Sentencia Contencioso-Administrativo 1679/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 550/2023 de 21 de abril del 2025

PRIMERO.-En su escrito de demanda la Sra. Africa solicitó el dictado de sentencia por la que:

Primero. - Se reconozca la existencia de fraude y abuso atendiendo a la concatenación de contratos y nombramientos temporales con antigüedad de 15/03/2002. En el acto de la vista rectifico este extremo acotando la antigüedad al 18 de mayo de 2007.

Segundo. - Se reconozca el derecho del actor a que se le aplique directamente la Directiva 1.999/70 y sus acuerdos al no estar traspuesta a la normativa española para el personal interino de la Administración.

Tercero. - Se reconozca el derecho del actor a prestar servicio para la demandada de forma estable por tiempo indefinido, no temporal, como así sanciona la Directiva 1.999/70 en atención al fraude y abuso en la contratación.

Cuarto. - Se le dé nombre, en su caso, al vínculo fraudulento en los términos que determine esta Administración o su S.Sª y en su caso sea conforme al que se está determinando jurisprudencialmente denominando al vínculo como: fijo, indefinido, interino plaza vacante, indefinido no fijo, funcionario indefinido, funcionario indefinido no fijo, funcionario interino indefinido, funcionario interino no fijo, funcionario interino indefinido a extinguir, estatutario indefinido no fijo, subsidiariamente funcionario interino indefinido, subsidiariamente estatutario interino indefinido no fijo, subsidiariamente funcionario interino indefinido no fijo, con la categoría profesional de, con antigüedad de (...) o figura análoga que se estime procedente, que reconozca a mi mandante la fijeza, materializada en el reconocimiento del derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeña con los mismos derechos y con sujeción al mismo régimen de estabilidad e inamovilidad que rige para los funcionarios de carrera comparables, sin adquirir la condición de funcionaria de carrera.

Quinto.- Sin perjuicio de la Oferta de Empleo Público ordinaria que garantiza la necesaria reposición de empleados públicos al frente de la gestión de los Servicios que prestan las Administraciones Públicas, en cuanto a la Oferta de Empleo Público extraordinaria para la estabilización de empleo público temporal, aprobada por Decreto 213/2017, de 26 de diciembre y por Decreto 406/2019, de 5 de marzo, así como la convocatoria del proceso selectivo en su aplicación aprobada por Resolución de 12 de noviembre de 2019, donde se incluye el puesto de trabajo específico que desempeña mi mandante, en circunstancias de "utilización abusiva de relaciones laborales de duración determinada", suplico que se declare no ser conforme a derecho dicho proceso selectivo y en consecuencia, que se detraiga el puesto de mi mandante de la convocatoria.

Sexto.- Subsidiariamente, se declare el derecho de la recurrente a participar en proceso selectivo que afecte a su plaza mediante una fórmula de acceso beneficiada conforme a la Sentencia de 19 de marzo de 2020, asuntos C-103/18 y X-429/18 y jurisprudencia concordante.

Séptimo.- Que se condene a la demandada a la aprobación y ejecución de un proceso selectivo exclusivamente por concurso, a tenor del artículo 61.6 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público , aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que consistente únicamente en la valoración de méritos, donde se incluya el puesto de trabajo específico que desempeña mi mandante, Todo ello en el sentido de la Iniciativa Legislativa Popular 10-18/ILPA-000001 cuya Proposición de Ley se tramita actualmente en el Parlamento de Andalucía.

Octavo.- Se condene y sancione el abuso, de entre alguna de las opciones que ofrece nuestro ordenamiento que deberá ser estipulada por su señoría, proponiéndose, como así ha realizado el TJUE utilizar el mecanismo del despido improcedente.

La sentencia apelada cita la dictada por este TSJ el 11 de febrero de 2022 en el recurso de apelación 2483/2021 para concluir que nos encontramos ante un caso idéntico, ya que, como resulta de la hoja de servicios obrante al folio 31 del expediente administrativo, la recurrente ha concatenado sucesivos nombramientos desde el año 2007 hasta la fecha, desempeñando siempre idénticas funciones, sin que la Administración hubiera articulado prueba alguna en orden a acreditar haber organizado dentro de ese periodo de tiempo proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la plaza vacante, no habiendo demostrado tampoco que la utilización de ese empleo público de duración determinada no estaba encaminada a satisfacer una necesidad permanente.

Disconforme con ello, la Junta de Andalucía interpone recurso de apelación afirmando que no es cierto que la actora haya concatenado sucesivos nombramientos desde 2007, pues. como resulta de la hoja de acreditación de datos, desde ese año siempre ha ocupado el mismo código del puesto de trabajo, sin solución de continuidad, por lo que no ha habido ningún tipo de concatenación de nombramientos como aduce la sentencia, citando al respecto la sentencia de este TSJA de 3 de junio de 2022 dictada en el recurso de apelación 604/2022. Añade que existe un error grave en la valoración de la prueba, por cuanto consta expresamente que el puesto de trabajo ocupado por la Sra. Africa fue ofertado en una ocasión en procesos selectivos de promoción interna y en dos ocasiones en concursos de traslados. Además, obran en autos las distintas convocatorias para la provisión de plazas de Trabajadores Sociales para los años 2009, 2011, 2017 y 2019, por lo que no puede considerarse que el nombramiento de la interesada y su permanencia en el puesto durante estos años sean fraudulentos, ya que su nombramiento se enmarca en el supuesto de la letra a) del artículo 10.1 del TREBEP y la Administración ha dado cumplimiento a la condición que dicho artículo impone, es decir, incluir la plaza del en la correspondiente oferta de empleo público. Por ello, que la plaza esté vacante no se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de proveer definitivamente la mencionada plaza vacante, por lo que no puede estimarse la existencia de abuso. Finalmente añade que la Administración se vio afectada por la restricción general de la contratación del sector público que imponía la normativa presupuestaria.

SEGUNDO.-El Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, después de dedicar su cláusula 4 al principio de no discriminación entre el personal fijo y el temporal, dedica la 5 a las "Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva",disponiendo:

"1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:

a) razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;

b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;

c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.

2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:

a) se considerarán " sucesivos";

b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido"

Debemos, pues, analizar si la situación de la Sra. Africa manteniéndose en la misma plaza vacante como interina durante un plazo que supera los 12 años puede calificarse como "sucesivas relaciones laborales de duración determinada".

Sobre esta cuestión debemos referirnos a la importante sentencia del TJUE de 3 de junio de 2021 Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Rural, C-726/19, que supone un cambio de criterio en relación con la posición del mismo tribunal que debe seguir esta Sala, al igual que ha hecho, como veremos, el Tribunal Supremo.

Si bien se refiere a la situación de un empleado laboral por interinidad, la consideramos plenamente aplicable a la de un funcionario interino. Analiza dicha sentencia un supuesto en el que un empleado laboral temporal por vacante había sido cesado tras un proceso de consolidación, si bien se había mantenido durante una década en el mismo puesto y con el mismo nombramiento después de quedar desierta su plaza en un concurso previo. El Tribunal partía del hecho de que el recurrente cubría una plaza vacante que fue ofertada en un concurso previo, y al quedar desierta, se incluyó posteriormente en un proceso de consolidación. Partiendo de este supuesto de hecho y de la prohibición de efectuar una interpretación excesivamente restrictiva del concepto "sucesivas relaciones laborales de duración determinada"no acorde con la finalidad de la directiva, concluye el TJUE que no se trata de un único contrato, dado que realmente lo que se produce es una prórroga automática del nombramiento una vez que se ha incumplido por parte de la Administración su obligación legal de organizar en el plazo fijado de tres años un proceso selectivo para cubrir la plaza vacante de manera definitiva.

La sentencia se pronuncia en los siguientes términos:

"35 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que considerar que no existen sucesivas relaciones laborales de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, por la única razón de que el primer contrato de trabajo de duración determinada del trabajador de que se trate hubiera sido prorrogado automáticamente, sin celebración formal, por escrito, de uno o varios nuevos contratos de trabajo de duración determinada en una situación en la que, además, el mantenimiento de modo permanente de dicho trabajador en una plaza vacante sobre la base de una relación de servicio de duración determinada se debe al incumplimiento por parte del empleador de su obligación legal de organizar en el plazo previsto un proceso selectivo al objeto de cubrir definitivamente esa plaza vacante, de modo que, por consiguiente, su relación de servicio ha sido renovada implícitamente durante varios años, puede comprometer el objeto, la finalidad y el efecto útil del mencionado Acuerdo [véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, C-103/18 y C-429/18 , EU:C:2020:219 , apartado 61, y de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros ( Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 44].

36 En efecto, una interpretación tan restrictiva del concepto de "sucesivas relaciones laborales de duración determinada" permitiría emplear a trabajadores de forma precaria durante años [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU: C: 2021:113 , apartado 45 y jurisprudencia citada].

37 Además, esta misma interpretación restrictiva podría tener por efecto no solo excluir, en la práctica, un gran número de relaciones laborales de duración determinada de la protección de los trabajadores perseguida por la Directiva 1999/70 y el Acuerdo Marco , vaciando de gran parte de su contenido el objetivo perseguido por estos, sino también permitir la utilización abusiva de tales relaciones por parte de los empresarios para satisfacer necesidades permanentes y estables en materia de personal [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros ( Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 46 y jurisprudencia citada].

38 En este contexto, procede señalar igualmente que el concepto de "duración" de la relación laboral constituye un elemento esencial de todo contrato de duración determinada. A tenor de la cláusula 3, apartado 1, "el final del contrato de trabajo o de la relación laboral viene determinado por condiciones objetivas tales como una fecha concreta, la realización de una obra o servicio determinado o la producción de un hecho o acontecimiento determinado". La modificación de la fecha de finalización de un contrato de trabajo de duración determinada constituye un cambio esencial de dicho contrato, que puede legítimamente asimilarse a la celebración de una nueva relación laboral de duración determinada que suceda a la anterior relación laboral, comprendida, de este modo, en el ámbito de aplicación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco [ sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros ( Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18 , EU:C:2021:113 , apartado 47].

39 En el caso de autos, dado que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto, la situación controvertida en el litigio principal no se caracteriza por la celebración de un único contrato, sino por la celebración de contratos que efectivamente pueden calificarse de " sucesivos", en el sentido de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

40 Por tanto, procede considerar que la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que la expresión "utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada", que figura en ella, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público, como el contrato de interinidad controvertido en el litigio principal, pese a no haberse respetado la forma escrita, prevista, en principio, para la celebración de contratos sucesivos".

Con sustento en tal precedente europeo, las SSTS núm. 1510/2021 de 16 de diciembre, Rec. 6157/2018, y núm. 1510/2021 de 16 de diciembre, Rec. 7467/2018, abordan el examen de un solo nombramiento temporal interino de personal estatutario para una misma plaza vacante y las mismas funciones, que se mantuvo vigente durante más de siete años, debido al incumplimiento por parte de la Administración empleadora de su obligación legal de incluir la plaza en la oferta de empleo público en los términos del artículo 10.4 EBEP, y lo califican como fraudulento, apreciando abuso por parte de la Administración. Y ello, dado que la relación temporal de interinidad no respondía a los requisitos legalmente establecidos para justificar una relación estatutaria de carácter temporal y era evidente que esa prestación de servicios no obedecía a razones de necesidad, urgencia o al desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, sino que se trataba de encubrir la existencia de necesidades estructurales y permanentes. Con los mismos razonamientos, podemos citar la STS 1409/2021 de 1 de diciembre, recurso 7494/2019; la STS 1410/2021 de 1 de diciembre, recurso 4133/2019; la STS 1452/2021 de 10 de diciembre, Rec. 3989/2019; la STS de 17 de febrero de 2022 dictada en el recurso 5766/2019; y la STS de 6 de marzo de 2023 dictada en el recurso 3889/2021.

De esta manera nuestra jurisprudencia también considera abusiva la irregular o improcedente prolongación administrativa de un único nombramiento temporal como funcionario interno, o como personal estatutario de carácter interino o eventual, para cubrir necesidades que la Administración no ha demostrado que no fuesen permanentes.

Así pues, lo esencial que determina el carácter abusivo de la relación es la prolongación injustificada del vínculo de empleo a consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o de la prórroga automática del que fue concertado, injustificación que se da si, como se dice en esa Sentencia "en ese tiempo habría debido la Administración organizar el correspondiente proceso selectivo para cubrir establemente la plaza".Se ha de entender que la prolongación no queda justificada si la misma ha tenido lugar "sin que la Administración haya hecho nada para mostrar que ese nombramiento como personal eventual estuviera destinado a algo distinto que cubrir una necesidad permanente. Y esto es lo que habría debido justificar para despejar cualquier sombra de abuso".

TERCERO.-Pues bien, resulta que el puesto ocupado por la actora fue creado mediante Decreto 137/2007, de 2 de mayo, por el que se modifica parcialmente la relación de puestos de trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería para la Igualdad y Bienestar Social, publicado en BOJA número 87, de 4 de mayo de 2007, junto a otros, con la finalidad de poner en funcionamiento del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia contemplado en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia. Se trata, por lo tanto, de un puesto estructural, pues supone el desempeño de funciones recurrentes que se integran en la actividad ordinaria y del normal funcionamiento de la referida Administración, no algo puntual y episódico, transitorio o eventual.

Según resulta del expediente administrativo la actora ha ido concatenando sucesivos contratos de duración determinada con la Junta de Andalucía para dicho puesto de trabajo, denominado Titulado de Grado Medio con el código NUM000, Grupo A2, Cuerpo A22, con destino en Almería y la categoría profesional Trabajador Social Valorador de la Situación de Dependencia en la Consejería de Igualdad y Bienestar Social. En la hoja de acreditación de datos aparecen las contrataciones de 18 de mayo de 2007 con finalización el 31 de julio de 2012; del 1 de agosto de 2012 con finalización del 9 de septiembre de 2013; de 10 de septiembre de 2013 con fiscalización el 17 de junio de 2015; el 18 de junio de 2015 con finalización el 3 de junio de 2016; de 14 de junio de 2016 con finalización el 21 de enero de 2019; de 22 de enero de 2019 con finalización de 4 de abril de 2019, y de 5 de abril de 2019.

Por lo tanto, resulta que la actora ocupó el puesto de trabajo desde el momento de su creación y ha sido mantenida de forma permanente en él con sucesivas contrataciones, renovaciones o prórrogas.

Debe ahora determinarse si la Administración ha articulado prueba dirigida a acreditar haber organizado desde 2007 hasta 2021 algún proceso selectivo al objeto de proveer la plaza que interinamente ha ocupado la Sra. Africa. Y en este sentido, en la propia resolución recurrida se citan las ofertas de empleo público de 2009, 2010, 2015 y 2016, y 2017/2019, y se dice que la plaza ha sido incluida mediante resolución de 12 de noviembre de 2019 de la Secretaría General para la Administración Pública en la convocatoria de procesos selectivos de acceso libre para su ingreso en diferentes cuerpos, opciones y/o subopciones de la Administración General de la Junta de Andalucía para estabilización de empleo temporal en cumplimiento del Decreto 213/2017, de 26 de diciembre y del Decreto 406/2019, de 5 de marzo. Asimismo, se dice que consultada información obrante en el sistema Sirhus, el puesto de trabajo ocupado por la actora ha sido ofertado en este periodo para su acceso u ocupación en una ocasión mediante promoción interna y en dos ocasiones mediante concurso de méritos.

Sin embargo, lo dicho en tal resolución administrativa es insuficiente dado el tiempo transcurrido desde el año 2007 en que fue contratada la actora para atender a necesidades que no son provisionales, excepcionales ni coyunturales, sino duraderas, estables, permanentes y estructurales, propias de una funcionaria de carrera, así como el hecho de que la Administración dejara transcurrir nueve años sin realizar proceso o actuación alguna tendente a proveer la plaza, convocando después un proceso de promoción interna y dos procedimientos de concurso de méritos. Se trata de procesos convocados en 2016 y 2018, sin que conste ninguna convocatoria anterior.

El TS ha venido manteniendo desde la sentencia 747/2018 de 10 de diciembre de 2018, Rec. 129/2016, el carácter esencial del plazo de tres años para ejecutar las ofertas de empleo público establecido por el artículo 70.1 TREBEP.

CUARTO.-Finalmente, en relación con las alegaciones referidas a la restricción general de la contratación en el sector público impuesta por la normativa presupuestaria, debemos decir que la existencia de dificultades económicas y la suspensión de los procesos selectivos no exime de la obligación de aplicar este plazo de tres años, no pudiéndose argüir razones presupuestarias para evitar cubrir plazas ya existentes.

En este sentido la STJUE mencionada de 3 de junio de 2021 dedica sus apartados 89 a 93 a la cuestión, afirmando que la aprobación de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público no puede restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores temporales. En concreto, señala lo siguiente:

"89 Mediante su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada.

90 En el caso de autos, el IMIDRA sostiene que el retraso en la organización de los procedimientos de selección se explica por el cumplimiento de obligaciones legales derivadas, en particular, de las leyes de presupuestos adoptadas a raíz de la crisis económica de 2008, las cuales establecían restricciones presupuestarias y, en este contexto, prohibían, entre los años 2009 y 2017, ejecutar ofertas de empleo público. Así, a su entender, en el litigio principal, no puede reprocharse a la Administración abuso alguno por lo que respecta a la utilización de los contratos de interinidad.

91 A este respecto, es necesario recordar que, según reiterada jurisprudencia, aunque las consideraciones presupuestarias pueden fundamentar elecciones de política social de un Estado miembro e influir en la naturaleza o el alcance de las medidas que pretende adoptar, no constituyen en sí mismas un objetivo de esa política y, por tanto, no pueden justificar la falta de cualquier medida preventiva contra la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco ( sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto, C-331/17 , EU:C:2018:859 , apartado 55 y jurisprudencia citada).

92 De ello se desprende que, si bien consideraciones puramente económicas pueden justificar la adopción de leyes de presupuestos que prohíban la organización de procesos selectivos en el sector público, dichas leyes no pueden restringir ni incluso anular la protección de que gozan los trabajadores con contrato de duración determinada de conformidad con la Directiva 1999/70 y, en particular, los requisitos mínimos previstos en la cláusula 5 del Acuerdo Marco.

93 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la quinta cuestión prejudicial que la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que consideraciones puramente económicas, relacionadas con la crisis económica de 2008, no pueden justificar la inexistencia, en el Derecho nacional, de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración determinada".

Por todo lo expuesto, el recurso de apelación debe ser estimado.

QUINTO.-No procede condena en costas al no haberse generado, por cuanto no constan oposición de la Sra. Africa a la apelación ni haberse personado ante esta Sala.