PRIMERO.-Objeto del pleito; pretensiones y argumentos de las partes.
I/Se impugna ante este órgano jurisdiccional la sentencia nº23/2025, de 26 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº2 de Pamplona, que desestima el recurso contencioso interpuesto contra la Orden Foral 89 E/2024, de 15 de marzo, de la consejera de Interior, Función Pública y Justicia, por la que se desestima la alzada frente a la desestimación, por silencio administrativo, de solicitud sobre reconocimiento y abono de diferencias retributivas entre el puesto de agente primero y el de subinspector con efectos retroactivos desde el 9 de diciembre de 2020.
La sentencia, tras constatar que no es controvertida la realización, por el recurrente, de las funciones de jefe de Grupo, observa que la cuestión litigiosa aquí se concentra en la realización, adicional, de las funciones de subinspector; examina las funciones desempeñadas y las compara con la hoja de descripción del puesto, y concluye que las realizadas constituyen el contenido esencial y habitual del puesto de subinspector.
Por ello, estima el contencioso, "anulando los actos administrativos impugnadas, por no ser conformes a Derecho y reconociendo el derecho del recurrente al abono de las diferencias retributivas complementarias existentes entre el empleo de Agente primero y Subinspector del Grupo de Intervenciones Especiales de la División de Intervención del Área de Seguridad Ciudadana de la Policía Foral, con efectos retroactivos, desde el 9 de diciembre de 2020, incrementadas con los correspondientes intereses legales."
II/Pretende la recurrente que la Sala "dicte resolución por la que, previa estimación del recurso y con revocación de la sentencia apelada, desestime íntegramente la demanda origen de las presentes actuaciones."
La apelación dedica un fundamento preliminar a la admisibilidad de la misma, ex artículo 81.2.e de la Ley 29/1998. Tras ello, relaciona los antecedentes relevantes: menciona el nombramiento del recurrente como jefe interino de Grupo de Intervenciones Especiales, el 4 de diciembre de 2020, en la plaza NUM000.
Expone que la solicitud retributiva del actor (7 de agosto de 2023) se basa en el artículo 11.3 del Reglamento de Organización de la Policía Foral, que requiere un subinspector para el mando de un Grupo, pese a lo cual únicamente se retribuye al recurrente con el complemento de jefe de Grupo, no con las cuantías correspondientes al grado de subinspector. Explica todo el iterprocesal, y aprovecha para plantear sus discrepancias con la valoración de la sentencia, que serán objeto de la parte jurídica del recurso. Formula cinco motivos:
1.- Errónea valoración de la prueba.
En su motivo, la apelación sostiene que la sentencia yerra al considerar realizadas las funciones de subinspector, porque las realizadas son las de jefe de Grupo (informe de 14 de noviembre de 2023 emitido por el Comisario Jefe de la División de Intervención de la Policía Foral).
Opone que la supuesta ficha u hoja descriptiva -aportada con la demanda- con la cual la sentencia desarrolla la comparación de funciones no es la vigente ni la derivada de la plantilla orgánica (página 4 de la apelación). Subraya la existencia de dos plazas: la NUM000, de jefe de Grupo (nivel C), y la NUM001, de subinspector (nivel B), con funciones diferentes. La primera es la desempeñada por el actor. Argumenta que esa diferencia legal de las plazas consta en la resolución recurrida, sin que sea cierto que se apoye únicamente en la ausencia de encomienda, contrariamente a lo sostenido por la sentencia, cuyo error al denominar el complemento solicitado es empleado por la apelante para construir su motivo.
2.- Infracción de los artículos 31 y 39 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, y de la potestad de autoorganización.
Transcribe los artículos citados (niveles y modo de acceso a los puestos) y entiende que se infringe dicha potestad autoorganizativa en la vertiente de acceso y retribución, porque el acceso al puesto de subinspector requiere de un concurso-oposición previa acreditación de una antigüedad mínima de tres años de agente primero, además de la titulación correspondiente al nivel B. En este caso, la resolución apelada, al equiparar la retribución, prescindiría de dichos requisitos.
3.- Infracción de los artículos 6 y 13 del Decreto Foral 72/2016, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Foral.
El artículo 6.4 prevé el mando de un Grupo, excepcionalmente, por un cabo, y el 13.4 prevé el desempeño interino, por falta de agentes, del personal de rango inmediatamente inferior, para las jefaturas de Área, División y Comisaría, Brigadas, Grupos y Oficinas de Atención.
En ello se apoya la apelante para exponer que el recurrente, al ser nombrado jefe interino de Grupo, no adquirió el puesto o rango de subinspector; insiste en la diferenciación antes vista de funciones, puestos y plazas.
4.- Infracción del artículo 27 del Decreto Foral 72/2016, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Foral.
Con muestra del artículo 27, que recoge las funciones de un jefe de Grupo, y la posibilidad de su desempeño, ante la falta de nombramiento, por agente de mayor graduación o antigüedad, insiste en la infracción del régimen normativo, porque las funciones declaradas probadas son éstas del artículo 27; según la apelación, "Ni la demanda ha especificado ni probado qué funciones distintas a las de Jefe de Grupo y/o propias y exclusivas de un subinspector ejercía el actor ni la sentencia lo ha declarado probado."
5.- Vulneración del principio de igualdad retributiva.
Alega que la equiparación basada en el artículo 14 de la Constitución Española requiere la prueba fehaciente del desempeño de iguales funciones, y en reiteración del primero de los motivos, insiste en el error de la valoración probatoria, pues no se habría probado más que la realización de funciones de jefe de Grupo, no de subinspector.
III/Se opone la representación de Luis Miguel.
Su escrito de oposición comienza con un motivo de inadmisibilidad, en base a la cuantía de las retribuciones reclamadas (muy inferiores a los 30.000 euros), por un lado, y a la imposibilidad de extensión de efectos (alega que se trata de una situación jurídica individualizada no susceptible de reproducción a otros agentes), por otro.
A continuación, detalla los antecedentes del caso; añade, a los expuestos por la apelante, la Orden Foral 224 E/2024, de 5 de junio, de la consejera de Interior, por la que se acordó designar interinamente al actor como subinspector de la Policía Foral de Navarra, en la plaza NUM001, adscrita al Grupo de Intervenciones Especiales; explica que el período de reclamación, así, termina en dicha fecha, desde el 9 de junio de 2020. Formula los siguientes motivos, más o menos correlativos a los de la apelante:
1.- Inexistencia de error en la valoración probatoria.
Defiende la apelada la valoración probatoria de la sentencia de instancia, y opone que si un Grupo debe ser mandado por un subinspector, al realizar funciones de jefe de Grupo, se realizan las funciones de subinspector; se apoya en los mismos artículos 6.4 y 13.4 del Reglamento.
Añade que la falta de designación formal -que ha sido posterior- como subinspector interino no puede privarle de los emolumentos correspondientes, como observó la sentencia recurrida. Se apoya en el informe de 14 de noviembre de 2023 y el desglose de funciones realizadas (al igual que el anterior jefe, subinspector), así como en la oración de la sentencia que compara las mismas con la hoja de descripción del puesto de subinspector del Grupo de Intervenciones Especiales aportada con la demanda; menciona también una declaración jurada de varios agentes detallando las funciones desempeñadas como subinspector por el actor.
2.- Inexistencia de vulneración de los preceptos señalados por la apelación.
Niega la apelada la infracción de los artículos 6.4 y 13.4 del citado reglamento (o del 27 del Reglamento de Provisión de Puestos), así como 31 y 39 de la ley foral mentada. Subraya que la sentencia se basa en el principio de igualdad retributiva, no en los artículos anteriores, sin que existiera intención de acceso al puesto prescindiendo de los requisitos legales, sino de retribución no discriminatoria.
3.- Inexistencia de vulneración del principio de igualdad retributiva.
Con cita de la STSJ de Navarra de 10 de diciembre de 2022, recurso 555/2021, sostiene que la prestación de servicios idénticos debe retribuirse de igual forma. Cita también las sentencias de esta Sala de 22 de febrero, recurso 209/2014, o 66/2016, de 22 de febrero.
Aduce el artículo 27.5 del Reglamento de Provisión de Puestos, que obliga a remunerar las funciones interinas con las cuantías previstas para el puesto desempeñado; en similares términos, el Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra en su artículo 32.3.
Además, argumenta que la falta de remuneración reconocida implicaría un enriquecimiento injusto y un agravio comparativo contrarios al artículo 14 de la Constitución, al no existir razón objetiva para el trato discriminatorio, y teniendo en cuenta el abuso de su situación durante 4 años; reitera, en un fundamento de conclusiones, la aplicación del principio de indemnidad, reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
SEGUNDO.-Inadmisibilidad de la apelación.
Concurriendo los requisitos formales del artículo 110 en conexión con el 81.2.e de la Ley 29/1998 para la extensión de efectos (sentencia en materia de personal, estimatoria, con reconocimiento de una situación jurídica individualizada), esta Sala se inclina por exigir la potencialidad de la extensión a la que hacía referencia, entre otros, el ATS de 14 de septiembre de 2020 (recurso 228/2020). No observamos que en el litigio presente dicha potencialidad se excluya, por ejemplo y en especial, debido a una particular situación que requiera de una compleja o considerable demostración probatoria en sucesivos casos, incompatible en esencia con el mecanismo de la extensión.
El criterio de la Sala se recoge en la sentencia 251/2025, de 24 de septiembre, de la apelación 176/2025(FJ 2º):
"Nos encontramos con una cuestión de calado derivada de la modificación legal que, en apariencia cambia el régimen de recursos frente a sentencias de los juzgados de lo contencioso administrativo, incluido el recurso de casación ante el TS y que merece un análisis y reflexión detenidas.
No es ocioso recordar que distintos Tribunales Superiores de Justicia, no muchos, s.e.u.o, se han venido a pronunciar, siquiera tangencialmente sobre esta cuestión. Así que Comenzaremos señalando algunas resoluciones judiciales que de un modo u otro salen al paso de esta cuestión, pero que no recogen un criterio definitivo ni uniforme; así por ejemplo Auto de la Sala Contencioso Administrativo de TSJ Aragón, de 27 de marzo de 2025 , que desestima recurso queja frente a inadmisión de recurso de Apelación frente a sentencia desestimatoria, y que en realidad no resuelve el concreto problema pues se limita a declarar, algo que esta Sala tiene claro que no es aplicable el citado precepto porque se circunscribe exclusivamente a sentencias estimatorias pues las desestimatorias no son susceptibles de extensión de efectos.
La Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, si ha admitido el recurso de Apelación frente a sentencia del juzgado que declara la anulación de una plusvalía y estima la solicitud de devolución de ingresos indebidos al entender que estamos ante el supuesto del art 81.2.e) y dice textualmente "el caso debatido en la instancia es u supuesto prototípico de extensión de efectos puesto que se trata de un tema de orden tributario" y no se dice más.
Tenemos también un Auto de la Sala Contencioso Administrativo TSJ Castilla y León desestimatorio rec. Queja, que analiza con mayor profundidad la cuestión y donde se recoge autos Tribunal Supremo en el sentido siguiente:
"Sobre dicha modificación se ha pronunciado el Tribunal Supremo en Autos de 19 de junio de 2024 (rec. 324/2024 ) y de 26 de septiembre de 2024 (rec. 436/2024 ) razonando - la negrita y subrayado es nuestra - que: "... lo dispuesto en el artículo 81.2.e) LJCA ha vaciado de contenido la disposición del artículo 86 LJCA en lo referente a la posibilidad de interponer recurso de casación contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, pues todos los supuestos en los que ello era posible ahora son susceptibles de recurso de apelación, al que ordinariamente han de quedar sujetas las sentencias de primera instancia. Por ello, ciertamente, no podrán ser objeto de admisión ulteriores casaciones contra sentencias de los Juzgados de lo Contenciosoadministrativo directamente, una vez haya entrado en vigor la modificación legal, y siempre que ésta resulte aplicable ratione temporis; esto es, que, de conformidad con las normas de derecho transitorio, la modificación legal sea aplicable al procedimiento de que se trate.
En esta perspectiva, la aplicación del nuevo régimen de recursos contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo susceptibles de extensión de efectos debe producirse, caso por caso, teniendo en cuenta la fecha de incoación de cada procedimiento, ex Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto-ley 6/2023 , y partiendo de que sólo a partir del 20 de marzo de 2024 será de aplicación el nuevo régimen legal. La regulación transitoria que hemos transcrito no distingue entre las diferentes partes del procedimiento, ni entre la primera instancia y los recursos, aplicándose pues a la totalidad del mismo la fecha de su incoación como factor determinante de la aplicación de la reforma, cualquiera, se reitera, que sea la fase en la que se encuentre."
TERCERO.-Dicho esto, para acceder a la apelación es necesario comprobar que la sentencia cumpla el requisito de ser susceptible de extensión de efectos, lo que como ha precisado el Alto Tribunal, habrá de producirse, caso por caso.
Como señala el Auto del Tribunal Supremo de 18.12.2024 (rec. 710/2024 ) dicho requisito ha de ir necesariamente unido a las disposiciones de los artículos 110 y 111 LJCA ( ATS de 18 de octubre de 2017 ). El artículo 110.1 establece, por lo que hace al caso, que «1. En materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.
b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste."
Como ha señalado reiteradamente el Tribunal Supremo, el artículo 110 de la LJCA exige que sean idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia, insistiendo en que es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial.
La STS nº 675/2017, de 19 de abril de 2017 (rec. 3774/2015 ), dice: "Así sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas, resultando que la identidad de situaciones debe revelarse como evidente eludiendo la necesidad de realizar un análisis de la prueba que así lo confirme, por tratarse esta última de la actividad propia de un procedimiento ordinario o abreviado."
En el presente caso, el Juzgado de instancia ha cumplido debidamente con la previsión legal, constatando que estamos ante una sentencia no susceptible de extensión de efectos, como se razonó en Auto de
12.11.2024, no accediendo a la aclaración solicitada"
Es decir, el Tribunal Supremo TS lo que viene a decir es que no cabe una admisión del recurso de apelación automática, por mucho que sea estimatoria y se trate de materia de función pública o tributario.
El TSJ de Cataluña en sentencia de 13 de noviembre de 2024 , ha inadmitido rec. Apelación contra sentencia dictada por el juzgado porque además de no albergar la sentencia de instancia el reconocimiento de situación jurídica individualizada, la extensión potencial de efectos solo tiene su sentido donde el fallo estimatorio pudiera proyectarse sobre una pluralidad indeterminada de interesados en situación idéntica, que no era el caso.
Vemos entonces que la cuestión no es pacifica, aunque el TS ya ha dado algunas pautas claras a seguir, y en su línea entonces parece que parece criterio más razonable el de que se haya reconocido una situación jurídica individualizada y que fallo estimatorio pudiera proyectarse sobre una pluralidad más o menos indeterminada de interesados en situación idéntica debiéndose ir caso por caso.
II/ Sentado lo anterior la correcta respuesta a la cuestión que ahora se suscita pasa por analizar los supuestos en los que las sentencias son susceptibles de extensión de efectos, a cuyo efecto se ha de acudir al artículo 110.1 de la ley de la Jurisdicción , cuyo tenor literal es el siguiente:
"1. En materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.
b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso.
Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.".
Esta previsión es o ha de ser referencia ineludible para interpretar y por ende, aplicar correctamente el art 81.2.e ) LJCA . Asimismo, no podemos olvidar la regulación en nuestra Ley procesal de las pretensiones de las partes; por un lado, están las pretensiones de mera anulación del artículo 31.1 de la Ley de la jurisdicción y las pretensiones de plena jurisdicción del artículo 31.2 que conllevan el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, de tal modo que solo éstas son susceptibles de extensión de efectos .
De lo expuesto entonces no puede oponerse, como parece deducirse del escrito de recurso de apelación, que basta que la sentencia sea estimatoria en materia tributaria (y de personal y de unidad de mercado) para que sea susceptible de recurso de apelación. Esto no es así.
III/ A mayor abundamiento se ha de advertir que la aplicación del art 81.2.e), en la redacción dada por Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre , por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, exige una labor hermenéutica más compleja, pues la interpretación literal en este caso resulta insuficiente dado que por un lado, la exposición de motivos de la norma a través de la cual se lleva a cabo la modificación legal, nada dice ni explica del sentido de tal cambio, y la cuestión no es baladí.
Si tenemos en cuenta que antes de la citada reforma las sentencias de los juzgados susceptibles de extender efectos, es decir aquellas dictadas en las materias del art 110 y 111 de la LJCA eran apelables conforme a las reglas generales y lo eran, ya fueran estimatorias, susceptibles por tanto de extender efectos o, desestimatorias, pero siempre con el límite de la cuantía o que estuviera dentro de algunos de los supuestos de art 81.2. con lo que, fuera de estos casos, decíamos, eran sentencias dictadas en única instancia, susceptibles de recurso de casación de concurrir los requisitos del art 86.1 LJCA . No se nos escapa entonces que ello podría traer consecuencias con respecto al recurso de casación frente a las citadas sentencias, lo que, no se deja de ser una alteración sustancial del régimen de recursos contra las sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso, tal y como algún sector doctrinal ha puesto de manifiesto. A estos efectos citamos a Ardura Pérez, Á. (2024). La nueva letra e) del artículo 81.2 de la Ley 29/1998 . Imposibilidad sobrevenida del recurso de casación contra sentencias de los juzgados. ¿Error legislativo? Especial incidencia en materia tributaria. Revista de Contabilidad y Tributación. CEF, 491, 95-108 .
Y siguiendo con la exposición de motivos de la norma de la que traer causa la reforma, lo que sí se explica es la voluntad del legislador de adecuar la administración de justicia a las nuevas tecnologías y avances digitales, y de perseguir la agilización procesal de los procedimientos judiciales, así se dice "A la digitalización debe añadirse la necesidad de introducir los mecanismos eficientes que resultan imprescindibles para hacer frente al incremento de la litigiosidad y para recuperar el pulso de la actividad judicial, al compás de la recuperación económica y social tras la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19; así como las reformas correspondientes en las leyes procesales como medidas de agilización de los procedimientos en los distintos órdenes jurisdiccionales.
Dichas medidas de agilización procesal se introducen básicamente en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada por el Real Decreto de 14 de septiembre de 1882; en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa; en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil; en la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social; y en la Ley 15/2015, de 2 de julio, de la Jurisdicción Voluntaria."
De modo que el preámbulo de la norma no aporta gran cosa a efectos de interpretar la menos legislatoris, en lo que se refiere al concreto precepto que hoy nos ocupa y al régimen de recursos.
Por lo demás, una admisión automática de los recurso de apelación frente a "sentencias susceptibles de extensión de efectos ", es decir, estimatorias en materia de tributos y función pública, lo que puede acarrear es un incremento en el número de recursos y pendencia de los mismos en las Salas de lo contencioso Administrativo por lo que a juicio de esta Sala nos aparataríamos del objetivo al parecer pretendido por el legislador que es en fin agilizar la respuesta dada por la Administración de justicia debiéndose tener en cuenta además que, a priori si las sentencias susceptibles de extensión de efecto s son apelables, nada impide que las sentencias de las Salas sean recurribles en casación.
En cualquier caso y más a más, no se ha acompañado de una modificación o adaptación normativa del art 86.1 de la LJCA , en fin, al no encontrar esta Sala explicación a la reforma legal y nuevo régimen de recursos que hoy nos ocupa, ni de su alcance, hemos de auxiliarnos de modo que la recta interpretación del precepto nos obliga a interpretar la norma positiva no solo al albur de la letra estricta sin teniendo en cuenta su sentido lógico que busca el espíritu y sentido, así como la finalidad de la ley y su ponderación sistemática que obliga a considerar el ordenamiento jurídico como un todo orgánico máxime cuando se comprueba que la aplicación meramente literal de la ley pude llevar consigo resultados prácticos no convincentes o contradictorios. Ser restrictivos estableciendo los presupuestos de admisibilidad antes expuestos.
Los enfoques en fin de la cuestión son diversos, pues asimismo es de ver la distinta naturaleza del recurso de casación, enfocado a la depuración del ordenamiento jurídico de índole nomofilactica y la del recurso de apelación, de pleno conocimiento de la controversia en sus aspectos tanto fácticos como jurídicos.
Por lo demás, pretender que pueden acceder al recurso de apelación todas las sentencias dictadas en materia tributaria (y de personal y de unidad de mercado), pero que únicamente pueden hacerlo las sentencias dictadas en sentido estimatorio, sería tanto como pretender que en la jurisdicción contencioso-administrativo se ha establecido con carácter general un recurso de apelación en beneficio de la Administración que, dado el carácter revisor de la jurisdicción, es la que ve impugnadas sus actuaciones.
IV/ Y es siguiendo con los criterios de interpretación de la norma necesario recordar que el interprete debe hacer que la exégesis de las normas este en consonancia don la Constitución y los valores que la misma propugna Por eso el art 5.1 de la LOPJ , 1. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.
Ya en 1995, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 125/1995, de 24 de julio (ECLI:ES:TC:1995:125), con motivo de la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra la Ley de Procedimiento Laboral (Texto Articulado aprobado mediante Real Decreto Legislativo 521/1990 de 27 de abril) señaló que "el principio de igualdad de armas, en sentido estricto, se refiere a las que, ex art. 24.2 C.E ., pueden utilizar las partes en el seno del proceso. Pero, en sentido amplio, abarcaría también el derecho a los recursos, que son modalidades secundarias de acceso; pero también -si se contempla el proceso como un todo- "armas" procesales.
Pues bien: la prohibición de discriminaciones injustificadas, desproporcionadas o irrazonables se extiende también al acceso a los recursos que, según hemos destacado en numerosas resoluciones, dimana del art. 24.1 de la C.E . (...) el equilibrio de las partes en el proceso exigido por el art. 24 de la C.E . puede quedar también vulnerado en el caso de que se otorgue a una de ellas una posibilidad de recurso que se niega a la otra si ello no obedece a una causa razonable y proporcionada que justifique la "discriminación positiva". En efecto, por esta vía pueden llegar a establecerse unas consecuencias que desequilibren el proceso contemplado en su totalidad, pues permite que una parte tenga la posibilidad de intentar de nuevo que su pretensión, desestimada en la instancia, vuelva a ser examinada por un órgano judicial de rango superior, y por lo tanto tiene una segunda opción a que su pretensión sea finalmente estimada, mientras que a la otra se le niega tal posibilidad. El desequilibrio entre las partes que se produce a partir de esta posibilidad selectiva de recurrir en suplicación a sólo uno de los litigantes es, por lo tanto, claro y por ello puede indudablemente afectar claramente a lo dispuesto en el art. 24.1 C.E . Por esta razón, la posibilidad que tiene el legislador de establecer los recursos que estime convenientes tantas veces afirmada por este Tribunal (SSTC 46/1983 , 36/1983 , 117/1991 , entre otras) y que ahora no se cuestiona, debe quedar limitada por las restricciones que impone el principio de la igualdad en el proceso, la cual no puede quedar desvirtuada por un sistema de recursos que prime irrazonablemente a una parte frente a la otra."
En el mismo sentido, en su Sentencia 45/2022, de 23 de marzo
( ECLI:ES:TC:2022:45 ) el Tribunal Constitucional afirma:
"Muy sintéticamente, conviene recordar que la igualdad de partes en el proceso constituye un principio constitucional integrado en el objeto del derecho a un proceso judicial con todas las garantías ( art. 24.2 CE ), y «significa que los órganos judiciales vienen constitucionalmente obligados a aplicar la ley procesal de manera igualitaria, de modo que se garantice a todas las partes, dentro de las respectivas posiciones que ostentan en el proceso y de acuerdo con la organización que a este haya dado la ley, el equilibrio de sus derechos de defensa, sin conceder trato favorable a ninguna de ellas en las condiciones de otorgamiento y utilización de los trámites comunes, a no ser que existan circunstancias singulares determinantes de que ese equilibrio e igualdad entre las partes solo pueda mantenerse con un tratamiento procesal distinto que resulte razonable, y sea adoptado con el fin precisamente de restablecer dichos equilibrio e igualdad ( STC 101/1989, de 5 de junio , FJ 4)» ( STC 130/2002 , FJ 3)."
De ello se deriva que, aun cuando pudiera defenderse que la posibilidad de acceder al recurso de casación con carácter general en materia tributaria, de personal y unidad de mercado, (limitada únicamente a la Administración por rechazarse la posibilidad de recurrir sentencias desestimatorias), pudiera obedecer a una causa razonable y proporcionada en la medida en que cumulativamente se exige que la doctrina aplicada se repute gravemente dañosa para el interés general podría ser que no supere aplicar los mismos parámetros en el recurso de apelación, interpretando que en todo caso la Administración tiene acceso al mismo, en la medida en que, como decimos, se estaría dando únicamente a una de las partes, y precisamente a la que ya cuenta con evidentes prerrogativas, una opción de recurso que por negarse a la otra parte (el administrado) vulneraría el equilibrio exigido por el artículo 24 de la Constitución .
Cobra, a estos efectos, especial relevancia la reciente Ley Orgánica del Derecho de Defensa, cuyo artículo 3.4 establece taxativamente que "Las leyes procesales salvaguardarán el principio de igualdad procesal. En aras de la seguridad jurídica y del buen funcionamiento del servicio público de Justicia, el legislador podrá condicionar el acceso a la jurisdicción, a los medios de impugnación y a otros remedios de carácter jurisdiccional al cumplimiento de plazos o requisitos de procedibilidad, que habrán de ser suficientes para hacer efectivo el derecho de defensa y deberán estar inspirados por el principio de necesidad, sin que en ningún caso puedan generar indefensión."
Así entonces si las sentencias desfavorables para la Administración, son siempre susceptibles de recurso de apelación, mientras que, por el contrario, las sentencias desestimatorias, cabalmente las que rechazan las pretensiones de los administrados, no lo son, se estaría conculcando el principio de igualdad procesal, y, por ende, vulnerando el artículo 24 de la Constitución .
Ello se manifiesta en que el recurso de apelación, al contrario que el de casación, no trata de depurar el ordenamiento jurídico y, por ende, no exige para su admisión la aplicación de una doctrina que se repute gravemente dañosa para el interés general."
Por consiguiente, repitiendo de nuevo que la potencialidad de la extensión de efectos no se descarta en este caso de personal -puede ser proyectable sin un declarativo, bien por casos de reconocimiento administrativo de las funciones de jefe de Grupo, como es el caso aquí, o bien por pronunciamientos judiciales ya efectuados en tal sentido, de los que hay en abundancia- procede rechazar la alegación de inadmisibilidad.
TERCERO.-Normativa: Constitución, Ley Foral 23/2018 y Decreto Foral 72/2016.
I/Establece el artículo 14 de la Constitución Española lo siguiente:
"Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión, o cualquier otra condición o circunstancia personal o social."
II/Procede a continuación transcribir los artículos 5 y 61 de la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de Policías de Navarra:
"Artículo 5. Estructura orgánica.
Las Policías de Navarra se organizarán del siguiente modo:
a) El cargo de Jefe o Jefa de la Policía correspondiente.
b) Todos o algunos de los siguientes empleos, estructurados jerárquicamente en el siguiente orden: Comisario o Comisaria Principal, Comisario o Comisaria, Inspector o Inspectora, Subinspector o Subinspectora, Agente Primero o Agente Primera y Agente."
"Artículo 61. Complemento de Jefatura.
El complemento de Jefatura retribuirá aquellos puestos de trabajo cuyo desempeño suponga una especial situación de mando dentro del empleo y como tal se haga constar en la correspondiente plantilla orgánica.
La cuantía de este complemento, que no podrá ser inferior al 10 por 100 ni exceder del 20 por 100 del sueldo inicial correspondiente al nivel, será determinada reglamentariamente."
III/Conviene también apuntar el contenido de los artículos 6, 13 y 27 del Decreto Foral 72/2016, de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento de la Policía Foral de Navarra:
"Artículo 6. Unidades orgánicas.
1. La Policía Foral de Navarra se organiza operativamente, por orden descendente, según los niveles estructurales siguientes; Áreas, Divisiones, Brigadas y Grupos.
2. Las Áreas y Divisiones tienen naturaleza de órganos centrales y se ubicarán en Pamplona.
3. Al frente de cada Área, División, Brigada y Grupo estará un Jefe que se denominará Jefe de la unidad correspondiente.
4. Con carácter general, las Áreas serán mandadas por un Comisario Principal, las Divisiones serán mandadas por un Comisario, las Brigadas serán mandadas por un Inspector y los Grupos serán mandados por un Subinspector.
Excepcionalmente, y por razones debidamente justificadas de dimensionamiento, especialización y otros parámetros análogos, los Grupos podrán ser mandados por un Cabo, que percibirá las retribuciones asignadas a su empleo más el correspondiente complemento de jefatura."
Según el artículo 13, además,
"1. Los Jefes de Área, División y Comisaría serán nombrados y cesados libremente por la Consejera o Consejero titular del Departamento competente en materia de Interior, de entre el personal del Cuerpo de la Policía Foral, a propuesta del Jefe de la Policía Foral, elevada a través del Director General de Interior.
2. Con carácter general, las Jefaturas de Brigadas, Grupos y Oficinas de Atención Policial serán provistas mediante convocatoria, entre el personal adscrito a la unidad organizativa de que se trate, por el procedimiento de concurso previsto en el Reglamento de provisión de puestos de trabajo, salvo que, con carácter excepcional y en atención a las circunstancias específicas de la Jefatura, la plantilla orgánica prevea su provisión por libre designación.
3. En caso de ausencia, enfermedad, u otro impedimento temporal, los Jefes de las unidades a que se refieren los apartados anteriores podrán ser sustituidos, en el ejercicio de sus funciones y hasta su reincorporación, por el mando de igual empleo o, en su defecto, de empleo inmediatamente inferior que designe el Director General de Interior a propuesta del Jefe de la Policía Foral.
4. En caso de falta de disponibilidad de personal en el empleo exigido, las jefaturas de las unidades a que se refieren los apartados 1 y 2 podrán ser ejercidas interinamente, durante el período que concurra dicha circunstancia, por personal del empleo inmediatamente inferior, previa designación por la Consejera o Consejero titular del Departamento competente en materia de Interior en los casos de Áreas, Divisiones y Comisarías, o del Director General de Interior en los casos de Oficinas de Atención Policial, Brigadas y Grupos, a propuesta del Jefe de la Policía Foral."
Y conforme al artículo 27,
"Artículo 27. Las Jefaturas.
1. Cada Jefe de unidad tendrá las siguientes obligaciones en relación con el personal y las funciones propias de la misma:
a) Transmitir y hacer cumplir las órdenes que reciba de sus superiores, así como impartir las que corresponda.
b) Vigilar el buen funcionamiento y disciplina de su unidad.
c) Supervisar la actividad de las unidades, así como elaborar propuestas de mejora para el mejor funcionamiento de las mismas.
d) Informar a su superior inmediato de todas las incidencias que se produzcan en el desarrollo de las funciones propias de su unidad.
e) Representar a su unidad ante cualquier autoridad u organismo público en general, según lo exija el servicio.
f) Transmitir a sus superiores las peticiones o comunicaciones que le haga llegar el personal bajo su mando y promover el buen clima laboral en su unidad.
g) Promover la buena conservación de los recursos materiales, vehículos y equipo técnico asignado a su respectiva unidad.
h) Identificar los objetivos específicos para la unidad y planificar los servicios especiales que le sean requeridos.
i) Formular a sus superiores las sugerencias u observaciones pertinentes para mejorar el funcionamiento y eficiencia de su unidad.
j) Promover la elaboración, evaluación y revisión de procedimientos de trabajo para el mejor funcionamiento de la unidad.
k) Identificar las necesidades de formación y de recursos materiales de la unidad.
l) Cuantas otras les sean encomendadas por sus superiores jerárquicos.
2. En los casos en que por cualquier motivo no hubiera un mando nombrado al frente de una actuación de la Policía Foral, se hará responsable de la misma el miembro actuante que ostente mayor graduación, y si hubiera varios de igual graduación el que ostente mayor antigüedad en ésta.
CUARTO.-Jurisprudencia.
Es interesante traer a colación la sentencia de esta Sala de 10 de diciembre de 2002, dictada en el recurso 551/2001, cuya porción relevante dice así:
"SEGUNDO.- Es doctrina en general sentada por todos los Tribunales de lo Contencioso- Administrativo y concretamente por esta Sala en reiteradísimas ocasiones, la de que el desempeño por los funcionarios públicos de puestos de trabajo de superior categoría o nivel al que en propiedad le corresponde según su categoría y grado profesional, comporta para el mismo el percibo de las retribuciones complementarías asignadas al puesto superior; no las correspondientes a las retribuciones básicas asignadas a la categoría funcionarial a la que corresponde el puesto, ni las complementarías exclusivas de esta categoría. Por lo que al caso hace, dicha doctrina supone que el recurrente tiene derecho al percibo de los complementos de destino y específico anejos al puesto de Jefe de Sección Operativa de la Brigada Provincial de Seguridad Ciudadana, no tiene derecho a las retribuciones básicas ni a las complementarías propias de la categoría de Inspector Jefe que es a la que se asigna el puesto en el catálogo vigente.
La cuestión, por tanto, se limita a concretar si el complemento demandado es un complemento que retribuye el puesto de trabajo o es un complemento que retribuye a una determinada categoría profesional. En el primer caso, deberá reconocérsele al recurrente; en el segundo, no.
Pues bien, si esta es la cuestión, la respuesta nos la da el art. 23.3.b) de la Ley 30/1.994 , en medidas para la reforma de la función pública, a cuyo tenor el complemento específico es una retribución complementaría destinada a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. Queda, pues, claro que es un complemento que retribuye un puesto de trabajo, no una categoría profesional, condición que no se desvirtúa por el hecho de que parte de ese complemento, la parte que se designa "componente general", se fije en el art. 4-II del R.D. 311/1.988 con carácter objetivo y en función de las categorías profesionales, circunstancia que verdaderamente desnaturaliza el complemento específico apartándose de la definición legal que acabamos de reproducir, pero que no priva al llamado componente general de su condición de mero componente del complemento específico cuyo abono, repetimos, remunera el puesto de trabajo y, congruentemente según la doctrina expuesta, a quien lo desempeñe.
Procede, en consecuencia, la estimación de la demanda."
Por el contrario, ante la inexistencia de prueba suficiente, como es natural, esta Sala se decanta por la desestimación; así puede verse, por ejemplo, ya en la STSJ de Navarra de 2 de octubre de 1998 (recurso 712/1996), FJ 4º in fine:
"...esta Sala, estimando pretensiones idénticas a la aquí deducida (asi, en sus sentencias de 13 de diciembre de 1.996 y en la de 16 noviembre de 1.996 ), asi como las de otros Tribunales Superiores de Justicia, en supuestos también iguales o similares entre las que puede destacarse la STSJ de Cataluña, de 16 de octubre de 1996 ...), todas ellas de pronunciamiento favorable en cuanto al derecho al percibo de las retribuciones complementarias solicitadas...".
Las manifestaciones del actor, en relación a las funciones que desempeñó no van acompañadas de prueba alguna de las que racionalmente pueda derivarse la existencia, o no, de sus pretensiones. La absoluta falta de actividad probatoria que desplegó el actor, hace que la Sala se pronuncie por la desestimación del presente recurso."
Sigue la misma posición la sentencia nº1843/2000 de esta Sala, de 23 de noviembre, en el recurso 1500/1995 .
Y las sentencias 381 y 382/2019, de 30 de diciembre (recursos 418 y 99/2019) examinan y aplican la jurisprudencia del TS en sus sentencias 52/2018, de 18 de enero , y 2689/2019, de 16 de julio , en cuanto a la supuesta contradicción de la retribución de funciones superiores con las leyes de presupuestos; la segunda viene a señalar y resumir la primera subrayando que el dato considerado por la jurisprudencia para el reconocimiento del derecho a percibir tales diferencias retributivas es "el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos " , se habla de "identidad sustancial relevante", o de "ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese puesto"; esta posición sigue siendo citada y aplicada, por ejemplo, en la más reciente STSJ de Navarra 234/2024, de 30 de julio (recurso 38/2024 , FJ 4º).
QUINTO.-Extremos relevantes de autos.
I/El informe de 14 de noviembre de 2023 del jefe de División de Intervención (folios 8 y 9 del expediente) tiene el siguiente contenido, en lo que aquí importa:
"En vista a lo expuesto por D. Luis Miguel en su escrito, se tiene a bien informar:
El pasado 8 de diciembre de 2020, quien por entonces era Jefe del Grupo de Intervenciones Especiales, subinspector NIP NUM002, pasa a la situación de servicios especiales, por su asistencia a la Escuela de Seguridad y Emergencias con motivo de su ascenso al empleo de Inspector.
El 9 de diciembre de 2020, mediante Resolución 236/2020 D, Luis Miguel es nombrado Jefe del Grupo de Intervenciones Especiales, pasando a desempeñar efectivamente todas las funciones y tareas propias del jefe de grupo, tal y como las realizaba su predecesor en el cargo el subinspector NIP NUM002 y como se apunta en lo expuesto por éste en su solicitud.
Señalando a modo de ejemplo algunas de ellas, las cuales figuran en la
correspondiente ficha de descripción del puesto de:
-Despachar semanalmente con el Jefe de la División de Intervención.
-Asistir a las reuniones programadas de los subinspectores de la División de Intervención.
-Representar al Grupo de Intervenciones Especiales en jornadas y reuniones con los jefes de otros grupos tácticos de otros cuerpos policiales.
-Planificar, dirigir y coordinar las intervenciones del Grupo de Intervenciones Especiales.
-Colaborar con el Jefe de la División de Intervención en el establecimiento de los objetivos generales de la Unidad y supervisar y controlar su cumplimiento.
-Control de la ejecución de los procedimientos establecidos y cumplimiento de objetivos específicos.
-Participar, en apoyo a su superior jerárquico, en la elaboración de protocolos, directrices y circulares sobre cuestiones de la Unidad.
-Informar al personal a su cargo sobre normas, protocolos y directrices.
-Participar en la elaboración de planes de acción o mejora de su Unidad.
-Ejercer la coordinación operativa con otras unidades de Policía Foral, así como con otros cuerpos policiales y otras entidades y administraciones.
-Identificar necesidades técnicas de herramientas informáticas y materiales y proponer necesidades de formación
-Etc.
Y para que conste se extiende el presente informe para los efectos estime oportunos
En Pamplona, a 14 de noviembre 2023
El Jefe de la División de Intervención"
II/En cuanto a la hoja de descripción del puesto aportada con la demanda (acontecimiento 7, documento 2 de la demanda), consta de 6 folios. Se encabeza con las siglas AIN. Y se titula "HOJA DE DESCRIPCIÓN DEL PUESTO". Contiene descripción de funciones y responsabilidades más amplias y detalladas que las anteriores, aunque parcialmente coincidentes.
Deja en blanco, en especial, los espacios correspondientes a los apartados "fecha de última revisión", "depende jerárquicamente de:", "puestos dependientes", "número de personas", "turnos de trabajo", "flexibilidad requerida", "evaluación de especial riesgo específico del puesto", "condiciones físicas singulares exigidas (señala las opciones que correspondan)", "formación académica requerida", "otros conocimientos", "idioma", "nivel", "exigencia de pruebas de acceso y/o actualización", "firma responsable" y "firma ocupante/s puesto".
El documento no contiene ni fecha ni firma, manuscritas o digitales.
SEXTO.-Juicio de la Sala.
I/La equiparación retributiva de la sentencia se basa en una comparación entre el informe de 14 de noviembre de 2023, por un lado, y la hoja descriptiva del puesto aportada con la demanda, por otro.
Sin embargo, las características de esta última no pueden llevar a la Sala a compartir la valoración probatoria del magistrado de instancia. No solamente no presenta garantía ninguna de autenticidad -aunque no fue impugnada tal en la primera instancia, sorprendentemente-, sino que directamente parece responder a algún tipo de encuesta o análisis de riesgos laborales o de organización laboral, de alguna asociación, ya que contiene invitaciones a rellenar casillas o descripciones. La falta de fecha, de firma, de autoría y de fecha de revisión son determinantes en esta valoración probatoria, pues no puede hacer plena prueba de lo que en ella no consta. No se trata, así, de un problema de autenticidad, sino de autoría y de fecha.
II/Si se destierra la descripción de la hoja aportada como oficial o perteneciente efectivamente a los organismos competentes de la Policía Foral (y en fechas aquí aplicables), tal y como objeta la apelante, lo que resta es, una vez revocada la sentencia y desde el punto de vista de la demanda, una doble e indebida asimilación.
Consiste ésta en vincular necesariamente, por un lado, el desempeño de una jefatura con el puesto de subinspector; por otro, el puesto de subinspector con el desempeño de una jefatura.
La primera equiparación está expresamente desterrada por el contenido del artículo 13.4 del reglamento citado, pues se prevé el desempeño de jefaturas por cabos (agentes primeros), en determinadas circunstancias, no tan extraordinarias como se pretende, pues incluye la dimensión de los Cuerpos. No todas las jefaturas, pues, están servidas por subinspectores.
La segunda equiparación está totalmente falta de prueba. En ningún caso se demuestra que todos los subinspectores sean jefes de grupo; en el presente litigio, además, concurren dos plazas dotadas en el mismo organismo, según la apelante, sin que la apelada rebata este punto (jefe de grupo en la NUM000 y subinspector en la NUM001). El hecho de que el informe mencione al anterior subinspector en el puesto ahora desempeñado por el actor en nada troca los razonamientos anteriores.
Por lo demás, toda la jurisprudencia alegada por la actora se basa en la acreditada realización de las funciones correspondientes, de suerte que no es de aplicación aquí en beneficio de la actora; por lo mismo, no hay agravio comparativo, discriminación o infracción alguna del artículo 14 de la CE, ya que no se ha demostrado la realización de funciones de subinspector, sino de jefe de Grupo, en la plaza NUM000, y no en la plaza NUM001.
III/A lo anterior se añade la relevante circunstancia de que las retribuciones solicitadas no son complementarias.
Según el artículo 13 del Reglamento 227/2023, de retribuciones (por mucho que parcialmente aplicable, ratione temporis,al problema de autos):
"1. El personal de la Policía Foral de Navarra solo podrá ser remunerado por los siguientes conceptos:
A. Retribuciones personales básicas:
a) Sueldo inicial correspondiente al nivel.
b) Retribución correspondiente al grado.
c) Premio de antigüedad.
Las retribuciones personales básicas constituyen un derecho adquirido inherente a la condición funcionarial.
B. Retribuciones complementarias:
a) Complemento específico.
b) Complemento de puesto de trabajo.
c) Complemento de especial disponibilidad.
d) Complemento de jefatura.
Dichas retribuciones remuneran el desempeño del puesto de trabajo que las tenga asignadas y, en consecuencia, dejarán de percibirse al cesar en el mismo."
La diferencia retributiva es la correspondiente al nivel (de agente primero a subinspector). Se trata, así, de una diferencia de sueldo o grado y retribución básica, no de retribución complementaria: se trata de una diferencia de categoría, no tanto de puesto desempeñado.
La propia apelada casi reconoce implícitamente el problema cuando afirma, en la página 13 de la oposición, lo siguiente: "Sin perjuicio de que, conforme a la normativa vigente (me refiero a los artículos 6.4 y 13.4 el Decreto Foral 72/2016 , de 21 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Policía Foral de Navarra), sea admisible que un Agente Primero acceda a un puesto de Jefatura de Grupo sin ser Subinspector, en cuyo caso la retribución que le corresponde por imperativo legal es la de su empleo como Agente Primero más el complemento de jefatura, en el caso que nos ocupa, la pretensión que se ejercita es precisamente que se le retribuyan las diferencias retributivas (complementarias) entre el empleo de Agente Primero y Subinspector, al haber desempeñado las funciones inherentes a dicho empleo".
La normativa ya prevé la equiparación por la realización de funciones, pero la limita a las retribuciones complementarias: el complemento de jefatura en este caso, manteniendo el agente la retribución básica de su empleo. Y la misma STSJ de Navarra de 10 de diciembre de 2002 (recurso 555/2001), en la parte citada por la oposición, le priva de la razón en este punto, pues precisa que ha lugar al pago de las retribuciones complementarias, pero no de las básicas, y tampoco de las complementarias exclusivas de la categoría, pudiéndose comprobar ya cómo en año muy anterior al de la entrada en vigor del reglamento expuesto se avanzaba la naturaleza de retribución básica de un nivel o grado, frente al complemento de un puesto o al complemento específico, que era el litigioso.
Por ello, no cabe conceder razón a la actora en su pretensión. No se prueba el desempeño de funciones de subinspector. Lo que se prueba es la realización de funciones de jefe de Grupo, por las cuales el agente ya está percibiendo el complemento debido (complemento de jefe de Grupo).
En consecuencia, procede la estimación de la apelación y revocación de la sentencia apelada, así como la desestimación de la demanda.
SÉPTIMO.-Costas.
Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.2 establece que
"En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición".
En consonancia con lo expuesto, no procede la imposición de las costas de esta segunda instancia; las costas de la primera instancia se impondrán a la actora, de acuerdo con el primer apartado del artículo 139.
En nombre de Su Majestad El Rey, la Sala acuerda el siguiente
