Sentencia Contencioso-Administrativo 1674/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 728/2022 de 21 de abril del 2025

PRIMERO.- Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de contestación a la demanda.

Se impugna ante este órgano jurisdiccional las Resoluciones identificadas en el Antecedente de Hecho Primero de la presente resolución.

Como motivos de la demanda se señala el siguiente;

1.- Vulneración del principio de tipicidad. Infracción del art. 25 de la CE

Sostiene el recurrente que la resolución aquí impugnada describe los hechos imputados en los siguientes términos "en las instalaciones de RECIGES, de las que el interesado es propietario y administrador único, se realizan actividades de recepción de residuos tales como cartón, plástico, ropa, materiales férricos (cobre, aluminio, hierro, etc) RAEEs (ordenadores, vídeos y otros componentes electrónicos), etc. Además en la explanada se encuentran depositados numerosos vehículos (más de un centenary), la mayoría de ellos al final de su vida útil desguazados, existiendo numerosos motores depositados en estanterías y diferentes piezas de coche separadas por toda la explanada, sin que el propietario dispusiese de ningún tipo de licencia o autorización para tal actividad de gestión de residuos, en la DIRECCION000 del término municipal de Caniles (granada)".

En cuanto a la subsunción de tales hechos en el tipo sancionador, la administración considera que mi mandante es responsable de la conducta descrita en el art. 131 a) de la Ley 7/2007, esto es: El inicio, la ejecución parcial o total, la modificación sustancial o el traslado de las actuaciones, actividades e instalaciones sometidas por esta ley a autorización ambiental integrada o autorización ambiental unificada, sin haberla obtenido.

A la vista del tipo sancionador aplicado y la relación de hechos, debe considerarse que la conducta no es típica, y ello porque en las instalaciones no se estaba produciendo labor alguna de gestión de residuos.

2.- Arbitrariedad. Vulneración del art. 9.3 CE

La AAU se solicitó el día 19 de mayo de 2015, y se obtuvo el día 10 de abril de 2017. Con fecha de 3 de febrero de 2016 se produjo su información pública, emitiéndose emisión de impacto ambiental favorable el día 6 de abril de 2017, la propuesta de resolución el día 10 de abril y la resolución el 1 de junio. Es decir, desde el día 3 de febrero de 2016 hasta el día 6 de abril de 2017 la administración ha tenido paralizado el expediente de forma arbitraria, sirviéndose de dicha paralización que solo es imputable a la propia administración para sancionar con nada menos que 240.000 euros al interesado que ha cumplido con todos los trámites para su obtención

Termina suplicando el dictado de una sentencia estimatoria anulando la resolución recurrida con imposición de costas a la Administración demandada.

La Administración demandada se opuso a la demanda interesando la desestimación de la demanda, con ratificación de la resolución administrativa sancionadora.

SEGUNDO .- De los antecedentes necesarios para la resolución del litigio.

En mayo de 2015 el recurrente interesó la concesión de Autorización Ambiental Unificada para la realización de una actividad de gestión de residuos. En 2016, concretamente el 11 de julio, y antes de la obtención de la AAU, el SEPRONA de la Guardia Civil giró una visita a las instalaciones del demandante constatando actividades de recepción de residuos y su almacenaje.

Como consecuencia de ello la Administración autonómica incoó procedimiento sancionador por la comisión de infracción tipificacada en el art. 131.1 a) de la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integral de la Calidad Ambiental de Andalucía el 2 de mayo de 2017, formulando alegaciones el actor el 26-5-2017.

El 25-9-2017 se dicta propuesta de resolución, se formulan alegaciones el 13-10-2017.

El 30-1-2018 se dicta por el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio resolución sancionadora, atribuyéndole al recurrente una infracción ambiental del art. 132.1 a) de la LGICA imponiéndole una sanción de 240.401 euros. Su notificación al recurrente tiene lugar el 15-2-2018 .Contra dicha resolución cabía recurso de reposición, que se interpone el 16-3-2018.

El 22-6-2018 se dicta Resolución por el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio que inadmite por extemporáneo el recurso de reposición, notificada al recurrente el 3-7-2018.

El 26-6-2019 el interesado presentó instancia interesando de la Administración revisión de oficio de su sanción inadmitiéndose por resolución de 12-2-2022

TERCERO .- Sobre la conformidad a Derecho de la resolución administrativa impugnada.

Veamos; la resolución ahora recurrida en sede jurisdiccional es la de 12-2-2022 que inadmite a trámite a limine, la solicitud de revisión de oficio de un acto administrativo firme anterior, concretamente de fecha 22-6-2018.

¿Por qué razón se inadmite la petición de revisión de oficio?

Porque, a juicio, de la Administración, no concurren los presupuestos para ello.

A la revisión de oficio de los actos administrativos se refiere el art, 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de PACAP que establece establece "1 . Las Administraciones Públicas , en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

(...) ".

En el caso de autos, el supuesto utilizado por la Administración es el contemplado en el art. 106.3 de LPACP.

Llegados a este punto diremos que el TS en sentencia de 8 de enero de 2024 rec. 349/2022 .Ponente: Excmo. D. Diego Córdoba Castroverde ha establecido que " La revisión de oficio constituye un cauce excepcional y de carácter limitado, en la medida en que permite a la Administración, sin mediar una decisión jurisdiccional al efecto, volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto.

El principio de seguridad jurídica es uno de los pilares básicos en los que sustenta todo ordenamiento jurídico, de modo que las decisiones administrativas y, consecuentemente las situaciones jurídicas que de ellos derivan, devienen inatacables tras expirar los plazos para combatirlas o cuando han sido confirmadas después de empleados todos los medios de impugnación, ya que ningún sistema tolera que la validez de las situaciones jurídicas se discuta indefinidamente.

Por ello, no basta cualquier vicio jurídico para apreciar la procedencia de la revisión de oficio, sino que es preciso acreditar el concurso de una causa de nulidad de pleno derecho de las previstas con carácter tasado en la legislación aplicable, causas que, por otro lado, son de interpretación estricta por razón del carácter excepcional que la nulidad de los actos administrativos tiene, frente a su anulabilidad, en el ordenamiento jurídico.

El art. 106 de la Ley 39/2015 (anteriormente el art. 102 de la Ley 30/1992 ) circunscribe la revisión de oficio de actos administrativos firmes a los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 47 (anteriormente el art. 62 de la Ley 30/1992 ). Y el Tribunal Supremo ha considerado (sentencia de 13 de noviembre de 2.007 que se remite a las de 17 de noviembre de 2.006 y 1 de abril de 2.002) que la revisión de oficio ha de considerarse como "un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo y, como tal, subsidiario de los otros instrumentos ordinarios, de tal forma que si éstos ya se han utilizado sin éxito, bien porque se han rechazado en la forma, como en el fondo, lo que no puede es reabrirse la cuestión tantas veces como quieran los interesados".

La Mutua demandante alega la nulidad de pleno derecho de las infracciones impuestas por vulneración del artículo 47.1.A de la Ley 39/2015 en relación con los principios de tipicidad y legalidad.

Es obvio que todas las sanciones administrativas están conectadas con los principios y garantías recogidos en el artículo 25 de la CE y la jurisprudencia que lo interpreta, pero no puede invocarse este precepto y los principios que en él se recogen como fundamento para poder revisar en cualquier momento y sin sujeción a plazo una sanción firme que ha ganado firmeza.

Como acertadamente señala el Consejo de Estado el principio de legalidad, en su doble dimensión material y formal, exige la existencia de una ley que sea anterior al hecho sancionado y que describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa, lex previa y lex scripta).

El principio de tipicidad, "afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas [...] por lo que es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra" ( sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2004, recurso n.º 95/2003 ).

Principios que aparecen recogidos en el art. 27 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre de régimen jurídico del sector publico

La entidad recurrente no cuestiona en su recurso la insuficiencia de rango de la norma que regula las infracciones y las sanciones, ni su predeterminación ni la clara predeterminación entre la infracción y la sanción. Lo que la Mutua invoca como pretendida vulneración de los principios de legalidad y tipicidad es la, a su juicio, indebida subsunción de determinados hechos o conductas en los tipos infractores establecidos.

En realidad, subyace la disconformidad de la entidad con la apreciación de determinados hechos por parte de la Administración y con su calificación como infracciones, siendo así que esa labor de calificación implica una labor de valoración fáctica e interpretación jurídica que puede ser revisada por los tribunales mediante la interposición de los recursos correspondientes pero que no puede fundar una solicitud de revisión de oficio de una sanción firme, después de haber desistido en su día del recurso contencioso entablado.

Por otra parte, no puede considerarse, como principio general, que la aparición sobrevenida de una nueva sentencia obligue a revisar de oficio los actos administrativos firmes que supuestamente resulten contrarios a la misma, máxime cuando se trata de una sentencia que enjuicia las sanciones impuestas por unas conductas determinadas y, por lo tanto, apegada a la valoración concreta de las circunstancias concurrentes y de las conductas realizadas y su subsunción en un tipo infractor.

El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha venido reconociendo que la seguridad jurídica es uno de los principios básicos en el derecho comunitario, sin que pueda procederse a la revisión de resoluciones comunitarias firmes, aunque su contenido se reputase contrario a derecho a la vista de una jurisprudencia posterior. En este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 1999 Comisión/AssiDomän Kraft Products y otros (C-310/97 , Rec. p. I-5363) abordó el problema de la revisión de las decisiones administrativas firmes por las que se imponían multas tomando como base que otros destinatarios habían solicitado y obtenido la anulación de multas similares en vía judicial. El Tribunal consideró que "el objetivo de los plazos de recurso es garantizar la seguridad jurídica, evitando que puedan ponerse indefinidamente en cuestión actos comunitarios que surtan efectos jurídicos, así como en los imperativos de buena administración de la justicia y de economía procesal.

62 Por último, debe recordarse que según jurisprudencia reiterada, una sentencia de anulación del Tribunal de Justicia o el Tribunal de Primera Instancia no puede constituir un hecho nuevo que permita la reapertura de los plazos para recurrir, salvo en lo que respecta, por un lado, a las partes en el procedimiento y, por otro, a otras personas directamente afectadas por el acto [...]

63 El principio de seguridad jurídica, [...] se opone, por tanto, a que, en el supuesto de que se hayan adoptado en el marco de un procedimiento común varias decisiones individuales similares por las que se imponen multas y sólo algunos de sus destinatarios hayan solicitado y obtenido la anulación en vía judicial de las decisiones que les afecten, la Institución de la que emanan deba revisar, a instancia de otros destinatarios, la legalidad de las decisiones no impugnadas a la luz de los fundamentos de la sentencia de anulación y apreciar si, a raíz de dicho examen, procede devolver las multas pagadas".

Y la sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de septiembre de 2006 (Asuntos C-392/04 y C-422/04 ) argumentó que "51. De conformidad con el principio de seguridad jurídica, el Derecho comunitario no exige, en principio, que un órgano administrativo esté obligado a reconsiderar una resolución administrativa que ha adquirido firmeza al expirar los plazos razonables de recurso o por agotamiento de las vías de recurso (véase la sentencia Kühne & Heitz, antes citada, apartado 24). La observancia de dicho principio permite evitar que puedan ponerse indefinidamente en cuestión actos administrativos que surtan efectos jurídicos (véase, por analogía, la sentencia de 14 de septiembre de 1999, Comisión/AssiDomän Kraft Products y otros, C-310/97 P, Rec. p. I-5363, apartado 61)".

Pues bien, el hecho de que en el supuesto que nos ocupa se haya dictado una sentencia posterior por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo -sentencia nº 517/2021 de 11 de mayo de 2021 (rec. 2/2019 )- estimando parcialmente el recurso interpuesto por otra Mutua colaboradora de la Seguridad Social (IBERMUTUA) por infracciones parcialmente coincidentes con las que se imputan a la Mutua ahora recurrente, y de que se anulasen algunas de las sanciones impuestas a esa otra Mutua, no puede invocarse como un motivo que avale la nulidad de pleno derecho de las infracciones que se imputan a la hoy recurrente.

La sentencia del Tribunal Supremo consideró que algunas de las conductas que se le imputaban a aquellas Mutua no eran incardinables en el tipo infractor apreciado, pero este mismo juicio no es extrapolable a otros supuestos, ni mucho menos puede ser invocado como un motivo de nulidad de pleno derecho que exija la revisión de un acto administrativo que ha ganado firmeza.

Los hechos y las conductas que se imputan en toda resolución sancionadora son individualizados y han de ser apreciados en cada caso sin que las conclusiones fácticas y jurídicas alcanzadas en un caso puedan sin mástrasladarse a otros casos en los que se ha imputado la misma infracción.

Debe empezar por recordarse que de las ocho infracciones por la que Activia Mutua ha sido sancionada en este caso, tres de ellas ("Ejercer la actividad de colaboración en la gestión con ánimo de lucro", "utilizar o establecer servicios sanitarios, de prevención de accidentes, de recuperación o de rehabilitación propios o de terceros, sin la previa autorización del organismo competente" y "no solicitar en tiempo y forma las autorizaciones preceptivas en materia de inversiones"), no coinciden con las que se imputaron a Ibermutua, por lo que no fueron tratadas ni valoradas por la Sentencia del Tribunal Supremo. Y de las otras cinco una fue confirmada por la sentencia de la Sala de lo Social. En definitiva, solo existe una coincidencia parcial respecto de las infracciones que se imputan a cada una de las Mutuas en los diferentes procedimientos sancionadores.

Pero es que, además, la sentencia invocada enjuiciaba conductas respecto de las que no existe una exacta correspondencia con los hechos y conductas tomados en consideración en la resolución sancionadora cuya revisión se solicita. La propia Mutua recurrente reconoce que "al tratarse de Mutuas distintas, difícilmente serán iguales los hechos concretos por los que se les sanciona". El hecho de que conductas diferentes puedan formar parte del mismo tipo infractor no implica que la anulación de la sanción en un caso sea trasladable al otro. En cada caso ha de valorarse individualizadamente si las conductas realizadas pueden o no integrarse en un tipo infractor determinado, juicio pormenorizado que no es extrapolable a otra Mutua, por conductas distintas, aunque se apliquen los mismos tipos infractores.

La determinación de si una determinada conducta debe o no encuadrarse dentro de un tipo concreto implica una valoración individualizada que no puede ser invocada para proceder a la revisión de oficio de las sanciones impuestas a otra entidad distinta."

Se trata de una doctrina plenamente aplicable al presente supuesto, en el fondo la peticion de revisión tiene un motivo que no es otro que la extemporaneidad del recurso de reposición ejercitado contra la Resolución sancionadora de fecha 30-1-2018, y notificada en 15-2-2018. El recurso de reposición se interpuso en 16-3-2018, y es cierto que por un día se hallaba fuera de plazo. Se articulan como motivos de la petición de revisión; vulneración del principio de legalidad y tipicidad ex. art. 25 de la CE y arbitrariedad en la actuación de la Administración.

En cuanto a esta última, nos encontraríamos ante un principio general del derecho elevado a rango constitucional, y en cuanto al principio de legalidad remitirnos a lo expuesto por el TS en la sentencia citada

En consecuencia la demanda de ser desestimada.

CUARTO.-Dado el tenor de esta sentencia, se imponen las costas al recurrente , limitando el importe de los honorarios de letrado a 500 €, IVA excluído en su caso, atendida la complejidad del asunto y el trabajo desarrollado por los letrados intervinientes ( artículo 139 LJCA) .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación esta Sala, y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente