Sentencia Contencioso-Administrativo 2276/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 798/2022 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO. - Acto administrativo recurrido y alegaciones de las partes.

La desestimación presunta del Recurso de Alzada interpuesto con fecha 12 de noviembre de 2019 contra la Resolución dictada con fecha 16 de octubre de 2019 por la Delegación Territorial en Almería de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía en Expediente NUM000, en virtud de la cual se impone una sanción económica cuyo importe asciende a la cantidad de 85.633,80 euros, más otras obligaciones no pecuniarias consistentes en"restituir el terreno a su estado original y retirar las instalaciones denunciadas, así como la obligación de devolver a la Administración actuante, la totalidad del beneficio obtenido de forma ilícita con la actuación infractora", por la presunta comisión de una infracción tipificada en el art. 90.2.c) de la Ley de Costas

La parte actora alega en síntesis los siguientes motivos de impugnación;

1.- Nulidad de pleno derecho del art. 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de PACAP por falta de competencia para sancionar.

Sostiene la recurrente, que tal y como se desprende del expediente administrativo la infracción sancionada no es otra que la instalación de elementos en la playa de Agua Amarga sin autorización alguna por parte de la Consejería del Ramo.

Así establece el artículo 110.c) de la Ley de Costas, en relación con el artículo 114 del mismo cuerpo legal:

"Artículo 110.c): Corresponde a la Administración del Estado, en los términos establecidos en la presente Ley:

c) La tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de su servidumbres, así como la vigilancia del cumplimiento de las condiciones con arreglo a las cuales hayan sido otorgadas las concesiones y autorizaciones correspondientes".

En base a este precepto resulta obvio que inicialmente la competencia para sancionar en el ámbito de aplicación de la Ley de Costas era de la Administración del Estado y no de la Administración de la Comunidad Autónoma, como es nuestro caso.

Por su parte el artículo 114 de la Ley de Costas establece que: "Las Comunidades Autónomas ejercerán las competencias que, en las materias de ordenación territorial y del litoral, puertos, urbanismo, vertidos al mar,y demás relacionadas con el ámbito de la presente Ley tengan atribuidas en virtud de sus respectivos estatutos."

Por tanto, es absolutamente necesario que la potestad sancionadora en la materia que nos ocupa haya sido expresamente atribuida a la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuestión esta que como veremos no sucede en nuestro caso.

Ciertamente, la competencia para la aplicación, en determinados supuestos, del régimen sancionador es traspasado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, pero tal y como se desprende de la propia norma,esas funciones traspasadas se limitan única y exclusivamente al incumplimiento de las condiciones de las autorizaciones o concesiones contempladas concretamente en los apartados 1, 2 , y 4 transcritos . . Por tanto, es el título habilitante que supone la autorización o la concesión, el determinante de la competencia autonómica en materia de aplicación del régimen sancionador. Es decir que no existiendo autorización o concesión alguna, la Consejería no es competente para sancionar sino que lo es la Administración General del Estado.

2.- Impugnación del informe de tasación pericial.

Sostiene el recurrente que es necesario conocer el valor económico de tales instalaciones, hecho por el cual la Consejería solicita un informe pericial cuya valoración asciende a la cantidad de 171.267,60 euros. De hecho, para imponer la sanción tan solo tiene en cuenta el informe pericial referido, y recordemos que este tipo de informes son facultativos y no vinculantes.

Tras analizar el informe pericial se observa en primer término la ausencia absoluta de objetividad y motivación, de hecho, las instalaciones cuyo importe económico resulta más elevado, son valoradas en base a una consulta verbal que le ha sido realizada a una empresa, desconociéndose así tanto la realidad y veracidad de dicha consulta verbal como cuál es la empresa en cuestión a la que se le realiza tal consulta.

3.- Vulneración del deber de colaboración entre Administraciones Públicas.

Alega que las instalaciones objeto de la infracción están dirigidas única y exclusivamente a prestar un servicio de interés general,cumpliendo el Ayuntamiento de Níjar con la obligación que le impone la Ley de Costas en su art. 115.d), de mantener las playas y lugares públicos de baño en las debidas condiciones de limpieza, higiene y salubridad, así como vigilar la observancia de las normas e instrucciones dictadas por la Administración del Estado sobre salvamento y seguridad de las vidas humanas.

Ese deber de colaboración entre Administraciones debería haber conllevado una ponderación por parte de la Consejería a la hora de sancionar, valorando los intereses públicos implicados que no son otros que los de la propia ciudadanía.

Está claro que la Administración antes de actuar debe valorar cual es la forma más apropiada y menos restrictiva a fin de no vulnerar intereses generales tal y como ha sucedido en nuestro caso.

Concluye su escrito de demanda interesando el dictado de una sentencia estimatoria de la demanda que anule la resolución sancionadora con condena en costas para la Administración.

Por su parte la demandada , sostiene en primer lugar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta del acuerdo expreso parara recurrir , para acto seguido mantener la plena adecuación a Derecho de la Resolución recurrida interesando la desestimación íntegra del recurso contencioso administrativo interpuesto.

SEGUNDO.- De los antecedentes relevantes para la resolución del litigio. Datos obrantes en el expediente administrativo y manifestaciones de las partes.

Antes de analizar los motivos de recurso, haremos referencia a los datos obrantes en el EA y manifestaciones de las partes.

El 8-8-2018 se personó un Vigilante del Espacio Litoral en el paraje conocido como Playa de Agua Amarga, levantando acta de Denuncia por los siguientes hechos:

"Instalación de módulos en la playa de Agua Amarga, consistente en: una ducha lavapies, un módulo almacén, un juego infantil, dos sombras accesibles, un módulo de vestuario femenino, un módulo de salvamento, una torre de vigilancia, tres duchas lavapies, un módulo de vestuario masculino, fuente, dos mástiles, una zona deportiva fútbol-playa; La ocupación total es de 872 m2, ocupando zona de dominio público marítimo terrestre durante todo el año. Supone un incumplimiento de los servicios de temporada a prestar por el Ayuntamiento; todo ello sin autorización administrativa."

A raíz de ello se inició un procedimiento sancionador que concluyó con el dictado de una resolución sancionadora combatida en alzada , y contra cuya desestimación presunta ahora se combate.

TERCERO.-Inadmisibilidad del recurso falta del acuerdo expreso para recurrir.

La causa de inadmisibilidad debe ser rechazada.

Veamos, el art. 45.2 d) establece " A este escrito se acompañará :

(...)

d)El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) de este mismo apartado."

La causa de inadmisibilidad debe ser rechazada.

Manifestar que en el caso de ejercicio de acciones por personas jurídicas de Derecho público, ha de acudirse a la normativa rectora de su organización y régimen jurídico a fin de verificar cuál es el órgano competente para acordar el ejercicio de acciones (TS 5-3-13, EDJ 27839), si bien la Ley suele establecer dos exigencias: el acuerdo de la entidad y el dictamen previo de letrado.

Así, respecto a las corporaciones locales se establece lo siguiente:

En municipios de régimen general la decisión corresponde al alcalde en materias de su competencia -sin delegación posible- y al pleno en las de la suya, con posible delegación respecto de estas en el alcalde o en la junta de gobierno local. En supuestos de urgencia, al alcalde también en materia de competencia del pleno, dando cuenta a este en la primera sesión que se celebre, para su ratificación ( LBRL art.21.1.k, 22.2.j). En iguales términos para las diputaciones provinciales ( LBRL art.33.2.i, 34.1.i), entre el presidente, el pleno y la junta de gobierno.

En municipios de régimen especial, corresponde al alcalde -indelegable-, al pleno -delegable- y a la junta de gobierno local -sin delegación posible- el ejercicio de acciones en materia de su correspondiente competencia ( LBRL art.122 s.).

El acuerdo se debe adoptar previo dictamen del secretario de la entidad local o, en su caso, de la asesoría jurídica o, en defecto de ambos, de un letrado ( LBRL art.54.3). No es necesario que el dictamen sea favorable al ejercicio de la acción; basta con acreditar que se ha emitido.

Consta en autos Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento recurrente en el que se acuerda;

"Visto el expediente sancionador número NUM000, iniciado por la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo sostenible de la Junta de Andalucía, en el seno del cual ha sido notificada Resolución de fecha 16 de octubre de 2.019, y desestimación presunta del Recurso de Alzada de fecha 12 de noviembre de 2019, por el cual se impone a esta Administración Local una sanción cuya cuantía asciende a 85.633,80 euros, por infracción en materia de costas.

Esta Alcaldía, de conformidad con lo establecido en los artículos 48 , 49 y 50 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 13 de julio de 1998, y competencia que le atribuye el artículo 21.1, apdo. k), de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local , en la redacción dada por Ley 57/2003, de 16 de diciembre, por el presente viene en disponer:

PRIMERO.- Interponer Recurso Contencioso-Administrativo contra ambas resoluciones, en el plazo legalmente establecido al efecto.

SEGUNDO.- Encomendar la representación al Procurador de los Tribunales D. Alberto Torres Peralta y defensa de esta Corporación al Letrado Municipal D. Miguel Moreno Hurtado.

TERCERO.- Dar traslado de la presente resolución al Pleno en la próxima sesión ordinaria.

Lo que decreta, manda y firma la Sra. Alcaldesa-Presidenta, Dª. María Purificación. En Níjar, documento firmado electronicamente. La Alcaldesa Presidenta,Fdo.- María Purificación...:"

De esta forma se ha dado debido cumplimiento al art. 45,5 d) de la LJCA.

CUARTO.-Sobre la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora por haber sido dictada por órgano manifiestamente incompentente por razón de la materia, ex. Art. 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas .

El motivo de impugación debe ser estimado y por consiguiente el presente recurso contencioso-administrativo.

¿Cual es la conducta sancionada en la resolución administrativa ahora combatida jurisdiccionalmente? Esta no es otra que " La instalación de módulos en la playa de Agua Amarga, consistente en: una ducha lavapies, un módulo almacén, un juego infantil, dos sombras accesibles, un módulo de vestuario femenino, un módulo de salvamento, una torre de vigilancia, tres duchas lavapies, un módulo de vestuario masculino, fuente, dos mástiles, una zona deportiva fútbol-playa; La ocupación total es de 872 m2, ocupando zona de dominio público marítimo terrestre durante todo el año. Supone un incumplimiento de los servicios de temporada a prestar por el Ayuntamiento; todo ello sin autorización administrativa."

Esta conducta según la Administración demandada tendría encaje en el art. 90.2 c) de la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas según el cual " 2. Se considerarán infracciones graves conforme a la presente Ley las siguientes:

(....)

c) La ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, así como el aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados."

El art. 56.6 del Estatuto de Autonomía de Andalucía establece que " Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ordenación del litoral, respetando el régimen general del dominio público, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso: el establecimiento y la regulación de los planes territoriales de ordenación y uso del litoral y de las playas, así como la regulación del procedimiento de tramitación y aprobación de estos instrumentos y planes; la gestión de los títulos de ocupación y uso del dominio público marítimo-terrestre, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y, en todo caso, las concesiones de obras fijas en el mar, respetando las excepciones que puedan establecerse por motivos medioambientales en las aguas costeras interiores y de transición; la regulación y la gestión del régimen económico-financiero del dominio público marítimo-terrestre en los términos previstos por la legislación general; la ejecución de obras y actuaciones en el litoral andaluz cuando no sean de interés general. Corresponde también a la Comunidad Autónoma la ejecución y la gestión de las obras de interés general situadas en el litoral andaluz, de acuerdo con lo establecido en el apartado 8 del presente artículo."

Por su parte el Real Decreto 62/2011, de 21 de enero, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ordenación y gestión del litoral establece en su Anexo B " B) Funciones de la Administración del Estado que asume la Comunidad Autónoma e identificación de los servicios que se traspasan.

Se traspasan a la Comunidad Autónoma de Andalucía las siguientes funciones y servicios que en materia de ordenación y gestión del litoral viene desempeñando la Administración General del Estado:

1. En relación con las autorizaciones de usos de temporada en las playas y en el mar territorial (zonas de fondeo, pantalones flotantes y usos análogos); con las autorizaciones de actividades en las que concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad; y con las autorizaciones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles:

a) Su gestión y otorgamiento.

b) Su vigilancia y la aplicación del régimen sancionador.

c) La gestión de los ingresos que se devenguen por su ocupación y aprovechamiento.

2. La gestión y otorgamiento de autorizaciones en zonas de servidumbre de tránsito y acceso al mar, así como la vigilancia tramitación e imposición y recaudación de las sanciones que corresponda, en lo que se refiere al incumplimiento de éstas en los términos en que fueron otorgadas.

3. La gestión de las concesiones demaniales a que se refiere el artículo 64 de la Ley de Costas , que incluye, en todo caso, su otorgamiento, renovación, prórroga, modificación y extinción, así como la gestión de los ingresos que se devenguen por dichas ocupaciones o aprovechamientos en concepto de cánones. Dichas concesiones son las siguientes:

a) Las requeridas para efectuar vertidos al dominio público marítimo-terrestre y las de ocupación del dominio público marítimo-terrestre exigidas para las explotaciones de acuicultura.

b) Las que amparan usos especialmente intensos, rentables o peligrosos, así como los privativos, con obras o instalaciones desmontables que por su naturaleza, finalidad u otras circunstancias requieran un plazo de ocupación superior a un año.

c) Las concesiones amparadas por otra concesión de explotación de recursos mineros o energéticos.

d) Las que amparen usos especialmente intensos, rentables o peligrosos, así como los privativos, con obras o instalaciones no desmontables. Igualmente, las concesiones que posibiliten la ejecución de obras fijas en el mar y aquéllas que amparen las instalaciones marítimas menores en el dominio público marítimo-terrestre, tales como embarcaderos, pantalanes, varaderos, etc., que no formen parte de un puerto o estén adscritas al mismo.

4. La vigilancia, tramitación e imposición de las sanciones que correspondan, así como la recaudación de las multas, en lo que se refiere al incumplimiento de las condiciones de otorgamiento de las concesiones demaniales.

5. La gestión del registro de concesiones en dominio público marítimo-terrestre en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

6. La emisión del informe previo al rescate de las concesiones demaniales cuando, por razones de interés general, sea competencia de la Administración General del Estado el ejercicio de esta función.

7. La planificación, elaboración y aprobación de proyectos, gestión y ejecución de obras y actuaciones que no sean de interés general.

8. La participación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la planificación y programación de las obras de interés general y emisión de los correspondientes informes sobre la calificación de interés general.

9. La ejecución y gestión de dichas obras de interés general en los términos del convenio suscrito con la Administración General del Estado.

10. La emisión del informe previo al pliego que sirva de base para la redacción de los proyectos correspondientes a obras de interés general.

11. La emisión de informe facultativo y no vinculante, con carácter previo al ejercicio de la función de emisión por la Administración del Estado de informe preceptivo en relación con la gestión de las concesiones demaniales recogidas en el apartado B).3."

El TS en sentencia de 22 de febrero de 2019 rec. 3011/2017 ha establecido " ... SEGUNDO.-Respuesta a la cuestión interpretativa planteada por el auto de admisión:

Sobre la base de los precedentes pronunciamientos -en los que nos ratificamos-, y siendo la cuestión suscitada en el presente recurso de casación, como más arriba decíamos, sustancialmente igual a las planteadas y resueltas en dichas sentencias, en este caso como en el examinado en la sentencia nº 1442/18 , interpretando el art. 56.6 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (reformado por L.O. 2/07 ) - "Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de urbanismo, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen urbanístico del suelo; la regulación del régimen jurídico de la propiedad del suelo, respetando las condiciones básicas que el Estado establece para garantizar la igualdad del ejercicio del derecho a la propiedad; el establecimiento y la regulación de los instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística; la política de suelo y vivienda, la regulación de los patrimonios públicos de suelo y vivienda y el régimen de la intervención administrativa en la edificación, la urbanización y el uso del suelo y el subsuelo; y la protección de la legalidad urbanística, que incluye en todo caso la inspección urbanística, las órdenes de suspensión de obras y licencias, las medidas de restauración de la legalidad física alterada, así como la disciplina urbanística" -, que no difiere sustancialmente, en lo que aquí interesa, del art. 149.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, procede reiterar que la Comunidad Autónoma de Andalucía no ostenta competencia exclusiva y excluyente para sancionar los hechos tipificados en el art. 90.2.b) de la Ley de Costas 22/88 en la redacción dada por la Ley 2/13, de 29 de mayo (91.2.g) en la redacción anterior."

Esta misma Sala ha establecido STSJ, Contencioso sección 1 del 25 de marzo de 2021 ( ROJ: STSJ AND 2576/2021 - ECLI:ES:TSJAND:2021:2576 )rec. 1043/2017 ha establecido en su FJ III párrafo segundo "...De otro lado, como atinadamente también expone el representante de la Administración demandada, no cabe confundir la competencia para otorgar la concesión en el DPMT con la competencia para sancionar las infracciones de la Ley de Costas que puedan cometerse en dicha zona, que viene atribuida a la Administración del Estado. El Decreto 62/2011 no transfiere la competencia sancionadora en el DPMT a la Administración autonómica, pues sería contrario al artículo 56.6 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que no menciona la potestad sancionadora para velar por el dominio público marítimo-terrestre entre las competencias atribuidas a la Junta de Andalucía. De losartículos 56 y 85 del Estatuto de Autonomía y del contenido del citado Decreto, cabe concluir que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Junta de Andalucía queda reservada exclusivamente a los supuestos de incumplimiento de las condiciones en que los títulos fueron otorgados ex artículo 91 e) de la Ley de Costas "

Igualmente esta Sala ha establecido en STSJ, Contencioso sección 1 del 25 de marzo de 2021 ( ROJ: STSJ AND 2577/2021 - ECLI:ES:TSJAND:2021:2577 )rec. 1050/2017 en su F J IV "De otra parte, no cabe confundir la competencia para otorgar la concesión en el DPMT con la competencia para sancionar las infracciones de la Ley de Costas que puedan cometerse en dicha zona, que viene atribuida a la Administración del Estado. El Decreto 62/2011 no transfiere la competencia sancionadora en el DPMT a la Administración autonómica, pues sería contrario al artículo 56.6 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que no menciona la potestad sancionadora para velar por el dominio público marítimo-terrestre entre las competencias atribuidas a la Junta de Andalucía. De los artículos 56 y 85 del Estatuto de Autonomía y del contenido del citado Decreto, cabe concluir que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Junta de Andalucía queda reservada exclusivamente a los supuestos de incumplimiento de las condiciones en que los títulos fueron otorgados ex artículo 91 e) de la Ley de Costas ."

Conclusión: La administración autonómica carece de competencia para sancionar en un supuesto como el analizado, en el que no se trata de controlar el cumplimiento de las condiciones de una autorización concedida en dominio público marítimo-terrestre, sino que la infracción consiste precisamente en la ejecución de obras e instalaciones sin autorización alguna.

SEXTO.- Costas procesales.

En cuanto a las costas de conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA ,dada la estimación del presente recurso contencioso-administrativo procede su imposición a la Administración demandada, si bien el Tribunal en aplicación del art. 139.3 de la LJCA limita su cuantía en 500 euros, en concepto de honorarios de Letrado, IVA, en su caso excluído.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha adoptado el siguiente