Sentencia Contencioso-Administrativo 1750/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1416/2022 de 23 de abril del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la resolución de 23 de agosto de 2022, dictada por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, que desestimó el recurso de reposición formulado contra el acto administrativo del mismo órgano, de 27 de abril de 2022, recaído en el procedimiento con referencia SAN-2010-JA-2021, que impuso al recurrente una sanción de multa de 9.640 euros y la obligación de cesar inmediatamente en el vertido denunciado.

SEGUNDO.- Posición de la parte actora.

La representación legal de la parte actora solicita que se declare la invalidez de la resolución impugnada y expone, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Las aguas pluviales que desembocan en el punto de vertido que figura en el croquis no son aguas residuales procedentes de la actividad de la ahora recurrente. Las aguas, por el contrario, tienen su origen en el exterior de las instalaciones y entran en éstas procedentes de la lluvia que son arrastradas desde otras fincas ajenas.

La resolución que desestimó el recurso de reposición adolece de falta de motivación. En particular, no da respuesta a ninguna de las siete alegaciones formuladas por la recurrente, por lo que, a su juicio, es incongruente. Tampoco analiza el informe de datos meteorológicos acompañado al recurso administrativo, en el que se acredita que durante esos días se produjeron unas lluvias inusualmente intensas y viento fortísimo, que provocaron unas corrientes excepcionales.

Asimismo, la resolución infringe el principio de tipicidad de las infracciones. Unos mismos hechos no puedan ser objeto de dos infracciones distintas. Asimismo, el acto impugnado no fija los hechos conforme a lo previsto en el artículo 90.1 de la Ley 39/2015. De igual manera, considera que se ha vulnerado el principio de responsabilidad y de culpabilidad, habida cuenta que se refiere a una planta que no es gestionada por la ahora recurrente. Y añade que la inspección y la toma de muestras no fue realizada por un funcionario público.

A continuación, niega que la recurrente haya cometido los hechos sancionados. El vertido no tiene capacidad de afección a las aguas porque no supera los valores de referencia establecidos en la norma aplicable. Cita el informe pericial que se acompaña como documento número 1 al escrito de demanda. La leve superación del valor de demanda química de oxígeno no se debe a la actividad de la entidad mercantil, sino al contenido de las aguas de escorrentía que proceden de otras fincas en las que se desarrollan actividades agrícolas que usan sustancias contaminantes. Al hilo del anterior, argumenta que la realización de los hechos se debe esencialmente a la acción de terceros ajenos a la ahora demandante. Cita el informe que se adjunta como documento número 2 a la demanda.

El acto impugnado, por otro lado, infringe los principios de culpabilidad y de responsabilidad al haberse omitido la concurrencia de fuerza mayor. Esta cuestión no fue analizada por la resolución impugnada, como si nunca hubiera sido alegada por la actora.

Alega la infracción del principio de buena fe y de confianza legítima. Conforme a la autorización ambiental integrada, la recurrente dispone de una red de evacuación de pluviales cuya finalidad es evitar el contacto con los residuos y lixiviados. Esta red se encuentra en perfecto funcionamiento. Nunca se ha exigido la instalación de un sistema que evite los vertidos procedentes de escorrentía se que no discurren por los vasos ni por las balsas y que procedan del exterior de las instalaciones. Para finalizar, argumenta que no se ha aplicado correctamente el principio de proporcionalidad y que se ha declarado indebidamente la responsabilidad por los daños.

TERCERO.- Posición de la Administración demandada.

La Administración General del Estado, a través de su representación jurídica, interesa la desestimación del recurso y en apoyo de su posición procesal esgrime los siguientes argumentos, que pasamos a exponer de forma sucinta:

No concurre la falta de motivación invocada de contrario. La descripción concreta de los hechos que motivan la sanción y la invocación de las normas aplicables, junto con el conocimiento que el interesado tenía del procedimiento administrativo y la denuncia formulada, excluye la falta de motivación.

Tampoco se ha vulnerado el principio de presunción de inocencia y responsabilidad. Ha quedado debidamente demostrada la responsabilidad de la actora en atención a las pruebas que constan en el expediente administrativo. Se pretende amparar la conducta de la actora en unas supuestas lluvias extraordinarias que acaecieron días atrás, y que en absoluto resultan suficientes para justificar el vertido.

CUARTO.- Decisión de la Sala.

A) Falta de motivación de la resolución sancionadora.

Existe una abundante doctrina jurisprudencial que afirma que el acto administrativo ha de permitir comprobar que la actuación de la Administración merece ser calificada como objetiva, por adecuarse al cumplimiento de su fines ( Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de enero de 1.998, entre otras). A estos efectos, el requisito no se cumpliría con fórmulas convencionales, sino que ha de darse razón del proceso lógico y jurídico que determina la decisión, y que se deduzca el debido conocimiento de las razones que justificaron aquélla por los interesados en los términos que hagan posible la defensa de sus derechos e intereses. Esta motivación deberá darse, en cada caso, con la amplitud necesaria para tal fin, pues sólo así puede el interesado alegar cuanto convenga para su defensa, sin verse sumido en la indefensión que prohíbe el artículo 24.2 de la norma fundamental ( STS Sala 3ª de 19 julio 2006).

La resolución sancionadora, al igual que la posterior desestimación del recurso de reposición, justifica con la suficiencia necesaria las razones por las que se ha impuesto la sanción impugnada a la recurrente. En particular, indica el acto administrativo que la recurrente ha sido sancionada por haber realizado un vertido de aguas residuales procedentes de sus instalaciones a un cauce público, sin la preceptiva autorización del Organismo de Cuenca, y resultando, a la vista del resultado analítico obtenido, un vertido contaminante con capacidad de afección a la calidad de las aguas. A continuación, se analiza en la resolución la conformidad a Derecho de la toma de muestras, la ausencia de infracción del principio de responsabilidad y proporcionalidad, la corrección de una errata en relación con la denominación de la planta, la supuesta falta de capacidad de afección del vertido a la calidad de las aguas o la supuesta falta de presunción de veracidad de la gente inspector.

Es cierto que no se da respuesta a una concreta alegación formulada por la actora, consistente en las supuestas lluvias inusualmente intensas que acaecieron durante esos días. Esta omisión, conforme a las circunstancias del caso, en absoluto adquiere la relevancia pretendida para que se declare la nulidad del acto administrativo impugnado. Más aún cuando en el escrito de contestación a la demanda se rechaza fundadamente este concreto motivo de impugnación, y, por tanto, la actora ha tenido la oportunidad de desplegar cuantos medios de defensa hubiera estimado oportunos, conforme al artículo 56.4 de la LJCA.

El motivo será rechazado.

B) Infracción del principio de tipicidad.

Con carácter previo, hemos de precisar que la jurisprudencia (por todas, STS de 21-09-2012, rec. 3308/2009), ha definido el principio de tipicidad de la siguiente forma:

«No está de más recordar al respecto que el principio de tipicidad ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como una concreción del principio de legalidad. Como dijimos en nuestra Sentencia de 15 marzo 2012 (recurso de casación num. 171/2011 ) al resumir lo declarado por la STC 144/2011, de 26 de septiembre «el derecho fundamental enunciado en el artículo 25.1 de nuestra Norma Fundamental incorpora la regla " nullum crimen nulla poena sine lege", que también es aplicable al ordenamiento administrativo sancionador y comprende una doble garantía, formal y material.

a) La garantía material se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (mandato de taxatividad o lex certa) las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, lo que hace recaer sobre el legislador el deber de configurarlas en las leyes sancionadoras con la mayor precisión posible para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones (por todas STC 104/2009 de 4 de mayo , FJ 2 y jurisprudencia allí citada).

b) La garantía formal, por su parte, hace referencia al rango necesario de las normas que tipifican las conductas y sanciones, toda vez que el término " legislación vigente" que se contiene en el artículo 25.1 de la CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora (por todas STC 77/2006, de 13 de marzo , FJ único, y jurisprudencia allí citada).

El principio de tipicidad sirve, en definitiva, a la finalidad de dar a conocer anticipadamente al posible responsable de una infracción la concreta obligación cuyo incumplimiento configura el ilícito penal o administrativo.»

En el supuesto analizado, se anuda la vulneración del citado principio al hecho de que unos mismos hechos se han subsumido en dos infracciones distintas. En realidad, antes que la vulneración del principio de tipicidad, que exige la necesaria previsibilidad y concreción previa del injusto, se está alegando indirectamente una suerte de infracción del principio acusatorio, pues esta ambigüedad respecto de la infracción que se le atribuye podría afectar a su derecho de defensa ante el desconocimiento de la concreta ilegalidad que justificó la sanción.

Como anteriormente se ha expuesto, la sanción se sustenta en la realización de vertidos contaminantes sin autorización. Es cierto que la conducta puede ser incardinada en diversos preceptos, dada la parcial coincidencia de los ilícitos que contemplan sus presupuestos de hecho, pero en este caso ello no ha dado lugar a que el recurrente haya visto cercenadas sus posibilidades de defensa. Y refuerza esta convicción del Tribunal el hecho de que la recurrente ni siquiera alega, y aún menos acredita, que se le haya generado una situación de indefensión por esta concreta razón.

El motivo no será acogido.

C) Falta de concreción de los hechos.

A continuación, alega la parte recurrente que se ha infringido el artículo 90.1 de la Ley 39/2015, y ello en atención a que la resolución sancionadora no recoge un apartado de hechos probados.

Baste el análisis del expediente administrativo, principalmente la denuncia (folios 3 y siguientes) el acuerdo de incoación (folios 12 y siguientes) y la propuesta de resolución (folios 37 y siguientes) para apreciar que los hechos objeto del expediente han sido en todo momento los mismos. Incluso la resolución sancionadora (folios 89 y siguientes) al contrario de lo manifestado por la demandante, indica con claridad los hechos probados con el siguiente tenor literal:

«Con fecha de 11 de febrero de 2021 el Servicio de Calidad de Aguas formula denuncia mediante la cual se ponía en conocimiento de este Organismo la Comisión de los siguientes HECHOS:

Realizar un vertido de aguas residuales (escurren de pluviales superficiales) procedente de las instalaciones de la planta de Control y Eliminación de RSU "Consorcio Sierra Sur" A cauce público del arroyo de los Hongos[...] careciendo de la preceptiva autorización de este Organismo de cuenca, y resultando, a la vista del resultado analítico obtenido, un vertido contaminante con capacidad de afección a la calidad de las aguas, en el T.M. de Jaén.»

Es cierto que, desde la óptica formal, no se recoge un concreto apartado de «hechos probados», pero el análisis de la resolución sancionadora evidencia que los hechos que se sancionan sólo pueden ser, lógicamente, los expresamente citados y reproducidos en el expositivo primero del apartado de antecedentes de hecho. Así se recoge igualmente en la resolución que desestimó el recurso de reposición, que obra en los folios 113 y siguientes del expediente.

El motivo será rechazado.

D) Infracción del principio de responsabilidad y de culpabilidad.

Esta infracción se anuda al hecho de que la actora no es la responsable de la Planta de Control y Eliminación de Residuos Sólidos Urbanos "Consorcio Sierra Sur".

La cuestión ahora reiterada fue convenientemente respondida y corregida desde el informe evacuado por el Área de Calidad de Aguas de fecha 22 de febrero de 2022 (folios 58 y siguientes del expediente), trasladados a la resolución sancionadora y la posterior desestimación del recurso de reposición, que interesadamente se omite en el escrito de demanda.

En particular, baste la lectura de la citada resolución (último párrafo del folio 134 del expediente administrativo) para comprobar que la Administración aceptó que se trataba de un mero error en la denominación de la planta, que en lugar de conocerse como Consorcio Sierra Sur se denominaría Planta de Compostaje y Vertedero de Jaén.

El motivo seguirá igual suerte desestimatoria.

E) Inspección y toma de muestras realizadas por un laboratorio privado.

A continuación, con base en el artículo 9 del EBEP, indica la parte actora que solamente los funcionarios públicos pueden ejercitar funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas.

El expediente sancionador se inicia mediante el correspondiente acuerdo dictado por la Comisaría de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y se sustancia por dicho Organismo de cuenca. Por tanto, es evidente que se instruyó y resolvió por el órgano competente. Cuestión distinta es que las actuaciones previas se realizasen por una entidad colaboradora, que dio lugar al posterior informe de valoración de denuncia que obra en los folios 3 y siguientes del expediente administrativo.

Sobre esta cuestión hemos indicado en reiteradas ocasiones que el análisis realizado por una entidad colaboradora de la Administración Hidráulica encuentra perfecto encaje en lo expuesto en el artículo 326 quáterdel RDPH, que precisa: «6. La muestra Oficial quedará en poder del organismo de cuenca, al objeto de ser analizada en su Laboratorio o en el de una Entidad colaboradora de la Administración hidráulica homologada a tal efecto en virtud de la Orden MAM/985/2006 , de 23 de marzo, por la que se desarrolla el régimen jurídico de las entidades colaboradoras de la administración hidráulica en materia de control y vigilancia de calidad de las aguas y de gestión de los vertidos al dominio público hidráulico».

De forma más precisa, se remite a la Orden MAM/985/2006, de 23 de marzo, por la que se desarrolla el régimen jurídico de las entidades colaboradoras de la administración hidráulica en materia de control y vigilancia de calidad de las aguas y de gestión de los vertidos al dominio público hidráulico, en cuyo artículo 3 se indica lo siguiente:

«1. De acuerdo con el artículo 255.1 del Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo , por el que se modifica el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, las entidades colaboradoras estarán habilitadas, con carácter exclusivo, para la certificación de los datos a que se refiere el artículo 101.3 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y para la verificación del cumplimiento de las condiciones de vertido establecidas en las autorizaciones que se hubiesen otorgado, en cuanto a:

a) La adecuación de las instalaciones de depuración y de los elementos de control de su funcionamiento, a las normas y objetivos de calidad de las aguas.

b) El cumplimiento de las características cualitativas y cuantitativas de los vertidos.

2. Las entidades colaboradoras y las entidades a las que se refiere la disposición adicional única podrán realizar actividades de apoyo a la administración hidráulica para cuya realización se primará la posesión del título de entidad colaboradora. Dichas labores vendrán referidas a los siguientes aspectos de la gestión del dominio público hidráulico:

a) Realización del programa de control de vertido.

b) Comprobación de las actuaciones y medidas ejecutadas en los casos de emergencia que estuviesen previstas en las autorizaciones de vertido.

c) Verificación del cumplimiento de los objetivos y normas de calidad ambiental establecidas para el medio receptor.

d) Realización de los programas de seguimiento relativos al estado de las aguas.

e) Realización de otras funciones afines encomendadas por la administración hidráulica.»

En definitiva, esta labor de colaboración se encuentra expresamente prevista en el ordenamiento jurídico, sin que nada se haya opuesto de contrario acerca de la hipotética ilegalidad de esta disposición reglamentaria.

El motivo será rechazado.

F) Infracción del principio de presunción de inocencia.

A continuación, argumenta la parte actora que no es cierto que haya perpetrado los hechos que han motivado la resolución sancionadora.

Afirma que el vertido no tiene capacidad de afección a las aguas porque no supera los valores de referencia establecidos en la norma aplicable. Baste indicar, como se expresó con claridad en la resolución que desestimó el recurso de reposición, que se supera el valor DQO (demanda química de oxígeno) pues en la analítica el resultado fue de 37 mg/l y conforme al Anexo V.A.3 del RDPH, el valor máximo es de 30 mg/l.

Una vez confirmado el carácter contaminante del residuo, la demandante atribuye la superación del citado valor DQO a la actividad realizada por otras fincas ajenas, con base en el informe que se aporta como documento número 1 adjunto al escrito de demanda. Se trata del informe pericial realizado por Dña. Agustina, química, y D. Eleuterio, geólogo. Concluyen respecto de este apartado, expresado de forma muy resumida, que el citado valor está ligado a la actividad agraria del entorno de la planta, pues los valores de DQO de las balsas y depósitos de residuos de la planta son un 2000 por ciento superior a los medidos en la analítica que fundamenta la denuncia.

El motivo será acogido en atención a las siguientes consideraciones:

En primer lugar, la Administración demandada parte en todo momento de la supuesta falta de estanqueidad de uno o varios vasos existentes en la instalación. Sin embargo, no obra en autos la inspección o cualquier otra actuación que hubiera permitido constatar, con el grado de certeza exigible, esta supuesta falta de estanqueidad y la posterior filtración de su contenido a las aguas de escorrentía. En el informe de valoración de la denuncia, folio 4 último párrafo del expediente administrativo, en relación con la «continuidad del vertido» se indica que debido a la falta de estanqueidad de los vasos de vertido en la instalación se puede deducir la producción de un vertido continuo. Asimismo, consta que se requirió a la sancionada para que le informase acerca de si se había procedido al sellado de los vasos de vertidos y consiguiente clausura de la instalación, entre otros aspectos. Finalmente, ante la negativa expresa de la recurrente a que hubiera algún problema de falta estanqueidad (folio 29 y siguientes, entre otros), en su informe que obra en los folios 58 y siguientes del expediente se limitó la Administración a indicar cuanto sigue: «Por lo demás, este servicio se reitera en la informado, especialmente en cuanto a la falta de estanqueidad de uno o varios de los vasos existentes en la instalación, lo que implica que vía de difusión de contaminantes se produce a través de la contaminación de las aguas subterráneas.»

No existen en el expediente sancionador que nos ocupa otros elementos de convicción que justifiquen la citada falta de estanqueidad. Entendemos que estas referencias que realiza la Administración pudieran referirse a otro expediente, pero lo cierto es que su falta de incorporación al presente, unida al hecho de que la actora niega en todo momento que exista este desperfecto en sus vasos, permite colegir serias dudas acerca del presupuesto-base que sustenta la presente sanción.

En segundo, aun en caso de aceptar la falta de estanqueidad de los vasos, lo que decimos a efectos meramente dialécticos, esta filtración únicamente podría explicar la contaminación de las aguas subterráneas, no así de las superficiales.Sin embargo, a la vista del croquis que obra en el acta de constancia y toma de muestras (folio 8 del expediente) entendemos que se tomó la muestra del denominado punto de muestreo, donde discurren aguas superficiales, tal y como se explica en el escrito de demanda. Refuerza esta convicción el hecho de que en el apartado de observaciones (folio 10 del expediente) se explica por el propio tomador de la muestra que se extrae de la escorrentía pluvial, no así de las subterráneas que, teóricamente, podrían haber terminado en el cauce público.

Para finalizar, las dudas anteriormente expuestas, valoradas conjuntamente con el hecho no controvertido de que las aguas de escorrentía que fluyen hacia el arroyo proceden de una cuenca vertiente que, a su vez, atraviesa diversas explotaciones agrícolas donde se utilizan productos que pueden afectar directamente al valor DQO -hecho nunca negado de contrario- como se explica en el informe pericial aportado a instancia de la actora, genera una notable incertidumbre acerca de la autoría y consiguiente responsabilidad del vertido objeto de la presente sanción.

Esta dudas, conforme a los principios vertebradores del Derecho Administrativo sancionador, y más concretamente en atención a un correcto entendimiento y aplicación del principio de presunción de inocencia, han de conducir a la anulación de la resolución sancionadora.

No existe, en definitiva, prueba de cargo suficiente que permita asegurar que la responsabilidad del vertido contaminante se deba necesariamente a la hipotética falta de estanqueidad de los vasos que conforman la planta gestionada por la actora.

En definitiva, el recurso será estimado.

G) Situación jurídica individualizada.

Para concluir, en el escrito de demanda se solicita, siquiera de forma indirecta, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada al amparo del artículo 31.2 de la LJCA, consistente en la devolución del importe de la multa pagada, así como los intereses legales desde su abono, incrementados en dos puntos desde la sentencia.

La devolución de la cantidad abonada se trata de un pronunciamiento directamente conectado a la anulación de la resolución sancionadora, y no existe obstáculo legal alguno para su reconocimiento, por lo que será estimada. Lo mismo cabe indicar en relación con los intereses legales.

Sin embargo, el incremento en dos puntos porcentuales desde el dictado de la sentencia carece de asidero legal en este momento. Esta posibilidad se reconoce en el artículo 106.3 de la LJCA y, lógicamente, solo en caso de que se acepte la concurrencia del presupuesto de hecho contemplado en dicha norma. En particular, que transcurrido el plazo de 3 meses desde la firmeza de la sentencia se estime por la autoridad judicial, previo traslado a las partes, falta de diligencia en el cumplimiento de una sentencia que condene al abono de una cantidad líquida. Sin necesidad de mayores esfuerzo dialécticos, no concurre el presupuesto necesario para el citado incremento -los denominados por la doctrina «intereses coercitivos»- razón por la que la estimación de esta pretensión será únicamente parcial.

QUINTO.- Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA, habida cuenta que la estimación será parcial, no se hace pronunciamiento sobre el abono de las costas procesales.