Sentencia Contencioso-Administrativo 3573/2025 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 923/2022 de 23 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución identificada en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia.

SEGUNDO.-En el ejercicio de la función propia de esta vía jurisdiccional procedemos a comprobar la legalidad de lo que se impugna y a solventar la cuestión litigiosa planteada en la demanda, acción revisora que ahora acometemos que se habrá de ajustar a los límites del artículo 33.1 de la Ley jurisdiccional para culminar con el dictado una sentencia que, "en su ratio decidendi se mantenga dentro de los términos en que el debate se ha planteado por las partes"( Sentencia de 23 de febrero de 2023, dictada por la Sección 3ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 6895/2021 ( ROJ: STS 587/2023- ECLI:ES:TS:2023:587).

TERCERO.- Datos relevantes que resultan del expediente administrativo y de la documental obrante en autos.

1.-Por Resolución de 17 de abril de 2017, se concedió a la actora-recurrente una subvención por importe de 340.575 € para la ejecución de una serie de acciones formativas,- en concreto siete- en el expediente 18/2016/J/0114. La Subvención se otorgó al amparo de la Orden de 3 de agosto de 2016 y de la Resolución de 29 de agosto de 2016 de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo.

La recurrente percibió un anticipo del 60% de la subvención concedida por importe de 204.345 euros efectuados en dos pagos el 28 de mayo y el 19 de noviembre de 2018 respectivamente, quedando pendiente pues el abono de 136.230 euros, condicionado según la Administración demandada a que la liquidación final de la justificación superase el importe del anticipo.

El 10 de enero de 2017 la Administración dictó resolución por la acordaba ampliar el plazo sobre ejecución del proyecto subvencionado.

2.- Por Resolución de 13 de julio de 2017 se concedió a la demandante una prórroga del plazo de ejecución del proyecto hasta el 30 de septiembre de 2018, trasladándose el plazo máximo para la presentación de la justificación económica hasta 3 meses a contar desde la finalización de la ejecución de la programación establecida.

Posteriormente se solicitaron nuevas prórrogas del plazo de ejecucion por la recurrente que fueron denegadas por la demandada.

Finalizada la programación subvencionada la recurrente presentó la cuenta justificativa de la subvención el día 15 de marzo de 2019 presentándose documentación complementaria el 27 de marzo de 2019 y el 8 de abril de 2019-según la Administración fuera del plazo para ello.-

3.- El 20 de febrero de 2020 se dictó Resolución-notificada el 25 de ese mes y año- en la que se propone una minoración de la subvención en importe de 79.917,84 euros, por lo que el importe a percibir ascendería a la cantidad de 34.593.77 euros.

El 30 de julio de 2020 se dictó Resolución definitiva de pérdida de derecho al cobro y de liquidación del expediente 18/2016/J/0114, siendo recurrida en reposición el 1 de noviembre de 2020 es resuelto el precitado recurso por la resolución ahora combatida en vía contencioso-administrativa.

CUARTO. De las alegaciones de las partes.

Sostiene la recurrente como motivos de impugnación los siguientes;

1.- Sobre las áreas principales de categoría de gasto. De la existencia de tres bloques; costes directos, costes asociados y otros costes. Y de la inexistencia de un cuarto bloque integrado por un sólo coste.

Sostiene la recurrente que la normativa reguladora establece la composición de la cuenta justificativa en tres categorías de coste, a saber: costes directos , costes asociados y otros costes.

No existe en ninguna de las normas mención alguna o precepto que permita entender que la estructura de costes está compuesta por cuatro grandes bloques. Por este motivo carece de cualquier tipo de base o justificación la corrección que realiza el órgano gestor en la resolución de liquidación y pérdida del derecho al cobro que es objeto del presente recurso, planteando de repente y sin ningún tipo de apoyo legal o normativo el coste docente como un bloque independiente que no admite el incremento o decremento respecto de partidas o bloques distintos.

La resolución de concesión no indica que el coste docente constituya por si mismo un bloque independiente, excluyéndolo del bloque de costes directos; lo único que se indica en la citada resolución es que esta partida, que se trata de manera diferenciada pero sin excluirlo del bloque de costes directos, tiene un coste mínimo de inversión el coste docente sigue estando incluido en los costes directos.

En la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, se establece lo siguiente en relación con los costes; Costes directos de la actividad formativa, costes asociados a la acción formativa y otros costes subvencionables.

Por su parte el Cuadro-resumen de las bases reguladoras de la Orden de 3 de junio de 2016 establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de formación profesional para el empleo, en su artículo 5. c. 1º define los costes subvencionables y criterios de imputación, contemplando, al igual que el resto de normativa de aplicación, la consideración de 3 grandes bloques, Costes Directos-Costes Asociados y Otros Costes.

Los costes docentes son costes directos, sólo tienen cabida en esa categoría y no en otra diferente.

Este criterio interpretativo ha sido acogido por la Sala de Málaga en sentencia de 15 de noviembre de 2021 rec. 2575/2021.

2.- Del límite de los costes asociados.

Sostiene el recurrente en su escrito de demanda que por parte del órgano gestor se lleva a cabo una limitación a los costes asociados con base en la minoración practicada por el coste docente. Por las razones ya expuestas en el ordinal anterior, esta representación no puede estar de acuerdo con dicha minoración.

El coste docente minorado, por las razones ya expuestas y que se dan íntegramente por reproducidas, debe ser considerado como elegible en todo caso, por tanto, al aplicar el porcentaje máximo permitido (10%) a la base de costes elegibles, el importe resultante se elevará hasta el justificado por la recurrente.

Al tratarse de un coste que se calcula en virtud de una serie de costes previamente aceptados, al ser los costes docentes elegibles se debe mantener como coste asociado en cada acción formativa, el importe justificado y puesto de manifiesto por parte del informe de auditoría que obra en el expediente administrativo

3.- Actuación arbitraria de la Administración. Vulneracion de los prinicipios de legalidad, especialidad normativa, de jerarquía y confianza legítima. Vinculación con los actos propios.

Alega la demandante que la actuación de la Administración en el presente expediente de subvención resulta a todas luces arbitraria, toda vez que los sorpresivos razonamientos que se recogen en la Resolución recurrida respecto de la compensación de partidas y ajuste de coste docente, para justificar la minoración y la pérdida del derecho al cobro, exceden con mucho la facultad discrecional, y carecen de base normativa y legal que los sustente, suponiendo además un cambio repentino de criterio en perjuicio del administrado; la Administración vulnera los principios de confianza legítima, de jerarquía normativa y de legalidad.

Por otra parte el principio de especialidad normativa (lex specialis derogat legi generali), junto con el de temporalidad o cronología de las normas (lex posterior derogat legi priori) ha sido calificado por la jurisprudencia como principio general del Derecho y supone que la norma especial se aplica en todo caso con preferencia a la Ley que sea más general cuando su supuesto de hecho se ajusta más al hecho concreto, pues de otra forma quedaría ineficaz, ya que nunca sería aplicable y esa nunca puede ser la intención del legislador o del órgano que dicta la norma o acto en cuestión. Por su parte la ley general se aplicará a todos los supuestos no encuadrables en la especial y será, por tanto, también eficaz en ese ámbito.

4.- Vulneración del principio de proporcionalidad.

Sostiene la actora ,que no podemos olvidar que la finalidad y el objetivo primordial de la subvención es la ejecución de la acción formativa y que la misma se ha cumplido todas vez que aquellas han sido efectivamente ejecutadas.

La aplicación del principio de proporcionalidad es una cuestión pacífica en la jurisprudencia de los Juzgados y Tribunales que obliga necesariamente a atemperar las consecuencias del incumplimiento adecuándolas a la importancia y gravedad de ese efectivo incumplimiento.

Termina suplicando el dictado de una sentencia estimatoria de la demanda en cuya virtud:

1º.- Se anule y deje sin efecto la Resolución de 15 de marzo de 2021 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto y la Resolución de 30 de julio de 2020 dictada por la Delegación Territorial de Granada de la Consejería de Empleo, Formación, Trabajo Autónomo, Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad en el expediente 18/2016/J/0114 por la que se acuerda la minoración del importe de la subvención concedida fijándolo en la suma de 260.657,19 €, se declara la pérdida del derecho al cobro por la suma de 79.917,81 € y se liquida la subvención por la cantidad de 34.593,77 €.

2º.- Se declare el derecho de mi principal al percibo íntegro de la suma justificada y la obligación de la Administración de abonar a mi mandante la suma de 136.230 €, más intereses de demora con condena en costas a la Administración demandada.

La Administración demandada se opuso a la demanda, defendiendo la plena conformidad a derecho de las resoluciones recurridas.

Afirma que, es claro que desde el inicio conoció o debió conocer que no se admite la compensación de los gastos declarados en la partida (1DA) Retribuciones de personal formador interno-externo con el excedente, no aplicado de las demás partidas del bloque directo, pues, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, no se aplica en este caso el sistema de compensaciones con el resto de partidas del mismo bloque, al haberse concedido el importe para la partida (1DA) Retribuciones de personal formador interno externo de forma individualizada.

QUINTO.- Sobre los costes directos, costes asociados y otros costes. Sobre el límite de los costes asociados.

Lo que viene a sostener la recurrente es que los costes docentes son costes directos sin que tengan cabida en otra categoría diferente.

Veamos; diremos en primer lugar que por Orden de 2 de junio de 2016, de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio se aprobaron las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de Formación Profesional para el Empleo en las modalidades de formación de oferta dirigida prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas y a personas trabajadoras ocupadas.

Dichas bases reguladoras están integradas por el texto articulado y el cuadro resumen que incluyen las recogidas en la Orden de 5 de octubre de 2015, por la que se aprueban las bases reguladoras tipo y los formularios tipo de la Administración de la Junta de Andalucía para la concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva, publicada en el BOJA número 215, de 5 de noviembre de 2015, formando dicho texto articulado parte integrante de la presente disposición.

El Cuadro-resumen de las bases reguladoras de las subvenciones a conceder por el procedimiento de concurrencia competitiva en su art. 4, punto 5 c) 1º " Gastos subvencionables" habla:

1.- Costes directos de la actividad formativa.

a) Las retribuciones de los formadores internos y externos, pudiéndose incluir salarios, seguros sociales, dietas y gastos de locomoción y, en general, todos los costes imputables a los formadores en el ejercicio de las actividades de impartición. Como máximo en este apartado será subvencionable 70 euros brutos por formador/hora(incluido todos los conceptos descritos). b) Formadores en el ejercicio de actividades de preparación, tutoría y evaluación a los participantes de las acciones formativas. Como máximo en este apartado será subvencionable 50 euros brutos por formador/hora (incluido todos los conceptos descritos). Estos gastos deberán presentarse debidamente desglosados por horas y acción formativa dedicadas a la actividad que se imputen.

(...)

2. Costes asociados de la actividad formativa:

a) Los costes de personal de apoyo tanto interno como externo y todos los necesarios para la gestión y ejecución de la actividad formativa. El coste máximo en este apartado que será subvencionable será 50 euros brutos por personal de apoyo/hora. Este personal será el dedicado a estas actividades en el centro presencial donde se ejecuten las acciones formativas.

(...)

3. Otros costes subvencionables:

a) Los costes de evaluación y control de la calidad de la formación, según lo previsto en el artículo 33.5 y el apartado 2 del Anexo I en relación con el apartado 3 del Anexo II de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo. El beneficiario podrá destinar hasta un 3% de la subvención concedida para la ejecución de la acción formativa y estas actuaciones de evaluación y control deberán cubrir una muestra representativa de al menos el 30% del alumnado. Estos gastos deberán presentarse desglosados por horas dedicadas a las actividades de evaluación y control de la calidad.

(...)"

Por su parte el punto 5 c) 2 del art. 4 de la Orden citada no establece la posibilidad de compensar gastos subvencionables.

Ahora bien llegados a este punto hemos de manifestar lo siguiente:

Según la Administración demandada el apartado 5.c.2 de dichas Bases establece la imposibilidad de compensar gastos subvencionables. Además, conforme al literal del art. 91.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, "2. Cuando la subvención se hubiera concedido para financiar inversiones o gastos de distinta naturaleza, la ejecución deberá ajustarse a la distribución acordada en la resolución de concesión y, salvo que las bases reguladoras o la resolución de concesión establezcan otra cosa, no podrán compensarse unos conceptos con otros".

En consecuencia, conforme a dicho precepto resulta vinculante tanto para la Administración como para la entidad ajustarse a la distribución del presupuesto del gasto de la subvención concedidatal y como se estableció en la Resolución de concesión, Anexo III, la cuál, como puede constatar este órgano jurisdiccional, concedía a la entidad la cantidad determinada en ella para la partida 1DA "Retribuciones de personal formador interno externo", desglosada en concretas cuantías respecto a cada acción formativa.

Esta Resolución de Concesión, de obligado cumplimiento por parte del órgano gestor, si bien respeta la división de los 3 bloques de gastos recogidos en las Bases Reguladoras, establece un máximo concedido para la partida (1DA) Retribuciones de personal formador interno externo, mientras que la cantidad concedida para las partidas B(2)+1C(3)+D(4)+E(5)+F(6) se integra en un conjunto o bolsa de paridas que sí permiten esa compensación entre ellas. Por tanto, es claro que desde el inicio conoció o debió conocer que no se admite la compensación de los gastos declarados en la partida (1DA) Retribuciones de personal formador interno externo con el excedente, no aplicado de las demás partidas del bloque directo, pues, de acuerdo con lo anteriormente expuesto, no se aplica en este caso el sistema de compensaciones con el resto de partidas del mismo bloque, al haberse concedido el importe para la partida (1DA) Retribuciones de personal formador interno externo de forma individualizada.

La cuestión de fondo que se suscita y nudo gordiano de la presente litis es la siguiente:

¿es posible compensar partidas dentro de un mismo bloque?

La Administración entiende que no es posible al hallarse prohibido por la norma de apartado 5 c) 2 del art. 4 del Cuadro Resumen de la Orden de 2 de junio de 2016.

Y efectivamente entiende la Sala que asiste la razón a la Administración, y es que el presente caso no encaja en la sentencia de la Sala de Málaga que aporta la recurrente y dictada el 15 de noviembre de 2021 rec. 2575/2021.

En efecto, es obligado acudir para solventar lo que nos ocupa a la normativa que rige la subvención de que tratamos, constituida particularmente por la Orden de 3 de junio de 2016 mediante la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas, en régimen de concurrencia competitiva, en materia de Formación Profesional para el Empleo, en las modalidades de formación de oferta dirigida prioritariamente a personas trabajadoras desempleadas y a personas trabajadoras ocupadas, y, a los fines del enjuiciamiento a realizar, y, comenzando por la controvertida compensación que se aplicó respecto a gastos de seguro de accidentes, personal de apoyo y resto de alquiler y publicidad, son varias las consideraciones a realizar.

En primer término, significamos que tales bases están integradas por el texto articulado y el cuadro resumen que acompaña a dicha Orden (así lo dice el apartado 2 de su artículo único), estableciendo con claridad el apartado 5.c) 2 del cuadro que "no"existe "Posibilidad de compensar gastos subvencionables",determinación taxativa que no permite más interpretación que la del sentido propio de sus palabras, no teniendo cabida entonces el que trata de atribuirle quien demandó.

Así, resulta que, ciertamente, el apartado quinto 1.2.b).1 de la Guía orientativa para la justificación de las subvenciones de formación profesional para el empleo reguladas en la Orden de 3 de junio de 2016, viene a disponer que "En la memoria económica deberán motivarse las modificaciones que se hayan producido en la ejecución del presupuesto, que no podrá superar el importe total por cada uno de los tres bloques que integran el mismo, ni la compensación entre partidas de bloques diferentes ( costes directos, costes asociados y otros costes asociados)".Ahora bien, deducir de lo transcrito que es admisible la compensación de gastos no es una conclusión que deba ser acogida, pues es la propia Guía orientativa la que en su Introducción viene a aclarar que, "el contenido de este documento en ningún caso sustituye a la normativa aplicable tanto autonómica como nacional donde se encuentran detallados todos los requisitos y normas que serán de obligado cumplimiento para la percepción de la ayuda.",y, según hemos visto, el cuadro en cuestión forma parte integrante de las bases reguladoras de la subvención de que tratamos, de modo que, difícil, o más bien imposible encaje tiene en esa taxativa determinación que niega la posibilidad de compensación, la tesis de que la misma está permitida en determinados casos, toda vez que la prohibición no deja resquicio alguno que dé entrada a algún supuesto de excepción, quedando así descartada la posibilidad de compensación. Pero es más, aún cuando se pudiera considerar que es en parte confusa la redacción del apartado quinto 1.2.b).1, ello no autorizaría más que a prescindir de su contenido o a formular consulta al respecto, pero no, a obviar la incondicionada prohibición normativa que hemos referido.

En el sentido expuesto se ha pronunciado esta Sala y Sección en un caso semejante en sentencia de 30 de noviembre de 2023 rec. apelación nº 1589/2022.

Sobre el limite de los costes asociados haremos referencia al artículo 14 de la Resolución de 18 de noviembre de 2008 del Servicio Estatal de Empleo Público -de aplicación a la subvención que nos ocupa- es correcta o bien debe considerarse que ha de ceder en pro de la interpretación que de la norma efectúa la parte actora.

Determina dicho precepto:

"Artículo 14. Retribuciones de los formadores internos y externos

1. Se incluyen como gastos de este apartado las retribuciones de los formadores, comprendiendo los sueldos u honorarios del personal docente, contratado fijo o eventual, y/o del servicio externo docente, los gastos de Seguridad Social a cargo del centro y entidad de formación cuando haya contratado a los formadores por cuenta ajena y los costes de preparación, impartición, tutoría y evaluación imputables a los formadores.

Asimismo se incluyen como gastos los de desplazamiento, alojamiento y manutención de los formadores.

Se incluirán en este apartado exclusivamente los gastos relativos a los docentes incluidos en el documento de comunicación de inicio de la acción formativa y en sus, en su caso, posteriores modificaciones.

A los efectos de aplicación de esta Resolución, la contratación del personal docente para la impartición de la formación subvencionada por parte del beneficiario no se considerará subcontratación.

La suma de los costes directos imputables en concepto de retribuciones de los formadores internos y externos contemplados en este apartado representarán un coste mínimo del 40 por 100 de los costes totales de la subvención a liquidar. En las convocatorias y convenios o acuerdos de colaboración podrá fijarse un importe mínimo inferior al citado 40 por 100 para acciones formativas específicas. En caso de no alcanzar el citado porcentaje, la diferencia no podrá imputarse como gastos directos, gastos asociados u otros costes.

(...)"

Por lo tanto, resulta indudable, a tenor del precepto que estos costes directos consistentes en las retribuciones de los formadores internos y externos ha de representar, como mínimo, el 40% de los costes totales de la subvención. En el caso de no alcanzarse el porcentaje, dice el precepto, "la diferencia no podrá imputarse como gastos directos, gastos asociados u otros costes".

SEXTO.- Sobre la vulneracion de los principios de legalidad, especialidad normativa, de jerarquía y confianza legítima. Vinculación con los actos propios

Alega la demandante que la actuación de la Administración en el presente expediente de subvención resulta a todas luces arbitraria, toda vez que los sorpresivos razonamientos que se recogen en la Resolución recurrida respecto de la compensación de partidas y ajuste de coste docente, para justificar la minoración y la pérdida del derecho al cobro, exceden con mucho la facultad discrecional, y carecen de base normativa y legal que los sustente, suponiendo además un cambio repentino de criterio en perjuicio del administrado; la Administración vulnera los principios de confianza legítima, de jerarquía normativa y de legalidad.

Por otra parte el principio de especialidad normativa (lex specialis derogat legi generali), junto con el de temporalidad o cronología de las normas (lex posterior derogat legi priori) ha sido calificado por la jurisprudencia como principio general del Derecho y supone que la norma especial se aplica en todo caso con preferencia a la Ley que sea más general cuando su supuesto de hecho se ajusta más al hecho concreto, pues de otra forma quedaría ineficaz, ya que nunca sería aplicable y esa nunca puede ser la intención del legislador o del órgano que dicta la norma o acto en cuestión. Por su parte la ley general se aplicará a todos los supuestos no encuadrables en la especial y será, por tanto, también eficaz en ese ámbito.

El motivo de impugnación debe ser desestimado.

No se desprende de la resolución recurrida que la actuación de la Administración haya sido arbitraria, y es que la misma se ha limitado a aplicar la normativa reguladora de las subvenciones, así como la Orden de 3 de junio de 2016.

Y es que de los detalles recogidos en la Guía de Justificación resulta que "Los requisitos detallados en esta Guía serán de obligado cumplimiento para todos los beneficiarios de ayudas para la programación de 2016. Si bien es necesario aclarar que el contenido de este documento en ningún caso sustituye a la normativa aplicable tanto autonómica como nacional donde se encuentran detallados todos los requisitos y normas que serán de obligado cumplimiento para la percepción de la ayuda."

No hay en ningún caso vulneración del principio de jerarquía normativa y es que la normativa estatal y autonómica en materia de subvenciones, y en el caso de autos su bases reguladoras que no han sido impugnadas, están por encima de la Guía de Justificación citada.

Sobre el principio de confianza legítima afirmar que existe una consolidada jurisprudencia sobre el concepto de confianza legítima, como se recoge en la STS de 16 de enero de 2017 ( ROJ: STS 59/2017 - ECLI:ES:TS:2017:59) Sentencia:27/2017 Recurso: 609/2014Ponente: Ángel Ramón Arozamena Laso, resume y matiza la aplicación de los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima a la actuación administrativa : "De acuerdo con la sentencia del TC 150/1990 (RTC 1990, 150) Y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015 ,el principio de seguridad jurídica "protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles ".

A su vez, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (RJ 1999,3979) (recurso 594/1995 L 6 de julio de 2012 (RJ 2012, 7760) (recurso 288/2011 ), 22 de enero de 2013 (RJ 2013, 2367) (recurso 470/2011 ) Y 21 de septiembre de 2015 (RJ 2015, 4718) (recurso 721/2013 ), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta "que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. "

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (RJ 2003, 3429) (recurso 100/1998 ) Y 20 de septiembre de 2012 (RJ 2012, 9196) (recurso 5511/2009 ), " en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento", y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (RJ 2005, 3441) (recurso 2900/2002 ) Y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, "si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado".

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (RJ 2012,11205) (recurso 1657/2010 ) Y 16 de junio de 2014 (RJ 2014, 3448) (recurso 4588/2011 ), se refiere a " la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión ", y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (RJ 2012, 3107) (recurso 178/2011 ) Y 3 de marzo de 2016 (RJ 2016, 751) (recurso 3012/2014 ), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, "que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes"

Ninguna vulneración de dicho principio se produce, cuando el recurrente, desde el momento en que se le notifica la resolución de concesión de la subvención conoce cuál es la distribución de los gastos así como sus respectivos límites.

Lo mismo podemos decir respecto a la vinculación de los actos propios, la Administración no ha adoptado ni realizado una conducta o comportamiento contradictorio a posteriori respecto de los llevados a cabo anteriormente.

SEPTIMO.- Sobre la vulneracion del principio de proporcionalidad.

Comenzaremos afirmando que nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste » [...]

Así, es cierto que existe una línea jurisprudencial sobre la aplicación del principio de proporcionalidad que considera procedente aplicar el mismo para moderar los efectos en aquellos casos en que se ha producido un cumplimiento parcial de los compromisos contraídos, supuestos en los que se ha declarado que el reintegro de las subvenciones percibidas no debía ser total sino proporcionado al grado de efectivo cumplimiento de las obligaciones. Pero, hay que tener en cuenta que dicho principio no puede aplicarse con total laxitud, sino que se deben establecer previo a su aplicación una serie de criterios objetivos que sirvan para clarificar la interpretación de las normas jurídicas aplicables, de acuerdo a los principios de seguridad jurídica e igualdad, considerándose como regla general, que el incumplimiento -o cumplimiento parcial- de las obligaciones contraídas comportará la caducidad de los beneficios y la devolución de los percibido, admitiéndose única y exclusivamente la modulación de tal efecto devolutivo sólo en aquellos casos en los que el cumplimiento de las obligaciones se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, acreditando, además, el subvencionado una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos.

En la misma línea argumental la STS de 22 de noviembre de 2010 (rec. 1055/2009 )declaraba que: "En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a "sanar" la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido".

¿Por qué en el caso de autos no resulta de aplicación el principio de proporcionalidad? Porque como sostiene, la Administración demandanda no nos encontramos ante un procedimiento de reintegro motivado por un incumplimiento o cumplimiento defectuoso de la actividad subvencionada sino ante una minoración de la subvención concedida, pérdida del derecho al cobro, así como liquidación de la subvención concedida, por importe de TREINTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y TRES EUROS CON SETENTA Y SIETE CÉNTIMOS ( 34.593,77 €) resultante de la diferencia entre la cantidad correctamente justificada de la subvención antes citada y la cantidad percibida en concepto de anticipo por haber superado el máximo establecido para la partida 1DA "Retribuciones de personal formador interno externo", desglosada en concretas cuantías respecto a cada acción formativa.

Postura distinta es la mantenida por la actora.

Pues bien, en este punto esta Sala mantiene el criterio sostenido por la Sala de Málaga, en un supuesto semejante, en sentencia de 15 de noviembre de 2021 rec. 2575/2021 en cuyo Fundamento de Derecho Tercero dice "....Pese a ello la Administración consideró que las Bases de la Convocatoria - apdo. 5.c.2 -, prohibían expresamente compensar gastos subvencionables en armonía con lo dispuesto en el art. 91.2 del R.D. 887/2006 , por el que se aprueba el Reglamento de la LGS. Sin embargo, a juicio de la Sala tal prohibición sólo afecta a los bloques concretos de gastos subvencionables, a saber: costes directos de la actividad formativa, costes asociados a la actividad formativa y otros costes subvencionables, más no a las partidas que integran cada uno de esos bloques, y ello es así al no estar expresamente prohibido por la norma y en cambio venir autorizado por el punto 1.2.b.1 del punto 5º de la guía de justificación, tal y como indicó la recurrente; sin que por lo demás tal desviación, como indica el auditor, provocara variación en el importe de la partida principal ni incumplimiento objetivo por parte de la recurrente."

Razones que avocan a la desestimación del recurso contencioso-administrativo confirmando las resolución impugnada

OCTAVO.-Costas procesales.

Conforme al artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la condena en costas a al actora , si bien la Sala haciendo uso de la facultad prevista en el apartado 4 del precitado artículo limita su cuantía en 1000 euros, por todos los conceptos, IVA en su caso, excluido.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo