Sentencia Contencioso-Administrativo 401/2026 Tribunal Superior de Justicia de Extremadura . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 426/2025 de 22 de junio del 2026

PRIMERO.-Dicen los arts. 52 y 59 de la Ley de Aguas, respecto de las formas de adquirir el derecho al uso privativo y la concesión administrativa que el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa, así como que no podrá adquirirse por prescripción el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico.

Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa. Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos. Si para la realización de las obras de una nueva concesión, fuese necesario modificar la toma o captación de otra u otras preexistentes, el organismo de cuenca podrá imponer, o proponer en su caso, la modificación, siendo los gastos y perjuicios que se ocasionen a cargo del peticionario.

Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes Hidrológicos, con carácter temporal y plazo no superior a setenta y cinco años. Su otorgamiento será discrecional, pero toda resolución será motivada y adoptada en función del interés público. Las concesiones serán susceptibles de revisión con arreglo a lo establecido en el artículo 65 de esta Ley.

No obstante lo dispuesto en el apartado 1, los órganos de la Administración Central o de las Comunidades Autónomas podrán acceder a la utilización de las aguas previa autorización especial extendida a su favor o del Patrimonio del Estado, sin perjuicio de terceros. Cuando para la normal utilización de una concesión fuese absolutamente necesaria la realización de determinadas obras, cuyo coste no pueda ser amortizado dentro del tiempo que falta por transcurrir hasta el final del plazo de la concesión, éste podrá prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras puedan amortizarse, con un límite máximo de diez años y por una sola vez, siempre que dichas obras no se opongan al Plan Hidrológico correspondiente y se acrediten por el concesionario los perjuicios que se le irrogarían en caso contrario.

Los caudales ecológicos o demandas ambientales no tendrán el carácter de uso a efectos de lo previsto en este artículo y siguientes, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En todo caso, se aplicará también a los caudales medioambientales la regla sobre supremacía del uso para abastecimiento de poblaciones recogida en el párrafo final del apartado 3 del artículo 60. Los caudales ecológicos se fijarán en los Planes Hidrológicos de cuenca. Para su establecimiento, los organismos de cuenca realizarán estudios específicos para cada tramo de río. El otorgamiento de una concesión no exime al concesionario de la obtención de cualquier otro tipo de autorización o licencia que conforme a otras leyes se exija a su actividad o instalaciones.

En este sentido, el Artículo 89 del RDPH señala que:

"1. El derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera que sea el título de su adquisición, se extingue:

a) Por término del plazo de su concesión.

b) Por caducidad de la concesión en los términos previstos en el artículo 64 de la Ley de Aguas.

c) Por expropiaciones forzosas.

d) Por renuncia expresa del concesionario.

2. La declaración de la extinción del derecho al uso privativo del agua requerirá la previa audiencia de los titulares del mismo.

3. Cuando el destino dado a las aguas concedidas fuese el riego o abastecimiento de población, el titular de la concesión podrá obtener una nueva con el mismo uso y destino para las aguas, debiendo formular la solicitud en el trámite de audiencia previa en el expediente de declaración de extinción o durante los últimos cinco años de la vigencia de aquélla.

En caso de producirse la solicitud y siempre que a ello no se opusiere el Plan Hidrológico Nacional, el Organismo de cuenca tramitará el expediente excluyendo el trámite de proyectos en competencia...."

Los arts 140 a 142 de este último texto legal que:

"Los titulares de una concesión de aguas para riego o para abastecimiento de poblaciones, o los usuarios a que hace referencia el artículo 62.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , podrán obtener una nueva concesión para el mismo uso y destino, que se tramitará de acuerdo con lo establecido en los artículos siguientes.

Artículo 141. Solicitud de una novación.

1. La solicitud de la nueva concesión deberá formularse del modo previsto en el artículo 89.3.

2. El organismo de cuenca examinará la compatibilidad o incompatibilidad de la petición con el Plan Hidrológico de la demarcación.

Artículo 142. Tramitación de una novación.

1. Ultimado el trámite anterior, y en caso de que se aprecie la compatibilidad con el plan hidrológico de la demarcación, la concesión se novará ajustando sus características y condiciones a éste.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, la administración, para mejor proveer, podrá recabar los informes que estime pertinentes, así como, acordar trámite de información pública".

El Artículo 27 del Anexo VI del Real Decreto 35/23 señala respecto de las Normas Generales relativas a las concesiones que:

"1. Como norma general y para todo el ámbito territorial de este Plan Hidrológico, con el fin de asegurar el cumplimiento de los caudales ecológicos y que se alcance el buen estado de las masas de agua, sólo se otorgarán nuevas concesiones de agua, tanto superficial como subterránea, que se correspondan con las asignaciones y reservas definidas en el artículo 12, y en el caso de uso de regadío por un periodo máximo de 25 años.

2. Para asegurar el cumplimiento del buen estado de las masas de agua superficial, no se otorgarán novaciones de concesiones para uso de riego en masas de agua superficial con caudales no regulados en mal estado, o con presiones significativas de extracción o contaminación difusa de origen agrario. Igualmente, no se otorgarán concesiones ni novaciones de concesiones para todo uso desde captaciones situadas en masas de agua superficial en el interior de la reserva o en la cuenca de aportación de reservas naturales fluviales. Queda exceptuada de esta limitación el aprovechamiento de las aguas para abastecimiento urbano cuando no existan otras alternativas viables de suministro; en cuyo caso, se atenderá para cada situación específica, a su debida justificación y al resultado del análisis de la repercusión ambiental que pudieren ocasionar.

3. En zonas situadas fuera de las masas de agua subterránea, se podrá otorgar en concesión nuevos recursos adicionales no cuantificados en el Plan. En todos los casos, no deberá producirse afección a las masas de agua superficial ni a otros aprovechamientos preexistentes. Salvo abastecimiento de población, será exigible el procedimiento de investigación de aguas subterráneas por el artículo 177 del RDPH para volúmenes de aprovechamiento iguales o superiores a 100.000 m3/año, no admitiéndose el fraccionamiento de proyectos para evitar el sometimiento a dicho trámite.

4. En el trámite de información pública de concesiones de agua, y sin perjuicio de lo previsto en el RDPH, será suficiente con la publicación de nota anuncio en el tablón del ayuntamiento en el que radiquen las obras y en la página web de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

El art. Artículo 108 del RDPH dice que:

"1. El Organismo de cuenca examinará el documento técnico y la petición de concesión, presentados para apreciar su previa compatibilidad o incompatibilidad con el Plan Hidrológico de cuenca.

2. En caso de compatibilidad previa, se proseguirá la tramitación del expediente de concesión, de acuerdo con los artículos siguientes del presente Reglamento.

3. Si para la compatibilidad previa con el Plan Hidrológico de cuenca fuese preciso establecer condiciones que en alguna forma limiten la petición, o del examen indicado en el apartado 1 se dedujera que únicamente era posible otorgar una concesión a precario, de las indicadas en el artículo 55.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , el Organismo de cuenca pondrá en conocimiento del peticionario aquellas condiciones o la circunstancia indicada, según el caso, a fin de que el mismo, en el plazo de quince días, manifieste si desea proseguir la tramitación de la concesión, aun cuando ésta pueda quedar afectada por las limitaciones citadas, sobreentendiéndose su conformidad si no hiciera manifestación en contrario durante el plazo citado.

4. En caso de incompatibilidad, sin que sea posible aplicar el artículo 55,3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , el Organismo de cuenca resolverá o propondrá al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en su caso, la denegación de la concesión solicitada".

SEGUNDO.- Nuestra sentencia 269/20, rec. 299/19 de 29 de octubre, en un caso que resulta aplicable al caso, mutatis mutandidecíamos que:

"PRIMERO .- Se somete a nuestra consideración en esta ocasión las resoluciones desestimatorias de los recursos de reposición, de fechas 21/03/2019 y 26/03/2019, interpuestas por las hoy actoras contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana (en adelante CHG), de fecha 16/01/2017, por la que se denegaba la solicitud de novación de la concesión administrativa nº 78/1986 para el aprovechamiento de las aguas superficiales del río Azuer (embalse del Puerto de Vallehermoso), con destino a riegos y explotación ganadera porcina en la finca "Puerto Vallehermoso" (TM de Alhambra y La Solana, en Ciudad Real). La razón de la denegación de la novación de la concesión es la incompatibilidad de la misma con el artículo 29.2, en relación con el artículo 26, ambos de las Disposiciones Normativas del Plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana ("ANEXO VI Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, del Real Decreto 1/2016 , de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro", en adelante ANEXO VI) y por aplicación del artículo 108.4 del RDPH a cuyo tenor " En caso de incompatibilidad, sin que sea posible aplicar el artículo 55,3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, el Organismo de cuenca resolverá o propondrá al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en su caso, la denegación de la concesión solicitada".

En el caso que nos ocupa, el embalse del Puerto de Vallehermoso, del que se pretende extraer las aguas, coincide en 12,3 Km2 con la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer, que el artículo 26 declara en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, de tal forma que, conforme al art 29.2 de dicho ANEXI VI " No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en las cuencas de aportación del Subsistema Alto Guadiana cuando coincidan total o parcialmente con las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

La demanda presentada por la S.A.T 9892 VALLERMOSO S.R. L., se sustenta en dos grandes grupos de argumentos: los dirigidos contra el propio acto objeto de nuestro recurso, esto es, la decisión de denegar la concesión (fundamentalmente la indefensión producida durante la tramitación del procedimiento administrativo y la no concesión del trámite previsto en el artículo 108.3 del RDPH), y los dirigidos contra las normas reglamentarias en las que se sustenta la decisión administrativa.

Y en este caso hay argumentos negando la propia aplicación del artículo 29.2 del del ANEXO VI, que entiende no es aplicable a las novaciones sino a las concesiones nuevas. Y sentado ello, dirige todo su argumentario contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de fecha 17/08/2015 por el que adoptó el acuerdo de declarar la masa de agua subterránea aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015), que, a su juicio tiene carácter constitutivo, de tal modo que es insuficiente la constancia en el artículo 26 del ANEXO VI, resultando que el procedimiento para tal acuerdo estaba caducado y carecía de los trámites esenciales exigidos en el artículo 56 TRLA (se impidió a los concesionarios, ahora demandantes, la intervención de la Comunidad de Usuarios en un programa de actuación).

Adicionalmente se alega indefensión en el procedimiento para dicho Acuerdo, falta de motivación con total ausencia de fundamentación técnica para determinar en 0.8 hm3/año los recursos disponibles de la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer. Termina suplicando se acceda a la novación de la concesión en los términos solicitados en la solicitud y, subsidiariamente, la retroacción de actuaciones a fin de la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 108.3 RDPH. La demanda presentada por el resto de actores esgrime los siguientes argumentos: a) La errónea demarcación territorial de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer; b) La infundada determinación de los Recursos Disponibles de la citada masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer en 0,8 hm3/año por una falta total de datos que puedan determinar el Balance Hídrico de dicha masa de aguas subterráneas; c) Se trata de un expediente de renovación y no una nueva concesión, por lo que no se pueda aplicar el artículo 29.2; d) Falta de declaración en riesgo y/o en mal estado del "Embalse de Puerto de Vallehermoso" como aguas superficiales; e) El expediente de declaración en riesgo de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer está viciado de nulidad por proceder de un expediente caducado.

En definitiva, aprovechando el cuestionamiento de un acto administrativo (la denegación de la novación de la concesión) se esgrimen argumentos contra (1) tal acto (la indefensión producida durante la tramitación del procedimiento administrativo y la no concesión del trámite previsto en el art 108.3 del RDPH), contra (2) las determinaciones reglamentarias del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana (La errónea demarcación territorial de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer y La infundada determinación de los Recursos Disponibles de la citada masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer en 0,8 hm3/año por una falta total de datos que puedan determinar el Balance Hídrico de dicha masa de aguas subterráneas), contra (3) la norma del Anexo VI de la Revisión de tal Plan llevada a cabo por el Real Decreto 1/2016 aplicada para denegarla (artículo 29.2 en relación con el artículo 26) y contra ( 4) el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, de fecha 17/08/2015, que declaró la masa de agua subterránea aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (procedimiento caducado y carencia de trámites esenciales).

SEGUNDO .- Planteado el debate en estos términos, preciso es comenzar recordando que la norma aplicada para rechazar la novación, por incompatibilidad con el Plan Hidrológico, tiene su base y justificación en la situación del Subsistema del Alto Guadiana que fue objeto de regulación en el Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana, consistente " en una situación ambientalmente muy degradada en este lugar como consecuencia de un conjunto de causas que, en su interrelación, han conducido de una forma progresiva a una amenaza importante para este territorio", según su preámbulo.

Este Plan Especial tenía como fecha de vigencia hasta 31/12/2015, según su artículo 5. Posteriormente se promulga en Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, en cuya Disposición adicional séptima (Actualización y revisión del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana), se fijaba como fecha de revisión también la de 31/12/2015. Tal determinación es cumplida por el Real Decreto 1/2016, que, además, establece en su Disposición adicional quinta la prórroga de la vigencia del mencionado Plan Especial del Alto Guadiana hasta que el Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana, en alguna de sus futuras revisiones, determine que se ha alcanzado el buen estado en todas las masas de agua del Alto Guadiana. Estamos pues, en un conjunto de normas, sucesivas en el tiempo, cuyo análisis conjunto es imprescindible, pues tienen como objetivo común, en cuanto ahora interesa, la consecución del buen estado de las masas de aguas subterráneas y superficiales asociadas en el Subsistema del Alto Guadiana, corrigiendo el déficit hídrico estructural existente en el ámbito territorial aplicable a la cuenca del río Guadiana, aguas arriba de la desembocadura del río Jabalón, incluyendo la cuenca de éste ( artículos 2 y 4 del Real Decreto 13/2008). En este ámbito territorial se encuentra el río Azuer y la masa subterránea Aluvial del Azuer, así como el Embalse Puerto de Vallehermoso. Este proceso dinámico de protección puso su énfasis inicialmente en las concesiones de aguas subterráneas y no en las concesiones de aguas superficiales. Así el Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana, dedica todas sus normas del Anexo I a la regulación de las aguas subterráneas, no mencionando en ningún momento a las aguas superficiales. A partir del Real Decreto 354/2013 se introducen normas expresas sobre concesiones de aguas superficiales en los cauces del Subsistema del Alto Guadiana relacionadas con masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de declaración de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo. En concreto su artículo 22.6 establecía que " 6. No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en los cauces del Subsistema Alto Guadiana que discurran sobre las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de declaración de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en el apartado 4 anterior". Y este apartado tenía el siguiente tenor. " 4. No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas subterráneas en aquellas masas coincidentes parcial o totalmente con zonas acuíferas declaradas sobreexplotadas (Mancha Occidental I, Mancha Occidental II, Rus-Valdelobos, Campo de Montiel y Campo de Calatrava), ni en las masas de agua subterránea que se declaren en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo, de acuerdo con lo establecido en los artículos 56 del texto refundido de la Ley de Aguas y 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ..." Y esa línea de protección se refuerza con el Artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 que es el utilizado por la Administración para denegar la novación de la concesión, al establecer que " No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en las cuencas de aportación del Subsistema Alto Guadiana cuando coincidan total o parcialmente con las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

Nótese que la regulación del artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 es más garantista que la del antiguo artículo 22.6 del anterior Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, pues mientras en éste la remisión al apartado 4 de ese artículo se hacía a " las masas de agua subterránea que se declaren en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo" (era imprescindible tal declaración), en el actual régimen ya no se necesita tal declaración, pues es suficiente con que "presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

Por otra parte, es también necesario recordar que ya el Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, estableció que la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer (en adelante Aluvial) estaba en mal estado cuantitativo y también se estableció entonces que " A los efectos de esta normativa, se considera que una masa de agua subterránea se encuentra en mal estado cuantitativo cuando su índice de explotación (obtenido como el cociente entre el volumen asociado a los derechos extracción y el recurso disponible), sea mayor de 0,8 y además exista una tendencia clara de disminución de sus niveles piezométricos en una zona relevante" ( artículo 11.1). Y como consecuencia de ello, ya se previó que debería ser declarada en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 56 del texto refundido de la Ley de Aguas y el artículo 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (artículo 11.3). Y esto es lo que cabalmente se lleva a cabo por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de fecha 17/08/2015 se adoptó el acuerdo de declarar la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015).

TERCERO .- Sentado este discurrir de los niveles de protección, no existe duda que la decisión administrativa cuestionada debe ser resuelta conforme a la regulación contenida en el Real Decreto 1/2016, que era la normativa vigente en la fecha de la solicitud, de manera que el análisis de compatibilidad de la novación de la concesión sobre las aguas superficiales del embalse Puerto Vallehermoso debe realizarse conforme a lo establecido en el artículo 29.2 de las normas de su Anexo VI en relación con el artículo 26. Pues bien, y conforme a lo expuesto anteriormente, compartimos con la Abogacía del Estado que no era preciso, para que estos preceptos pudieran operar, que se hubiera declarado que el Aluvial estaba en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico. Así lo constata la propia interpretación literal de los mismos, la interpretación sistemática por comparación con la regulación anterior en el Real Decreto 354/2013, y la interpretación finalista de protección de un Subsistema especial degradado. Y ello, insistimos en este aspecto, con la finalidad de cumplir el progresivo proceso de protección expuesto, que lleva a la determinación de impedir las concesiones superficiales en el Subsistema que analizamos con la simple mención en la tabla del artículo 26, que tiene como finalidad la " Identificación de las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo", independientemente de que haya o no una efectiva declaración mediante el correspondiente Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, destacando, en cualquier caso, que ya en el Real Decreto 354/2013 se estableció el mal estado de la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer. Y ello después de un proceso de elaboración muy complejo, del que da cumplida cuenta la exposición de motivos de esta norma. En definitiva, rechazamos el argumentario de que fuera precisa la previa declaración expresa de riesgo, no obstante lo cual, como queda dicho, tal declaración estaba realizada antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1/2016.

CUARTO .- Compartimos igualmente con la Abogacía del Estado que el artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 es aplicable tanto a las nuevas concesiones como a las novaciones solicitadas de las ya existentes que están en fase de extinción por el transcurso del plazo de la concesión, como es el caso, y que tienen lugar al amparo del artículo 140 y siguientes del RDPH.

Así lo impone la propia finalidad de la norma y así se deduce de la interpretación sistemática de la normativa específica en el RDPH, que diferencia entre la novación (sección 7ª), la modificación (sección 8º) y la revisión (sección 9ª).

Por otra parte, la dicción literal del artículo 140 claramente menciona que en casos como el que nos ocupa, lo que se solicitó es una "nueva concesión para el mismo uso y destino" Y en estos casos, lo primero que ha de analizar la Administración es la compatibilidad o incompatibilidad de la petición con el Plan Hidrológico correspondiente. Y resulta que la incompatibilidad existe por aplicación de lo establecido en el artículo 29.2. Y no es de aplicación a nuestro supuesto la doctrina sentada en la STSJ de Madrid de fecha 05/12/2016, pues en ella no se analiza la existencia de un precepto tan claro y rotundo como el de ese artículo, que impide la concesión de la novación al no cuestionarse los elementos fácticos que permiten su aplicación, esto es, que el embalse de Puerto de Vallehermoso se halla en el Subsistema del Alto Guadiana y que dicho embalse coincide con una masa subterránea incluida en el artículo 26 con la indicación de que presenta circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo.

QUINTO .- Sentado ello, nótese que estamos en un supuesto en el que se impugna un acto administrativo (la denegación de la novación de la concesión) en base a determinaciones expresas de normas reglamentarias, de obligada aplicación por la Administración y también por la Sala. Esto es, y salvando los argumentos impugnatorios que se refieren específicamente a dicho acto, estamos ante la impugnación indirecta de disposiciones generales, con lo que hay que traer al debate, inmediatamente, la doctrina jurisprudencial (de la que resaltamos en negrita los más importante) sobre esta impugnación indirecta. Y para ello acudimos a la STS 10/11/2006, rec. 83/2004, donde se argumenta que " En relación a la impugnación indirecta de los reglamentos, según la regulación que hace la vigente ley jurisdiccional, esta Sala del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones. Así entre otras, en la Sentencia de 11 de Febrero de 2.005 (Rec.6822/02 ) en relación a la impugnación por vía indirecta de posibles defectos de procedimiento de las disposiciones generales, se ha dicho: "Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposiciones generales pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003-RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores)." Y en la reciente STS 13/05/2019, rec. 2389/2016, se puede leer que: " Es conocida la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que establece que la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores). Y tan solo la ha admitido excepcionalmente la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cualificados, como cuando se trata de disposiciones dictadas por órgano manifiestamente incompetente ( STS 27.10.2007 ), o por omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación ( STS 26.12.2007 ), pero no es el caso que nos ocupa, en que los informes sí se solicitaron y emitieron, por lo que la discrepancia se centraría en la correcta composición del órgano informante". Y en la STSJPV 28/06/2016, rec. 1870/2016 que: " Esta Sala y Sección, en su sentencia de fecha 31 de mayo de 2010 (rec. de apelación nº 194/09), se ha hecho eco de la anterior doctrina en su fundamento de derecho segundo, donde dice: " Así planteados los términos del litigio, sin ataque directo a la liquidación tributaria propiamente dicha y como manifestación del recurso indirecto frente al reglamento fiscal de que es aplicación el acto de exacción, hay necesariamente que señalar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias como las de 16 de marzo de 1996, (Ar. 2.778 ), o 17 de mayo de 1996 , (Ar. 4.628), viene recordando la improcedencia de alegar defectos de elaboración de las disposiciones generales o reglamentos como fundamento del recurso indirecto facultado por el artículo 39.2 LJCA , diciendo que, "... se invocan las Sentencias de este Tribunal de 21 de febrero 1989 , ( Ar. 1.132), 12 de febrero de 1988 , ( Ar. 1.133), 5 de marzo de 1.988 ( Ar. 1780 ), 2 de junio de 1987, (Ar. 5.908 ), y 29 de octubre de 1987 , (Ar. 7.438), cuya cita jurisprudencial podemos sintetizar aquí en el sentido de que en ella se proscribe la posibilidad deque en recursos de impugnación indirecta de normas pueda declararse la nulidad de reglamentos por vicios formales en su proceso de elaboración, y que es necesario en dichos recursos examinar si el Reglamento cuestionado en su contenido material es o no conforme con la legalidad superior que desarrolla, sin que el órgano jurisdiccional pueda dejar incumplido dicho Reglamento, si no se aprecia en él contradicción con la legalidad superior, imputando a la sentencia recurrida que no ha realizado el enjuiciamiento material referido, dejando de aplicar los Estatutos contra la jurisprudencia citada". En el mismo sentido se pronuncian otras sentencias, como las de 20 de julio de 1993, (Ar. 6.247), o 17 de noviembre de 1993. (Ar. 8.220)".

SEXTO .- Aplicada esta doctrina a los argumentarios esgrimidos en ambas demandas, debemos rechazar todos aquellos que cuestionándose, en definitiva, normas reglamentarias de modo indirecto, no suponen ilegalidad material de las mismas respecto de la legalidad superior que necesariamente desarrollan, sin que sean posible analizar ahora defectos meramente formales, pues en modo alguno estemos ante la omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, único supuesto en el que la doctrina jurisprudencial expuesta permite la estimación de la impugnación indirecta por defectos formales. Y es que no consta ni un solo precepto legal que se diga infringido por las normas reglamentarias que sustenta el acto administrativo objeto del recurso. Así las cosas, deben rechazarse los argumentarios de las demandas que hacen referencia a las determinaciones contenidas en el Plan Hidrológico de la cuenca que nos ocupa, como que la demarcación territorial de la masa subterránea Aluvial es errónea, que es incorrecto el recurso disponible máximo a extraer anualmente de la misma (0,8 hm3/año) o su propia declaración de estar en riesgo, determinaciones todas ellas que ya se contenían en el Real Decreto 354/2013 y se vuelven a reproducir en el vigente Real Decreto 1/2016. En el proceso de elaboración de estas normas (nos remitimos nuevamente a la exposición de motivos del Real Decreto 354/2013 que es muy ilustrativo) pudieron las ahora actoras utilizar el trámite de información pública para defender, en base a informes periciales que pudieron presentar, lo que ahora pretenden acreditar al impugnar un acto administrativo de aplicación, sin que se alegue vulneración de norma con rango legal, insistimos.

SÉPTIMO .- Los argumentos impugnatorios que se refieren específicamente al Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, de fecha 17/08/2015, que declaró la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015), merecen una consideración distinta, pues parece que ambas partes dan por sentado que no se trata de una disposición de carácter general, sino un acto administrativo con destinatarios indefinidos. Desde luego, si se considerase que se trata de una disposición de carácter general, deberíamos aplicar la doctrina jurisprudencial expuesta para constatar que no estamos ante la ausencia total de procedimiento, que es lo exigido, sin que baste la simple omisión de alguno trámite, que es lo que se propugna en la demanda. Ni tampoco cabría argumentar sobre su caducidad. Si lo consideramos como un simple acto administrativo, los motivos que ahora se esgrimen contra él debieron ser puestos de manifiesto en el procedimiento en el que se adoptó, incluso acudiendo a la vía jurisdiccional, lo que no tuvo lugar. Recordemos que el Acuerdo fue objeto de publicación en el BOE con fecha 17/09/2015. Se trataría de una impugnación claramente extemporánea. Por lo demás, hemos defendido que el artículo 29.2 del Anexo VI del Real Decreto 1/2016 es de aplicación directa sin necesidad de previa declaración de estar en riesgo la masa Aluvial, al contrario de lo que sucedía con la regulación contenida en el Real Decreto 354/2013, con lo que los posibles vicios cometidos en su adopción resultan intranscendentes.

OCTAVO .- Finalmente rechazamos los tres argumentos residuales que nos faltan por analizar. No cabe ninguna duda que la resolución recurrida está motivada, al expresar las razones por las que la novación se ha considerado incompatible con el Plan Hidrológico que nos ocupa, en la revisión llevada a cabo por el Real Decreto 1/2016, de tal forma que los interesados perjudicados por ella han tenido la oportunidad de ejercer una completa defensa contra ella, como lo acredita el contenido de las respectivas demandas. En realidad, no se necesitaba otra motivación que la reproducción del precepto legal.

El argumentario sobre indefensión en el procedimiento que acaba con el acto administrativo objeto del recurso no puede ser aceptado, pues constan cumplidos los trámites establecidos en los artículos 140 a 142 del RDPH, con la posibilidad, plenamente ejercida, de hacer alegaciones y de presentar informes periciales en su apoyo. No hay indefensión material alguna, sin que haya existido impedimento alguno para haber realizado las adaptaciones que permite el artículo 108.3, que no hubieran tenido virtualidad alguna, dada la terminante redacción del artículo 29.2 aplicado. Finalmente, compartimos de nuevo con la Abogacía del Estado que, en modo alguno, era precisa la declaración de mal estado del embalse como tal, pues el precepto reglamentario aplicado en absoluto lo exige. Todo lo expuesto nos lleva a la desestimación del recurso en su integridad".

TERCERO.-Para resolver adecuadamente el caso que nos ocupa y de acuerdo con lo establecido en la normativa expuesta en el fundamento primero y actualizada la normativa que se cita en el segundo y más en concreto con el artículo 108 del RDPH así como que debe tenerse presente la normativa que regula esta potestad administrativa y que se ha puesto de manifiesto a través del informe de la Oficina de Planificación Hidrológica, que viene a recoger, en suma, que en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Guadiana, Demarcación de la parte española, no se pueden otorgar concesiones administrativas superficiales o subterráneas para uso agropecuario, de manera que, además de existir una motivación en el presente caso, esta motivación es adecuada a la normativa reguladora de la cuestión que nos ocupa y ello, a juicio de la Sala, no supone prejuzgar en absoluto sino que la actuación administrativa venga adecuadamente motivada y no viene motivada de forma estereotipada sino sobre lo que tal Real Decreto establece sobre la base de los estudios más diversos que constan en la misma y los Planes Hidrológicos de la cuenca, los requisitos y las limitaciones en este tipo de otorgamientos por concesión que, como antes se ha dicho, es una actividad discrecional de la Administración, que debe sujetarse a los criterios generales de la norma de aplicación, sin olvidar que existen tantas opiniones como peritos pero debió ser en esta normativa y en el Plan Hidrológico cuando se formularan las alegaciones técnicas que ahora se pretenden llevar a cabo y sin que por ello pueda considerarse que existe una vulneración del principio de confianza legítima, ya que la confianza legítima deriva del cumplimiento de las normas jurídicas y no de una excepción singular de la normativa general para un caso concreto, teniendo en cuenta, además, el principio inspirador incluso de la inderogabilidad general de los reglamentos y resultando aplicable tanto para una nueva concesión como para la innovación según se desprende del conjunto normativo que se ha expuesto en el fundamento jurídico segundo y que debemos de reiterar por razones de seguridad jurídica y del principio de igualdad en la aplicación de la ley, todo lo cual nos conduce a la desestimación del recurso interpuesto.

No existe arbitrariedad cuando la Administración para resolver un caso concreto cuando la Administración sigue la normativa aplicable o de carácter general, sin que se pueda considerar que se vulnera la doctrina de los actos propios porque se admitieran modificaciones subjetivas sobre la base de la concesión existente, reiterando que los informes técnicos debieron de hacerse valer al momento de dictarse la normativa de referencia basada en rigurosos estudios técnicos o del que se establecieron los criterios generales.

Tampoco se vulnera el principio de confianza legítima por esta causa, teniendo en cuenta la finalidad esencial, cual es el respeto del medio ambiente en el tratamiento de las aguas sobre las que existe un ciclo único de aprovechamientos superficiales y subterráneos, que en el caso de las concesiones, como se ha dicho, tiene un carácter discrecional y a la vista, igualmente, de que tal y como se señala en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia existe una reiteración en el tratamiento de la situación de las aguas de esta zona de la demarcación española del Guadiana.

En cualquier caso, no se pide en la demanda la nulidad del Real Decreto 35/2023, de ahí que sus disposiciones deban aplicarse.

CUARTO.-En cuanto a las costas se imponen a los actores por aplicación del principio del vencimiento, al no concurrir dudas de hecho o de derecho que justifique otro pronunciamiento, si bien las limitamos en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 139.4 LJCA, por todos los conceptos, incluido el IVA, a la cantidad de 5.000 euros, que serán abonadas a partes iguales por las dos partes actoras. Esta cantidad se fija en atención a la extensión de los derechos de que se trata, la complejidad del asunto y la existencia previa de un pronunciamiento en una cuestión análoga en la que existe identidad de razón.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.-Dicen los arts. 52 y 59 de la Ley de Aguas, respecto de las formas de adquirir el derecho al uso privativo y la concesión administrativa que el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa, así como que no podrá adquirirse por prescripción el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico.

Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa. Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos. Si para la realización de las obras de una nueva concesión, fuese necesario modificar la toma o captación de otra u otras preexistentes, el organismo de cuenca podrá imponer, o proponer en su caso, la modificación, siendo los gastos y perjuicios que se ocasionen a cargo del peticionario.

Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes Hidrológicos, con carácter temporal y plazo no superior a setenta y cinco años. Su otorgamiento será discrecional, pero toda resolución será motivada y adoptada en función del interés público. Las concesiones serán susceptibles de revisión con arreglo a lo establecido en el artículo 65 de esta Ley.

No obstante lo dispuesto en el apartado 1, los órganos de la Administración Central o de las Comunidades Autónomas podrán acceder a la utilización de las aguas previa autorización especial extendida a su favor o del Patrimonio del Estado, sin perjuicio de terceros. Cuando para la normal utilización de una concesión fuese absolutamente necesaria la realización de determinadas obras, cuyo coste no pueda ser amortizado dentro del tiempo que falta por transcurrir hasta el final del plazo de la concesión, éste podrá prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras puedan amortizarse, con un límite máximo de diez años y por una sola vez, siempre que dichas obras no se opongan al Plan Hidrológico correspondiente y se acrediten por el concesionario los perjuicios que se le irrogarían en caso contrario.

Los caudales ecológicos o demandas ambientales no tendrán el carácter de uso a efectos de lo previsto en este artículo y siguientes, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En todo caso, se aplicará también a los caudales medioambientales la regla sobre supremacía del uso para abastecimiento de poblaciones recogida en el párrafo final del apartado 3 del artículo 60. Los caudales ecológicos se fijarán en los Planes Hidrológicos de cuenca. Para su establecimiento, los organismos de cuenca realizarán estudios específicos para cada tramo de río. El otorgamiento de una concesión no exime al concesionario de la obtención de cualquier otro tipo de autorización o licencia que conforme a otras leyes se exija a su actividad o instalaciones.

En este sentido, el Artículo 89 del RDPH señala que:

"1. El derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera que sea el título de su adquisición, se extingue:

a) Por término del plazo de su concesión.

b) Por caducidad de la concesión en los términos previstos en el artículo 64 de la Ley de Aguas.

c) Por expropiaciones forzosas.

d) Por renuncia expresa del concesionario.

2. La declaración de la extinción del derecho al uso privativo del agua requerirá la previa audiencia de los titulares del mismo.

3. Cuando el destino dado a las aguas concedidas fuese el riego o abastecimiento de población, el titular de la concesión podrá obtener una nueva con el mismo uso y destino para las aguas, debiendo formular la solicitud en el trámite de audiencia previa en el expediente de declaración de extinción o durante los últimos cinco años de la vigencia de aquélla.

En caso de producirse la solicitud y siempre que a ello no se opusiere el Plan Hidrológico Nacional, el Organismo de cuenca tramitará el expediente excluyendo el trámite de proyectos en competencia...."

Los arts 140 a 142 de este último texto legal que:

"Los titulares de una concesión de aguas para riego o para abastecimiento de poblaciones, o los usuarios a que hace referencia el artículo 62.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , podrán obtener una nueva concesión para el mismo uso y destino, que se tramitará de acuerdo con lo establecido en los artículos siguientes.

Artículo 141. Solicitud de una novación.

1. La solicitud de la nueva concesión deberá formularse del modo previsto en el artículo 89.3.

2. El organismo de cuenca examinará la compatibilidad o incompatibilidad de la petición con el Plan Hidrológico de la demarcación.

Artículo 142. Tramitación de una novación.

1. Ultimado el trámite anterior, y en caso de que se aprecie la compatibilidad con el plan hidrológico de la demarcación, la concesión se novará ajustando sus características y condiciones a éste.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, la administración, para mejor proveer, podrá recabar los informes que estime pertinentes, así como, acordar trámite de información pública".

El Artículo 27 del Anexo VI del Real Decreto 35/23 señala respecto de las Normas Generales relativas a las concesiones que:

"1. Como norma general y para todo el ámbito territorial de este Plan Hidrológico, con el fin de asegurar el cumplimiento de los caudales ecológicos y que se alcance el buen estado de las masas de agua, sólo se otorgarán nuevas concesiones de agua, tanto superficial como subterránea, que se correspondan con las asignaciones y reservas definidas en el artículo 12, y en el caso de uso de regadío por un periodo máximo de 25 años.

2. Para asegurar el cumplimiento del buen estado de las masas de agua superficial, no se otorgarán novaciones de concesiones para uso de riego en masas de agua superficial con caudales no regulados en mal estado, o con presiones significativas de extracción o contaminación difusa de origen agrario. Igualmente, no se otorgarán concesiones ni novaciones de concesiones para todo uso desde captaciones situadas en masas de agua superficial en el interior de la reserva o en la cuenca de aportación de reservas naturales fluviales. Queda exceptuada de esta limitación el aprovechamiento de las aguas para abastecimiento urbano cuando no existan otras alternativas viables de suministro; en cuyo caso, se atenderá para cada situación específica, a su debida justificación y al resultado del análisis de la repercusión ambiental que pudieren ocasionar.

3. En zonas situadas fuera de las masas de agua subterránea, se podrá otorgar en concesión nuevos recursos adicionales no cuantificados en el Plan. En todos los casos, no deberá producirse afección a las masas de agua superficial ni a otros aprovechamientos preexistentes. Salvo abastecimiento de población, será exigible el procedimiento de investigación de aguas subterráneas por el artículo 177 del RDPH para volúmenes de aprovechamiento iguales o superiores a 100.000 m3/año, no admitiéndose el fraccionamiento de proyectos para evitar el sometimiento a dicho trámite.

4. En el trámite de información pública de concesiones de agua, y sin perjuicio de lo previsto en el RDPH, será suficiente con la publicación de nota anuncio en el tablón del ayuntamiento en el que radiquen las obras y en la página web de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

El art. Artículo 108 del RDPH dice que:

"1. El Organismo de cuenca examinará el documento técnico y la petición de concesión, presentados para apreciar su previa compatibilidad o incompatibilidad con el Plan Hidrológico de cuenca.

2. En caso de compatibilidad previa, se proseguirá la tramitación del expediente de concesión, de acuerdo con los artículos siguientes del presente Reglamento.

3. Si para la compatibilidad previa con el Plan Hidrológico de cuenca fuese preciso establecer condiciones que en alguna forma limiten la petición, o del examen indicado en el apartado 1 se dedujera que únicamente era posible otorgar una concesión a precario, de las indicadas en el artículo 55.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , el Organismo de cuenca pondrá en conocimiento del peticionario aquellas condiciones o la circunstancia indicada, según el caso, a fin de que el mismo, en el plazo de quince días, manifieste si desea proseguir la tramitación de la concesión, aun cuando ésta pueda quedar afectada por las limitaciones citadas, sobreentendiéndose su conformidad si no hiciera manifestación en contrario durante el plazo citado.

4. En caso de incompatibilidad, sin que sea posible aplicar el artículo 55,3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , el Organismo de cuenca resolverá o propondrá al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en su caso, la denegación de la concesión solicitada".

SEGUNDO.- Nuestra sentencia 269/20, rec. 299/19 de 29 de octubre, en un caso que resulta aplicable al caso, mutatis mutandidecíamos que:

"PRIMERO .- Se somete a nuestra consideración en esta ocasión las resoluciones desestimatorias de los recursos de reposición, de fechas 21/03/2019 y 26/03/2019, interpuestas por las hoy actoras contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana (en adelante CHG), de fecha 16/01/2017, por la que se denegaba la solicitud de novación de la concesión administrativa nº 78/1986 para el aprovechamiento de las aguas superficiales del río Azuer (embalse del Puerto de Vallehermoso), con destino a riegos y explotación ganadera porcina en la finca "Puerto Vallehermoso" (TM de Alhambra y La Solana, en Ciudad Real). La razón de la denegación de la novación de la concesión es la incompatibilidad de la misma con el artículo 29.2, en relación con el artículo 26, ambos de las Disposiciones Normativas del Plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana ("ANEXO VI Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, del Real Decreto 1/2016 , de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro", en adelante ANEXO VI) y por aplicación del artículo 108.4 del RDPH a cuyo tenor " En caso de incompatibilidad, sin que sea posible aplicar el artículo 55,3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, el Organismo de cuenca resolverá o propondrá al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en su caso, la denegación de la concesión solicitada".

En el caso que nos ocupa, el embalse del Puerto de Vallehermoso, del que se pretende extraer las aguas, coincide en 12,3 Km2 con la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer, que el artículo 26 declara en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, de tal forma que, conforme al art 29.2 de dicho ANEXI VI " No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en las cuencas de aportación del Subsistema Alto Guadiana cuando coincidan total o parcialmente con las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

La demanda presentada por la S.A.T 9892 VALLERMOSO S.R. L., se sustenta en dos grandes grupos de argumentos: los dirigidos contra el propio acto objeto de nuestro recurso, esto es, la decisión de denegar la concesión (fundamentalmente la indefensión producida durante la tramitación del procedimiento administrativo y la no concesión del trámite previsto en el artículo 108.3 del RDPH), y los dirigidos contra las normas reglamentarias en las que se sustenta la decisión administrativa.

Y en este caso hay argumentos negando la propia aplicación del artículo 29.2 del del ANEXO VI, que entiende no es aplicable a las novaciones sino a las concesiones nuevas. Y sentado ello, dirige todo su argumentario contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de fecha 17/08/2015 por el que adoptó el acuerdo de declarar la masa de agua subterránea aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015), que, a su juicio tiene carácter constitutivo, de tal modo que es insuficiente la constancia en el artículo 26 del ANEXO VI, resultando que el procedimiento para tal acuerdo estaba caducado y carecía de los trámites esenciales exigidos en el artículo 56 TRLA (se impidió a los concesionarios, ahora demandantes, la intervención de la Comunidad de Usuarios en un programa de actuación).

Adicionalmente se alega indefensión en el procedimiento para dicho Acuerdo, falta de motivación con total ausencia de fundamentación técnica para determinar en 0.8 hm3/año los recursos disponibles de la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer. Termina suplicando se acceda a la novación de la concesión en los términos solicitados en la solicitud y, subsidiariamente, la retroacción de actuaciones a fin de la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 108.3 RDPH. La demanda presentada por el resto de actores esgrime los siguientes argumentos: a) La errónea demarcación territorial de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer; b) La infundada determinación de los Recursos Disponibles de la citada masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer en 0,8 hm3/año por una falta total de datos que puedan determinar el Balance Hídrico de dicha masa de aguas subterráneas; c) Se trata de un expediente de renovación y no una nueva concesión, por lo que no se pueda aplicar el artículo 29.2; d) Falta de declaración en riesgo y/o en mal estado del "Embalse de Puerto de Vallehermoso" como aguas superficiales; e) El expediente de declaración en riesgo de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer está viciado de nulidad por proceder de un expediente caducado.

En definitiva, aprovechando el cuestionamiento de un acto administrativo (la denegación de la novación de la concesión) se esgrimen argumentos contra (1) tal acto (la indefensión producida durante la tramitación del procedimiento administrativo y la no concesión del trámite previsto en el art 108.3 del RDPH), contra (2) las determinaciones reglamentarias del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana (La errónea demarcación territorial de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer y La infundada determinación de los Recursos Disponibles de la citada masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer en 0,8 hm3/año por una falta total de datos que puedan determinar el Balance Hídrico de dicha masa de aguas subterráneas), contra (3) la norma del Anexo VI de la Revisión de tal Plan llevada a cabo por el Real Decreto 1/2016 aplicada para denegarla (artículo 29.2 en relación con el artículo 26) y contra ( 4) el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, de fecha 17/08/2015, que declaró la masa de agua subterránea aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (procedimiento caducado y carencia de trámites esenciales).

SEGUNDO .- Planteado el debate en estos términos, preciso es comenzar recordando que la norma aplicada para rechazar la novación, por incompatibilidad con el Plan Hidrológico, tiene su base y justificación en la situación del Subsistema del Alto Guadiana que fue objeto de regulación en el Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana, consistente " en una situación ambientalmente muy degradada en este lugar como consecuencia de un conjunto de causas que, en su interrelación, han conducido de una forma progresiva a una amenaza importante para este territorio", según su preámbulo.

Este Plan Especial tenía como fecha de vigencia hasta 31/12/2015, según su artículo 5. Posteriormente se promulga en Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, en cuya Disposición adicional séptima (Actualización y revisión del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana), se fijaba como fecha de revisión también la de 31/12/2015. Tal determinación es cumplida por el Real Decreto 1/2016, que, además, establece en su Disposición adicional quinta la prórroga de la vigencia del mencionado Plan Especial del Alto Guadiana hasta que el Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana, en alguna de sus futuras revisiones, determine que se ha alcanzado el buen estado en todas las masas de agua del Alto Guadiana. Estamos pues, en un conjunto de normas, sucesivas en el tiempo, cuyo análisis conjunto es imprescindible, pues tienen como objetivo común, en cuanto ahora interesa, la consecución del buen estado de las masas de aguas subterráneas y superficiales asociadas en el Subsistema del Alto Guadiana, corrigiendo el déficit hídrico estructural existente en el ámbito territorial aplicable a la cuenca del río Guadiana, aguas arriba de la desembocadura del río Jabalón, incluyendo la cuenca de éste ( artículos 2 y 4 del Real Decreto 13/2008). En este ámbito territorial se encuentra el río Azuer y la masa subterránea Aluvial del Azuer, así como el Embalse Puerto de Vallehermoso. Este proceso dinámico de protección puso su énfasis inicialmente en las concesiones de aguas subterráneas y no en las concesiones de aguas superficiales. Así el Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana, dedica todas sus normas del Anexo I a la regulación de las aguas subterráneas, no mencionando en ningún momento a las aguas superficiales. A partir del Real Decreto 354/2013 se introducen normas expresas sobre concesiones de aguas superficiales en los cauces del Subsistema del Alto Guadiana relacionadas con masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de declaración de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo. En concreto su artículo 22.6 establecía que " 6. No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en los cauces del Subsistema Alto Guadiana que discurran sobre las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de declaración de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en el apartado 4 anterior". Y este apartado tenía el siguiente tenor. " 4. No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas subterráneas en aquellas masas coincidentes parcial o totalmente con zonas acuíferas declaradas sobreexplotadas (Mancha Occidental I, Mancha Occidental II, Rus-Valdelobos, Campo de Montiel y Campo de Calatrava), ni en las masas de agua subterránea que se declaren en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo, de acuerdo con lo establecido en los artículos 56 del texto refundido de la Ley de Aguas y 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ..." Y esa línea de protección se refuerza con el Artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 que es el utilizado por la Administración para denegar la novación de la concesión, al establecer que " No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en las cuencas de aportación del Subsistema Alto Guadiana cuando coincidan total o parcialmente con las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

Nótese que la regulación del artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 es más garantista que la del antiguo artículo 22.6 del anterior Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, pues mientras en éste la remisión al apartado 4 de ese artículo se hacía a " las masas de agua subterránea que se declaren en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo" (era imprescindible tal declaración), en el actual régimen ya no se necesita tal declaración, pues es suficiente con que "presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

Por otra parte, es también necesario recordar que ya el Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, estableció que la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer (en adelante Aluvial) estaba en mal estado cuantitativo y también se estableció entonces que " A los efectos de esta normativa, se considera que una masa de agua subterránea se encuentra en mal estado cuantitativo cuando su índice de explotación (obtenido como el cociente entre el volumen asociado a los derechos extracción y el recurso disponible), sea mayor de 0,8 y además exista una tendencia clara de disminución de sus niveles piezométricos en una zona relevante" ( artículo 11.1). Y como consecuencia de ello, ya se previó que debería ser declarada en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 56 del texto refundido de la Ley de Aguas y el artículo 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (artículo 11.3). Y esto es lo que cabalmente se lleva a cabo por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de fecha 17/08/2015 se adoptó el acuerdo de declarar la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015).

TERCERO .- Sentado este discurrir de los niveles de protección, no existe duda que la decisión administrativa cuestionada debe ser resuelta conforme a la regulación contenida en el Real Decreto 1/2016, que era la normativa vigente en la fecha de la solicitud, de manera que el análisis de compatibilidad de la novación de la concesión sobre las aguas superficiales del embalse Puerto Vallehermoso debe realizarse conforme a lo establecido en el artículo 29.2 de las normas de su Anexo VI en relación con el artículo 26. Pues bien, y conforme a lo expuesto anteriormente, compartimos con la Abogacía del Estado que no era preciso, para que estos preceptos pudieran operar, que se hubiera declarado que el Aluvial estaba en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico. Así lo constata la propia interpretación literal de los mismos, la interpretación sistemática por comparación con la regulación anterior en el Real Decreto 354/2013, y la interpretación finalista de protección de un Subsistema especial degradado. Y ello, insistimos en este aspecto, con la finalidad de cumplir el progresivo proceso de protección expuesto, que lleva a la determinación de impedir las concesiones superficiales en el Subsistema que analizamos con la simple mención en la tabla del artículo 26, que tiene como finalidad la " Identificación de las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo", independientemente de que haya o no una efectiva declaración mediante el correspondiente Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, destacando, en cualquier caso, que ya en el Real Decreto 354/2013 se estableció el mal estado de la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer. Y ello después de un proceso de elaboración muy complejo, del que da cumplida cuenta la exposición de motivos de esta norma. En definitiva, rechazamos el argumentario de que fuera precisa la previa declaración expresa de riesgo, no obstante lo cual, como queda dicho, tal declaración estaba realizada antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1/2016.

CUARTO .- Compartimos igualmente con la Abogacía del Estado que el artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 es aplicable tanto a las nuevas concesiones como a las novaciones solicitadas de las ya existentes que están en fase de extinción por el transcurso del plazo de la concesión, como es el caso, y que tienen lugar al amparo del artículo 140 y siguientes del RDPH.

Así lo impone la propia finalidad de la norma y así se deduce de la interpretación sistemática de la normativa específica en el RDPH, que diferencia entre la novación (sección 7ª), la modificación (sección 8º) y la revisión (sección 9ª).

Por otra parte, la dicción literal del artículo 140 claramente menciona que en casos como el que nos ocupa, lo que se solicitó es una "nueva concesión para el mismo uso y destino" Y en estos casos, lo primero que ha de analizar la Administración es la compatibilidad o incompatibilidad de la petición con el Plan Hidrológico correspondiente. Y resulta que la incompatibilidad existe por aplicación de lo establecido en el artículo 29.2. Y no es de aplicación a nuestro supuesto la doctrina sentada en la STSJ de Madrid de fecha 05/12/2016, pues en ella no se analiza la existencia de un precepto tan claro y rotundo como el de ese artículo, que impide la concesión de la novación al no cuestionarse los elementos fácticos que permiten su aplicación, esto es, que el embalse de Puerto de Vallehermoso se halla en el Subsistema del Alto Guadiana y que dicho embalse coincide con una masa subterránea incluida en el artículo 26 con la indicación de que presenta circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo.

QUINTO .- Sentado ello, nótese que estamos en un supuesto en el que se impugna un acto administrativo (la denegación de la novación de la concesión) en base a determinaciones expresas de normas reglamentarias, de obligada aplicación por la Administración y también por la Sala. Esto es, y salvando los argumentos impugnatorios que se refieren específicamente a dicho acto, estamos ante la impugnación indirecta de disposiciones generales, con lo que hay que traer al debate, inmediatamente, la doctrina jurisprudencial (de la que resaltamos en negrita los más importante) sobre esta impugnación indirecta. Y para ello acudimos a la STS 10/11/2006, rec. 83/2004, donde se argumenta que " En relación a la impugnación indirecta de los reglamentos, según la regulación que hace la vigente ley jurisdiccional, esta Sala del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones. Así entre otras, en la Sentencia de 11 de Febrero de 2.005 (Rec.6822/02 ) en relación a la impugnación por vía indirecta de posibles defectos de procedimiento de las disposiciones generales, se ha dicho: "Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposiciones generales pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003-RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores)." Y en la reciente STS 13/05/2019, rec. 2389/2016, se puede leer que: " Es conocida la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que establece que la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores). Y tan solo la ha admitido excepcionalmente la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cualificados, como cuando se trata de disposiciones dictadas por órgano manifiestamente incompetente ( STS 27.10.2007 ), o por omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación ( STS 26.12.2007 ), pero no es el caso que nos ocupa, en que los informes sí se solicitaron y emitieron, por lo que la discrepancia se centraría en la correcta composición del órgano informante". Y en la STSJPV 28/06/2016, rec. 1870/2016 que: " Esta Sala y Sección, en su sentencia de fecha 31 de mayo de 2010 (rec. de apelación nº 194/09), se ha hecho eco de la anterior doctrina en su fundamento de derecho segundo, donde dice: " Así planteados los términos del litigio, sin ataque directo a la liquidación tributaria propiamente dicha y como manifestación del recurso indirecto frente al reglamento fiscal de que es aplicación el acto de exacción, hay necesariamente que señalar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias como las de 16 de marzo de 1996, (Ar. 2.778 ), o 17 de mayo de 1996 , (Ar. 4.628), viene recordando la improcedencia de alegar defectos de elaboración de las disposiciones generales o reglamentos como fundamento del recurso indirecto facultado por el artículo 39.2 LJCA , diciendo que, "... se invocan las Sentencias de este Tribunal de 21 de febrero 1989 , ( Ar. 1.132), 12 de febrero de 1988 , ( Ar. 1.133), 5 de marzo de 1.988 ( Ar. 1780 ), 2 de junio de 1987, (Ar. 5.908 ), y 29 de octubre de 1987 , (Ar. 7.438), cuya cita jurisprudencial podemos sintetizar aquí en el sentido de que en ella se proscribe la posibilidad deque en recursos de impugnación indirecta de normas pueda declararse la nulidad de reglamentos por vicios formales en su proceso de elaboración, y que es necesario en dichos recursos examinar si el Reglamento cuestionado en su contenido material es o no conforme con la legalidad superior que desarrolla, sin que el órgano jurisdiccional pueda dejar incumplido dicho Reglamento, si no se aprecia en él contradicción con la legalidad superior, imputando a la sentencia recurrida que no ha realizado el enjuiciamiento material referido, dejando de aplicar los Estatutos contra la jurisprudencia citada". En el mismo sentido se pronuncian otras sentencias, como las de 20 de julio de 1993, (Ar. 6.247), o 17 de noviembre de 1993. (Ar. 8.220)".

SEXTO .- Aplicada esta doctrina a los argumentarios esgrimidos en ambas demandas, debemos rechazar todos aquellos que cuestionándose, en definitiva, normas reglamentarias de modo indirecto, no suponen ilegalidad material de las mismas respecto de la legalidad superior que necesariamente desarrollan, sin que sean posible analizar ahora defectos meramente formales, pues en modo alguno estemos ante la omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, único supuesto en el que la doctrina jurisprudencial expuesta permite la estimación de la impugnación indirecta por defectos formales. Y es que no consta ni un solo precepto legal que se diga infringido por las normas reglamentarias que sustenta el acto administrativo objeto del recurso. Así las cosas, deben rechazarse los argumentarios de las demandas que hacen referencia a las determinaciones contenidas en el Plan Hidrológico de la cuenca que nos ocupa, como que la demarcación territorial de la masa subterránea Aluvial es errónea, que es incorrecto el recurso disponible máximo a extraer anualmente de la misma (0,8 hm3/año) o su propia declaración de estar en riesgo, determinaciones todas ellas que ya se contenían en el Real Decreto 354/2013 y se vuelven a reproducir en el vigente Real Decreto 1/2016. En el proceso de elaboración de estas normas (nos remitimos nuevamente a la exposición de motivos del Real Decreto 354/2013 que es muy ilustrativo) pudieron las ahora actoras utilizar el trámite de información pública para defender, en base a informes periciales que pudieron presentar, lo que ahora pretenden acreditar al impugnar un acto administrativo de aplicación, sin que se alegue vulneración de norma con rango legal, insistimos.

SÉPTIMO .- Los argumentos impugnatorios que se refieren específicamente al Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, de fecha 17/08/2015, que declaró la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015), merecen una consideración distinta, pues parece que ambas partes dan por sentado que no se trata de una disposición de carácter general, sino un acto administrativo con destinatarios indefinidos. Desde luego, si se considerase que se trata de una disposición de carácter general, deberíamos aplicar la doctrina jurisprudencial expuesta para constatar que no estamos ante la ausencia total de procedimiento, que es lo exigido, sin que baste la simple omisión de alguno trámite, que es lo que se propugna en la demanda. Ni tampoco cabría argumentar sobre su caducidad. Si lo consideramos como un simple acto administrativo, los motivos que ahora se esgrimen contra él debieron ser puestos de manifiesto en el procedimiento en el que se adoptó, incluso acudiendo a la vía jurisdiccional, lo que no tuvo lugar. Recordemos que el Acuerdo fue objeto de publicación en el BOE con fecha 17/09/2015. Se trataría de una impugnación claramente extemporánea. Por lo demás, hemos defendido que el artículo 29.2 del Anexo VI del Real Decreto 1/2016 es de aplicación directa sin necesidad de previa declaración de estar en riesgo la masa Aluvial, al contrario de lo que sucedía con la regulación contenida en el Real Decreto 354/2013, con lo que los posibles vicios cometidos en su adopción resultan intranscendentes.

OCTAVO .- Finalmente rechazamos los tres argumentos residuales que nos faltan por analizar. No cabe ninguna duda que la resolución recurrida está motivada, al expresar las razones por las que la novación se ha considerado incompatible con el Plan Hidrológico que nos ocupa, en la revisión llevada a cabo por el Real Decreto 1/2016, de tal forma que los interesados perjudicados por ella han tenido la oportunidad de ejercer una completa defensa contra ella, como lo acredita el contenido de las respectivas demandas. En realidad, no se necesitaba otra motivación que la reproducción del precepto legal.

El argumentario sobre indefensión en el procedimiento que acaba con el acto administrativo objeto del recurso no puede ser aceptado, pues constan cumplidos los trámites establecidos en los artículos 140 a 142 del RDPH, con la posibilidad, plenamente ejercida, de hacer alegaciones y de presentar informes periciales en su apoyo. No hay indefensión material alguna, sin que haya existido impedimento alguno para haber realizado las adaptaciones que permite el artículo 108.3, que no hubieran tenido virtualidad alguna, dada la terminante redacción del artículo 29.2 aplicado. Finalmente, compartimos de nuevo con la Abogacía del Estado que, en modo alguno, era precisa la declaración de mal estado del embalse como tal, pues el precepto reglamentario aplicado en absoluto lo exige. Todo lo expuesto nos lleva a la desestimación del recurso en su integridad".

TERCERO.-Para resolver adecuadamente el caso que nos ocupa y de acuerdo con lo establecido en la normativa expuesta en el fundamento primero y actualizada la normativa que se cita en el segundo y más en concreto con el artículo 108 del RDPH así como que debe tenerse presente la normativa que regula esta potestad administrativa y que se ha puesto de manifiesto a través del informe de la Oficina de Planificación Hidrológica, que viene a recoger, en suma, que en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Guadiana, Demarcación de la parte española, no se pueden otorgar concesiones administrativas superficiales o subterráneas para uso agropecuario, de manera que, además de existir una motivación en el presente caso, esta motivación es adecuada a la normativa reguladora de la cuestión que nos ocupa y ello, a juicio de la Sala, no supone prejuzgar en absoluto sino que la actuación administrativa venga adecuadamente motivada y no viene motivada de forma estereotipada sino sobre lo que tal Real Decreto establece sobre la base de los estudios más diversos que constan en la misma y los Planes Hidrológicos de la cuenca, los requisitos y las limitaciones en este tipo de otorgamientos por concesión que, como antes se ha dicho, es una actividad discrecional de la Administración, que debe sujetarse a los criterios generales de la norma de aplicación, sin olvidar que existen tantas opiniones como peritos pero debió ser en esta normativa y en el Plan Hidrológico cuando se formularan las alegaciones técnicas que ahora se pretenden llevar a cabo y sin que por ello pueda considerarse que existe una vulneración del principio de confianza legítima, ya que la confianza legítima deriva del cumplimiento de las normas jurídicas y no de una excepción singular de la normativa general para un caso concreto, teniendo en cuenta, además, el principio inspirador incluso de la inderogabilidad general de los reglamentos y resultando aplicable tanto para una nueva concesión como para la innovación según se desprende del conjunto normativo que se ha expuesto en el fundamento jurídico segundo y que debemos de reiterar por razones de seguridad jurídica y del principio de igualdad en la aplicación de la ley, todo lo cual nos conduce a la desestimación del recurso interpuesto.

No existe arbitrariedad cuando la Administración para resolver un caso concreto cuando la Administración sigue la normativa aplicable o de carácter general, sin que se pueda considerar que se vulnera la doctrina de los actos propios porque se admitieran modificaciones subjetivas sobre la base de la concesión existente, reiterando que los informes técnicos debieron de hacerse valer al momento de dictarse la normativa de referencia basada en rigurosos estudios técnicos o del que se establecieron los criterios generales.

Tampoco se vulnera el principio de confianza legítima por esta causa, teniendo en cuenta la finalidad esencial, cual es el respeto del medio ambiente en el tratamiento de las aguas sobre las que existe un ciclo único de aprovechamientos superficiales y subterráneos, que en el caso de las concesiones, como se ha dicho, tiene un carácter discrecional y a la vista, igualmente, de que tal y como se señala en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia existe una reiteración en el tratamiento de la situación de las aguas de esta zona de la demarcación española del Guadiana.

En cualquier caso, no se pide en la demanda la nulidad del Real Decreto 35/2023, de ahí que sus disposiciones deban aplicarse.

CUARTO.-En cuanto a las costas se imponen a los actores por aplicación del principio del vencimiento, al no concurrir dudas de hecho o de derecho que justifique otro pronunciamiento, si bien las limitamos en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 139.4 LJCA, por todos los conceptos, incluido el IVA, a la cantidad de 5.000 euros, que serán abonadas a partes iguales por las dos partes actoras. Esta cantidad se fija en atención a la extensión de los derechos de que se trata, la complejidad del asunto y la existencia previa de un pronunciamiento en una cuestión análoga en la que existe identidad de razón.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,

PRIMERO.-Dicen los arts. 52 y 59 de la Ley de Aguas, respecto de las formas de adquirir el derecho al uso privativo y la concesión administrativa que el derecho al uso privativo, sea o no consuntivo, del dominio público hidráulico se adquiere por disposición legal o por concesión administrativa, así como que no podrá adquirirse por prescripción el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico.

Todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa. Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos, sin que el título concesional garantice la disponibilidad de los caudales concedidos. Si para la realización de las obras de una nueva concesión, fuese necesario modificar la toma o captación de otra u otras preexistentes, el organismo de cuenca podrá imponer, o proponer en su caso, la modificación, siendo los gastos y perjuicios que se ocasionen a cargo del peticionario.

Toda concesión se otorgará según las previsiones de los Planes Hidrológicos, con carácter temporal y plazo no superior a setenta y cinco años. Su otorgamiento será discrecional, pero toda resolución será motivada y adoptada en función del interés público. Las concesiones serán susceptibles de revisión con arreglo a lo establecido en el artículo 65 de esta Ley.

No obstante lo dispuesto en el apartado 1, los órganos de la Administración Central o de las Comunidades Autónomas podrán acceder a la utilización de las aguas previa autorización especial extendida a su favor o del Patrimonio del Estado, sin perjuicio de terceros. Cuando para la normal utilización de una concesión fuese absolutamente necesaria la realización de determinadas obras, cuyo coste no pueda ser amortizado dentro del tiempo que falta por transcurrir hasta el final del plazo de la concesión, éste podrá prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras puedan amortizarse, con un límite máximo de diez años y por una sola vez, siempre que dichas obras no se opongan al Plan Hidrológico correspondiente y se acrediten por el concesionario los perjuicios que se le irrogarían en caso contrario.

Los caudales ecológicos o demandas ambientales no tendrán el carácter de uso a efectos de lo previsto en este artículo y siguientes, debiendo considerarse como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de explotación. En todo caso, se aplicará también a los caudales medioambientales la regla sobre supremacía del uso para abastecimiento de poblaciones recogida en el párrafo final del apartado 3 del artículo 60. Los caudales ecológicos se fijarán en los Planes Hidrológicos de cuenca. Para su establecimiento, los organismos de cuenca realizarán estudios específicos para cada tramo de río. El otorgamiento de una concesión no exime al concesionario de la obtención de cualquier otro tipo de autorización o licencia que conforme a otras leyes se exija a su actividad o instalaciones.

En este sentido, el Artículo 89 del RDPH señala que:

"1. El derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera que sea el título de su adquisición, se extingue:

a) Por término del plazo de su concesión.

b) Por caducidad de la concesión en los términos previstos en el artículo 64 de la Ley de Aguas.

c) Por expropiaciones forzosas.

d) Por renuncia expresa del concesionario.

2. La declaración de la extinción del derecho al uso privativo del agua requerirá la previa audiencia de los titulares del mismo.

3. Cuando el destino dado a las aguas concedidas fuese el riego o abastecimiento de población, el titular de la concesión podrá obtener una nueva con el mismo uso y destino para las aguas, debiendo formular la solicitud en el trámite de audiencia previa en el expediente de declaración de extinción o durante los últimos cinco años de la vigencia de aquélla.

En caso de producirse la solicitud y siempre que a ello no se opusiere el Plan Hidrológico Nacional, el Organismo de cuenca tramitará el expediente excluyendo el trámite de proyectos en competencia...."

Los arts 140 a 142 de este último texto legal que:

"Los titulares de una concesión de aguas para riego o para abastecimiento de poblaciones, o los usuarios a que hace referencia el artículo 62.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , podrán obtener una nueva concesión para el mismo uso y destino, que se tramitará de acuerdo con lo establecido en los artículos siguientes.

Artículo 141. Solicitud de una novación.

1. La solicitud de la nueva concesión deberá formularse del modo previsto en el artículo 89.3.

2. El organismo de cuenca examinará la compatibilidad o incompatibilidad de la petición con el Plan Hidrológico de la demarcación.

Artículo 142. Tramitación de una novación.

1. Ultimado el trámite anterior, y en caso de que se aprecie la compatibilidad con el plan hidrológico de la demarcación, la concesión se novará ajustando sus características y condiciones a éste.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, la administración, para mejor proveer, podrá recabar los informes que estime pertinentes, así como, acordar trámite de información pública".

El Artículo 27 del Anexo VI del Real Decreto 35/23 señala respecto de las Normas Generales relativas a las concesiones que:

"1. Como norma general y para todo el ámbito territorial de este Plan Hidrológico, con el fin de asegurar el cumplimiento de los caudales ecológicos y que se alcance el buen estado de las masas de agua, sólo se otorgarán nuevas concesiones de agua, tanto superficial como subterránea, que se correspondan con las asignaciones y reservas definidas en el artículo 12, y en el caso de uso de regadío por un periodo máximo de 25 años.

2. Para asegurar el cumplimiento del buen estado de las masas de agua superficial, no se otorgarán novaciones de concesiones para uso de riego en masas de agua superficial con caudales no regulados en mal estado, o con presiones significativas de extracción o contaminación difusa de origen agrario. Igualmente, no se otorgarán concesiones ni novaciones de concesiones para todo uso desde captaciones situadas en masas de agua superficial en el interior de la reserva o en la cuenca de aportación de reservas naturales fluviales. Queda exceptuada de esta limitación el aprovechamiento de las aguas para abastecimiento urbano cuando no existan otras alternativas viables de suministro; en cuyo caso, se atenderá para cada situación específica, a su debida justificación y al resultado del análisis de la repercusión ambiental que pudieren ocasionar.

3. En zonas situadas fuera de las masas de agua subterránea, se podrá otorgar en concesión nuevos recursos adicionales no cuantificados en el Plan. En todos los casos, no deberá producirse afección a las masas de agua superficial ni a otros aprovechamientos preexistentes. Salvo abastecimiento de población, será exigible el procedimiento de investigación de aguas subterráneas por el artículo 177 del RDPH para volúmenes de aprovechamiento iguales o superiores a 100.000 m3/año, no admitiéndose el fraccionamiento de proyectos para evitar el sometimiento a dicho trámite.

4. En el trámite de información pública de concesiones de agua, y sin perjuicio de lo previsto en el RDPH, será suficiente con la publicación de nota anuncio en el tablón del ayuntamiento en el que radiquen las obras y en la página web de la Confederación Hidrográfica del Guadiana.

El art. Artículo 108 del RDPH dice que:

"1. El Organismo de cuenca examinará el documento técnico y la petición de concesión, presentados para apreciar su previa compatibilidad o incompatibilidad con el Plan Hidrológico de cuenca.

2. En caso de compatibilidad previa, se proseguirá la tramitación del expediente de concesión, de acuerdo con los artículos siguientes del presente Reglamento.

3. Si para la compatibilidad previa con el Plan Hidrológico de cuenca fuese preciso establecer condiciones que en alguna forma limiten la petición, o del examen indicado en el apartado 1 se dedujera que únicamente era posible otorgar una concesión a precario, de las indicadas en el artículo 55.3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , el Organismo de cuenca pondrá en conocimiento del peticionario aquellas condiciones o la circunstancia indicada, según el caso, a fin de que el mismo, en el plazo de quince días, manifieste si desea proseguir la tramitación de la concesión, aun cuando ésta pueda quedar afectada por las limitaciones citadas, sobreentendiéndose su conformidad si no hiciera manifestación en contrario durante el plazo citado.

4. En caso de incompatibilidad, sin que sea posible aplicar el artículo 55,3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , el Organismo de cuenca resolverá o propondrá al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en su caso, la denegación de la concesión solicitada".

SEGUNDO.- Nuestra sentencia 269/20, rec. 299/19 de 29 de octubre, en un caso que resulta aplicable al caso, mutatis mutandidecíamos que:

"PRIMERO .- Se somete a nuestra consideración en esta ocasión las resoluciones desestimatorias de los recursos de reposición, de fechas 21/03/2019 y 26/03/2019, interpuestas por las hoy actoras contra la resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana (en adelante CHG), de fecha 16/01/2017, por la que se denegaba la solicitud de novación de la concesión administrativa nº 78/1986 para el aprovechamiento de las aguas superficiales del río Azuer (embalse del Puerto de Vallehermoso), con destino a riegos y explotación ganadera porcina en la finca "Puerto Vallehermoso" (TM de Alhambra y La Solana, en Ciudad Real). La razón de la denegación de la novación de la concesión es la incompatibilidad de la misma con el artículo 29.2, en relación con el artículo 26, ambos de las Disposiciones Normativas del Plan hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana ("ANEXO VI Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, del Real Decreto 1/2016 , de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro", en adelante ANEXO VI) y por aplicación del artículo 108.4 del RDPH a cuyo tenor " En caso de incompatibilidad, sin que sea posible aplicar el artículo 55,3 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, el Organismo de cuenca resolverá o propondrá al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, en su caso, la denegación de la concesión solicitada".

En el caso que nos ocupa, el embalse del Puerto de Vallehermoso, del que se pretende extraer las aguas, coincide en 12,3 Km2 con la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer, que el artículo 26 declara en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo, de tal forma que, conforme al art 29.2 de dicho ANEXI VI " No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en las cuencas de aportación del Subsistema Alto Guadiana cuando coincidan total o parcialmente con las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

La demanda presentada por la S.A.T 9892 VALLERMOSO S.R. L., se sustenta en dos grandes grupos de argumentos: los dirigidos contra el propio acto objeto de nuestro recurso, esto es, la decisión de denegar la concesión (fundamentalmente la indefensión producida durante la tramitación del procedimiento administrativo y la no concesión del trámite previsto en el artículo 108.3 del RDPH), y los dirigidos contra las normas reglamentarias en las que se sustenta la decisión administrativa.

Y en este caso hay argumentos negando la propia aplicación del artículo 29.2 del del ANEXO VI, que entiende no es aplicable a las novaciones sino a las concesiones nuevas. Y sentado ello, dirige todo su argumentario contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de fecha 17/08/2015 por el que adoptó el acuerdo de declarar la masa de agua subterránea aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015), que, a su juicio tiene carácter constitutivo, de tal modo que es insuficiente la constancia en el artículo 26 del ANEXO VI, resultando que el procedimiento para tal acuerdo estaba caducado y carecía de los trámites esenciales exigidos en el artículo 56 TRLA (se impidió a los concesionarios, ahora demandantes, la intervención de la Comunidad de Usuarios en un programa de actuación).

Adicionalmente se alega indefensión en el procedimiento para dicho Acuerdo, falta de motivación con total ausencia de fundamentación técnica para determinar en 0.8 hm3/año los recursos disponibles de la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer. Termina suplicando se acceda a la novación de la concesión en los términos solicitados en la solicitud y, subsidiariamente, la retroacción de actuaciones a fin de la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 108.3 RDPH. La demanda presentada por el resto de actores esgrime los siguientes argumentos: a) La errónea demarcación territorial de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer; b) La infundada determinación de los Recursos Disponibles de la citada masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer en 0,8 hm3/año por una falta total de datos que puedan determinar el Balance Hídrico de dicha masa de aguas subterráneas; c) Se trata de un expediente de renovación y no una nueva concesión, por lo que no se pueda aplicar el artículo 29.2; d) Falta de declaración en riesgo y/o en mal estado del "Embalse de Puerto de Vallehermoso" como aguas superficiales; e) El expediente de declaración en riesgo de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer está viciado de nulidad por proceder de un expediente caducado.

En definitiva, aprovechando el cuestionamiento de un acto administrativo (la denegación de la novación de la concesión) se esgrimen argumentos contra (1) tal acto (la indefensión producida durante la tramitación del procedimiento administrativo y la no concesión del trámite previsto en el art 108.3 del RDPH), contra (2) las determinaciones reglamentarias del Plan Hidrológico de la Parte Española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana (La errónea demarcación territorial de la Masa de Aguas Subterráneas del Aluvial del Azuer y La infundada determinación de los Recursos Disponibles de la citada masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer en 0,8 hm3/año por una falta total de datos que puedan determinar el Balance Hídrico de dicha masa de aguas subterráneas), contra (3) la norma del Anexo VI de la Revisión de tal Plan llevada a cabo por el Real Decreto 1/2016 aplicada para denegarla (artículo 29.2 en relación con el artículo 26) y contra ( 4) el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, de fecha 17/08/2015, que declaró la masa de agua subterránea aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (procedimiento caducado y carencia de trámites esenciales).

SEGUNDO .- Planteado el debate en estos términos, preciso es comenzar recordando que la norma aplicada para rechazar la novación, por incompatibilidad con el Plan Hidrológico, tiene su base y justificación en la situación del Subsistema del Alto Guadiana que fue objeto de regulación en el Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana, consistente " en una situación ambientalmente muy degradada en este lugar como consecuencia de un conjunto de causas que, en su interrelación, han conducido de una forma progresiva a una amenaza importante para este territorio", según su preámbulo.

Este Plan Especial tenía como fecha de vigencia hasta 31/12/2015, según su artículo 5. Posteriormente se promulga en Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, en cuya Disposición adicional séptima (Actualización y revisión del Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana), se fijaba como fecha de revisión también la de 31/12/2015. Tal determinación es cumplida por el Real Decreto 1/2016, que, además, establece en su Disposición adicional quinta la prórroga de la vigencia del mencionado Plan Especial del Alto Guadiana hasta que el Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Guadiana, en alguna de sus futuras revisiones, determine que se ha alcanzado el buen estado en todas las masas de agua del Alto Guadiana. Estamos pues, en un conjunto de normas, sucesivas en el tiempo, cuyo análisis conjunto es imprescindible, pues tienen como objetivo común, en cuanto ahora interesa, la consecución del buen estado de las masas de aguas subterráneas y superficiales asociadas en el Subsistema del Alto Guadiana, corrigiendo el déficit hídrico estructural existente en el ámbito territorial aplicable a la cuenca del río Guadiana, aguas arriba de la desembocadura del río Jabalón, incluyendo la cuenca de éste ( artículos 2 y 4 del Real Decreto 13/2008). En este ámbito territorial se encuentra el río Azuer y la masa subterránea Aluvial del Azuer, así como el Embalse Puerto de Vallehermoso. Este proceso dinámico de protección puso su énfasis inicialmente en las concesiones de aguas subterráneas y no en las concesiones de aguas superficiales. Así el Real Decreto 13/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Plan Especial del Alto Guadiana, dedica todas sus normas del Anexo I a la regulación de las aguas subterráneas, no mencionando en ningún momento a las aguas superficiales. A partir del Real Decreto 354/2013 se introducen normas expresas sobre concesiones de aguas superficiales en los cauces del Subsistema del Alto Guadiana relacionadas con masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de declaración de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo. En concreto su artículo 22.6 establecía que " 6. No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en los cauces del Subsistema Alto Guadiana que discurran sobre las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de declaración de sobreexplotación o de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en el apartado 4 anterior". Y este apartado tenía el siguiente tenor. " 4. No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas subterráneas en aquellas masas coincidentes parcial o totalmente con zonas acuíferas declaradas sobreexplotadas (Mancha Occidental I, Mancha Occidental II, Rus-Valdelobos, Campo de Montiel y Campo de Calatrava), ni en las masas de agua subterránea que se declaren en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo, de acuerdo con lo establecido en los artículos 56 del texto refundido de la Ley de Aguas y 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ..." Y esa línea de protección se refuerza con el Artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 que es el utilizado por la Administración para denegar la novación de la concesión, al establecer que " No se otorgarán concesiones de aprovechamiento de aguas superficiales en las cuencas de aportación del Subsistema Alto Guadiana cuando coincidan total o parcialmente con las masas de agua subterránea que presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

Nótese que la regulación del artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 es más garantista que la del antiguo artículo 22.6 del anterior Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, pues mientras en éste la remisión al apartado 4 de ese artículo se hacía a " las masas de agua subterránea que se declaren en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo" (era imprescindible tal declaración), en el actual régimen ya no se necesita tal declaración, pues es suficiente con que "presenten las circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo señaladas en la tabla incluida en el artículo 26".

Por otra parte, es también necesario recordar que ya el Real Decreto 354/2013, de 17 de mayo, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, estableció que la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer (en adelante Aluvial) estaba en mal estado cuantitativo y también se estableció entonces que " A los efectos de esta normativa, se considera que una masa de agua subterránea se encuentra en mal estado cuantitativo cuando su índice de explotación (obtenido como el cociente entre el volumen asociado a los derechos extracción y el recurso disponible), sea mayor de 0,8 y además exista una tendencia clara de disminución de sus niveles piezométricos en una zona relevante" ( artículo 11.1). Y como consecuencia de ello, ya se previó que debería ser declarada en riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo de acuerdo con el artículo 56 del texto refundido de la Ley de Aguas y el artículo 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (artículo 11.3). Y esto es lo que cabalmente se lleva a cabo por Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG de fecha 17/08/2015 se adoptó el acuerdo de declarar la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015).

TERCERO .- Sentado este discurrir de los niveles de protección, no existe duda que la decisión administrativa cuestionada debe ser resuelta conforme a la regulación contenida en el Real Decreto 1/2016, que era la normativa vigente en la fecha de la solicitud, de manera que el análisis de compatibilidad de la novación de la concesión sobre las aguas superficiales del embalse Puerto Vallehermoso debe realizarse conforme a lo establecido en el artículo 29.2 de las normas de su Anexo VI en relación con el artículo 26. Pues bien, y conforme a lo expuesto anteriormente, compartimos con la Abogacía del Estado que no era preciso, para que estos preceptos pudieran operar, que se hubiera declarado que el Aluvial estaba en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico. Así lo constata la propia interpretación literal de los mismos, la interpretación sistemática por comparación con la regulación anterior en el Real Decreto 354/2013, y la interpretación finalista de protección de un Subsistema especial degradado. Y ello, insistimos en este aspecto, con la finalidad de cumplir el progresivo proceso de protección expuesto, que lleva a la determinación de impedir las concesiones superficiales en el Subsistema que analizamos con la simple mención en la tabla del artículo 26, que tiene como finalidad la " Identificación de las masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo", independientemente de que haya o no una efectiva declaración mediante el correspondiente Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, destacando, en cualquier caso, que ya en el Real Decreto 354/2013 se estableció el mal estado de la masa de aguas subterráneas del Aluvial del Azuer. Y ello después de un proceso de elaboración muy complejo, del que da cumplida cuenta la exposición de motivos de esta norma. En definitiva, rechazamos el argumentario de que fuera precisa la previa declaración expresa de riesgo, no obstante lo cual, como queda dicho, tal declaración estaba realizada antes de la entrada en vigor del Real Decreto 1/2016.

CUARTO .- Compartimos igualmente con la Abogacía del Estado que el artículo 29.2 del Real Decreto 1/2016 es aplicable tanto a las nuevas concesiones como a las novaciones solicitadas de las ya existentes que están en fase de extinción por el transcurso del plazo de la concesión, como es el caso, y que tienen lugar al amparo del artículo 140 y siguientes del RDPH.

Así lo impone la propia finalidad de la norma y así se deduce de la interpretación sistemática de la normativa específica en el RDPH, que diferencia entre la novación (sección 7ª), la modificación (sección 8º) y la revisión (sección 9ª).

Por otra parte, la dicción literal del artículo 140 claramente menciona que en casos como el que nos ocupa, lo que se solicitó es una "nueva concesión para el mismo uso y destino" Y en estos casos, lo primero que ha de analizar la Administración es la compatibilidad o incompatibilidad de la petición con el Plan Hidrológico correspondiente. Y resulta que la incompatibilidad existe por aplicación de lo establecido en el artículo 29.2. Y no es de aplicación a nuestro supuesto la doctrina sentada en la STSJ de Madrid de fecha 05/12/2016, pues en ella no se analiza la existencia de un precepto tan claro y rotundo como el de ese artículo, que impide la concesión de la novación al no cuestionarse los elementos fácticos que permiten su aplicación, esto es, que el embalse de Puerto de Vallehermoso se halla en el Subsistema del Alto Guadiana y que dicho embalse coincide con una masa subterránea incluida en el artículo 26 con la indicación de que presenta circunstancias de riesgo de no alcanzar un buen estado cuantitativo.

QUINTO .- Sentado ello, nótese que estamos en un supuesto en el que se impugna un acto administrativo (la denegación de la novación de la concesión) en base a determinaciones expresas de normas reglamentarias, de obligada aplicación por la Administración y también por la Sala. Esto es, y salvando los argumentos impugnatorios que se refieren específicamente a dicho acto, estamos ante la impugnación indirecta de disposiciones generales, con lo que hay que traer al debate, inmediatamente, la doctrina jurisprudencial (de la que resaltamos en negrita los más importante) sobre esta impugnación indirecta. Y para ello acudimos a la STS 10/11/2006, rec. 83/2004, donde se argumenta que " En relación a la impugnación indirecta de los reglamentos, según la regulación que hace la vigente ley jurisdiccional, esta Sala del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones. Así entre otras, en la Sentencia de 11 de Febrero de 2.005 (Rec.6822/02 ) en relación a la impugnación por vía indirecta de posibles defectos de procedimiento de las disposiciones generales, se ha dicho: "Sin embargo, este Tribunal consideró que el sentido de la ley era que con ocasión de la aplicación de cualesquiera disposiciones generales pudieran depurarse los vicios de ilegalidad en que pudiesen incurrir cuando dicha ilegalidad se proyectaba sobre el acto concreto de aplicación que se sometía a la revisión jurisdiccional, pues es precisamente en su aplicación concreta cuando más fácilmente se ponen de relieve consecuencias difícilmente advertibles en una consideración abstracta de la norma. Sin embargo, ello no suponía transformar la impugnación indirecta de los reglamentos en un procedimiento abstracto de control de normas permanentemente abierto y con independencia de que el vicio advertido se proyectase o no sobre el acto concreto de aplicación, como sucedería si a través de la impugnación indirecta se pudiesen plantear los vicios formales o de procedimiento en que pudiera haber incurrido la elaboración de una disposición reglamentaria. Por lo contrario, la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003-RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores)." Y en la reciente STS 13/05/2019, rec. 2389/2016, se puede leer que: " Es conocida la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que establece que la impugnación de los vicios de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos y en los plazos para ellos establecidos, quedando el recurso indirecto tan sólo para depurar con ocasión de su aplicación los vicios de ilegalidad material en que pudieran incurrir las disposiciones reglamentarias y que afecten a los actos de aplicación directamente impugnados. En suma, razones tanto del fundamento del recurso indirecto en el ámbito de las disposiciones reglamentarias como razones de seguridad jurídica, hacen preferible que los posibles vicios de ilegalidad procedimental de los reglamentos tengan un período de impugnación limitado al plazo de impugnación directa de la disposición reglamentaria ( Sentencias de 17 de junio de 2.005 -RC 8.049/1.997 - y 21 de abril de 2.003 -RC 2.927/1.995 -, con cita de otras anteriores). Y tan solo la ha admitido excepcionalmente la impugnación indirecta de disposiciones generales por defectos formales cualificados, como cuando se trata de disposiciones dictadas por órgano manifiestamente incompetente ( STS 27.10.2007 ), o por omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación ( STS 26.12.2007 ), pero no es el caso que nos ocupa, en que los informes sí se solicitaron y emitieron, por lo que la discrepancia se centraría en la correcta composición del órgano informante". Y en la STSJPV 28/06/2016, rec. 1870/2016 que: " Esta Sala y Sección, en su sentencia de fecha 31 de mayo de 2010 (rec. de apelación nº 194/09), se ha hecho eco de la anterior doctrina en su fundamento de derecho segundo, donde dice: " Así planteados los términos del litigio, sin ataque directo a la liquidación tributaria propiamente dicha y como manifestación del recurso indirecto frente al reglamento fiscal de que es aplicación el acto de exacción, hay necesariamente que señalar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias como las de 16 de marzo de 1996, (Ar. 2.778 ), o 17 de mayo de 1996 , (Ar. 4.628), viene recordando la improcedencia de alegar defectos de elaboración de las disposiciones generales o reglamentos como fundamento del recurso indirecto facultado por el artículo 39.2 LJCA , diciendo que, "... se invocan las Sentencias de este Tribunal de 21 de febrero 1989 , ( Ar. 1.132), 12 de febrero de 1988 , ( Ar. 1.133), 5 de marzo de 1.988 ( Ar. 1780 ), 2 de junio de 1987, (Ar. 5.908 ), y 29 de octubre de 1987 , (Ar. 7.438), cuya cita jurisprudencial podemos sintetizar aquí en el sentido de que en ella se proscribe la posibilidad deque en recursos de impugnación indirecta de normas pueda declararse la nulidad de reglamentos por vicios formales en su proceso de elaboración, y que es necesario en dichos recursos examinar si el Reglamento cuestionado en su contenido material es o no conforme con la legalidad superior que desarrolla, sin que el órgano jurisdiccional pueda dejar incumplido dicho Reglamento, si no se aprecia en él contradicción con la legalidad superior, imputando a la sentencia recurrida que no ha realizado el enjuiciamiento material referido, dejando de aplicar los Estatutos contra la jurisprudencia citada". En el mismo sentido se pronuncian otras sentencias, como las de 20 de julio de 1993, (Ar. 6.247), o 17 de noviembre de 1993. (Ar. 8.220)".

SEXTO .- Aplicada esta doctrina a los argumentarios esgrimidos en ambas demandas, debemos rechazar todos aquellos que cuestionándose, en definitiva, normas reglamentarias de modo indirecto, no suponen ilegalidad material de las mismas respecto de la legalidad superior que necesariamente desarrollan, sin que sean posible analizar ahora defectos meramente formales, pues en modo alguno estemos ante la omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, único supuesto en el que la doctrina jurisprudencial expuesta permite la estimación de la impugnación indirecta por defectos formales. Y es que no consta ni un solo precepto legal que se diga infringido por las normas reglamentarias que sustenta el acto administrativo objeto del recurso. Así las cosas, deben rechazarse los argumentarios de las demandas que hacen referencia a las determinaciones contenidas en el Plan Hidrológico de la cuenca que nos ocupa, como que la demarcación territorial de la masa subterránea Aluvial es errónea, que es incorrecto el recurso disponible máximo a extraer anualmente de la misma (0,8 hm3/año) o su propia declaración de estar en riesgo, determinaciones todas ellas que ya se contenían en el Real Decreto 354/2013 y se vuelven a reproducir en el vigente Real Decreto 1/2016. En el proceso de elaboración de estas normas (nos remitimos nuevamente a la exposición de motivos del Real Decreto 354/2013 que es muy ilustrativo) pudieron las ahora actoras utilizar el trámite de información pública para defender, en base a informes periciales que pudieron presentar, lo que ahora pretenden acreditar al impugnar un acto administrativo de aplicación, sin que se alegue vulneración de norma con rango legal, insistimos.

SÉPTIMO .- Los argumentos impugnatorios que se refieren específicamente al Acuerdo de la Junta de Gobierno de la CHG, de fecha 17/08/2015, que declaró la masa de agua subterránea Aluvial del Azuer en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo y químico (BOE 17/09/2015), merecen una consideración distinta, pues parece que ambas partes dan por sentado que no se trata de una disposición de carácter general, sino un acto administrativo con destinatarios indefinidos. Desde luego, si se considerase que se trata de una disposición de carácter general, deberíamos aplicar la doctrina jurisprudencial expuesta para constatar que no estamos ante la ausencia total de procedimiento, que es lo exigido, sin que baste la simple omisión de alguno trámite, que es lo que se propugna en la demanda. Ni tampoco cabría argumentar sobre su caducidad. Si lo consideramos como un simple acto administrativo, los motivos que ahora se esgrimen contra él debieron ser puestos de manifiesto en el procedimiento en el que se adoptó, incluso acudiendo a la vía jurisdiccional, lo que no tuvo lugar. Recordemos que el Acuerdo fue objeto de publicación en el BOE con fecha 17/09/2015. Se trataría de una impugnación claramente extemporánea. Por lo demás, hemos defendido que el artículo 29.2 del Anexo VI del Real Decreto 1/2016 es de aplicación directa sin necesidad de previa declaración de estar en riesgo la masa Aluvial, al contrario de lo que sucedía con la regulación contenida en el Real Decreto 354/2013, con lo que los posibles vicios cometidos en su adopción resultan intranscendentes.

OCTAVO .- Finalmente rechazamos los tres argumentos residuales que nos faltan por analizar. No cabe ninguna duda que la resolución recurrida está motivada, al expresar las razones por las que la novación se ha considerado incompatible con el Plan Hidrológico que nos ocupa, en la revisión llevada a cabo por el Real Decreto 1/2016, de tal forma que los interesados perjudicados por ella han tenido la oportunidad de ejercer una completa defensa contra ella, como lo acredita el contenido de las respectivas demandas. En realidad, no se necesitaba otra motivación que la reproducción del precepto legal.

El argumentario sobre indefensión en el procedimiento que acaba con el acto administrativo objeto del recurso no puede ser aceptado, pues constan cumplidos los trámites establecidos en los artículos 140 a 142 del RDPH, con la posibilidad, plenamente ejercida, de hacer alegaciones y de presentar informes periciales en su apoyo. No hay indefensión material alguna, sin que haya existido impedimento alguno para haber realizado las adaptaciones que permite el artículo 108.3, que no hubieran tenido virtualidad alguna, dada la terminante redacción del artículo 29.2 aplicado. Finalmente, compartimos de nuevo con la Abogacía del Estado que, en modo alguno, era precisa la declaración de mal estado del embalse como tal, pues el precepto reglamentario aplicado en absoluto lo exige. Todo lo expuesto nos lleva a la desestimación del recurso en su integridad".

TERCERO.-Para resolver adecuadamente el caso que nos ocupa y de acuerdo con lo establecido en la normativa expuesta en el fundamento primero y actualizada la normativa que se cita en el segundo y más en concreto con el artículo 108 del RDPH así como que debe tenerse presente la normativa que regula esta potestad administrativa y que se ha puesto de manifiesto a través del informe de la Oficina de Planificación Hidrológica, que viene a recoger, en suma, que en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Guadiana, Demarcación de la parte española, no se pueden otorgar concesiones administrativas superficiales o subterráneas para uso agropecuario, de manera que, además de existir una motivación en el presente caso, esta motivación es adecuada a la normativa reguladora de la cuestión que nos ocupa y ello, a juicio de la Sala, no supone prejuzgar en absoluto sino que la actuación administrativa venga adecuadamente motivada y no viene motivada de forma estereotipada sino sobre lo que tal Real Decreto establece sobre la base de los estudios más diversos que constan en la misma y los Planes Hidrológicos de la cuenca, los requisitos y las limitaciones en este tipo de otorgamientos por concesión que, como antes se ha dicho, es una actividad discrecional de la Administración, que debe sujetarse a los criterios generales de la norma de aplicación, sin olvidar que existen tantas opiniones como peritos pero debió ser en esta normativa y en el Plan Hidrológico cuando se formularan las alegaciones técnicas que ahora se pretenden llevar a cabo y sin que por ello pueda considerarse que existe una vulneración del principio de confianza legítima, ya que la confianza legítima deriva del cumplimiento de las normas jurídicas y no de una excepción singular de la normativa general para un caso concreto, teniendo en cuenta, además, el principio inspirador incluso de la inderogabilidad general de los reglamentos y resultando aplicable tanto para una nueva concesión como para la innovación según se desprende del conjunto normativo que se ha expuesto en el fundamento jurídico segundo y que debemos de reiterar por razones de seguridad jurídica y del principio de igualdad en la aplicación de la ley, todo lo cual nos conduce a la desestimación del recurso interpuesto.

No existe arbitrariedad cuando la Administración para resolver un caso concreto cuando la Administración sigue la normativa aplicable o de carácter general, sin que se pueda considerar que se vulnera la doctrina de los actos propios porque se admitieran modificaciones subjetivas sobre la base de la concesión existente, reiterando que los informes técnicos debieron de hacerse valer al momento de dictarse la normativa de referencia basada en rigurosos estudios técnicos o del que se establecieron los criterios generales.

Tampoco se vulnera el principio de confianza legítima por esta causa, teniendo en cuenta la finalidad esencial, cual es el respeto del medio ambiente en el tratamiento de las aguas sobre las que existe un ciclo único de aprovechamientos superficiales y subterráneos, que en el caso de las concesiones, como se ha dicho, tiene un carácter discrecional y a la vista, igualmente, de que tal y como se señala en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia existe una reiteración en el tratamiento de la situación de las aguas de esta zona de la demarcación española del Guadiana.

En cualquier caso, no se pide en la demanda la nulidad del Real Decreto 35/2023, de ahí que sus disposiciones deban aplicarse.

CUARTO.-En cuanto a las costas se imponen a los actores por aplicación del principio del vencimiento, al no concurrir dudas de hecho o de derecho que justifique otro pronunciamiento, si bien las limitamos en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 139.4 LJCA, por todos los conceptos, incluido el IVA, a la cantidad de 5.000 euros, que serán abonadas a partes iguales por las dos partes actoras. Esta cantidad se fija en atención a la extensión de los derechos de que se trata, la complejidad del asunto y la existencia previa de un pronunciamiento en una cuestión análoga en la que existe identidad de razón.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de pertinente y general aplicación, EN NOMBRE DE SM EL REY, por la potestad que nos confiere la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA,