Sentencia Contencioso-Administrativo 541/2025 Tribunal Superior de Justicia de Asturias . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 363/2024 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO.-La parte actora interpone recurso contencioso-administrativo contra la actuación material de la Jefatura de Costas de Oviedo, consistente en la ocupación de la DIRECCION000, con referencia catastral NUM000, situada en la DIRECCION001 (concejo de Valdés), que fue hasta la aprobación del deslinde de propiedad de su padre ya fallecido, don Edemiro, hoy incluida en el dominio público marítimo terrestre.

Se señala por la recurrente que, conforme al artículo 30 de la LJCA, se ha formulado recurso contencioso administrativo directo contra una actuación material de la Administración que lesiona los derechos de la misma.

Se remite la actora a la solicitud razonada de medida cautelar, interesando que se tenga aquí por reproducida, especialmente los documentos probatorios acompañados y de forma muy señalada los relativos a requerimiento de la Administración a la interesada para la aportación de determinada documentación a efectos de integrar debidamente el procedimiento para el reconocimiento de derechos de concesión sobre la misma parcela.

Se indica que la cuestión se ciñe a que la Administración demandada está llevando a cabo de forma simultánea dos actuaciones incompatibles: De un lado interviene materialmente (y sin autorización judicial pese a tratarse de un lugar cerrado) y de otro tramita expediente para la determinación de los derechos de ocupación, uso y aprovechamiento que con carácter indemnizatorio y de conformidad con la sentencia del Tribunal Constitucional 149/91 le pudieran corresponder.

Se afirma que los autos judiciales que se aportaron establecen la doctrina de que cuando la Administración tiene pendiente de resolver una solicitud deducida por los ciudadanos, debe resolver esa cuestión previamente a adoptar ninguna medida ejecutiva. Como quiera que se trata de la conducta observada por la Administración demandada (Ocupar el inmueble sin antes resolver el expediente en trámite para determinar los derechos de ocupación y uso del mismo inmueble que pudieran corresponder a la recurrente), el propósito de la presente demanda no es obtener la nulidad de la recuperación posesoria, ni vaciarla de contenido, sino la declaración de nulidad del acto material de ocupación por parte de la Administración, que de conformidad con la doctrina dictada por los autos judiciales que se acompañaron, debería abstenerse de todo acto de intervención o posesión hasta resolver el expediente de concesión.

Se añade que en caso de que la solicitud de concesión fuese desestimada mediante resolución firme, la Administración quedaría legitimada para ejecutar la recuperación posesoria mediante la ocupación del inmueble, pero no antes.

Se aduce que los actos de la Administración, por las razones expuestas, incurren en arbitrariedad de los poderes públicos prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución y se alzan contra la obligación de objetividad de su artículo 103.1.

Se invoca la doctrina de los actos propios para obtener una solución igual, y por supuesto el derecho de no discriminación recogido en el artículo 14 de la Constitución e igual cardinal del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

Se solicita por la recurrente:

a. Se declare no ser conforme a derecho y por lo tanto la nulidad del acto material de ocupación por parte de la Administración de la DIRECCION000, con referencia catastral NUM000, situada en la DIRECCION001 (concejo de Valdés).

b. Se declare que la Administración no estaba facultada para ocupar dicha parcela sin antes recabar la autorización del titular o, en su caso, autorización judicial de entrada, al tratarse de un lugar cerrado, y por tanto la nulidad del acto combatido.

c. Se reconozca a favor de la recurrente la situación jurídica individualizada consistente en su derecho a la ocupación y uso de la parcela hasta que quede resuelto mediante acto firme en Derecho el expediente actualmente en trámite para la determinación de los derechos de ocupación y uso que pudieran corresponderle con arreglo a la disposición transitoria primera apartado cuarto de la ley de costas.

SEGUNDO.-Por la Administración demandada se solicitó la desestimación del recurso interpuesto.

Se recuerda por la Abogado del Estado que nos encontramos ante un terreno indubitadamente considerado como dominio público marítimo-terrestre, inalienable, imprescriptible e inembargable, del que es titular el Estado. Se afirma que la recurrente no discute el aquietamiento a la resolución de recuperación posesoria de 20 de julio de 2022.

Se precisa que tanto el acuerdo de incoación, como la resolución poniendo fin al expediente y el requerimiento de retirada de enseres constan debidamente notificados a la interesada mediante el correspondiente acuse de recibo, integrado en el expediente administrativo.

Se aduce que la demandante junto con otros sujetos, estaría ocupando este dominio público y empleándolo para el depósito de diferentes materiales, restos de poda e incluso el estacionamiento de un vehículo a motor. A pesar de conocer que la titularidad del terreno le corresponde al Estado y que carecían de título para la ocupación, la demandante nunca ha dejado de ocupar el terreno de dominio público marítimo-terrestre, lo que determinó la necesidad de iniciar el expediente de recuperación, cuya tramitación ha seguido las prescripciones del artículo 16 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

Sostiene la Administración que existe un procedimiento, ajustado a la legalidad, y un acto jurídico de cobertura, como es la propia resolución de recuperación posesoria, firme y consentida.

Se señala que la demandante no atendió a los requerimientos de documentación que se le formulan.

Se añade que, en el presente caso, los elementos definidos en la finca a recuperar los constituyen postes, tela metálica, setos, murete y enseres varios, ninguno de los cuales es susceptible de constituir domicilio.

Se alega, con cita del art. 108 de la Ley de Costas y 8.6 de la LJCA, que la autorización de entrada a lugar cerrado se halla estrechamente vinculada a la protección del ámbito de desarrollo personal que constituye el domicilio, y en el caso de una parcela como la que aquí nos ocupa, empleada únicamente como zona de depósito de materiales de poda u otros residuos, no se aprecia en modo alguno la concurrencia de esta definición.

TERCERO.-De conformidad con lo establecido en el art. 25.2 de la LJCA: "También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley".

Por su parte, el art. 30 de la LJCA dispone que: "En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo".

Y el art. 32.2 de la LJCA establece que: "Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el art. 31.2".

La Exposición de Motivos de la LJCA, al referirse al recurso contra las vías de hecho señala que: "Mediante este recurso se pueden combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos e intereses legítimos de cualquier clase".

La jurisprudencia ha abordado el concepto de vía de hecho en distintas sentencias. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 2012, recurso 2307/2010), resume su origen y significado: "Como hemos declarado en la STS de esta Sala de 29 de octubre de 2010, RC 1052/2008, reiterando otra anterior de 22 de septiembre de 2003, "el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.

En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 de junio de 1993 "la vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite".

Sostiene la recurrente que el propósito de la demanda es la declaración de nulidad del acto material de ocupación por parte de la Administración, que debería abstenerse de todo acto de intervención o posesión hasta resolver el expediente de concesión.

No puede acogeré esta vertiente impugnatoria.

Nos encontramos ante un terreno considerado como domino público marítimo-terrestre, inalienable, imprescriptible e inembargable ( art. 132.1 de la CE) , del que es titular el Estado. A este respecto, la propia recurrente, en su escrito de demanda, reconoce que es consciente de que "los bienes pertenecen al dominio público marítimo terrestre". Tampoco discute la actora el aquietamiento a la resolución de recuperación posesoria de 20 de julio de 2022. Hemos de señalar que el acuerdo de incoación del expediente de recuperación del dominio público marítimo terrestre, de 3 de mayo de 2022, la resolución que puso fin a dicho expediente, de 20 de julio de 2022, así como el requerimiento de retirada de enseres, de 4 de marzo de 2024, fueron notificados a la actora. Asimismo, señalaremos que la recurrente, por medio de un representante, realizó el 20 de mayo de 2022, alegaciones al acuerdo de incoación del expediente de recuperación posesoria.

Se ha tramitado, pues, un procedimiento, en el que se ha otorgado trámite de audiencia a la recurrente, finalizado por una resolución de recuperación posesoria, firme y consentida por la actora, lo que descarta la concurrencia de una vía de hecho, caracterizada como una actuación administrativa realizada al margen de cualquier procedimiento administrativo. La resolución de recuperación posesoria constituye un acto jurídico de cobertura de la actuación administrativa. Además, antes de proceder a la ejecución de dicha resolución, se otorgó un plazo a la recurrente para que pudiera llevar a cabo una eventual retirada de enseres que aun pudieran permanecer en la finca. Por otra parte, no se constata un exceso de ejecución, según se recoge en el acta de recuperación de 6 de mayo de 2024, al no exceder del ámbito al que daba cobertura el acto administrativo previo.

Según se recoge en el informe del Vigilante de Costas de 5 de abril de 2022, en la Zona 2 había un coche aparcado dentro y en la Zona 3 había un depósito de plástico, un poste con un par de parabólicas y cuatro traviesas de madera. Y en el informe de 19 de febrero de 2024 se señala que la finca se encuentra en las mismas condiciones que en el año 2022. La recurrente en su escrito de interposición del recurso manifestó que a la parcela se le da un uso doble: a) como mera zona de esparcimiento y b) como depósito ocasional de objetos personales y accesorios.

Por tanto, a pesar de que la actora conoce que la titularidad del terreno le corresponde al Estado y que carece de título para su ocupación, ha persistido en ocupar el terreno de dominio público marítimo terrestre.

No pueden acogerse las alegaciones de la recurrente que pretenden eregir la pendencia de un procedimiento de concesión en un título de ocupación, sin tener un respaldo normativo de esta pretensión. En concreto, en su escrito de demanda se refiere a la existencia de un hábito administrativo con arreglo al cual los antiguos propietarios no son materialmente despojados de sus bienes durante la tramitación del expediente de concesión, sino que la Administración aguarda siempre a su resultado antes de adoptar medidas ejecutivas, invocando la doctrina de los actos propios. Sin embargo, no puede acogerse tal alegación en cuanto no se aporta una resolución o acto expreso que ponga de manifiesto la voluntad inequívoca de la Administración de supeditar la recuperación posesoria de un bien situado en el dominio público marítimo terrestre a la finalización de un expediente de concesión sobre la parcela litigiosa, máxime si se tiene en cuenta que la Administración está sometida al principio de legalidad. Aun cuando, en el escrito de interposición del recurso, la actora se refiere a la ocupación de otros particulares, no justifica la existencia de identidad entre los distintos supuestos, debiendo tomarse en consideración que cada expediente está sometido a su propia dinámica alegatoria y probatoria.

En relación a las resoluciones judiciales del TSJ de Canarias y de algunos Juzgados, como se señala por la Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, no se razona en las mismas la imposibilidad de recuperación entretanto se halle pendiente un expediente de posible concesión, sino entretanto se resuelve la solicitud de suspensión aneja al recurso formulado contra la resolución acordando la recuperación posesoria. Tales supuestos son distintos al examinado en el presente caso, en el que la resolución de recuperación no fue nunca recurrida por la demandante, ni por tanto formuló una petición de suspensión incardinable en el art. 117 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Además en los casos analizados en dichas resoluciones judiciales el objeto de la recuperación se correspondía con edificaciones o instalaciones calificadas de domicilio e incluso las propias resoluciones abordaban en varios casos supuestos de demolición, supuestos estos distintos al de caso de autos en el que ninguno de los elementos depositados en la finca litigiosa constituye un domicilio.

Insiste la recurrente, en trámite de conclusiones, en que la Administración no solo debería haberse abstenido de ejecutar la recuperación posesoria antes de resolver sobre el derecho de concesión, sino que no debería haber iniciado el expediente. Sin embargo, con fecha 3 de mayo de 2022, la Demarcación de Costas dicta providencia de incoación del expediente de recuperación posesoria del dominio público marítimo-terrestre y en el informe de 16-4-2024, al mencionar los tres expedientes de concesión, se refiere al nº NUM001, siendo interesado don Edemiro, señalándose que este expediente fue abierto a este último, por solicitud de don Herminio de 20 de mayo de 2022, durante la tramitación del expediente de recuperación posesoria NUM002.

Se indica que si era conocida la existencia del expediente de concesión no resulta de recibo iniciar un actuación administrativa, que podría culminar con una resolución que vaciase de contendido el expediente de concesión. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, hemos de reiterar que la mera solicitud de un procedimiento de concesión no constituye un título válido para mantener la ocupación del inmueble. No puede acogerse la existencia de una actuación en vía de hecho, dado que se ha tramitado un procedimiento de recuperación posesoria, con audiencia de la recurrente, cuyo procedimiento y resolución finalizadora del mismo ofrecen cobertura jurídica a la ejecución del acuerdo de recuperación posesoria.

Las anteriores conclusiones no resultan desvirtuadas por la documentación aportada por la recurrente en trámite de conclusiones. En primer lugar, tal aportación resulta contraria al principio de actos propios, en cuanto la actora, en el segundo otrosí digo del suplico de la demanda manifestó que "por versar la controversia sobre la correcta interpretación del derecho, no se considera necesaria la apertura de un período de práctica de prueba". Añadiremos que el hecho de que la recurrente haya recibido un requerimiento para subsanar determinadas carencias de su solicitud de concesión, no excluye el hecho de que carece de título para la ocupación del inmueble controvertido.

Se alega por la actora que la Administración no estaba facultada para ocupar la parcela litigiosa sin antes recabar la autorización del titular o, en su caso, autorización judicial de entrada. Se señala que con anterioridad a la aprobación del deslinde se trataba de una propiedad privada y que, por tanto, cabe hablar de titulares de un espacio cerrado y de un lugar para cuyo acceso es precisa la autorización de sus titulares.

No puede acogerse esta vertiente impugnatoria.

El art. 8.6 de la LJCA dispone que: "Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la administración pública, salvo que se trate de la ejecución de medidas de protección de menores acordadas por la Entidad Pública competente en la materia".

Este precepto dispone que la Administración está obligada a proveerse de autorización judicial no solo para la entrada en un domicilio sino también para los restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular.

El auto del Tribunal Constitucional de 16 de abril de 2007, recurso 2885/2005, señala: "Respecto del derecho a la inviolabilidad del domicilio del art. 18.2 CE , en los términos definidos en la STC 50/1995 de 23 de febrero , FJ5, en relación con los actos de la Administración cuya ejecución precisa de la entrada en un domicilio, este Tribunal ha señalado que al Juez que otorga la autorización de entrada no le corresponde enjuiciar la legalidad del acto administrativo que pretende ejecutarse, sino que simplemente "debe comprobar, por una parte, que el interesado es el titular del domicilio en el que se autoriza la entrada, que el acto cuya ejecución se pretende tiene una apariencia de legalidad, que la entrada en el domicilio es necesaria para aquélla y que, en su caso, la misma se lleve a cabo de tal modo que no se produzcan más limitaciones al derecho que consagra el art. 18.2 CE que las estrictamente necesarias...precisa(ndo) aspectos temporales de la entrada" (por todas STC139/2004, de 13 septiembre, FJ2)".

En el caso de autos, la recurrente invoca la necesidad de autorización judicial por encontrarse la finca cerrada, dado que, como hemos visto, el art. 8.6 se refiere a "los restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular". Ocurre que, la aquí recurrente no es "titular" de ningún derecho sobre la finca litigiosa, por lo que la entrada en la parcela puede hacerse al margen de su consentimiento y sin necesidad de autorización judicial. Asimismo, la actora no ha identificado algún otro bien jurídico con rango constitucional, digno de tutela judicial previa a la entrada, que pudiera localizarse en la finca litigiosa, y que pudiera encontrarse afectado por aquella entrada (domicilio, intimidad, propiedad etc.), por lo que la falta de autorización judicial no comporta la invalidez de la actuación administrativa enjuiciada.

En definitiva, la Administración no ha infringido el Ordenamiento Jurídico con la ocupación de la parcela y la pretensión de la recurrente de que se reconozca el derecho a la ocupación y uso de la parcela hasta que se resuelva el expediente para la determinación de los derechos que le pudieran corresponder en aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no puede ser acogida al carecer de título habilitante que le permita mantenerse en la ocupación de la parcela objeto de Litis.

Por todo lo expuesto, el recurso ha de ser desestimado.

CUARTO.-Se imponen las costas del presente recurso a la parte recurrente hasta una cifra máxima de 200 euros, más el IVA correspondiente si procediere ( art. 139 de la LJCA) .