Sentencia Contencioso-Administrativo 533/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 561/2022 de 21 de febrero del 2025

PRIMERO.

Como hemos indicado, el presente recurso de apelación se interpone frente a sentencia de 18 de enero de 2022 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 4 de Almería recaída en procedimiento ordinario 172/ 2021 que estima el recurso contencioso administrativo y revoca la actuación administrativa impugnada por no ser la misma ajustada a derecho. Impone las costas a la administración demandada.

En correcta técnica jurídica la sentencia delimita en el fundamento de derecho primero el objeto del recurso contencioso administrativo: desestimación presunta por silencio de la administración del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución dictada por la Delegación Territorial en Almería de la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA GANADERÍA PESCA Y DESARROLLO SOSTENIBLE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA de fecha 20 de septiembre de 2019 que impuso a la corporación local recurrente una sanción por importe de 5.259,50 € así como la obligación de restitución de las cosas a su estado anterior, con indemnización de los daños causados por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 90.2 c de la ley 22/1988 de 28 de julio de Costas consistente en la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo terrestre así como el aumento de superficie, volumen o altura construido sobre los autorizados.

Después de explicar que la primera cuestión a analizar alegada por la defensa del ayuntamiento es la competencia para sancionar de la Administración Autonómica reproduce el artículo 114 de la citada Ley de Costas. Añade que se debe acudir al Real Decreto 62/2011 sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación y gestión del litoral. En concreto al anexo, apartado B bajo la rúbrica funciones de la Administración del Estado que asume la Comunidad Autónoma e identificación de los servicios que se traspasan. Reproduce el contenido de ese anexo

Sigue motivando que la defensa del ayuntamiento mantiene que la Junta de Andalucía carece de competencia para sancionar en este supuesto "en el que no existe autorización o concesión alguna (la infracción consiste precisamente en la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo terrestre)"siendo la competencia de la Administración del Estado.

Para resolver la cuestión acude a la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 2018, sentencia 1442/ 2018 cuyos razonamientos reproduce. Cita después la sentencia de 22 de febrero de 2019 reproduciendo también de forma parcial su razonamiento. Finalmente reproduce el razonamientos de sentencias de esta Sala y Sección, en concreto la sentencia número 1242/2021 de 25 de marzo de 2021.

Concluye que la Administración Autonómica carece de competencia para sancionar en un supuesto como el analizado en el que no se trata de controlar el cumplimiento de las condiciones de una autorización concedida en el dominio público marítimo terrestre sino que la infracción consiste precisamente en la ejecución de obras e instalaciones sin autorización alguna. Por lo expuesto, sin necesidad de analizar los restantes motivos de impugnación, debo estimar el recurso interpuesto y revocar la actuación impugnada por no ser la misma ajustada a derecho"

SEGUNDO.

La defensa de la Junta de Andalucía mantiene, en definitiva, que la sentencia realiza una interpretación errónea del anexo B del Real decreto 62/ 2011. Afirma que vulnera la normativa de aplicación y la propia finalidad y espíritu de la norma.

Reproduce después el artículo 56.6 de la Ley Orgánica 2/2007 de reforma del Estatuto de Autonomía de la Junta de Andalucía y concluye que de los citados preceptos se colige, sin ningún género de dudas, la competencia de la Junta de Andalucía para ejercer la potestad sancionadora en los que, con o sin autorización, se ocupen zonas de DPMT.

Sigue alegando que la sentencia de primera instancia viene a reconocer que la sentencia del Tribunal Supremo número 37/2019 matiza la previa sentencia 1442/2018 invocada por la actora. Reproduce razonamientos de esa sentencia concluyendo que no niega o discute la competencia de la Comunidad Autónoma sino que lo discutido era si el Estado podría tener también competencias o no. Afirma que la citada sentencia prevé una suerte de competencias concurrentes: competencia del Estado más allá del Real Decreto de traspaso se fundamentan en su titularidad del DPMT, y competencias de la Comunidad Autónoma que se fundamentan en la atribución efectuada en el Estatuto de Autonomía correspondiente, como medio adecuado para la atribución de competencia, en este caso, en la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre especialmente el otorgamiento de autorización y concesiones.

Sigue alegando que ya expuso que el artículo 149.3 del Estatuto de Autonomía catalán tiene su correlativo en el artículo 56.6 de la Ley Orgánica 2-2007 de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía con una redacción idéntica. También que el anexo B3 del Real decreto 1387/ 2008 tiene una redacción análoga al precepto anteriormente transcrito correspondiente al Real Decreto 62/2011. Considera que, por lo indicado, el Tribunal Supremo en su sentencia 230/ 2019 de 22 de febrero de 2019 trasladó las conclusiones a las que había llegado para el caso de Cataluña a la Comunidad Autónoma de Andalucía. Reproduce y subraya razonamientos de la sentencia que considera de mayor relevancia y concluye que de las sentencias analizadas resulta el criterio del Tribunal Supremo de la existencia de competencias concurrentes sobre esta materia siendo competentes, con diferente fundamento, tanto el Estado como la Junta de Andalucía pues de ningún modo se ha negado por el Tribunal Supremo, como hace la sentencia de instancia, la competencia de la Junta de Andalucía para sancionar los casos de ocupación u obras en DPMT sin título habilitante.

TERCERO.

Con carácter previo a analizar las alegaciones de la parte de apelante debemos decidir si la literalidad de lo pedido en el suplico del escrito interponiendo el recurso de apelación determina que el mismo deba ser desestimado.

Rechazamos esa posibilidad pues siendo cierto que ese suplico ha sido formulado de forma incorrecta, también lo es que se trata de un error manifiesto y evidente, que puede ser subsanado en cualquier momento. De lo argumentado en el cuerpo del escrito resulta de manera inequívoca que lo pretendido es recurrir en apelación la sentencia de primera instancia. Por lo demás ello es evidente teniendo en cuenta el contenido del Fallo y que la parte que se ve perjudicada por el mismo decide interponer ese recurso de apelación.

Pasando ya a analizar la problemática relativa a la competencia para imponer sanciones en este concreto y específico ámbito, debemos partir de que los hechos que considera probados la sentencia de primera instancia en su razonamiento no han sido discutidos en apelación. Recordemos: supuesto "en el que no existe autorización o concesión alguna (la infracción consiste precisamente en la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo terrestre).

Esa delimitación exacta del supuesto es plenamente coherente con los razonamientos de la sentencia del Tribunal Supremo que considera aplicables, diferenciando el caso de aquel otro en el que existe un título previo, autorización o concesión, respecto del cual se mantiene por la administración que ejerce la potestad sancionadora que ha habido un incumplimiento de las condiciones fijadas previamente en ese título. (El precepto habla de aumento de superficie, volumen o altura construido sobre los autorizados).

Sí examinamos la normativa invocada por la propia defensa de la Administración Autonómica resulta igualmente que el Real decreto 62/ 2011 prevé el traspaso funciones y servicios que se concretan o establecen en relación con esos títulos (autorizaciones), su gestión y otorgamiento, su vigilancia y aplicación del régimen sancionador y la gestión de ingresos que se devenguen por su ocupación y aprovechamiento. No hay mención alguna a funciones y servicios en los que no exista ese previo título.

En el mismo sentido, y esto es lo más relevante, el apartado sexto del artículo 56 de la Ley Orgánica 2/2007, en la frase que aparece subrayada en el escrito de apelación, alude a "... La gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio públicomarítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones..."

Completando el argumento, ciertamente la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 21-01-2019, nº 37/2019, rec. 1053/2017, a la hora de fijar doctrina legal establece lo indicado por la defensa de la Administración Autonómica:

"En consecuencia y respondiendo a la cuestión planteada en el auto de admisión de este recurso, que se formula desde la consideración por la Sala de instancia de la competencia excluyente de la Generalitat en estos casos, que llevó a la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas dictadas por la Administración del Estado, hemos de concluir que la Generalidad de Cataluña -con base en las funciones y servicios que le fueron traspasados por el Anexo B.3) del Real Decreto 1387/08 en relación con elart. 149.3 de su Estatuto de Autonomía (L.O. 6/06, de 19 de julio)- no ostenta competencia exclusiva y excluyente para sancionar los hechos tipificados en el art. 91.2.g) de la Ley de Costas 22/88 (en la redacción vigente entre 23 de enero de 2011 y 19 de septiembre de 2012. Actualmente art. 90.2.i), cuando se carezca de la preceptiva autorización".

Ahora bien, si se examina lo motivado en la misma se observa que da respuesta al planteamiento que fue ya fijado en el auto de admisión del recurso de casación y que permite resolver la específica problemática planteada en aquel caso. Recordamos que en aquel caso la resolución sancionadora se había dictado por la Administración General del Estado

Sucede que, con carácter previo a la fijación de la doctrina legal, y aunque no tenga propiamente tal consideración, existe una fundamentación (reproduciendo en parte doctrina del TC) que no podemos dejar de tener en cuenta pues, en definitiva, son razonamientos que con toda claridad incorpora la sentencia de nuestro Alto Tribunal, aunque no se trasladen después - por no ser necesario para resolver el caso concreto, y en coherencia con el auto de admisión- a la doctrina legal que fija.

En concreto (el subrayado es nuestro):" TERCERO.

"Planteado en estos términos el recurso de casación, procede, de conformidad con lo establecido en el art. 93.1 de la Ley jurisdiccional , iniciar su resolución, atendiendo a la cuestión que, según se recoge en el auto de admisión, precisa ser esclarecida, que no es otra que determinar si la Generalidad de Cataluña -con base en las funciones y servicios que le fueron traspasados por el Anexo B.3) del Real Decreto 1387/08 en relación con el art. 149.3 de su Estatuto de Autonomía (L.O. 6/06, de 19 de julio )- ostenta competencia para sancionar los hechos tipificados en el art. 91.2.g) de la Ley de Costas 22/88 (en la redacción vigente entre 23 de enero de 2011 y 19 de septiembre de 2012. Actualmente art. 90.2.i), cuando se carezca de la preceptiva autorización.

A tal efecto ambas partes se apoyan en la atribución de competencias establecida en el art. 149.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuando dispone que: "3. Corresponde a la Generalitat, en materia de ordenación del litoral, respetando el régimen general del dominio público, la competencia exclusiva , que incluye en todo caso:

a) El establecimiento y la regulación de los planes territoriales de ordenación y uso del litoral y de las playas, así como la regulación del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos y planes.

b) La gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición."

Discrepan ambas partes sobre el alcance de dicha atribución de competencias , que la sentencia y el Ayuntamiento recurrido consideran en régimen de exclusividad descartando la intervención de la Administración del Estado, mientras que el abogado del Estado, como hemos señalado antes y con referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional, entiende que no se dice que la Administración del Estado carece de facultades ejecutivas sobre el dominio público marítimo terrestre en Cataluña sino, al contrario, se afirma que la competencia estatal de protección del demanio concurre con las señaladas competencias autonómicas de modo que aquella no resulta vulnerada por el art. 149.3.b) del EAC, y que, incluso cuando la Administración Autonómica tiene competencias en materia sancionadora, como es el ámbito de la gestión de las concesiones y autorizaciones otorgadas por ella, la STC 149/1991 declara que puede ser competente directamente la Administración del Estado.

Efectivamente es el propio Tribunal Constitucionalquien resuelve tal discrepancia cuando en la sentencia 31/2010, de28 de junio , dictada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra dicho EAC, señala que: "Aunque sin invocar un título competencial concreto, los Diputados recurrentes impugnan el art. 149.3.b) EAC por considerar su contenido contrario a competencias estatales reconocidas en la doctrina constitucional y, significativamente, en nuestra STC 149/1991, de 4 de julio .

El art. 149.3 b) EAC atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva de ordenación del litoral que comprende "la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición."

El precepto impugnado asigna, por tanto, una serie de competencias ejecutivas a la Generalitat que se proyectan sobre el dominio público marítimo terrestre, de titularidad estatal ( art. 132.2 CE ). Dado que la Generalitat ostenta competencias de ordenación del litoral y otras específicas (sobre puertos de competencia autonómica , instalaciones de ocio, marisqueo y acuicultura, entre otras), la competencia estatal de protección del demanio concurre con las señaladas competencias autonómicas , de modo que -a un lado ahora "las concesiones de obras fijas en el mar", que examinaremos a continuación-, aquélla no resulta vulnerada.

La norma estatutaria impugnada se limita a reconocer a la Generalitat las señaladas funciones ejecutivas de su competencia cuyo ejercicio expresamente se somete al respeto del "régimen general del dominio público", lo que implica su plena sujeción a las potestades estatales, pues dicho régimen corresponde establecerlo al Estado, titular del demanio, con libertad de configuración."

Se desprende de ello de manera expresa que se trata de la atribución de competencias ejecutivas a la Generalitat que se proyectan sobre el dominio público de titularidad estatal y que ello no excluye la competencia estatal de protección del demanio sino que ésta concurre con las competencias autonómicas sobre la materia.

No puede mantenerse, por tanto, la exclusividad de tales competencias autonómicas más allá de los términos concretos de la atribución realizada y, aun en este caso, el ejercicio de las funciones ejecutivas ha de sujetarse al régimen general del dominio público, que corresponde establecer al Estado como titular del demanio.

Por lo que hace al caso, en virtud del Real Decreto 1404/2007, de 29 de octubre , sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Generalitat de Cataluña en materia de ordenación y gestión del litoral (autorizaciones e instalaciones marítimas), en el Anexo B se traspasan a la Generalitat de Cataluña las siguientes funciones y servicios que en materia de ordenación y gestión del litoral viene desempeñando la Administración del Estado:

1) Gestión y otorgamiento de las autorizaciones de usos de temporada en las playas y en el mar territorial (zonas de fondeo, pantalanes flotantes y usos análogos) Vigilancia y régimen sancionador en relación a dichas autorizaciones. Gestión de los ingresos que se devenguen por la explotación de los usos autorizados.

3) Gestión y otorgamiento de las autorizaciones de actividades en las que concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad; y de las autorizaciones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles.

Vigilancia y régimen sancionador en relación a dichas autorizaciones.

Por su parte el Real Decreto 1387/2008, de 1 de agosto , sobre ampliación de funciones y servicios traspasados a la Generalitat de Cataluña por Real Decreto 1404/2007, de 29 de octubre , en materia de ordenación y gestión del litoral, dispone en el Anexo B.3 el traspaso de la gestión y otorgamiento de autorizaciones en zonas de servidumbre de tránsito y acceso al mar, así como la vigilancia tramitación e imposición y recaudación de las sanciones que corresponda, en lo que se refiere al incumplimiento de éstas en los términos en que fueron otorgadas.

Se observa que en todos los casos el traspaso del régimen sancionador se pone en relación y se concreta "a dichas autorizaciones" o "al incumplimiento de éstas en los términos en que fueron otorgadas", es decir, la competencias trasferidas sobre régimen sancionador se anudan a las autorizaciones y concesiones otorgadas por la Administración autonómica en virtud de las competencias que se le atribuyen, con la finalidad de controlar y vigilar que la actividad se ajuste a los términos que resultan de la autorización o concesión.

No se trata, por lo tanto, de la atribución de competencias genéricas sobre el uso y actividades en el dominio público marítimo terrestre y su vigilancia y régimen sancionador ni, en consecuencia, puede considerarse como una competencia que excluya la intervención del Estado en virtud de la genérica atribución de la competencia sobre la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres ( art. 110 Ley de Costas ) ).

En este sentido nos hemos pronunciado ya en un recurso semejante (S. 1-10-18, rec. 2773/17)respecto de las competencias trasferidas a la Comunidad Autónoma de Andalucía en virtud del Real Decreto 62/2011, de 21 de enero , que contenía semejante texto en la atribución de competencias sancionadoras en cuanto al cumplimiento y observancia de las condiciones de las autorizaciones y concesiones otorgadas.

Señalamos en dicha sentencia que "no hay duda que las funciones traspasadas a la Comunidad Autónoma en materia de vigilancia, tramitación e imposición de sanciones y recaudación de las multas, se limita, única y exclusivamente, al incumplimiento de las condiciones de las autorizaciones o de las concesiones contempladas en dichos subapartados.

El título habilitante que supone la autorización o la concesión es el determinante de la competencia autonómica"

. Añadíamos igualmente que interpretar,como hacía allí la sentencia de instancia y la parte recurrida y ocurre aquí con la sentencia impugnada y la oposición al recurso, que se transfiere la vigilancia y aplicación del régimen sancionador con independencia de las autorizaciones y concesiones otorgadas, "además de colisionar con la literalidad de la norma de trasferencia que reconoce esas competencias a la Comunidad Autónoma en relación con las autorizaciones por ella acordadas, choca frontalmente con la obligación que la Administración del Estado tiene en materia de tutela y policía del dominio público marítimo terrestre"( artículo 110. b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ).

Finalmente considerábamos oportuno recordar, "siguiendo la doctrina emanada del Tribunal Constitucional que <correspondiendo esta tarea a la Constitución, a los Estatutos de Autonomía y a las demás fuentes reclamadas por una y otros al efecto>> ( sentencia 102/1985 , 168/1986 y 118/1998 ); que esos reales decretos son medios idóneos <<[...] para concretar las formas, modos y procedimientos para el ejercicio de las respectivas competencias estatales y autonómicas>> ( sentencias 88/1987 y 220/1992 ), pero sin que en ningún caso puedan <<[...] prevalecer sobre las previsiones constitucionales y estatutarias>>.

En efecto, es oportuno recordarlo pues ni en la Constitución, ni en el Estatuto de Autonomía de Andalucía, ni en ninguna otra norma legal o reglamentaria se reconoce la competencia de la administración autonómica para sancionar ocupaciones del demanio público marítimo-terrestre sin título habilitante".

Con ello decaen los argumentos expuestos por el recurrido en este caso y, en particular, la alegación que se refiere a la inexistencia de previsión, en las normas examinadas, de una excepción al ejercicio de la competencia autonómica sancionadora en los casos de ocupación del dominio público marítimo terrestre sin el correspondiente título habilitante, pues el planteamiento, como acabamos de indicar, es el contrario, en el sentido de que lo que ha de justificarse es la atribución de esa competencia a la Administración autonómica".

Compartimos, en definitiva, lo razonado y resuelto en la sentencia de primera instancia que por ello se confirma.

CUARTO.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, se imponen las costas a la parte apelante fijando como importe máximo a abonar en concepto de honorarios de letrado la cantidad de 1.000 € (IVA excluido).

En atención a lo expuesto y en nombre de S.M. El Rey,