PRIMERO.-Pretendía el Ayuntamiento de Constantina el dictado de sentencia que anule la resolución de 7 de marzo de 2024 dictada por el Director General del Consorcio Fernando de los Ríos que desestima la solicitud de revisión de oficio de la resolución de 29 de junio de 2018 de reintegro de la subvención por importe de 20.328,36 € concedida mediante resolución 1983/2011 de 5 de enero destinada a financiar el mantenimiento de un centro de acceso público a Internet.
La sentencia considera que el acto recurrido es la resolución que inadmite la petición de la revisión de oficio, pues no analiza el fondo tras el procedimiento correspondiente, dictándose sin seguir procedimiento legalmente establecido ( artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015 y "sin motivación alguna, pues no puede considerarse tal que se manifieste que el acto respecto del cual se pide la revisión de oficio es firme", y, en consecuencia, anula el acto recurrido, ordenando la retroacción del procedimiento de revisión de oficio para su tramitación.
El recurso de apelación se basa en que no se dan los requisitos que exige el artículo 106 de la Ley 39/2015 ni existe causa alguna de nulidad del artículo 47.1, careciendo de fundamento la solicitud de revisión de oficio.
SEGUNDO.-Por esta Sala se acordó oír a las partes sobre la posible inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, y ello por cuanto en atención a su cuantía, no supera los 30.000 €.
El Consorcio Fernando de los Ríos responde el siguiente modo "Que de conformidad con el artículo 81.2 de la LRJCA procede admitir el recurso de apelación al tratarse de un litigio entre administraciones públicas".
Por su parte, el Ayuntamiento de Constantina alegar lo siguiente "Que la cuantía del recurso fue fijada en 25.470,83 €, por lo tanto si el asunto en cuestión no supera los 30.000 €, no procede el recurso de apelación y el presente debe ser inadmitido".
Pues bien, para resolver esta cuestión partimos de la STS de 21 de mayo de 2024 dictada en el recurso de casación 4137/2021, que razona del siguiente modo:
"Para resolver la cuestión que suscita la interpretación de la expresión legal de "litigios entre Administraciones públicas", empleada por el artículo 81.2.c) de la LJCA , la Sala considera que debemos acudir a los criterios jurisprudenciales elaborados por esta Sala en la aplicación del artículo 44.1 LJCA que emplea iguales términos, en relación con la interposición de recursos en vía administrativa.
El indicado articulo 44.1 LJCA dispone lo siguiente:
"1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada."
Como decimos, el artículo 81.2.c) y el artículo 44.1 LJCA emplean idéntica expresión de "litigios entre Administraciones públicas".
En la interpretación de que ha de entenderse como Administración pública, a los efectos de aplicación de las disposiciones del artículo 44.1 de la LJCA , esta Sala ha seguido el criterio de considerar que para apreciar la existencia de un litigio entre Administraciones públicas es preciso no solo que las partes enfrentadas sean Administraciones pública, sino también que actúen en el ejercicio de las potestades y competencias que las normas les atribuyen como tales, es decir, en ejercicio de facultades de imperium
Así se reconoce en la sentencia de esta Sala nº 2434/2016, de 14 de noviembre , que, co y n cita de varias anteriores, indica que el requerimiento previo del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción :
"...procede solamente en aquellos litigios entre Administraciones cuando éstas ejercen potestadas de derecho público, y estando ambas revestidas del poder de imperium. Pero cuando la Administración no actúa bajo esa condición, el requerimiento deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones a través del régimen de recursos administrativo del s que corresponda, según la Ley de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y el Procedimiento Administrativo Común."
En el caso que ahora examinamos, el Servicio Andaluz de Empleo, que como declaró la sentencia impugnada es una Administración pública con la configuración legal de Agencia pública empresarial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, impugna una liquidación de cuotas que le fue practicada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su condición de empleador, correspondientes a los salarios de tramitación de unos trabajadores contratados como personal laboral, luego no actúa el Servicio Andaluz de Empleo en esta controversia como una Administración revestida de imperium, sino como sujeto responsable del ingreso de las cuotas de la Seguridad Social de los trabajadores a su servicio.
5.- Además de lo anterior, hemos de tener en cuenta que el supuesto a que se refiere el artículo 81.2.c) de la LJCA , que reconoce la admisibilidad del recurso de apelación siempre que se impugnen sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, constituye una excepción a la regla general del artículo 81.1 LJCA que no admite el recurso de apelación en los asuntos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros, por lo que, como excepción debe interpretarse en sentido estricto, entendiendo que litigio entre Administraciones públicas es el que se da cuando se enfrentan en el proceso dos Administraciones públicas en cuanto tales, sin que sea posible ampliar el ámbito de aplicación de la expresión de litigio entre Administraciones públicas a aquellos casos en los que una de ellas no actúa como tal, sino como sujeto desprovisto de facultades de imperium, como sucede con el Servicio Andaluz de Empleo, que en ese caso actúa como un empresario en cumplimiento de sus obligaciones de ingreso de cuotas de la Seguridad Social.
La Sala no encuentra razones que permitan, en este caso, exceptuar del régimen general de admisibilidad de los recursos de apelación al Servicio Andaluz de Empleo que aquí actúa como un empresario más, otorgándole una situación procesal de ventaja o privilegio cuando del cumplimiento de sus obligaciones de cotización a la Seguridad Social se trata, respecto de otros empleadores sujetos a las mismas obligaciones de cotización a la Seguridad Social.
Por dichas razones no puede entenderse que en este caso concurran los requisitos que exige la jurisprudencia de esta Sala para apreciar la existencia de un litigio entre Administraciones públicas y considera, por tanto, que al no apreciarlo así la sentencia impugnada incurrió en vulneración del artículo 81, apartados 1.a ) y 2.c) de la LJCA .
6.- De acuerdo con lo anterior, como respuesta a la primera de las cuestiones de interés casacional, el criterio de la Sala es que la jurisprudencia que interpreta qué debe considerarse como "litigios entre Administraciones públicas", en relación con el requerimiento previo del artículo 44.1 de la LJCA , es aplicable en interpretación de idéntica expresión empleada en el artículo 88.2.c) del mismo texto legal , de forma que serán siempre susceptibles de apelación las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas cuando actúen en ejercicio de facultades de imperium".
En el mismo sentido citamos la Sentencia de la Sala de Sevilla de este Tribunal de 31 de marzo de 2023 en el recurso 572/2022, cuyo contenido transcribimos:
"Dispone el artículo 81.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante LJCA) que " Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes: a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros. b) Los relativos a materia electoral comprendidos en el artículo 8.4.".
Es incuestionable que en el supuesto de autos concurre el supuesto previsto en el artículo 81.1.a) que se acaba de transcribir, toda vez que la cuantía del asunto -coincidente con el importe total de la liquidación cuya anulación pretende la recurrente- asciende a la suma de 2.130,18 euros, muy inferior al límite de 30.000 euros previsto para la apelación.
Sentado lo anterior, la parte apelante propugna la aplicabilidad al caso de autos de lo dispuesto en el artículo 81.2.c) LJCA , a tenor del cuál " serán siempre susceptibles de apelación las sentencias... que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.", planteamiento del que disentimos por las razones que seguidamente expondremos.
A nuestro entender para que ese precepto resulte de aplicación no basta con que las partes en litigio (demandante y demandada) sean Administraciones Públicas, sino que se hace preciso además que una y otra hayan actuado y actúen en el asunto litigioso como poder público, investidas de las potestades y prerrogativas que tal condición le otorgan.
Para fundamentar tal afirmación nos referiremos seguidamente a distintos pronunciamientos jurisprudenciales y de distintos Tribunales Superiores de Justicia (incluido éste) sobre la misma materia en los que se alcanza esta conclusión tanto a la hora de interpretar el mencionado artículo 82.c) LJCA como, principalmente, el artículo 44 de la misma Ley , íntimamente relacionado con el anterior en tanto que, referido precisamente a los " Litigios entre administraciones públicas", regula la figura del requerimiento previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo.
En efecto, la Sala 3ª del Tribunal Supremo, en Sentencia de su Sección 4ª de 20 octubre 2006 dictada en recurso de casación en interés de ley núm. 55/2005 (en supuesto relativo a un reintegro de subvención reclamado por la Administración estatal al Ayuntamiento de Montijo), da respuesta a la petición de la parte recurrente de que se declare como doctrina legal la siguiente: "que no procede nunca en los litigios que se produzcan entre una entidad local (y por extensión cualquier Administración publica) y cualquiera otra Administración Pública, la interposición de recurso administrativo alguno, no solo cuando (como erróneamente indica la Sentencia impugnada) alguna Administración actúe en defensa de sus competencias sino en todos los litigios; y en consecuencia, en este supuesto, los plazos y requisitos de interposición de recurso contencioso-administrativo serán únicamente los señalados en el artículo 44, en relación con el párrafo sexto del artículo 46, ambos de la mencionada Ley 29/1998 ".
Dice el alto Tribunal, en contra de dicho planteamiento:
" Justamente la cuestión que se plantea y que da lugar a este recurso de casación en interés de la Ley es la que se refiere a la aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional . La Sección entiende, de acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, que efectivamente el artículo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder Público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo cuando ambas Administraciones publicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cual de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido articulo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos.".
Esta tesis es reiterada por la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en Sentencia de 30 septiembre 2009 dictada en Recurso de Casación núm. 2100/2008 , en la que ante un litigio en que eran partes demandantes la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía y el Servicio Andaluz de Salud, y demandada -junto a otros- la Administración del Estado afirma (tras reproducir lo razonado en la antes citada Sentencia de 20 de octubre de 2006 ) que " queda patente la aplicación del precepto (se refiere al artículo 44 LJCA ) cuando ambas administraciones -requirente y requerida- actúan como poder".
Y también en el mismo sentido se pronuncia la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (esta vez de su Sección 2ª) recaída en recurso de casación núm. 3261/2009 , que en relación con un canon girado por la Confederación Hidrográfica del Guadiana al Ayuntamiento demandante, reproduce la tesis de la Sentencia de 20 de octubre de 2006 , y añade " Resulta obvio, a nuestro entender y a pesar del esfuerzo que realiza la parte recurrente en defensa de su tesis, que la Mancomunidad de Municipios Los Molinos, sujeto pasivo del canon, no actúa como Administración envestida de poder ante otra Administración, sino como sujeto pasivo potencial, contribuyente por ostentar la titularidad del derecho constitutivo del hecho imponible del impuesto".
Como avanzábamos, tampoco esta Sala ha sido ajena a la cuestión controvertida. Así, nuestra Sección 2ª, en Sentencia de 11 noviembre 2010 dictada en recurso de Apelación núm. 407/2010 (en un asunto en materia sancionadora en el que era parte apelante la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda y apelada la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía), razonaba lo que sigue al respecto de lo dispuesto en el artículo 81.2 LJCA y por remisión a una Sentencia anterior de 18 de diciembre de 2008:
" Esta Sala se ha pronunciado en sentencia de 18 de diciembre de 2008 , respecto a la inadmisión del recurso de apelación, si la cuantía es inferior a 18.029.93, en los supuestos en que ventila la suerte de una sanción impuesta a una Corporación Local, por tratarse de un supuesto en el que de la Administración municipal, no se discute el alcance o extensión de sus potestades o prerrogativas, limitándose el Ayuntamiento al ejercicio de una actividad material. Por su parte la sentencia de esta Sala de 28 de marzo de 2008 , para fijar el concepto de conflicto entre Administraciones Públicas, remite al art. 44 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción , en el que se exige el requerimiento cuando una Administración entra en conflicto con otra por una actuación de esta última realizada en el ámbito de su propia competencia, de acuerdo con el procedimiento previsto por la Ley y con la correspondiente presunción de validez, luego a sensu contrario la Administración que pretenda impugnar deberá de agotar la vía administrativa ordinaria. En el mismo sentido el Tribunal Supremo en sentencia de 26 de octubre de 2006 , afirmó lo siguiente: el art. 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Públicas y una de ellas actúa como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del art. 44 de la Ley Jurisdiccional se produce sólo cuando amabas Administraciones públicas están actuando como poder. Es lo que ha ocurrido en el supuesto que se enjuicia, pues ante la imposición de la sanción por resolución de la Delegación Provincial de la Consejería de Cultura en Cádiz de 16 de junio de 2008, se interpuso por el Ayuntamiento de Sanlucar de Barrameda recurso de alzada y contra la inadmisión del mismo por extemporáneo, se acudió a la vía judicial. Lo anterior evidencia la actuación procedimental, desprovista de todo privilegio pues como se ha dicho se interpuso el correspondiente recurso de alzada ordinario, sin hacer uso del requerimiento del art. 44 , del que tampoco se informó y sí se hizo respecto al recurso de alzada, por lo que la alegación de entender el recurso de alzada como requerimiento del art. 44 , formulada en el acto de la vista oral produjo como indica la sentencia apelada una clara desviación procesal y al haberse interpuesto el recurso de alzada extemporáneamente procede la desestimación del recurso de apelación.".
Por su parte, la Sección 4ª de esta Sala, en Sentencia de 17 de febrero de 2016 recaída en recurso de apelación número 215/2014 (interpuesto por el Ayuntamiento de Aznalcollar y en el que figura como parte apelada la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía en asunto en un asunto en materia sancionadora) exponía:
" La cuestión se centra entonces en determinar si dada la presencia de dos Administraciones Públicas como partes enfrentadas en el recurso contencioso-administrativo, nos encontraríamos en el supuesto previsto en el art. 81.2.c) en cuanto que indica que serán siempre susceptibles de apelación las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones Públicas.
La interpretación de ese precepto hay que llevarla a cabo poniéndolo en relación con otros de la misma norma. Así, el art. 44.1 LJCA señala que en los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que está obligada. A su vez, el art. 19.1.e), referido a la legitimación, dispone que lo están las entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía emanados, entre otras, de la Administración de la Comunidad Autónoma.
Sobre esta base normativa, en el presente supuesto ya se advierte como, contrariamente a lo que indica el art. 44.1 LJCA , la Corporación Local recurrente interpuso recurso de alzada contra la resolución sancionadora de la Dirección General de Carreteras en lugar que llevar a cabo, en su caso, el requerimiento de anulación del acto que indica dicho precepto, con lo que con su conducta parece reconocer que no nos encontramos ante un litigio entre Administraciones Públicas, partiendo , como hacemos un uso restrictivo de la norma procesal, de que por tal debe entenderse aquel conflicto en que media una vindicación del ámbito competencial a disposición de cada una de ellas, lo que no ocurre cuando la Administración autonómica hizo uso de su propia competencia sancionadora, situándose el Ayuntamiento en posición semejante a la de un particular que fuera objeto de un procedimiento sancionador (se trata de la infracción por retirada de vallas de protección de peatones instalada en un glorieta sin la autorización de la Delegación de Carreteras, que se impugna por cuanto se entiende impuesta por órgano autonómico sin competencia para sancionar, esto por incompetencia en el seno de la Administración sancionadora), pues en este caso , ausente como decimos la disputa sobre el alcance de las atribuciones respectivas, no se aprecia que exista lo que la Ley procesal denomina litigio con la consecuencia obligada de inadmitir el recurso de apelación y que en este momento procesal se convierte en motivo de desestimación del recurso.".
Por último, y sin ánimo exhaustivo, nos referimos a Sentencias dictadas por otros Tribunales Superiores de Justicia que alcanzan la misma solución. Entre ellas se encuentran la Sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia núm. 809/2012 de 10 diciembre dictada en recurso de Apelación núm. 15020/2012 (en materia de liquidaciones por Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras en las que eran partes la Universidad de Vigo -demandante/apelante- y el Ayuntamiento de Vigo -demandada/apelada-), en la que se concluía a partir de la jurisprudencia ya citada, que " Teniendo en cuenta que el presente caso la Universidad de Vigo se dirige frente a unas liquidaciones tributarias giradas por el Concello de Vigo en concepto de ICIO, esta Sala, en aplicación de la doctrina expresada en el precedente razonamiento jurídico, no puede sino declarar la inadmisibilidad del recurso de apelación interpuesto por aquella parte pues, no siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 81.2 de la LJCA ( RCL 1998, 1741 ) por las razones expuestas".
O la Sentencia núm. 215/2010 de 26 marzo de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña recaída en recurso de apelación nº 127/2009 , en el que eran partes el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (demandada/apelante) y el Ayuntamiento de Calaf (demandante/apelada), y la que en ella se cita de la misma Sala y Sección de 30 de abril de 2009 dictada en el recurso de apelación nº 4/2009.
CUARTO.- Partimos por tanto, conforme a la doctrina expuesta, de que para apreciar la aplicabilidad la previsión del artículo 81.2.c) LJCA es preciso que la intervención en el asunto de las Administraciones que litigan en el proceso judicial lo haya sido como poder público, en el ejercicio de las competencias, potestades y prerrogativas públicas que en tal condición les otorga el otorgamiento jurídico.
No es este sin embargo el supuesto examinado, en el que se impugna una liquidación confirmada por la Tesorería General de la Seguridad Social girada a la recurrente por diferencias de cotización en su condición de empresario.
Esto es, sin perjuicio de la específica normativa a aplicar a efectos de cotización en el caso concreto (que incluye la referida a empleados públicos), y de la discusión sobre la interpretación y aplicabilidad de la misma, que es a lo que se contrae el recurso planteado, lo aquí determinante para los efectos que nos ocupan es que la reclamación dirigida a la demandante se le realiza en su condición de empleadora; y ello es así en atención a lo previsto en el artículo 103.1 y en el artículo 104.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (aplicable a los periodos reclamados) en cuya virtud el empresario es " sujeto responsable del cumplimiento de la obligación de cotización e ingresará las aportaciones propias y las de sus trabajadores, en su totalidad".
Así lo entendió también la citada Sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 30 de abril de 2009 dictada en el Rollo de Apelación nº 4/2009 , en la que para un caso similar razonó que " no nos hallamos ante la excepción contemplada (en dicho precepto), que permite siempre el recurso de apelación contra las sentencias que resuelvan litigios entre Administraciones públicas, pues se refiere al supuesto de que ambas Administraciones actúen como poder, y no es aplicable al caso de que una de ellas realice la actividad como podría haberlo hecho un particular, fuese éste persona física o jurídica...En este caso la entidad apelante actúa como empresario, en relación con sus trabajadores, y no como un poder público".
Ninguna duda existe acerca de la naturaleza jurídica pública del Consorcio Fernando de los Ríos. En este sentido, el artículo 118 de la Ley 40/2015 preceptúa que los consorcios o entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creados por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias. Como resulta del acuerdo de 28 de mayo de 2019 del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía publicado en el BOJA número 103 de 31 de mayo de 2019, el Consorcio para el desarrollo de políticas en materia de Sociedad de la Información y el Conocimiento en Andalucía "Fernando de los Ríos" se constituyó en uso de la habilitación prevista en el Capítulo III del Título III de la Ley 7/1993, de 27 de junio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, derogada por la ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, y que establecía la facultad que ostentan las Entidades Locales para constituir Consorcios con otra Administración Pública o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas para la realización de actuaciones conjuntas, la coordinación de actividades y la consecución de fines de interés común. Está adscrito a la Administración de la Junta Andalucía, con sometimiento al régimen orgánico, funcionario financiero al ordenamiento autonómico y su sujeción al régimen de presupuestación, contabilidad y control establecido en el texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta Andalucía.
En el supuesto de autos, el Consorcio Fernando de los Ríos no actúa en ejercicio de ninguna facultad de imperium,por lo que, dado la cuantía del recurso, debe declararse la inadmisibilidad de la apelación
CUARTO.-No procede condena en costas, por cuanto el presente recurso de apelación podría haberse evitado de haber sido inadmitido por el Juzgado, declarándose de oficio la inadmisibilidad por esta Sala .
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente
