Sentencia Contencioso-Administrativo 1224/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 164/2024 de 22 de octubre del 2024

PRIMERO.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 24/2024 de fecha 5 de febrero de 2024, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valladolid, en el procedimiento abreviado nº 125/2023 que desestima el recurso interpuesto por la representación procesal de UGT SERVICIOS PÚBLICOS DE CASTILLA Y LEÓN contra la Orden PRE/582/2023, de 3 de mayo, por la que se efectúa convocatoria pública para la constitución de la bolsa de empleo temporal del Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Forestales) de la Administración de la Comunidad de Castilla y León y se establece el procedimiento para su gestión y funcionamiento.

La sentencia recurrida señala en primer lugar que la citada Orden no puede ser considerada una disposición de carácter general, sino un acto administrativo por lo que considera que no procede entrar a analizar los defectos formales (de procedimiento) que se alegan en la demanda.

En segundo lugar, considera que no resulta de aplicación el Decreto 21/2018 de 26 de julio, por el que se regula la selección del personal funcionario interino y del personal laboral temporal de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomo de modo que no cabe apreciar una contradicción entre lo previsto en la Base Octava, apartados 2, 3, 4, 5, 6 y 8 de la citada Orden PRE/582/2023 y lo regulado en el Decreto, razonando, además, que tampoco existen las contradicciones que alega la parte actora.

En tercer lugar, tampoco observa que la Orden PRE/582/2023 resulte contraria, en los apartados que hemos indicado en el párrafo anterior, a lo previsto en la Disposición Adicional decimonovena de la Ley 7/2005, de 25 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

SEGUNDO.- La representación procesal de la parte actora en la instancia interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia dictada y, como consecuencia de ello, se estime su demanda en la que interesaba en esencia la anulación de la actuación administrativa impugnada y, de manera subsidiaria, la nulidad de pleno derecho y/o anualidad de la Base Octava de la resolución impugnada titulada "Gestión y Funcionamiento de la Bolsa de Empleo".

En apoyo de tal pretensión alega los siguientes motivos.

En primer lugar, alega la indebida aplicación del artículo 1 del Decreto 21/2018, de 26 de julio, por el que se regula la selección del personal funcionario interino y del personal laboral temporal de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomos, ex. artículos 10 apartados 1 y 2, 11.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP); artículos 15 apartados 1, 2 y 3, 17 apartados 1 y 3, 28, 29, 30.2, 32.3 y Disposición Adicional 19ª de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León. (LFPCyL); artículo 3, del Decreto 89/2004 de 29 de julio, por el que se establece el Operativo de lucha contra incendios forestales de Castilla y León y se regula el sistema de guardias; artículo 16 ET; Disp. Ad, 4º RDL 32/2021; y artículo 35 y 112.2 Convenio Colectivo.

Bajo este epígrafe lo que viene a sostener es que el Decreto 21/2018, de 26 de julio, por el que se regula la selección del personal funcionario interino y del personal laboral temporal de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomos sí resulta de aplicación en la medida en que su artículo 1.3 solo excluye de su ámbito de aplicación a un determinado personal que son los trabajadores indefinidos no fijos, pero no a los funcionarios, como es el caso que nos ocupa.

En segundo lugar y partiendo de que sí es de aplicación dicho Decreto a la bolsa de interinos a la que se refiere la Orden impugnada, considera que la misma resulta contraria a la norma citada y a la Disposición Adicional decimonovena de la Ley 7/2005, de 25 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

En concreto, alega que la sentencia recurrida hace una indebida aplicación del artículo 1 y 12.1.b del Decreto 21/2018, de 26 de julio , ex artículo 32.3 y regla 7 de la Disposición Adicional 19ª de la LFPCyL; y artículo 3 del Decreto 89/2004.

Desarrollando esta infracción lo que viene a sostener es que la Base Octava, apartado 2 de la Orden PRE/582/2023 es contraria a la regla 7ª de la Disposición Adicional decimonovena de la Ley 7/2005.

También considera que la sentencia recurrida incurre en una indebida aplicación del artículo 1 y 14.1 del Decreto 21/2018, de 26 de julio, ex artículo 32.3 y reglas 2 y 6 de la Disposición Adicional 19ª de la LFPCyL.

Bajo este epígrafe genérico, la parte apelante argumenta que los apartados 3 y 4 de la Base Octava son contrarios al artículo 14.1 y a la citada Disposición Adicional 19.

Igualmente sostiene que el Juzgador de instancia hace una indebida aplicación del artículo 1 y 12.1.b. 4 y 6 del Decreto 21/2018, de 26 de julio, ex. Disposición Adicional 19ª de la LFPCyL.

Desarrolla su argumento, considerando que el apartado 5 de la Base Octava es contrario al artículo 14 del Decreto 21/2018 y las previsiones de la Disposición Adicional decimonovena, ya que la previsión de desarrollo reglamentario que prevé esta disposición se ha hecho a través de la orden de convocatoria que impugna.

Alega también, por un lado, la indebida aplicación del artículo 1 y 12.1.b. 4 del Decreto 21/2018, de 26 de julio, ya que, a su juicio, la regla 6 de la base octava resulta contrario a dichas previsiones normativas; y, por otro lado, considera que la regla 8 de la base octava es contraria al artículo 1 y 15 de dicho Decreto.

En tercer y último lugar, argumenta que Orden impugnada vulnera la Disposición Adicional 19ª de la LFPCyL, conteniendo carácter reglamentario de la Base 8ª, infracción a la tramitación artículos 75 y 76 Ley del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León, y potestad desarrollo reglamentario artículos 6.2.b) y 6.2.k) LFPCyL.

Bajo este epígrafe lo que denuncia es la infracción de procedimiento, ya que realmente la Orden recurrida constituye una disposición general y, por lo tanto, debió seguir el procedimiento legalmente previsto para su aprobación.

La Administración demandada en la instancia se opone al recurso de apelación, interesando su desestimación y para ello alega, en primer lugar, que el recurso no contiene un juicio crítico de la sentencia, limitándose a reproducir las mismas alegaciones hechas en la instancia y, en segundo lugar, rechazando los distintos motivos impugnatorios se remite a los razonamientos de la sentencia recurrida.

TERCERO.- Antes entrar en el análisis del recurso de apelación debemos dar respuesta a la objeción formal que hace la representación procesal de la Administración demandada en el sentido de que la parte apelante se limita a reproducir las alegaciones de la demanda, sin plantear, como es preceptivo y propio del recurso en el que nos encontramos, un juicio crítico de la sentencia.

A este respecto debe decirse que la cuestión que se plantea en este recurso es de naturaleza jurídica y el recurso presentado contiene claramente un juicio crítico, al exponer las razones por las que entiende que la sentencia infringe los preceptos que cita, contradiciendo los argumentos empleados por el Juzgador a quo.

Obviamente en algunos casos hay una reiteración de lo expuesto en la instancia por la razón obvia de que el argumento no ha sido atendido y por ello insiste en el mismo para su revisión en este segundo grado, lo cual nos lleva a la desestimación de esta objeción.

Dicho esto, nos parece conveniente hacer una referencia al marco normativo con arreglo al cual deben analizarse las cuestiones que aquí se discuten.

Así, en primer lugar, debemos citar el Decreto 89/2004, de 29 de julio, por el que se establece el Operativo de lucha contra incendios forestales de Castilla y León y se regula el sistema de guardias.

El artículo 3 de este Decreto dice que será de aplicación "al personal que, adscrito a la Consejería de Medio Ambiente, se integre en Operativo de lucha contra incendios forestales que a continuación se relaciona:

- Personal funcionario:

Grupo A: Cuerpo Facultativo Superior (Ingenieros de Montes).

Grupo B: Cuerpo Titulados Universitarios de Primer Ciclo (Ingenieros Técnicos Forestales).

Grupo C: Escala de Agentes Medioambientales del Cuerpo de Ayudantes Facultativos.

Grupo D: Escala de Guardería "a extinguir" del Cuerpo de Auxiliares Facultativos.

- Personal laboral:

Grupo IV: Oficial Primera, especialidad Conductor.

Igualmente será de aplicación, en los casos que sea necesario, al personal que, bajo cualquier modalidad de contratación laboral, se encuentre adscrito al Operativo de lucha contra incendios forestales."

La Orden PRE/582/2023 se refiere al personal funcionario interino del Cuerpo de Ingenieros Técnicos Forestales.

En segundo lugar, hay que citar también el Decreto 21/2018, de 26 de julio, por el que se regula la selección del personal funcionario interino y del personal laboral temporal de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomos.

El artículo 1 de esta norma delimita su ámbito de aplicación tanto en sentido positivo (apartado 1) cuando dice que tiene por objeto "regular la selección del personal funcionario interino y del personal laboral temporal de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomos",como negativo (apartado 2 y 3), al excluir de su ámbito de aplicación, entre otros, al "personal temporal de carácter fijo discontinuo del operativo de prevención y extinción contra incendios forestales en Castilla y León".

Por lo tanto, en principio y salvo que pudiese cumplir una función de derecho supletorio, este Decreto no resulta de aplicación el personal temporal de la Administración Especial, que es a la que pertenecen los Ingenieros Superiores, los Ingenieros Técnicos y los Agentes Medioambientales ( artículo 32 de la Ley 7/2005).

En tercer lugar, hay que referirse a la Disposición adicional decimonovena de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, que lleva por título "Bolsas de empleo de cuerpos o escalas integrados en el operativo de prevención y extinción de incendios forestales de Castilla y León"y establece -en lo que ahora importa, sin perjuicio de su ulterior análisis en esta sentencia- lo siguiente: "Hasta que se produzca el desarrollo reglamentario del artículo 43 de esta ley y se constituyan las correspondientes bolsas de empleo, la selección de personal funcionario interino del Cuerpo de Ingenieros Superiores (Montes), del Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Forestales) y del Cuerpo de Ayudantes Facultativos, Escala de Agentes Medioambientales, a que se refiere el artículo 3 del Decreto 89/2004, de 29 de julio , por el que se establece el operativo de lucha contra incendios forestales de Castilla y León y se regula el sistema de guardias, se regirá por las siguientes reglas".

Este articulo 43, en su apartado 1 dice: "1. La selección de personal funcionario interino, así como la contratación del personal laboral temporal, a excepción del docente y sanitario que se regirá por sus normas específicas, se realizará mediante un sistema de bolsas o listas abiertas y públicas en los términos que reglamentariamente se determinen, que, garantizando los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, posibiliten la necesaria agilidad, objetividad y transparencia en la selección."

Y finalmente llegamos a la Orden PRE/582/2023 que tiene un doble contenido y cumple también una doble función, ya que, conforme a su Base Primera, su objeto es efectuar una convocatoria pública para la constitución de la bolsa de empleo temporal del Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Forestales) de la Administración de la Comunidad de Castilla y León a que se refiere el artículo 3 del Decreto 89/2004, de 29 de julio, por el que se establece el Operativo de lucha contra incendios forestales de Castilla y León y se regula el sistema de guardias, y, al mismo tiempo, su Base Octava, contempla la "Gestión y funcionamiento de la Bolsa de Empleo".

Esta Base Octava contiene una serie de reglas para la gestión y funcionamiento de la bolsa, que, en lo que ahora importa dado el contenido del recurso de apelación, se refieren a quienes no pueden ser llamados, pasando a la situación de suspensos en la bolsa (apartado 2), a la forma en la que se va a realizar el llamamiento y al plazo para contestar al mismo (apartado 3 y 4), a las consecuencias de la no aceptación o renuncia (apartado 5), a lo que se considera como causa justificada para poder rechazar el nombramiento o renunciar al mismo (apartado 6) y al número de orden en la bolsa, tras un llamamiento, distinguiendo según que haya durado más de 180 días o menos (apartado 8).

CUARTO.- Entrando ya en el análisis del recurso de apelación y alterando el orden de los motivos del mismo, consideramos que primeramente hemos de examinar si la Orden PRE/582/2023, de 3 de mayo, objeto del recurso seguido en la instancia, constituye un acto administrativo o una disposición general.

En este punto, debemos precisar que, a nuestro juicio, es incorrecto el planteamiento que hace la sentencia de instancia al soslayar esta cuestión dando por sentado o asumiendo que lo que se impugna es un acto administrativo porque, en otro caso, no sería competente el Juzgado, porque la parte actora no ha interpuesto el recurso ante la Sala competente y porque no se plantea ni una impugnación indirecta, ni una cuestión de ilegalidad (Fundamento de Derecho Segundo).

Decimos que no es correcto porque de lo que no hay duda es de que la Orden PRE/582/2023 es, desde un punto de vista formal, un acto administrativo en materia de personal y de ahí que la competencia para conocer de su impugnación corresponda al Juzgado. Otra cosa es que la parte actora la impugne precisamente porque, a la vista de su contenido y con base en los argumentos jurídicos que emplea (véase el fundamento de derecho tercero de la demanda), considere que debió dictarse una disposición general y por ello pretende su anulación ( artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).

Resulta absolutamente improcedente referirse a la cuestión de ilegalidad o a la impugnación indirecta cuando lo que se pretende es la anulación de lo que formalmente es un acto administrativo por no haberse seguido el procedimiento para el dictado de una disposición general cuando era obligado a tenor del contenido de ese acto.

QUINTO.- Volviendo a la cuestión de si la Orden PRE/582/2023 es un acto administrativo o una disposición general hay que decir, en primer lugar, que lo que exige con absoluta claridad la Disposición adicional decimonovena de la Ley 7/1985, de 24 de mayo es, por un lado, la convocatoria para la constitución de la bolsa de empleo y, por otro lado, un desarrollo reglamentario que regule su constitución y gestión.

Esta distinción resulta de los tres primeros puntos de la citada Disposición que dicen: "1. Se constituirá una bolsa de empleo de ámbito autonómico para cada uno los Cuerpos o Escalas citados.

2. La constitución de estas bolsas se iniciará mediante convocatoria de la consejería competente en materia de función pública, que será publicada en el "Boletín Oficial de Castilla y León", en la que se determinarán los requisitos de acceso.

3. Una vez publicada la convocatoria, el procedimiento de constitución y gestión de estas bolsas se realizará por la consejería competente en materia de medio ambiente."

La Orden PRE/582/2023 infringe esta previsión ya que, con arreglo a la misma debe dictarse, por un lado, la convocatoria para la constitución de la bolsa, que corresponde a la consejería competente en materia de función pública y, por otro, debe regularse la gestión y funcionamiento de la misma, que corresponde a otra consejería (la competente en materia de medio ambiente), con el añadido de que la convocatoria constituye un acto administrativo, mientras que esa regulación debe hacerse, como no podía ser de otro modo, a través de una norma reglamentaria que desarrolle las previsiones de la Disposición Adicional decimonovena.

El artículo 43 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León, que hemos transcrito más arriba, exige igualmente una norma reglamentaria que regule el sistema de bolsas.

Por otro lado, así se ha hecho en el ya citado Decreto 21/2018, de 26 de julio para el personal funcionario interino y laboral temporal y en el Decreto 11/2016, de 21 de abril, por el que se regula la selección del personal estatutario temporal de los centros e instituciones sanitarias dependientes de la Gerencia Regional de Salud, cuya Disposición Final Primera faculta al Consejero competente en materia de sanidad, a dictar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y el desarrollo del mismo, lo que ha dado lugar Orden SAN/713/2016, de 29 de julio, por la que se regulan las bases comunes para la constitución de bolsas de empleo de personal estatutario temporal, de los centros e instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, y se regula el funcionamiento de las mismas

SEXTO.- Si examinamos el contenido de la Base Octava de la Orden PRE/582/2023, de 3 de mayo comprobamos, tal y como sostiene la parte apelante, que nos encontramos ante una autentica disposición normativa.

Consideramos de interés en este punto reproducir los fundamentos quinto y sexto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de septiembre de 2022, recurso 937/2021, (ECLI:ES:TS:2022:3287). Allí se discutía si era una disposición general o un acto administrativo la Orden General nº 3 de 11 de abril de 2019, del Director General de la Guardia Civil, "por la que se aprueban las bases generales por las que han de regirse los procesos selectivos para el acceso al curso de capacitación para el ascenso al empleo de Cabo de la Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil, así como las normas generales del curso de capacitación y su plan de estudios"(BOE de 30 de abril de 2019).

Dicha sentencia fija como objeto de interés casacional el siguiente: "1º) Si dado el contenido y la finalidad de la Orden General de la Dirección General de la Guardia Civil núm. 3, de 11 de abril de 2019, esta ha de ser calificada como un acto administrativo con pluralidad de destinatarios, una disposición general de carácter reglamentario o si pudiera calificarse como una categoría intermedia entre las dos anteriores. 2º) En el caso de que dicha Orden General sea calificada, en todo o en parte, como disposición de carácter general, si tiene el rango jerárquico adecuado para desarrollar la regulación que incorpora, si se ha seguido y observado el procedimiento establecido para su elaboración y si ha sido suscrita por autoridad competente para ello; y 3º) Y si se entiende que resulta jurídicamente posible sostener que la Orden General tan citada no es propiamente un acto administrativo pero tampoco un reglamento, determinar cuál sería su naturaleza jurídica y cuáles las normas aplicables a su procedimiento de elaboración y aprobación".

El Fundamento de Derecho Séptimo responde a la cuestión de interés casacional en los términos que resultan de los fundamentos quinto y sexto.

El Fundamento de Derecho Quinto dice: "Abor dando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno, por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.>>.

Y en el Fundamento de derecho siguiente (el sexto), aplicando la doctrina general expuesta al supuesto allí planteado dice: <

Las razones de signo opuesto desarrolladas en la sentencia recurrida no resultan convincentes. Es verdad que la Orden General nº 3 sólo afecta a aquellos Guardias Civiles que aspiran a ascender al empleo de Cabo; pero esto no altera su carácter abstracto, en el sentido de que la Orden General nº 3 está llamada a regir en todas las convocatorias de esa índole que se hagan en el futuro y, por ello mismo, se instala en el ordenamiento jurídico y lo innova. Además, ni siquiera es exacto decir que no afecta a todos los Guardias Civiles, pues todos ellos pueden, en principio, tener aspiraciones a la promoción.

Tampoco puede acogerse la idea de que la Orden General nº 3 va dirigida a los subordinados jerárquicos del Director General de la Guardia Civil, de quien aquélla emana. Nadie puede poner seriamente en tela de juicio que los subordinados del Director General de la Guardia Civil están obligados a obedecer y aplicar la Orden General nº 3, mientras esté en vigor. Pero esto no significa que se trate de una especie de instrucción de servicio o circular con eficacia meramente interna o, como llega a afirmar el Abogado del Estado, que es una medida puramente autoorganizativa y "no tiene vocación ad extra". La verdad, más bien, es que la Orden General nº 3 regula aspectos relevantes de la relación de servicio de empleados públicos, como son los Guardias Civiles, de manera que afecta a sus derechos, cargas y deberes. Y esto no puede nunca ser considerado como algo puramente interno a la Administración Pública: que exista una relación de sujeción especial e incluso una estructura acusadamente jerárquica no justifica que el superior pueda regular libremente las vicisitudes de la relación de servicio de sus subordinados, ni menos aún que tal regulación -en vez de calificarse de reglamento- se considere sin mayores precisiones como una orden a los subordinados.

En fin, por lo que hace al máximo de cinco convocatorias para acceder al curso de capacitación, la sentencia recurrida afirma, como se dejó indicado más arriba, que una previsión similar se encuentra en el Real Decreto 131/2018 para los cursos de capacitación para la promoción a las Escalas de Suboficiales y de Oficiales de la Guardia Civil. Pero de aquí no cabe extraer ninguna conclusión: el establecimiento de un máximo de convocatorias similar para Suboficiales y Oficiales fue establecido mediante real decreto, no mediante orden general; y esto último es precisamente lo que en este proceso se discute.>>

SÉPTIMO.- En el caso que nos ocupa, ya hemos indicado que la Disposición decimonovena obliga al dictado de una norma reglamentaria que regule la gestión y funcionamiento de la bolsa y ahora hay que añadir que las reglas de los apartados 2, 3, 4, 5, 6 y 8 de la Base Octava contienen unas previsiones abstractas y generales, de aplicación a todos los que integren la bolsa, de modo que esas previsiones están llamadas a permanecer en el tiempo, más allá de la convocatoria que también hace la Orden PRE/582/2023, regulando aspectos tan importantes como quiénes y a través de qué medios pueden ser llamados, así como los supuestos en los que se puede entender como justificada la no aceptación o renuncia del llamamiento y el orden en el que van a quedar tras ser llamados y cesados, según ya hemos expuesto.

Y es importante destacar que esta la Base no se limita a reproducir las previsiones de la citada Disposición adicional (y tampoco las del Decreto 21/2018, de 26 de julio, en el caso que fuese aplicable, siquiera sea de manera supletoria), sino que realmente constituye de hecho el desarrollo reglamentario exigido, por lo que claramente se está innovando el ordenamiento jurídico.

Así pues, como afirma la parte apelante, la Administración ha aprovechado la convocatoria que tiene por objeto la constitución de la bolsa (es decir el cumplimiento del apartado 2 de la Disposición adicional decimonovena) para regular el procedimiento a que se refiere el apartado 3, de modo que se ha infringido lo dispuesto en los artículos 75 y 76 de la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Castilla y León por lo que dicha Base Octava es contraria a derecho, debiéndose anular.

OCTAVO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción y al estimarse el recurso de apelación, no procede imponer las costas de este recurso a ninguna de las partes.

A la vista de las dudas de derecho que cabe apreciar, según resulta del sentido de la sentencia que se revoca, tampoco procede imponer las costas de la instancia a ninguna de las partes

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,