hechas estas consideraciones previas, ya se adelanta el recurso va a ser desestimado por las siguientes razones:

A/ Primero, porque la Junta de Castilla y León, como afirma la sentencia apelada, sí clasificó a la Escala de Agentes Medioambientales; y lo hizo dentro del Grupo C; concretamente, dispone el art. 32.4 LFPCyL de 2005 lo siguiente: "En el Grupo C, Administración Especial, existirá el Cuerpo de Ayudantes Facultativos en sus distintas especialidades. En este Cuerpo existirá la Escala de Agentes Medioambientales".

B/ Segundo, porque esta sala ya ha rechazado la afirmada --por la apelante-- derogación tácita del art. 32.4 LFPCyL de 2005 por el EBEP de 2007 (y, luego, por el vigente TRLEBP de 2015). Decía esta misma sala y sección en su sentencia de 12 de mayo de 2014 (rec. 285/2011), y reiteramos ahora, que:

"Ha de entenderse, por lo tanto, que no cabe la integración automática de los antiguos Grupos del artículo 25de la Ley 30/1984 en el nuevo Grupo B, previsto en el artículo 76, precisamente porque éste último es un Grupode clasificación creado "ex novo", inexistente hasta la entrada en vigor del EBEP .

Por todo lo razonado, aunque ciertamente ha de entenderse que las normas sobre nuevos grupos funcionariales establecidos en el reiterado artículo 76 del EBEP han de ser objeto de futura aplicación, la formade integración de los que ahora existen en aquéllos, en cuanto no existieran como es el caso del Grupo B, no puede entenderse que se realice de forma automática, sino que requiere la necesaria adaptación legislativa, y en tanto que se produce debemos estar a la regulación de los cuerpos establecida en el artículo 32.4 de la Ley de la Función Pública de Castilla y León , Ley 7/2005, de 4 de mayo, precepto que no ha sido desplazado por lo establecido en el EBEP y al que se encuentra infraordenada la convocatoria efectuada, que carece de capacidad innovativa alguna para integrar a los funcionarios de nuevo ingreso en un inexistente grupo funcionarial B, por más que el legislador autonómico deba efectuar la necesaria adaptación de sus preceptos a lo establecido sobre el particular en el reiterado Estatuto Básico del Empleado Público" [el énfasis es nuestro].

C/ Tercero, porque lo hasta aquí afirmado impide que pueda tener favorable acogida la pretensión deducida por la asociación recurrente, que no lo olvidemos lo ha sido a través de la modalidad impugnatoria prevista en el art. 29.1 LJCA, por cuanto no se dan los presupuestos condicionantes contemplados en dicho artículo. En efecto, la tesis de la parte recurrente, al margen de cualquier otra consideración, arranca de una premisa que ha sido ya desmentida, cual es la derogación tácita o inaplicación del art. 32.4 LFPCyL. Y exigiría, como razona la sentencia apelada, anular la clasificación anterior o dictar una norma que modifique la ya establecida, lo que dice el Juzgador a quo,en tesis que compartimos, difícilmente podría tener encaje en el art. 29.1 LJCA (además, añadiremos nosotros, nunca se ha solicitado ello por la asociación recurrente).

III.4.- Por las razones expuestas, considera la sala, en línea con lo afirmado por el Juzgador a quo,que no se dan los presupuestos y condiciones para la estimación de la pretensión deducida en los concretos términos en que fue formulada ex art. 29.1 LJCA. Todo lo cual hace innecesario entrar a analizar lo afirmado también por la sentencia apelada a efectos puramente dialécticos o hipotéticos, para el caso de no haberse apreciado las objeciones referidas ut supra.

CUARTO.- Costas.

En cuanto a las costas de esta segunda instancia, de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA, pese a desestimarse el recurso, no se impondrán por considerar que el caso presentaba serias dudas de derecho.