Sentencia Contencioso-Administrativo 237/2025 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 61/2025 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO .- Es objeto de apelación la Sentencia nº 6/2025 de enero del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Mérida , que estima el recurso interpuesto por el sindicato CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS CSIF contra la Resolución de fecha 17 de abril de 2024, que desestima el recurso de reposición formalizado frente a la resolución de 12 de febrero de 2024 de la Secretaría General de Educación y Formación Profesional por la que se hacen públicas, con carácter definitivo la plantilla orgánica y la composición de unidades para el curso escolar 2024/2025 de los centros dependientes de la Consejería de Educación, Ciencia y Formación Profesional de la Junta de Extremadura donde imparten enseñanzas los funcionarios del Cuerpo de maestros y en consecuencia se anula la Resolución por no ser ajustada a derecho y se condena a la administración demandada a la modificación de la misma con la inclusión en la citada plantilla del cuerpo de maestros, al menos las 119 plazas de los citados cuerpos, derivadas del proceso de estabilización.

La sentencia estimó el recurso.

Por su parte, la defesa Letrada de la demandada instó la estimación de su recurso.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha dictado sentencia en un caso similar, con fecha en la que ha expresado que:

"SEGUNDO.- La Junta de Extremadura, en un extenso recurso de apelación de 29 folios, tras exponer la normativa que regula la elaboración de las plantillas y las diferencias entre la plantilla orgánica y funcional, destaca la existencia y relevancia en el caso de los procedimientos de estabilización , refiriéndose a la circunstancia de la temporalidad en la Administración y la necesidad de puestos temporales para cubrir determinadas incidencias, lo que ha dado lugar a una jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la de indefinidos no fijos destacando, precisamente el artículo 2.5 de la Ley 20/21 de 28 de diciembre (EDL 2021/46380 ), que la resolución de estos procesos de estabilización temporal no podrá derivarse, en ningún caso, incremento de gasto ni de efectivos, debiendo ofertarse en estos procesos , necesariamente, plazas de naturaleza estructural, que ya se encuentren desempeñadas por personal con vinculación temporal, no pudiendo ser consideradas estructurales las plazas que tienen puesto reservado y en cualquier momento pueden ser ocupadas por su titular existiendo la posibilidad real de sobredotación y duplicidad de plantilla, contraviniendo de esta manera el citado precepto.

Lo que se reitera en diversas ocasiones, señalando la imposibilidad material de ejecución de una sentencia al amparo del artículo 105.2 de la LJCA y señalando que existe una inestabilidad en los recursos humanos en el sistema educativo motivado por los diversos argumentos que denomina "informe" y se está al día de hoy ante una oferta de plantilla orgánica inferior a los efectivos de personal que han superado el procedimiento de estabilización , por lo que la creación de plazas en plantilla orgánica superior a la necesaria actualmente, motivaría la supresión de aquellas no necesarias, con la repercusión en la situación administrativa del funcionario que la ocupe y pudiendo reclamar una indemnización por los daños y perjuicios que aquel hecho le ha producido, debiéndose valorar la necesidad de evitar posibles errores irreversibles que frustren el derecho de los docentes que se han estabilizado y ponderando los intereses en el juego para evitar perjuicios a los interesados.

Destaca en conclusión, que en la elaboración de las plantillas orgánicas es necesario analizar las necesidades de escolarización para el siguiente curso escolar y una vez realizadas las previsiones correspondientes para mejorar la planificación educativa, teniendo en cuenta las plantillas vigentes en el momento del análisis y siempre de acuerdo con las exigencias del sistema educativo se concluye que es necesario modificar de forma anual la composición de las plantillas orgánicas de los centros docentes públicos dependientes de la Consejería de Educación Ciencia y Formación Profesional en determinados cuerpos y especialidades, que puede condicionar la ejecución de la oferta pública del empleo, al suponer un incremento del gasto público y es por ello que la incorporación a uno de los Cuerpos Docentes de los aspirantes que hubieran superado el proceso selectivo convocado el efecto sea excepcional de estabilización u ordinario no conlleva, por sí mismo, el derecho a que se le asigne una plaza vacante en un Centro educativo, habiéndose acreditado, además, que debido a la inestabilidad en la necesidad de recursos humanos en el sistema educativo se está a día de hoy ante una oferta de plantilla orgánica inferior a los efectivos de un personal que han superado el procedimiento de estabilización , por lo que la creación de plazas en plantilla orgánica superior a la necesaria, actualmente, motivaría la supresión de aquellas no necesarias con la repercusión en la situación administrativa del funcionario que la ocupe pudiendo reclamar una indemnización por los daños y perjuicios, que aquel hecho le haya producido.

El sindicato Comisiones Obreras reitera el análisis que respecto de las plazas no incluidas en la plantilla orgánica se desarrollaron en el recurso contencioso-administrativo así como que en esta materia se han publicado 203 plazas de concurso excepcional de estabilización de empleo temporal de larga duración, derivada de las disposiciones Adicionales 6 y 8 de la Ley 20/21 de 28 de diciembre y 554 plazas de procesos de estabilización en empleo temporal derivados del artículo 2.1, lo que supone un total de 757 plazas ofertadas, que según la citada Ley 20/21 (EDL 2021/46380) deberían pasar a formar parte de la plantilla orgánica de la Administración en puestos estructurales pero solo se han creado este año 25 plazas en plantilla orgánica de Secundaria por lo que existe un déficit de 732 plazas para el Cuerpo de Profesores de Educación Secundaria y resto de especialidades citadas, que deberían aparecer como puestos estructurales en la plantilla orgánica, entendiéndose que de facto se estaría vulnerando el artículo 23.2 de la CE (EDL 1978/3879), al impedir a los funcionarios de Carrera optar por la cobertura de dichas plazas vacantes en el procedimiento previo de concurso general de traslados, procedimiento cuya finalidad, precisamente, debía ser la de otorgar dicha posibilidad a los funcionarios de Carrera, a fin de que la Administración obtenga una noción real de los recursos y medios de los que dispone.

Los principios de mérito y capacidad no solo operan en el acceso a la función pública sino también entre los que ya han accedido a la Administración en el régimen de provisión de puestos de trabajo donde ha respetarse a aquellos principios, entendiendo que la tesis de la parte se encuentra fundada en el artículo 18.4 de la Ley 30/84 y en la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2007, recaída en el recurso 9458/2004 , en donde exige que exista una motivación específica que exprese los motivos por los que no salen a concurso de traslado determinadas plazas y que en el presente caso no existe o no se acomoda a Derecho. TERCERO.- La sentencia 267/23 de esta Sala señala que no hay un derecho, que además opere de forma automática, permitiendo al funcionario interino mantenerse indefinidamente en la función pública, cuando la Administración en un intento, precisamente, de reducir la temporalidad en el empleo público para evitar el abuso que podría comportar su duración, aplica el TREBEP, incluyendo las plazas, con los criterios legalmente establecidos, en la oferta pública de empleo, que es el escalón previo para que puedan ser cubiertas por funcionarios de Carrera, a cuyos procesos selectivos, que han de garantizar, la igualdad, el mérito y la capacidad ( artículo 14 (111) , 23.2 (112) y 103.3 de la CE (113) ), pueden presentarse los funcionarios interinos. Señala en su FJDCO sexto que:

SEXTO.- La Oferta de empleo público es una relación de plazas y no de puestos de trabajo, siempre ha sido así y las previsiones introducidas por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (EDL 2021/46380), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, no modifican el artículo 70 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EDL 2015/187164).

El artículo 2.1, la Disposición adicional sexta y la Disposición adicional octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, utilizan en todo momento la expresión de plazas vacantes y no de puestos de trabajo, siendo las plazas vacantes que cumplen con los requisitos establecidos en la norma las que se incluyen en la Oferta adicional de empleo público.

En consecuencia, no existe precepto legal que exija una identificación de los puestos de trabajo en la aprobación de la Oferta de empleo público, siendo dicho acto administrativo una decisión que incluye las plazas vacantes que cumplen los requisitos legales previstos en el artículo 2.1 y la Disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, las que serán objeto de posterior convocatoria.

A ello se suma, que los concretos puestos de trabajo a adjudicar a los aspirantes que superen los procesos de estabilización de empleo temporal pueden no ser conocidos todavía al depender de la resolución de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo y de selección que pudieran encontrarse pendientes.

La STS de 10 de diciembre de 2007, rec. 9458/2004 (EDJ 2007/233390) destaca que es una cuestión que incide en los derechos fundamentales la cuestión que resuelve, que incide en la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución (EDL 1978/3879), en cuanto afecta a la observancia de los principios de mérito y capacidad en la provisión de puestos de trabajo, es si para la provisión de las plazas vacantes la Administración convoca o no un concurso de traslado entre quienes son ya funcionarios antes de ofertarlas a los funcionarios de nuevo ingreso.

La Administración ha de exponer las razones por las que se excluyen unas plazas y no otras del concurso de traslado previo. En otro caso se infringen los principios de mérito y capacidad, pues funcionarios con mayor antigüedad y experiencia no tienen posibilidad de acceder a ellas y sí la tienen, en cambio, los que acaban de ingresar por lo que la Administración ha de explicar los criterios seguidos para aplicar ese tratamiento diferenciado.

Se entiende que sólo así se justifica el sacrificio del derecho a la igualdad, que no sólo opera en el momento de acceso a la función pública sino también durante el desarrollo de la función o el desempeño del cargo. La estimación del recurso conlleva la nulidad de las órdenes impugnadas únicamente en cuanto en ellas se ofertan a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no habían sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios sin haberse expuesto las razones para su exclusión del concurso, excluyendo las pretensiones indemnizatorias.

Señala en sus FJDCOS cuarto y sgts que:

"Interpretando lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 30/1984 , la jurisprudencia ha declarado que el procedimiento de provisión de vacantes ha de ser previo a la formulación de la Oferta de Empleo Público, pues sólo de esta manera se asegura el mejor aprovechamiento de los efectivos existentes y, a resultas de aquél, se obtendrán las plazas dotadas que no puedan ser cubiertas y que conforman las vacantes que integran la Oferta de Empleo Público; derivándose de ello la consideración de que no es ajustada a derecho la aprobación de una Oferta de Empleo Público en la que la determinación de las plazas vacantes no resulte de una previa actuación administrativa que permita constatar que dichas plazas no pueden ser cubiertas con los efectivos de personal existentes - sentencias de esta Sala de 12 de marzo de 2001 (casación 8244/96 ) y 23 de julio de 2001 (casación 1004/97 )-. Pero es cierto -como señala la sentencia recurrida- que esa doctrina jurisprudencial viene referida a una normativa anterior a la que es de aplicación al caso que nos ocupa, pues, en efecto, las sentencias citadas no contemplan la redacción dada al artículo 18.4 de la Ley 30/1984 por la Ley 13/96, de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y de orden social.

Partiendo de que la finalidad de los Planes de Empleo es definir las actuaciones a desarrollar para la óptima utilización de los recursos humanos dentro de los límites presupuestarios y de acuerdo con las directrices de política de personal ( artículo 18.1 de la Ley 30/84 (EDL 1984/9077 ) ), el párrafo primero del artículo 18.4 determina que "las necesidades de recursos humanos con asignación presupuestaria que no puedan ser cubiertas con los efectivos de personal existentes serán objeto de Oferta de Empleo Público". Es innegable que el párrafo segundo que la Ley 13/1996 dio a este artículo 18.4 ("Las vacantes correspondientes a las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo entre quienes ya tengan la condición de funcionario") supone una ampliación del margen de actuación de la Administración. Pero es necesario determinar la amplitud de ese margen.

Aun después de la adición de ese párrafo la mecánica del sistema determina que una vez aprobada la Oferta de Empleo Público se proceda a la convocatoria de los procesos selectivos de nuevo ingreso "para las vacantes previstas" ( artículo 9 del Real Decreto 365/95 , aplicable supletoriamente a todas las Administraciones conforme a su artículo 1.3 ); y esa referencia de la norma a las vacantes presupone la existencia de un concurso previo entre funcionarios en el que tales plazas no quedaron cubiertas. El Ministerio Fiscal explica acertadamente el sentido y alcance de la reforma de 1996 señalando que con ella se ampliaron efectivamente las potestades de la Administración, que, en el ámbito de sus facultades de autoorganización y al servicio de un mayor eficacia funcional, puede excluir del concurso previo entre los ya funcionarios determinadas plazas que de este modo serán directamente objeto de convocatorias para el ingreso de nuevo personal. Pero es de esencia a tal facultad -señala el Fiscal- que venga referida a plazas concretas que se considere conveniente reservar a los funcionarios de nuevo ingreso -por razones de autoorganización o de otra clase que persigan un fin protegido por la Ley-, lo que exige la expresión de dichas razones en el acto de exclusión. QUINTO.- La sentencia recurrida atribuye a la reforma del artículo 18.4 por la Ley 13/1996 un alcance más profundo, pues parece considerar que la regla general ha sido modificada y que ahora no es ya obligado que las vacantes incluidas en la oferta de empleo público, y en los consiguientes procesos de ingreso de personal público, se ofrezcan previamente mediante el procedimiento de provisión correspondiente a los ya funcionarios. No obstante, la sentencia matiza luego esta interpretación señalando que el margen otorgado a la Administración tras la reforma de 1996 no es ilimitado; y así, después de indicar que ya no es obligado el concurso previo entre los funcionarios viene a puntualizar que "...ello no quiere decir que la Administración puede decidir arbitraria y caprichosamente sino que se trata del ejercicio de una potestad discrecional que ha de efectuarse conforme al interés público".

Una vez hechas las afirmaciones que acabamos de reseñar, la Sala de instancia señala que "...en el caso de autos no consta que la Administración haya obrado de forma contraria al interés público, ni de forma caprichosa o arbitraria como afirman los recurrentes". Pero lo cierto es que la sentencia recurrida no explica qué razones han llevado en este caso a la Administración a no ofrecer en concurso previo a los ya funcionarios unas determinadas plazas y otras sí, ni queda explicado en la sentencia, por tanto, en qué forma el proceder de la Administración ha venido a satisfacer el interés público.

Ante tal ausencia de razones sustantivas -porque la Administración no las ha proporcionado- la sentencia recurrida formula una explicación meramente cuantitativa a partir del hecho de que por Orden de la Consejería de Administraciones Públicas de 19 de Julio de 2001 -es decir, antes de que se dictasen las órdenes impugnadas en el proceso de instancia- se convocó un concurso de traslado en el que se ofrecían 360 plazas. Tomando este dato, y considerando que las plazas incluidas en la oferta de empleo público estaban dispensadas de la exigencia de concurso de traslado previo, la sentencia concluye que no se ha quebrantado ningún límite legal porque el número de plazas previamente ofrecidas en concurso de traslado (360) es superior a la diferencia entre el número de plazas ofertadas finalmente a los aspirantes de nuevo ingreso (603) y las incluidas en la Oferta de Empleo Público (285).

El planteamiento no es asumible. Por lo pronto, ya hemos declarado que el párrafo añadido al artículo 18.4 por la Ley 13/1996 ("...las plazas incluidas en las convocatorias para ingreso de nuevo personal no precisarán de la realización de concurso previo...") no alberga una exclusión general y automática del concurso previo sino que atenúa su obligatoriedad, permitiendo la norma que, de forma razonada, se excluyan determinadas plazas del concurso previo entre los ya funcionarios.

Por otra parte, ya dijimos que el aspecto cuantitativo de la controversia -referido a si el número de plazas que se pueden ofrecer a los aspirantes de nuevo ingreso queda o no legalmente vinculado por el de las incluidas en la oferta de empleo público- no tiene una incidencia directa en la posible vulneración del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución ; o, al menos, no la tiene si el debate se plantea en su dimensión meramente numérica, pues en tal caso será un problema de legalidad ordinaria. Lo relevante para dilucidar si ha habido o no vulneración del derecho fundamental no es tanto -o no sólo- el número de las plazas sino la calidad y características de las ofertadas a los aspirantes de nuevo ingreso, puestas en relación con las que han sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios. Y es aquí donde opera la exigencia a que antes aludíamos de que la Administración explicite las razones por las que se excluyen unas plazas y no otras del concurso de traslado previo. En la medida en que respecto de las plazas excluidas de ese concurso queda seriamente debilitada la efectividad de los principios de mérito y capacidad, pues funcionarios con mayor antigüedad y experiencia no tienen posibilidad de acceder a ellas y sí la tienen, en cambio, los que acaban de ingresar, la afectación del derecho fundamental sólo resulta admisible si la Administración, en el ejercicio de su potestad de organización, explica el interés público que se trata de proteger y expone los criterios seguidos para aplicar ese tratamiento diferenciado a unas y otras plazas, enervando así cualquier sospecha de arbitrariedad. Sólo de este modo queda justificado el sacrificio del mencionado derecho a la igualdad, que como es sabido no sólo opera en el momento de acceso a la función pública sino también durante el desarrollo de la función o el desempeño del cargo.

SEXTO.- Lo que llevamos expuesto en los apartados anteriores conduce a la conclusión de que, habiendo lugar al recurso de casación, la sentencia de instancia debe ser casada y anulada. Y en su lugar, entrando a resolver la controversia, procede la estimación del recurso contencioso- administrativo si bien se trata de una estimación sólo en parte, pues la constatación de que ha sido vulnerado el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución , por las razones y en los términos que han sido expuestos, conlleva la declaración de nulidad de las órdenes impugnadas únicamente en cuanto en ellas se ofertan a los aspirantes de nuevo ingreso destinos que no habían sido objeto de previo concurso de traslado entre los ya funcionarios sin haber expuesto la Administración las razones para su exclusión del concurso ni los criterios seguidos para decidir la inclusión de unos destinos y no la de otros en el concurso de traslado. Por tanto, el pronunciamiento anulatorio en nada afecta a las demás determinaciones de las órdenes impugnadas, y, en particular, a las relaciones de aspirantes aprobados contenidas en los Anexos de las citadas órdenes. CUARTO.- Esta sala ratifica los razonamientos de la Instancia tal y como son formulados y expuestos y además destaca que las causas que señala la Administración no enervan el pronunciamiento de la sentencia dictada en la Instancia y es ella misma la que saca a concurso estas plazas, no pudiendo ahora alegar que se van a cubrir un exceso de plazas o que habrá una imposibilidad de cumplimiento de la sentencia o que algunos funcionarios no podrán tomar posesión sobre la base de la naturaleza de las plazas que ella misma ha sacado para cobertura, no resultando realmente relevante ahora lo que señala el apartado 5 del artículo 2 de la Ley 20/21 , ya que es esta propia Administración la que ha sacado estas plazas a cobertura que según se señala en la STS mencionada deben ser previamente ofrecidas en un procedimiento general de traslados, ya que de lo contrario se vulnerarían derechos fundamentales, todo lo cual nos obliga a confirmar la sentencia de Instancia".

TERCERO.- El caso que enjuiciamos es sustancialmente igual, por lo que la solución ha de ser la misma. Procede por tanto la desestimación del recurso de apelación.

CUARTO.- Que en materia de costa rige el artículo 139.2 de la LJCA , que las impone siguiendo el criterio objetivo de de vencimiento.