Sentencia Contencioso-Administrativo 3327/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 252/2023 de 21 de julio del 2025

PRIMERO. -Los recurrentes, que en su escrito de demanda afirman ser Facultativos Especialistas de Área de distintas especialidades médicas incluidas en la convocatoria, en cuya calidad participan, impugnan la resolución de 22 de diciembre de 2022 de la Dirección General de Personal del Servicio Andaluz de Salud, que convoca concurso oposición por el sistema de acceso libre, para cubrir plazas básicas vacantes de determinadas categorías y especialidades dependientes del Servicio Andaluz de Salud y del Cuerpo Superior Facultativo de Instituciones Sanitarias de la Junta de Andalucía, y se aprueban las bases específicas que han de regir dicho proceso selectivo, en desarrollo de la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal para 2021 en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud.

Concretamente impugnan del Anexo II el apartado primero del baremo de méritos para el acceso a categorías/cuerpo y especialidades de Personal Sanitario Subgrupos A1 y A2, referido a la experiencia profesional, pues, consideran que incurre en el vicio de nulidad del artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015 al otorgar más puntuación si los servicios prestados lo han sido como personal estatutario del SAS que si lo ha sido en centros del Sistema Sanitario Público de Andalucía (SSPA). Se vulneran, según los recurrentes, la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía, concretamente su artículo 45 del que resulta que el SAS pertenece al SSPA; el Decreto 292/2021 de la Consejería de Salud y Familias que disuelve, entre otras, la Agencia Pública Empresarial Hospital del Poniente de Almería y lo integra en el SAS, por lo que dentro del mismo SAS hay FEA con nombramiento estatutario y otros con contrato laboral, ambos con idéntica titulación en ciencias de la salud, funciones, jornada de trabajo, etcétera. Sostienen que las categorías y especialidades de los servicios prestados en las Agencias Públicas Empresariales Sanitarias (APES) en Andalucía y las prestadas en el seno del Servicio Andaluz de Salud son las mismas. Se remiten igualmente a la resolución de 22 de septiembre de 2017 de la Dirección General de Profesionales del SAS por la que se dispone la aprobación y publicación del texto refundido y actualizaciones del Pacto de la Mesa Sectorial de Sanidad suscrito entre la Administración Sanitaria de Andalucía-SAS y las organizaciones sindicales que se citan, el 26 de junio de 2017, sobre el sistema de selección de personal estatutario temporal para puestos básicos en el SAS, modificada por la resolución de 30 de octubre de 2018, y se remite a la doctrina de los actos propios. Nos encontramos, aducen, ante una situación de discriminación de hecho prohibida por la normativa de aplicación, y particularmente por la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud cuando en su artículo 2 proclama la igualdad de oportunidades como principio que informa dicha ley; el Real Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público al referirse en su artículo 61 a que los procesos selectivos garantizarán la libre concurrencia; a la Ley 2/1998, de 15 de junio, de Salud de Andalucía al decir que el personal al servicio del SSPA estará formado por el personal del Servicio Andaluz de Salud y de las empresas públicas y entes de carácter sanitario del SSPA, entre otros; y por el artículo 14 de la Constitución Española. Citan en favor de su tesis la STS 88/2020 de 28 de enero dictada en el recurso de casación 1562/2017, y solicitan el dictado de sentencia que declare nulo y no ajustado a derecho el contenido de la letra c) del anexo II, apartado primero (baremo de méritos, subgrupos A1 y A2) de la resolución de 22 de diciembre de 2022, condenando al SAS a otorgar idéntica puntuación a los servicios prestados como personal estatutario temporal del SAS o sustituto o como personal funcionario interino en el mismo cuerpo y especialidad que los prestados con carácter temporal de la misma categoría y especialidad en centros sanitarios del SSPA, 0,016 puntos por día de servicio.

El Servicio Andaluz de Salud se opone a la demanda. Expone que los recurrentes olvidan mencionar la resolución de la que trae causa la impugnada, que es la de 21 de diciembre de 2022 por la que se aprueban las bases generales de las convocatorias que han de regir los procesos selectivos de concurso-oposición, por el sistema de acceso libre, para cubrir plazas básicas vacantes de determinadas categorías/cuerpo y especialidades en desarrollo de la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal para 2021 en los centros sanitarios del SAS, de la que resulta que el baremo de méritos debe ajustarse al Decreto Ley 12/2022, de 29 de noviembre por el que se regulan los procesos selectivos derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, se establecen medidas de utilización de dichos procedimientos y se adoptan, con carácter temporal, medidas en materia de selección de personal funcionario interino de la administración general de la Junta de Andalucía, para la cobertura de plazas básicas vacantes de cada categoría/cuerpo.... Añade que son evidentes las diferencias entre el personal estatutario y funcionario temporal que ha venido y viene prestando servicios en centros sanitarios del SAS y el personal fijo que ha venido y seguirá prestando servicios con carácter laboral para las APES de Andalucía si no optan por integrarse como personal estatutario fijo en el SAS tras la disolución de las agencias y el personal laboral temporal que he venido prestando servicios para estas que tras la integración pasan a ser personal estatutario temporal, citando para ello el Decreto 292/2021 que integra la Agencia Pública Empresarial Sanitaria Hospital del Poniente de Almería en el SAS y la Orden de 21 de julio de 2023 por la que se establece el procedimiento de integración directa del personal laboral fijo en el régimen estatutario del SAS y se adoptan determinadas medidas respecto al personal laboral temporal procedente de las APES. Se remite al informe emitido por la Dirección General de Personal de 15 de septiembre de 2023 con arreglo al cual son procesos selectivos distintos los de selección de personal temporal y selección de personal estatutario fijo, cada uno con su normativa específica, que responde a necesidades distintas, más aún en el procedimiento extraordinario de consolidación de empleo público regulado en la Ley 20/2021 y desarrollado, que responde a la exigencia de reducción de la temporalidad, lo que permite de acuerdo con la legislación que desarrolla, la adecuación del baremo de méritos aplicable, lo que ha sido objeto de la correspondiente negociación en la Mesa Sectorial de Sanidad. El baremo se ajusta al Decreto ley 12/2022 al considerar en el marco de la estabilización de plazas de centros sanitarios del SAS la naturaleza de la relación jurídica desde la que se articula la prestación de servicios de personal de esta agencia, a diferencia de la laboral a través de la que se articulaba la prestación de servicios del personal de las agencias, sin que se haya producido discriminación alguna. Finalmente, considera que la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2020 que se cita se refiere a la prestación de servicios por los MIR a efectos de trienios y la antigüedad en relación con la aplicación de la ley 70/78.

SEGUNDO.-Procede comenzar exponiendo el contenido del apartado primero del baremo para el acceso a categorías/cuerpo y especialidades de Personal Sanitario Subgrupos A1 y A2 contenido en el anexo II de la resolución impugnada referido:

"Apartado primero. Experiencia profesional (máximo 70 puntos).

a) Por cada día de servicios prestados en la misma categoría y especialidad, en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud como personal estatutario temporal o sustituto o como personal funcionario interino en el mismo cuerpo y especialidad: 0,016 puntos por día de servicio.

Por cada día de servicios prestados en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud en puestos o categorías que tengan la consideración o clasificación funcional de cargo intermedio si se concursa para la categoría y especialidad desde la que se accedió a dicha situación: 0,016 puntos por día de servicio.

b) En los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud como personal estatutario fijo o como personal funcionario de carrera en diferente categoría, cuerpo y especialidad: 0,007 puntos por día de servicio.

En los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud en puestos o categorías que tengan la consideración o clasificación funcional de cargo intermedio si se concursa para diferente categoría y especialidad desde la que se accedió a dicha situación: 0,007 puntos por día de servicio.

En total en el epígrafe b) como máximo se podrá obtener una puntuación de 14 puntos.

c) En los centros sanitarios del Sistema Nacional de Salud, del Sistema Sanitario Público de Andalucía, de otras Administraciones Públicas, o de cualquier centro sanitario público de los países miembros de la Unión Europea como personal estatutario temporal o sustituto o como personal funcionario interino en la misma categoría, cuerpo y especialidad: 0,011 puntos por día de servicio.

En los centros sanitarios del Sistema Nacional de Salud, del Sistema Sanitario Público de Andalucía o de cualquier centro sanitario público de los países miembros de la Unión Europea en puestos o categorías que tengan la consideración o clasificación funcional de cargo intermedio si se concursa para la categoría y especialidad desde la que se accedió a dicha situación: 0,011 puntos por día de servicio.

En todo caso, cada periodo de experiencia profesional solo podrá ser valorado en uno de los epígrafes citados en este apartado".

TERCERO.-La resolución impugnada responde a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, y al Decreto-ley 12/2022, de 29 de noviembre, por el que se regulan los procesos selectivos derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, se establecen medidas de utilización de dichos procedimientos y se adoptan, con carácter temporal, medidas en materia de selección de personal funcionario interino en la Administración General de la Junta de Andalucía, publicado en el BOJA núm. 232, de 02/12/2022.

Por resolución de 21 de diciembre de 2022, de la Dirección General de Personal del Servicio Andaluz de Salud, se aprueban las bases generales de las convocatorias que han de regir los procesos selectivos de concurso-oposición, por el sistema de acceso libre, para cubrir plazas básicas vacantes de determinadas categorías/cuerpo y especialidades en desarrollo de la Oferta de Empleo Público para la estabilización de empleo temporal para 2021 en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud. En su base 2.1 se dispone:

"Las bases específicas de cada convocatoria contendrán el baremo de méritos del concurso-oposición, en consonancia con lo establecido en el Decreto-ley 12/2022, de 29 de noviembre, por el que se regulan los procesos selectivos derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, se establecen medidas de utilización de dichos procedimientos y se adoptan, con carácter temporal, medidas en materia de selección de personal funcionario interino en la Administración General de la Junta de Andalucía, para la cobertura de plazas básicas vacantes de cada categoría/cuerpo, de acuerdo con la siguiente distribución:

Para aquellos procesos selectivos convocados por el sistema de concurso-oposición, la puntuación global del proceso selectivo resultará de la suma de las puntuaciones correspondientes a las fases de oposición y concurso, siendo de un cincuenta por ciento para la fase de oposición y de un cincuenta por ciento para la fase de concurso. La puntuación máxima de la Experiencia Profesional será del 70% de la puntuación total de la fase de concurso. La puntuación máxima de Otros Méritos será del 30% de la puntuación total de la fase de concurso".

Siendo ello así, la resolución impugnada en el presente recurso aprueba el baremo específico de méritos de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 12/2022, cuyo artículo 2 expresamente señala que "En el baremo de méritos aplicable a estos procesos se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, la especialidad, categoría profesional, opción o subopción de que se trate, resultando de aplicación para cada ámbito y tipo de proceso selectivo el baremo contenido en los artículos 3, 4, 5 y 6".Por lo tanto, hay que estar a lo establecido en esta última norma, y concretamente a su artículo 5, cuyo contenido es el que sigue:

"Procesos de estabilización del empleo temporal derivados del artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , en el ámbito del personal estatutario y funcionario de los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud.

1. En los procesos selectivos derivados del artículo 2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , no se requerirá en el ámbito del personal funcionario de los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud la previa regulación reglamentaria prevista en el artículo 39 de la Ley 6/1985, de 28 de noviembre, de Ordenación de la Función Pública de la Junta de Andalucía , siendo las convocatorias las que determinen la regulación de los procesos, con base en lo dispuesto en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, y en este decreto-ley.

2. En el ámbito del personal estatutario y funcionario de los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud el sistema selectivo será el de concurso-oposición, en el que la fase de oposición será eliminatoria y consistirá en la celebración de un único ejercicio de carácter teórico-práctico.

La puntuación global del proceso selectivo resultará de la suma de las puntuaciones correspondientes a las fases de oposición y concurso, siendo de un cincuenta por ciento para la fase de oposición y de un cincuenta por ciento para la fase de concurso.

3. El baremo aplicable en la fase de concurso será el regulado en este artículo, en el que la puntuación resultará de la suma de las puntuaciones correspondientes a cada uno de los méritos que a continuación se detallan, valorados con referencia a la fecha de publicación de la convocatoria, suponiendo los méritos profesionales el setenta por ciento del total de la puntuación y otros méritos el treinta por ciento.

4. Los méritos profesionales consistirán en la valoración de los servicios prestados como personal estatutario o como personal funcionario, estableciendo las convocatorias una diferente valoración en función de que los servicios se hayan prestado en el mismo cuerpo, especialidad o categoría profesional al que se desee acceder en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud o en cuerpos, especialidades o categorías profesionales homólogos en centros sanitarios de otras Administraciones Públicas, no pudiendo resultar esta última inferior en más de un cincuenta por ciento.

También serán valorados los servicios prestados en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud como personal estatutario fijo en otra especialidad o categoría profesional a la que se desee acceder, hasta un máximo del veinte por ciento de la puntuación total a obtener en este apartado de méritos profesionales.

5. Se valorarán otros méritos:

..."

Así pues, la resolución de 22 de diciembre de 2022 se aprobó siguiendo lo establecido en las bases generales aprobadas por la resolución de 21 de diciembre de 2022, y el baremo en consonancia con lo dispuesto con carácter imperativo por el Decreto Ley 12/2022 de 29 de noviembre. Por lo tanto, el baremo se ha dictado cumpliendo lo establecido por una norma con rango de ley, la cual resalta el carácter extraordinario y excepcional de los procesos de estabilización, convocado por la resolución que se impugna. El baremo es aplicación de lo establecido en la Ley 20/2021 y en el Decreto Ley 12/2022, que refiere el proceso de estabilización de empleo temporal a las plazas y al personal de cada Administración Pública convocante del proceso de que se trate, existiendo además en el caso del SAS la finalidad y justificación de lograr o establecer un régimen homogéneo dentro del empleo temporal de personal que presta servicios en sus instituciones sanitarias, que precisamente no lo ha prestado ni presta con vínculo laboral sino estatutario o funcionario, a diferencia de cada una de las Agencias Públicas Sanitarias Empresariales cuyo personal desde su creación ha prestado servicios como personal laboral, y para cada una de las cuales se aprobó la correspondiente oferta correlativa a la autorización de una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal. Tanto el legislador estatal como el autonómico han deslindado los procesos de estabilización de cada Administración Pública de los procesos de estabilización del resto del Sector Público, y por lo tanto, de las entidades públicas empresariales.

En relación con el personal laboral, diremos que los correspondientes procesos de estabilización está previsto que se desarrollen para la estabilidad del empleo público temporal en el ámbito de cada una de las Administraciones Públicas, y la finalidad tanto de la ley estatal como del decreto autonómico es dar estabilidad a la relación de servicios que une al personal interino o temporal que lleva muchos años desempeñando sus funciones para determinada Administración Pública. En el caso de las APES han contado con su oferta de empleo público extraordinaria 2021 para la estabilización de empleo temporal aprobada por Decreto 295/2021 de 28 de diciembre, habiéndose aprobado en ejecución de la misma la resolución de 23 de diciembre de 2022 de la Dirección General de Personal del SAS que aprueba las bases generales de las convocatorias que han de regir los procesos selectivos de concurso oposición, por el sistema de acceso libre, para cubrir plazas vacantes de categorías y especialidades de personal laboral fijo en desarrollo de la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal para 2021 en los centros sanitarios de las APES, aprobándose las bases específicas por resolución de igual fecha. Por lo tanto, tiene su razón de ser que se contemple para cada APES dónde se han prestado servicios y con qué tipo de vínculo se han prestado, hasta el punto que en el concurso oposición convocado por la resolución de 23 de diciembre de 2022 respecto a los centros sanitarios de las APES se concede más puntuación a los servicios prestados en la misma categoría y especialidad en los centros sanitarios del Servicio Andaluz de Salud como personal laboral temporal, sin que se contemple ni se valore la prestación de servicios en virtud de vínculo o relación funcionarial o estatutaria.

Por otra parte, la mayor puntuación dada a los servicios prestados en centros sanitarios del SAS con vínculo funcionarial o estatutario temporal es proporcionada y equilibrada. De hecho la resolución recurrida no hace más que trasladar al baremo de méritos lo establecido en el Decreto Ley 12/2022, otorgando en el concurso oposición 0,016 y 0,011 puntos por día respectivamente, es decir, inferior al 50% marcado como diferencia máxima entre valoraciones de servicios prestados establecida en el mismo, y, a mayor abundamiento la experiencia profesional en cuenta el mismo tope de 70 puntos al margen de donde hayan sido prestado los servicios, por lo que no se aprecia una diferencia desproporcionada o arbitraria en la valoración de los servicios prestados en tanto en cuanto se pueda alcanzar la puntuación máxima con indiferencia de la Administración en la que ha sido prestado servicios como personal estatutario temporal o sustituto o como personal funcionario interino en el mismo cuerpo y especialidad, por lo que no podemos admitir que nos encontremos ante un proceso restringido ni ante un mérito inalcanzable que se convierta en determinante en la superación del proceso selectivo.

Finalmente diremos que el derecho de acceso a las funciones y cargos públicos es un derecho de configuración legal, correspondiendo al legislador delimitar el mismo y establecer los criterios que permitan el acceso a funciones públicas en condiciones de igualdad, así lo señala la STC 10/1989, de 24 de enero. El Tribunal Constitucional también ha dicho que el principio de igualdad en el acceso a funciones y cargos públicos consagrado en el artículo 23.2 de la CE, que ha de ponerse en conexión con los principios de mérito y capacidad en el acceso a funciones públicas del artículo 103, se refiere a los requisitos que señalen las leyes. Esto concede al legislador un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios y en la determinación de cuáles han de ser los méritos y capacidades que se tomarán en consideración. El único límite se encuentra en la necesidad de no crear desigualdades arbitrarias contrarias a los principios de mérito y capacidad. Y al respecto la STC 67/1989 dice que no le corresponde interferirse en el margen de apreciación y examinar la oportunidad de la medida legal o administrativa para decidir si es la más adecuada o la mejor de las posibles, sino solo comprobar si no se ha sobrepasado ese margen de libertad creando una diferencia de trato irracional o arbitrario entre los opositores o concursantes. En la STC 27/2012 de 1 de marzo el TC recuerda que el artículo 23.2 garantiza que las normas que regulan estos procesos no establezcan diferencias entre los participantes carentes de justificación objetiva y razonable y que no sean desproporcionadas, que los requisitos de acceso y criterios de selección se dispongan en términos generales y abstractos, y, además, que estén referidos a los principios de mérito y capacidad. Además de ello, señala que la diferencia de trato establecida en la ley en favor de unos en perjuicio de otros, en determinados casos puede considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria siempre que dicha diferenciación se demuestre como medio excepcional para resolver la situación también excepcional, expresamente prevista una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima ( SSTC 12/1999 y 130/2009).

Por su parte el Tribunal Supremo ha considerado justificada una mayor puntuación de los servicios o experiencia en puestos de la misma Administración y del mismo cuerpo en el que se aspira a ingresar que los habidos en otras Administraciones (por todas STS de 21 de junio de 2016 en el recurso de casación 1986/2015). En este sentido la STS de 24 de junio de 2019 en el recurso de casación 1776/2016 dice que "...no parece arbitrario atribuir distinta puntuación a la experiencia previa en la Administración según se haya adquirido en la misma a la que pertenece la plaza convocada o a otra diferente. Aun pudiendo haber elementos comunes entre una y otra, no cabe duda de que no es el mismo el contexto organizativo y funcional correspondiente ni de que tampoco coinciden, en principio, las competencias y funciones ni la normativa a aplicar. Por lo tanto, mediando esas diferencias no es irrazonable que también difiera la puntuación".

Citamos como más reciente la STS de 5 de julio de 2023 dictada en recurso de casación nº 574/2022, en la que se recuerda que "la doctrina del Tribunal Constitucional viene declarando, por todas STC 86/2016, de 28 de abril , en relación con la lesión del artículo 23.2 de la CE , que < STC 27/1991, de 14 de febrero ) a pruebas en las que se primaba de manera muy notable los servicios prestados en la Administración, pero en uno y otro caso, ha existido siempre justificación de las singulares y excepcionales circunstancias que de manera expresa se explicaban en cada una de las convocatorias ( STC 67/1989, de 18 de abril ; 185/1994, de 20 de junio ; 12/1999, de 11 de febrero ; 83/2000, de 27 de marzo , o 107/2003 de 2 de junio ). En definitiva, para que sea constitucionalmente legítimo establecer un proceso selectivo restringido o uno en el que se prime notablemente un determinado mérito en relación a otros, debe existir una justificación amparada en una situación excepcional, ya que, en otro caso, la desigualdad de trato lesionaría el art. 23.2 CE ( STC 27/2012 , FJ 5)".

Y al hilo de esto, alude el Alto Tribunal a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, Ley 20/2021 en cuyo cumplimiento se publica la convocatoria de que tratamos tal y como se expresa en la propia resolución de convocatoria al describir su objeto, y es de tener en cuenta que en la fase de concurso-oposición "se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, la especialidad, categoría profesional, opción o subopción de que se trate",experiencia valorable a efectos del proceso selectivo que será la que se determine por la Administración redactora de las bases en el ejercicio de la facultad discrecional que le compete

Nos encontramos ante un procedimiento extraordinario de consolidación de empleo que responde a la exigencia de reducción de la temporalidad en el sector público, por lo que entendemos que concurren todas las circunstancias para considerar que no existe la discriminación que se pretende.

CUARTO.-Dado el tenor de esta sentencia, imponemos las costas a los recurrentes, limitando el importe de los honorarios de letrado a 1.000 euros, más IVA en su caso, atendida la complejidad de la cuestión litigiosa y la labor desarrollada por los letrados de los litigantes ( artículo 139 de la LJCA) .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación esta Sala, por la autoridad conferida por la Constitución y en nombre de S.M. El Rey, dicta el siguiente