Sentencia Contencioso-Administrativo 1223/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 49/2024 de 22 de octubre del 2024

PRIMERO.- Se recurre en apelación el Auto nº 107/2023 de fecha 29 de noviembre de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid, en el procedimiento abreviado nº 107/2023. Dicha sentencia desestima el recurso interpuesto por la representación procesal de D. Cornelio contra la Resolución de fecha 8 de junio de 2023 dictada por la Viceconsejería de Administraciones Públicas y Atención al Ciudadano que resuelve definitivamente el concurso específico convocado por la Orden PRE/926/2022, de 20 de julio, para la provisión de puestos de trabajo de carácter sanitario reservados al personal funcionario de carrera del subgrupo A1 perteneciente al Cuerpo Facultativo Superior Sanitario (Veterinarios) en la Consejería de Sanidad y en la Consejería de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.

El Juzgador de instancia entendió, así parece del Fundamento de Derecho Primero, que igualmente se recurría la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto por D. Cornelio contra dicha resolución, aun cuando formalmente no se interesó ninguna ampliación del recurso, lo que, por otro lado, no se ha controvertido, de modo que efectivamente debe entenderse que se recurre también este acto presunto.

El actor en la instancia y ahora apelante solicitó participar en el concurso convocado y fue admitido al mismo, si bien no obtuvo ninguno de los destinos indicados en su solicitud porque no fueron valorados por la Administración los méritos específicos al entender que se incumplieron en este punto las bases de la convocatoria.

La sentencia recurrida, después de acotar el objeto del recurso y precisar qué pronunciamientos podría hacer el Juzgado a lo sumo, rechazando, a la vista de las pretensiones deducidas en la demanda, que se pudiese estimar ésta en su totalidad (se interesaba que fuese nombrado para el puesto, con todas las consecuencias inherentes a ello), desestima el recurso considerando que D. Cornelio no alegó, ni acreditó los méritos específicos que quería que se le valorasen de conformidad con lo exigido por las bases, no procediendo que se le requiriese de subsanación, por lo que no se le pudieron tener en cuenta, razón por la que, entiende, es conforme a derecho la resolución impugnada.

SEGUNDO.- La representación procesal de D. Cornelio pretende en este recurso, modificando las pretensiones de la demanda, que se revoque la sentencia y, como consecuencia de ello, que se retrotraiga el procedimiento con el fin de que, subsanados los defectos, se le valoren los méritos específicos que alega y, en su caso, se le nombre para el puesto de trabajo que interesa en los términos que resultan del suplico de su recurso.

Acepta, por lo tanto, la precisión hecha por el Juzgador de instancia en cuanto a las pretensiones que en abstracto podrían ser estimadas y las que en ningún caso podrían serlo, al indicar la sentencia recurrida que "A la vista de la demanda y del expediente administrativo, desde luego, lo primero que debe hacerse es desestimar de plano parte de las pretensiones evacuadas en la demanda dado que las mismas no se relacionan adecuadamente con la resolución que se impugna, ni con la fase del procedimiento en el que se excluye al actor, y todo ello sin que sea necesario hacer mayores reflexiones sobre la solicitud de que se le tenga por superado un concurso cuando el recurrente no ha realizado dos pruebas de las establecidas en el mismo (la valoración de méritos y la entrevista) se le otorgue una plaza sin haber sido valorados los méritos por la administración ni pasado la entrevista (que la Base Tercera ordena, no faculta, a valorar dentro de los méritos específicos con un máximo de 3 puntos) o, ya en un alarde del exceso, que se le abonen los salarios dejados de cobrar. El actor fue excluido del procedimiento por no haber aportado los méritos específicos que debían de ser valorados por la administración; no es controvertido que, sin esos méritos, la plaza no le corresponde al actor, sino a la codemandada. Por lo tanto, en el mejor de los casos, el actor puede pretender la anulación de su exclusión y que se retrotraiga el procedimiento para que se le permita subsanar los méritos de los que dispusiera en ese momento, quedando a expensas de lo que del examen de la Comisión de Valoración y la posterior entrevista pudiera resultar, pero nunca que se otorgue la plaza".

En apoyo de tal pretensión alega lo siguiente.

En primer lugar, admite que la documentación que adjuntó junto con la solicitud de participación en el concurso (documento 3 de la demanda) fue "incompleta" o "defectuosa" en cuanto a los méritos específicos que querían que se le valorasen porque, si bien los enumeró y solicitó que el Jefe del Servicio Territorial de Sanidad y Bienestar Social de Zamora certificase los mismos (documento nº 5), lo cierto es que no cumplimentó el documento de la correspondiente aplicación informática.

Añade que dicho documento 5, no ha sido valorado por el Juzgador de instancia, siendo, a su juicio, la clave de la controversia en la medida en que alegados unos méritos, si bien no en el formato adecuado o exigido por las bases, se le debió requerir para que subsanase dicho defecto, precisando que el Juzgador de instancia viene a entender que no se alegaron méritos específicos cuando es un hecho evidente que sí lo hizo.

En segundo lugar, considera que la sentencia no aplica correctamente la Base Cuarta, apartado Quinto de la Orden PRE/926/2022, de 20 de julio que permite la subsanación, insistiendo en que no se trata de mejorar o ampliar el plazo para alegar algo no alegado en su momento.

Finalmente, en apoyo de su planteamiento cita distintas sentencias del Tribunal Supremo y de otros órganos judiciales, así como los artículos 66.4, 68.1, 73.2 y 76 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que considera infringidos, y concluye que la interpretación hecha por el Juzgador de instancia es muy rigorista.

La Administración apelada se opone al recurso de apelación alegando que D. Cornelio no alegó ningún mérito especifico en su solicitud, a diferencia de los demás candidatos, por lo que nada se le podía valorar, así como que el documento al que se refiere en su recurso (entendemos que es el documento número 5 de la demanda y no el 3 que se cita, ya que ésta es la solicitud de participación) iba dirigido no a la Dirección General de Función Pública, que era la competente, sino al Servicio Territorial de Zamora, por lo que allí se remitió, una vez registrado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19.3 del Decreto 13/2021, de 20 de mayo, por el que se regulan las oficinas de asistencia en materia de registros de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

Añade lo que dice la base tercera, punto II, respecto de los méritos específicos y las condiciones para que sean valorados, a saber, que se hayan alegado mediante la cumplimentación del apartado previsto al efecto en la solicitud de participación y que se hayan acreditado tal y como prevé el apartado 2.1.a) de la base séptima y en el párrafo siguiente.

Por otro lado, recuerda que se tuvo conocimiento del documento número 3 de la demanda en fecha 24 de noviembre de 2022, fuera del plazo de los 20 días que había para presentar la solicitud de participación.

Concluye con la cita de la jurisprudencia que entiende aplicable al caso y niega que se hayan infringido los preceptos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, citados por la parte apelante.

La representación de D. Alexander se ha opuesto igualmente al recurso de apelación defendiendo la coherencia y congruencia de la sentencia recurrida, incidiendo en que las bases de la convocatoria son claras y que el apelante no alegó ningún mérito específico para que la Administración lo valorase.

Invoca abundante jurisprudencia aplicable al caso en sentido contrario a la alegada por la parte apelante y destaca que la sentencia recurrida ha justificado la no aplicación de la invocada por la parte actora.

TERCERO.- A los efectos de resolver el presente recurso de apelación nos parece de interés destacar los siguientes antecedentes que resultan del expediente administrativo.

1.- En fecha 5 de agosto de 2022, D. Cornelio presenta su solicitud para participar en el proceso selectivo convocado por la Orden PRE/923/2022, de 20 de julio. En dicha solicitud, además de los datos personales, se indicó por el interesado los puestos a los que optaba y se enumeró los cursos de formación y perfeccionamiento.

Igualmente se adjuntó con dicha solicitud un escrito de fecha 3 de agosto de 2022, dirigido al Jefe del Servicio Territorial de Sanidad y Bienestar Social de Zamora, en el que dice:

" Cornelio con DNI NUM000 y domicilio a efectos de domiciliaciones en DIRECCION000 Zamora) funcionario de carrera de la Junta de Castilla y León, perteneciente al Cuerpo Facultativo Superior, Escala Sanitaria (Veterinario) en relación con la participación en el concurso específico para la provisión de puestos de trabajo de carácter sanitario convocado por la ORDEN PAT/926/2022 de 20de julio

SOLICITA:

Que de acuerdo con lo contemplado en el apartado 2.1.a de la base séptima de dicha ORDEN sea expedida por parte del Sr Jefe del Servicio Territorial de Sanidad de Zamora una certificación acreditativa de los méritos específicos contemplados en los anexos 1ª bis y lb bis de dicha orden para los puestos de Veterinario Director Técnico de Mataderos y de Veterinario Inspector Técnico de mataderos.

Estos servicios los llevo desarrollando en esta Consejería desde el año 1994 con destino en Grupo Magnus hasta 2008 (inspector y Director de Matadero) Posteriormente tuve un periodo desarrollando la misma actividad con acreditación temporal de funciones en todos los mataderos de la Zona Básica. Desde 10 de septiembre del 2015 hasta la actualidad ocupa plaza de Director de Matadero en Comisión de Servicio."

2.- El sistema expidió a D. Cornelio el justificante de la presentación de la solicitud, así como de la documentación que la acompañaba, incluida la del escrito de 3 de agosto de 2022 y en fechas 17 de noviembre y 2 de diciembre de 2022 se le certificaron los méritos, que fueron remitidos a la Dirección General de la Función Pública.

Interesa también destacar el contenido de las bases

La base Tercera, punto II, apartado 1.1 dice: "Se valorarán, con un máximo de 26 puntos, los méritos específicos adecuados a las características de los puestos que se determinan, de forma abreviada, en la columna «Méritos específicos» de los Anexos I.A y I.B y, de manera completa con descripción de las principales funciones y las puntuaciones máximas asignadas a cada uno de estos méritos, en los Anexos I.A y I.B BIS, siempre que sean alegados mediante la cumplimentación del apartado previsto al efecto en la solicitud de participación y acreditados por los concursantes, en la forma establecida en el apartado 2.1 a) de la base séptima y en el párrafo siguiente".

La base Cuarta, en su apartado 3 dice: "La justificación de méritos específicos por el desempeño de puestos de trabajo se acreditará mediante certificados expedidos, previa solicitud del interesado, por el Secretario General o el titular de la Dirección General correspondiente cuando el puesto en que se haya adquirido la experiencia alegada esté adscrito a los servicios centrales y por el Jefe de Servicio Territorial u órgano equivalente cuando el puesto en que se haya adquirido la experiencia alegada pertenezca a los servicios periféricos".

La base Séptima, apartado 4 dice: "El plazo para la presentación de las solicitudes y la documentación será de 20 días hábiles, contados a partir del siguiente al de la publicación en el Boletín Oficial de Castilla y León de la presente orden"

CUARTO.- De los antecedentes que hemos destacado y del contenido de la sentencia resulta, tal y como destaca la propia parte apelante, que D. Cornelio no cumplimentó en la solicitud presentada para participar en el proceso de provisión de puestos de trabajo la hoja correspondiente a los méritos específicos que quería que se le valorasen, lo cual venía exigido por las bases de la convocatoria (base Tercera, punto II, apartado 1.1).

En lugar de alegar los méritos específicos en la forma indicada en esa base, lo que hizo fue remitir una solicitud al Jefe del Servicio Territorial de Sanidad y Bienestar Social de Zamora, certificación que fue emitida y presentada por D. Cornelio, si bien ya fuera del plazo de los 20 días que tenía para presentar la solicitud.

A partir de tales hechos, que no se cuestionan, se plantea la cuestión de si la Administración debió requerir a D. Cornelio para que subsanase la solicitud, dado que no había hecho la alegación de los méritos específicos, tal y como exigían las bases.

La cuestión controvertida exige tener en cuenta las concretas circunstancias de cada caso concreto, si bien, resulta de interés recoger la jurisprudencia que resulta del Tribunal Supremo.

La Sentencia de 8 de mayo de 2013, recurso 312/2012 (ECLI:ES:TS:2013:2831) recoge la jurisprudencia aplicable y dice en su Fundamento de Derecho Cuarto: <

«[...] resulta aplicable en la cuestión examinada el artículo 71 de la Ley 30/1992 , como antes exigía el antiguo artículo 71 de la Ley de Procedimiento Administrativo en la redacción de 1958, pues se impone en ambos preceptos el deber de la Administración de requerir al interesado para que se subsanen las deficiencias cuando se aprecie que el mismo no cumple los requisitos que exige el ordenamiento en vigor y como señala en este punto el Ministerio Fiscal, la redacción del apartado segundo del artículo 71 excluye los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva para la ampliación prudencial hasta cinco días del plazo cuando la aportación presente dificultades especiales, luego si se prohíbe dicha ampliación, es claro que el precepto autoriza la concesión del plazo de los diez días cuando se trate de un procedimiento selectivo de concurrencia competitiva, como es el caso planteado».

La posterior sentencia de 14 de septiembre de 2004 (rec. 2400/1999) reiteró el criterio anterior y argumentó lo siguiente:

«La infracción denunciada no puede ser compartida, ya que el razonamiento que la Sala de instancia ha seguido no significa ignorar o desatender el carácter vinculante de las bases de la convocatoria.

Lo que hace la sentencia recurrida es interpretar aquel requisito con un criterio de racionalidad (deducible de lo que dispone el artículo 9.3 de la Constitución ) y ponderar las singulares circunstancias del caso enjuiciado, para, en función de todo ello, permitir que el recurso administrativo sea una posibilidad de completar lo exigido en la convocatoria por apreciar razones que así lo aconsejaban.

Por otra parte, la decisión que adopta, como expresamente señala, es coincidente con el criterio sentado por esta Sala en la sentencia de 11 de octubre de 1991 y representado por la conveniencia de evitar, en los procesos selectivos, exclusiones que puedan resultar desproporcionadas.

En relación con lo que antecede, conviene subrayar que ciertamente los participantes en procesos selectivos están obligados a cumplir con las bases de la convocatoria y recae sobre ellos la carga de aportar la documentación en los términos que establezcan dichas bases, ya que así resulta conveniente para que el funcionamiento de esos procesos sea igual para todos los participantes y se desarrolle con la normal regularidad que exige el principio constitucional de eficacia administrativa ( artículo 103 CE ).

Pero debe destacarse también que esos criterios de racionalidad y proporcionalidad, que antes se han apuntado, no permiten valorar como incumplimiento de las repetidas bases aquellos comportamientos de los aspirantes que no respondan a una resistencia a observarlas, sino a una razonable duda sobre su significado o alcance. Cuando esto último suceda lo procedente será permitir subsanar el error inicial en que se pueda haber ocurrido».

Y el mismo criterio ha seguido la sentencia de 16 de mayo de 2012 (casación 4664/2012), que se expresa así:

«Delimitado así el debate que es objeto del presente recurso de casación, debe adelantarse que el mismo debe ser estimado ya que, en el presente caso, no nos encontramos ante un supuesto de presentación extemporánea del mérito alegado, tal y como acertadamente sostiene la parte recurrente, sino de un simple problema de defectuosa acreditación del mérito invocado en plazo al no constar en la certificación presentada determinados extremos relativos a la duración de la experiencia docente como maestra que se pretendió hacer valer por la recurrente, debiendo, conforme a la doctrina jurisprudencial que viene sosteniendo esta Sala en asuntos análogos, haberse dado la posibilidad de subsanación de tal defecto a la recurrente.

Como decíamos en nuestra sentencia de 24 de enero de 2011 (recurso de casación nº 344/2008 ).

"(...) En efecto, no sólo en la sentencia de 4 de febrero de 2003 dictada en el recurso de casación en interés de la ley 3437/2001 nos hemos ocupado de la cuestión de la subsanación en los procedimientos selectivos. También lo hemos hecho con posterioridad en otros supuestos que no se referían a los requisitos de participación sino también a la justificación de los méritos ante la negativa de la Administración a aceptar documentos que juzgaba no ajustados a las bases de la convocatoria: entre otras en las sentencias de 11 de octubre de 2010 (casación 4236/2009 ), 30 de diciembre de 2009 (casación 1842/2007 ), 10 de junio de 2006 (casación 3244/2006 ), 16 de abril de 2008 (casación 5382/2003 ), 14 de septiembre de 2004 (casación 2400/1999 ). En estos casos, hemos tutelado las pretensiones de los participantes en distintos procesos selectivos para el ingreso a la función pública de que fueran tenidos en cuenta los méritos que alegaban siempre que hubieran sido aducidos y justificados documentalmente en el momento establecido aunque esa justificación hubiera debido ser aclarada o subsanada ulteriormente. Es decir, en supuestos semejantes a este. En todos ellos hemos considerado excesivo y, por tanto, no acorde con el principio de proporcionalidad, privar de la valoración de un mérito a quien había acreditado en tiempo los aspectos sustantivos del mismo aunque no hubiera satisfecho alguno de los meramente formales".

Asimismo, señalábamos en la sentencia de 28 de septiembre de 2010 (recurso de casación nº 1756/2007 ) que:

"(...) En efecto en los procesos selectivos se determina un "dies ad quem" para la presentación de méritos, al objeto de cerrar en ese momento los que sean de posible alegación y todo ello en virtud del principio de seguridad jurídica, Sin embargo, en el presente caso no estamos ante la presentación extemporánea de un mérito, sino en la acreditación del mismo (...)".

En definitiva, consideramos que, en el presente caso, la aplicación de la base hecha por el tribunal calificador, confirmada en alzada por la Administración así como por la Sala de instancia, infringió la doctrina sobre la subsanación de méritos defectuosamente acreditados que recogen las sentencias antes citadas. Si el tribunal calificador entendió que los certificados aportados por la recurrente no se ajustaban a lo exigido en las bases por cuanto, conforme a ellas, resultaba preciso especificar en los mismos las fechas exactas de comienzo y terminación de las funciones prestadas y que, pese a que en todos ellos se empleaba la preposición "durante", existían dudas razonables sobre la duración real de los servicios como maestra de Educación Infantil de la recurrente, no entendiendo que de su literalidad cabía inferir la idea de que tales funciones docentes se habían prestado de manera continuada e ininterrumpida en los distintos cursos escolares a los que se hacía referencia, se debió haber solicitado la subsanación correspondiente o haber aceptado la documentación adjuntada junto con el escrito interponiendo el recurso de alzada puesto que la propia Administración reconoce en la nota aclaratoria suscrita por la Jefa de Servicio de Gestión del Profesorado de Educación Infantil, Primaria y Especial (folios 51 y 52 del expediente), que en dichos documentos sí constan los datos referidos a la fecha de comienzo y continuidad».

Esta sentencia y otras son citadas en la Sentencia del Tribunal Supremo 29 de noviembre de 2018, recurso 2037/2016 (ECLI:ES:TS:2018:4098).

QUINTO.- Desde la perspectiva que nos ofrece la jurisprudencia transcrita consideramos que el actor y ahora apelante debió ser requerido para que subsanase su solicitud en el sentido de indicar en la forma exigida por las bases los méritos específicos que quería que se le valorasen.

Efectivamente, los méritos estaban alegados en la solicitud, toda vez que junto a la misma aportó ese documento dirigido al Servicio Territorial de Zamora para que se le certificasen los mismos.

Es decir, no es que no se alegasen méritos en el momento de presentación de la solicitud (5 de agosto de 2022), sino que no se hizo en la forma exigida por las bases, por lo que no cabe sostener que ha habido una alegación extemporánea de los mismos.

Presentada la solicitud en la forma expuesta, esto es, con ese documento dirigido al Servicio Territorial de Zamora, el sistema la aceptó y expidió el correspondiente justificante, por lo que nada daba a entender al interesado que había algún defecto o error que hubiese que corregir.

Y, finalmente, los méritos fueron acreditados. Es verdad que para entonces el plazo de los 20 días había finalizado, pero no porque la certificación se pidiese fuera de plazo, sino por el tiempo invertido por la Administración desde que se solicitó hasta que se emitió.

Dicho de otra manera, si en el momento de presentar la solicitud se advierte al interesado de que la misma está incompleta o, si la certificación se hubiese emitido antes del transcurso de los 20 días, el interesado hubiese podido completar su solicitud, subsanando el error cometido.

Así pues, teniendo en cuenta que el trámite de subsanación rige igualmente en los procesos de concurrencia competitiva (así resulta de la jurisprudencia citada y de la propia base Cuarta en su apartado 5) y que las circunstancias fácticas demuestran que el defecto cometido por D. Cornelio era subsanable, pues los méritos se alegaron en el momento oportuno, aunque no en la forma exigida por las bases, el acto recurrido vulnera los artículos 66.4, 68.1, 73.2 y 76 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por lo que debe ser anulado.

SEXTO.- Ya hemos indicado que la representación de la parte apelante ha modificado el reconocimiento de situación jurídica individualizada que interesaba en el sentido de que ya no reclama que se declare su derecho a ser nombrado para el puesto correspondiente, con las consecuencias inherentes a ello, sino la retroacción del procedimiento para que, subsanados los defectos de que adolecía su solicitud, pueda continuar en el procedimiento de provisión, en los términos que resultan del suplico del recurso de apelación, lo que así debe declararse.

SÉPTIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción y al estimarse el recurso de apelación, no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Tampoco procede imponer las costas de la instancia a ninguna de las partes a la vista de las dudas de hecho y de derecho que cabe apreciar como resulta del sentido de la sentencia que se revoca.

OCTAVO.- En cuanto al depósito constituido por la parte recurrente, conforme a lo previsto en la disposición adicional 15ª.8 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, procede acordar la devolución del mismo.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo