Sentencia Contencioso-Administrativo 1235/2024 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 472/2024 de 24 de octubre del 2024

PRIMERO.-Sentencia apelada y postura de las partes.

Se recurre la Sentencia nº 138/2024, de 4 de junio de 2024, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Valladolid, desestimatoria del recurso presentado por el Sr. Mateo contra su cese, el 2 de enero de 2023, en el puesto de trabajo NUM000 del Cuerpo de Ingenieros Técnicos Agrícolas con destino en la Sección Agraria Comarcal de Riaza del Servicio Territorial de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de Segovia que ocupaba con carácter interino desde el 30 de abril de 2009 y contra la oferta y adjudicación de dicho puesto de trabajo a uno de los aspirantes que han superado el proceso selectivo convocado por ORDEN PRE/1266/2020, de 17 de noviembre, para el ingreso por el sistema de acceso libre, en el cuerpo de Técnicos (Agrícolas) de la Administración de la Comunidad de Castilla y León.

La sentencia apelada desestima el recurso tras destacar que el recurrente es funcionario interino y que su cese se ha producido con ocasión de la incorporación al puesto de trabajo de un funcionario de carrera por lo que concurre el supuesto previsto en el art. 15.4 a) de la Ley 7/2005 de la Función Publica de Castilla y León por lo que pretende es mantenerse en un puesto como si fuera funcionario de carrera sin haber adquirido tal condición en aplicación de lo dispuesto en el art. 62 TRLEBEP.

Tras ello cita y transcribe las sentencias de esta Sala de 12 de abril y 22 de mayo de 2024 dictadas en los recursos de apelación 386/2023 y 406/2023, en las que se concluye que el proceso extraordinario de estabilización aprobado por la Ley 20/2021 no es aplicable a aquellos puestos de trabajo asociados a plazas de estabilización autorizadas por las Leyes de Presupuestos Generales de los años 2017 y 2018, y desestima el recurso al considerar acreditado que el puesto de trabajo ocupado por el recurrente estaba asociado a la oferta de empleo público aprobada por el ACUERDO 64/2018, de 20 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, por el que se amplía la oferta de empleo público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos para el año 2018 que fue ejecutada por la Orden RE/1266/2020, de 17 de noviembre, por la que se convoca proceso selectivo para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en el Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Agrícolas) de la Administración de la Comunidad de Castilla y León habiéndose ofertado el puesto a los aspirantes que han superado dicho proceso.

Junto a ello finaliza declarando que "Además, siguiendo el criterio seguido por este mismo Juzgado y otros de la misma Comunidad Autónoma, no puede apreciarse el abuso en la contratación del recurrente aun cuando haya estado ocupando un único puesto desde 2009, puesto que efectivamente en el año 2020 se procedió a abrir la convocatoria para poner fin a esta situación de interinidad del recurrente que desde luego se ha beneficiado de un puesto de trabajo como funcionario, sin que por ello se pueda apreciar que existe un perjuicio que en todo caso se ha concretado en el momento del cese, cese por otro lado que está previsto en la norma por la incorporación del titular funcionario de carrera. Desde luego, el recurrente sabía y conocía que su situación era temporal por lo que la inclusión de la plaza en la convocatoria del año 2020 cumplía los requisitos y no puede llevarle a sorpresa que se oferte el puesto que no es de su propiedad."

La parte actora en la instancia impugna dicha resolución solicitando su revocación y estimación de su demanda acordando la reposición del recurrente en la plaza NUM000 con el reconocimiento de los derechos económicos y administrativos correspondientes desde la fecha en la que se ha hecho efectivo el cese.

En apoyo de esta petición sostiene:

En primer lugar, que la Administración demandada no ha acreditado que el puesto de trabajo ocupado por el recurrente fuera una plaza ya ofertada y convocada cuando entró en vigor la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público lo que impide que estemos ante la excepción prevista en el art. 2.1 de la Ley.

En segundo lugar, que la interpretación hecha por la sentencia apelada y las sentencias de esta Sala permite a la Administración dejar sin efecto lo dispuesto en el apartado 6 del art. 2 de la Ley 20/2021 y privan al demandante de las garantías establecidas en dicha Ley para la reducción de la temporalidad permitiendo a la Administración cubrir definitivamente las plazas vacantes sin personal temporal en virtud de un proceso de estabilización.

En tercer lugar que no se ha motivado por la Administración la oferta del puesto de trabajo nº NUM000 a los aspirantes que han superado el proceso selectivo convocado por la Orden PRE/1266/2020, de 17 de noviembre, por la que se convoca proceso selectivo para el ingreso, por el sistema de acceso libre, en el Cuerpo de Ingenieros Técnicos (Agrícolas) de la Administración de la Comunidad de Castilla y León ni la no adjudicación de diversos puestos de trabajo ofertados y convocados como plazas a estabilizar lo que -sostiene- pone de manifestó la falta de rigor de la Administración en el cumplimiento de las medidas para la reducción de la temporalidad.

En cuarto lugar, que la actuación de la Administración ha sido arbitraria al haber cesado al recurrente sin haber desaparecido la necesidad de la Administración de la cobertura de la plaza que justifico su nombramiento y todo ello con la finalidad de evitar la aplicación de las medidas de protección para el personal en situación de abuso de temporalidad.

Frente a dicho recurso se ha opuesto la Administración demandada solicitando su desestimación.

SEGUNDO. - Desestimación del recurso de apelación.

La mayoría de las cuestiones planteadas en este recurso han recibido respuesta en nuestra sentencia dictada en el PO 1465/2022, seguido a instancia del mismo recurrente junto con otras dos personas, y en el que era objeto de impugnación el Acuerdo 131/2022, de 26 de mayo, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y de sus Organismos Autónomos en aplicación de la ampliación de los procesos de estabilización de empleo temporal autorizada por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público y su corrección de errores publicada en el BOCyL de 4 de noviembre de 2022 y en que la parte recurrente pretendía -al igual que en este recurso- que el puesto de trabajo que ocupaba con carácter interino fuera objeto de convocatoria en los procesos de estabilización que fueran convocados al amparo de la Ley 20/2021.

Decímos en dicha sentencia y reiteramos ahora que "Ni en la Oferta de Empleo Público ni en la convocatoria de los procesos selectivos han de identificarse los puestos de trabajo que sirven, a la primera, para cuantificar las plazas de la OEP ni cuya cobertura se anuncia en el proceso selectivo. Tanto en un acto como en el otro la referencia es a "plazas" no a concretos "puestos de trabajo". Como ya dijimos, entre otras en la Sentencia del 12 de abril de 2024 ( ROJ: STSJ CL 1681/2024 - ECLI:ES:TSJCL:2024:1681 ) dictada en el recurso de apelación nº 386/2023 "(...) los conceptos " plaza" y " puesto de trabajo" no son equivales. Plaza, como hemos dicho, hace referencia al "cuerpo, escala, categoría o equivalente de que se trate" y " puesto de trabajo" es cada uno de los contenidos en el documento organizativo denominado Relación de Puestos de Trabajo (RPT) o instrumento equivalente de cada Administración. El concreto puesto de trabajo, art. 78 EBEP , se adquiere una vez obtenida la plaza que será objeto de la correspondiente Oferta de Empleo Público, art. 70 EBEP , de acuerdo con la correspondiente asignación presupuestaria".

Según el artículo 70 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, "1. Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.

3. La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos" .

Como vemos el precepto exige:

-La indicación de las necesidades de recursos humanos.

-La obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos.

-El plazo de tres años para desarrollar la Oferta de empleo público.

-Aprobación anual por el órgano de gobierno de la Administración Pública y la publicación en el Diario oficial correspondiente.

-La Oferta de empleo público o instrumento similar también podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos.

.La Oferta de empleo público es una relación de plazas y no de puestos de trabajo, siempre ha sido así y las previsiones introducidas por la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, no modifican el artículo 70 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Lo que no excluye que para el cálculo de la tasa de estabilización se parta del número de puestos de trabajo que cumplen los presupuestos legales para su estabilización.

El precepto referido anteriormente no requiere que la Oferta de empleo público identifique cada uno de los puestos de trabajo que se encuentran vacantes. No es este el contenido que legalmente debe tener la Oferta de empleo público, sino, como hasta ahora ha sido habitual en anteriores Ofertas de empleo público, la Oferta lo que incluye es un número de plazas, surgiendo la obligación de la Administración de convocar los procesos selectivos en el plazo máximo legalmente previsto.

Por tanto, el acuerdo impugnado (Acuerdo 131/2022) constituye una decisión que incluye las plazas vacantes que cumplen los requisitos legales previstos en el artículo 2.1 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que serán objeto de posterior convocatoria (por concurso-oposición o concurso de méritos, según los casos).

Y lo mismo cabe decir -aunque no sea objeto de este recurso- respecto de la OEP del año 2018 en la que, en contra de lo sostenido por la recurrente, sí se anunciaban plazas de estabilización de la categoría profesional de Ingenieros Técnicos Agrícolas (55 plazas en total) sin que fuera preciso la identificación de los concretos puestos de trabajo que al momento de su elaboración fueron tenidos en cuenta para cuantificar las plazas a estabilizar, los podemos denominar "puestos de trabajo asociados a plazas de estabilización".

. Junto a ello, tal y como afirma la Administración demandada, los concretos puestos de trabajo a adjudicar a los aspirantes que superan los procesos de estabilización de empleo temporal tampoco han de ser identificados en la convocatoria del proceso selectivo ya que su determinación depende de la resolución de los procedimientos de provisión y selección de puestos de trabajo que pueden producirse durante el tiempo de desarrollo del proceso selectivo.

Es decir, el cómputo de determinados puestos de trabajo -para calcular la tasa de estabilización- no implica que vayan a ser esos los ofertados a los aspirantes que superen el proceso selectivo pues no por ello son excluidos de los procesos de provisión de puestos (promoción interna, concurso de traslados...) que se convoquen desde la aprobación de la OEP. Por tanto, el cómputo de determinados puestos de trabajo ocupados interinamente al momento de aprobarse la OEP para el cálculo de la tasa de estabilización no significa que sean precisamente esos puestos los que posteriormente se convocan y adjudican a los aspirantes que superan el proceso selectivo.

. Por su parte, el art. 2 de la Ley 20/2021 dispone "1. Adicionalmentea lo establecido en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, se autoriza una tasa adicionalpara la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.

Sin perjuicio de lo que establece la disposición transitoria primera, las plazas afectadaspor los procesos de estabilización previstos en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 , y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, serán incluidasdentro del proceso de estabilización descrito en el párrafo anterior, siempre que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley , no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir".

Por tanto, de acuerdo con este precepto, la tasa de estabilización que autoriza es añadida o adicional a las autorizadas por las Leyes de Presupuestos Generales de los años 2017 y 2018, es decir, mantiene la vigencia de dichas tasa, y las plazas que se encuentran afectadas por dichos procesos no se incluyen en el que autoriza dicha Ley salvo que hubieran estado incluidas en las correspondientes ofertas de empleo público de estabilización y llegada la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, no hubieran sido convocadas, o habiendo sido convocadas y resueltas, hayan quedado sin cubrir.

Y esto es precisamente lo que se ha realizado en la OEP impugnada en la que no se han computado las plazas ya convocadas a la entrada en vigor de la Ley 20/2021, correspondientes a las ofertas de empleo público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos para los años 2017 y 2018, aprobadas por el Acuerdo 64/2018 y el Acuerdo 57/2017 -aunque pudiese cumplir los criterios que permitieran su inclusión en la oferta extraordinaria- salvo que convocadas hubieran quedado sin cubrir (página 5 de la memoria de la OEP).

. Los puestos de trabajo ocupados por los recurrentes interinamente desde los años 2008 y 2009 son puestos de trabajo asociadosa la tasa de estabilización autorizada por la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 cuyo Art. 19.9 dispone "9. Además de lo establecido en el artículo 19.uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, se autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2017 en los siguientes sectores y colectivos: personal de los servicios de administración y servicios generales, de investigación, de salud pública e inspección médica así como otros servicios públicos.En las Universidades Públicas, sólo estará incluido el personal de administración y servicios".

Decimos que son puestos "asociados" a la tasa de estabilización autorizada por dicha Ley porque no es cuestionado que son puestos de trabajo de naturaleza estructural, dotados presupuestariamente y que están ocupados de forma temporal e ininterrumpida con anterioridad al 31/12/2014.

Y, como expusimos más arriba, el hecho de que el Acuerdo 64/2018, de 20 de diciembre, de la Junta de Castilla y León, por el que se amplía la oferta de empleo público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos para el año 2018 no identifique estos puestos de trabajo como plazas a estabilizar no implica que no fueran computados para el cálculo de la tasa de estabilización que aprueba y que quedo concretada - según la memoria de dicha oferta- en 55 plazas del Cuerpo de Ingenieros Técnicos Agrícolas de las cuales 20 plazas son correspondientes a tasa de reposición y 35 tasa de estabilización.

. Las plazas del Cuerpo de Ingenieros Técnicos Agrícolas correspondientes a la tasa de estabilización autorizada por el art. 19.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado , fueron por tanto incluidas en la oferta de empleo público de la Administración General de la Comunidad de Castilla y León y sus Organismos Autónomos para el año 2018 y convocadas para su cobertura por personal funcionario de carrera por la Orden PRE/1266/2020, de 17 de noviembre.

Esta convocatoria se encontraba sin resolver a la fecha de entrada en vigor de la Ley 20/2021 y por tanto dentro de las previsiones de su Disposición Transitoria Primera que se refiere a los procesos de estabilización de empleo temporal convocados a su entrada en vigor respecto de los que dispone su continuación debiendo finalizar antes del 31 de diciembre de 2024.

Conclusión de lo expuesto es que los puestos de trabajo ocupados en su día por los recurrentes, como puestos "asociados" a la tasa de estabilización del año 2018 ya que cumplían los requisitos para ello, no cumple los presupuestos para ser incluidos en el cómputo de la tasa de estabilización autorizada por la Ley 20/2021 pues para ello, a la fecha de entrada en vigor de dicha Ley, estaba convocado un proceso selectivo para la cobertura de plazas de estabilización que aún no había sido resulto ( Art. 2.1 párrafo segundo de la Ley 20/2021 ).

. Cuando finalizo el proceso selectivo convocado por ORDEN PRE/1266/2020, de 17 de noviembre, esto es, el 7 de octubre de 2022, los puestos de trabajo que ocupaban los recurrentes continuaban ocupados por personal temporal por lo que nada impedía su ofrecimiento y posterior adjudicación al aspirante que corresponda.

La normativa autonómica aplicable para la determinación de los puestos a ofertar a los aspirantes que superen procesos selectivos está contenida en el artículo 28 del Decreto 67/1999, de 15 de abril , por el que se aprueba el reglamento general de ingreso del personal y de provisión de puestos de trabajo de los funcionarios al servicio de la administración de la Comunidad de Castilla y León que establece en su número 3 expresamente que «los puestos de trabajo se ofertarán de acuerdo con lo que determinen las necesidades del servicio».

Por la Dirección General de Función Pública se aprobaron una serie de criterios de selección de los puestos a ofertar en los procesos selectivos de personal funcionario correspondiente a las ofertas de 2017 y 2018 que se han apartado y que la actora no discute que de su aplicación resultan seleccionados los puestos de trabajo por ella ocupados.

Conforme a estos criterios los puestos de trabajo asociados a las plazas de estabilización de las OEP de los años 2017 y 2018 (esto es los puestos de trabajo ocupados por interino como son los ocupados por los recurrentes) que en definitiva son aquellos ocupados por interino con fecha de inicio de ocupación anterior a 31/12/2014 deben ser los seleccionados para su oferta en dichos procesos selectivos siguiendo el criterio de mayor a menor tiempo de ocupación por parte del último interino en el puesto, criterio que no se alega ni acredita que no haya sido seguido en este caso".

En definitiva el puesto de trabajo que ocupaba por el recurrente cumplía los presupuestos para ser objeto de estabilización al amparo de la oferta de empleo público del año 2018 y continuaba ocupado por personal temporal a la fecha de resolución del proceso selectivo convocado -pero no resuelto- antes de la entrada en vigor de la Ley 20/2021 por lo que, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 2.1 de dicha Ley ( que dispone la inclusión de las plazas incluidas en anteriores procesos de estabilización que a la fecha de su entrada en vigor no se hubiera convocado el proceso selectivo para su cobertura o que convocado no se haya cubierto el puesto de trabajo) no debían ser incluidos en el cómputo de las plazas a estabilizar en el nuevo proceso que autorizaba ya que el proceso para su cobertura estaba convocado.

TERCERO. - Junto a lo anterior y dando respuesta al resto de cuestiones planteadas en el recurso de apelación añadimos:

En primer lugar que la Administración no está obligada a acreditar que el puesto de trabajo que ocupaba el apelante está incluido en la OEP del año 2018 o en el proceso selectivo convocado ya que, como hemos dicho, la OEP no es una relación de puestos de trabajo sino un número de plazas a estabilizar para cuya determinación se han de tener en cuenta los puestos de trabajo que cumplan los presupuestos legales para la estabilización al momento de confeccionar la oferta pero que no tienen por qué coincidir con los que posteriormente se ofrecen al personal que supere el proceso selectivo que se convoque en ejecución de la oferta. Por tanto, para la aplicación de la excepción contemplada en el art. 2.1 de la Ley 20/2021 basta con acreditar que estamos ante plazas afectadas por los procesos de estabilización previstos en las leyes de presupuestos de los años 2017 y 2018 que han sido convocadas antes de la entrada en vigor de la Ley.

En segundo lugar, la interpretación dada por la sentencia apelada y por las de esta Sala no deja sin efecto el art. 2.6 de la Ley 20/2021 ni el resto de medidas que en la misma se establecen sino que es fruto de lo dispuesto en dicha Ley para las plazas afectadas por anteriores procesos de estabilización cuyas convocatorias aún no se hayan resuelto; convocatorias que la Ley es consciente de su existencia y mantiene su vigencia.

En tercer lugar, la motivación de la oferta del puesto de trabajo que ocupaba el recurrente a los aspirantes que superaron el proceso selectivo resulta de la aplicación de los criterios contenidos en la Memoria elaborada por la Directora General de Función Pública el 9 de marzo de 2022 para la selección de los puestos de trabajo a ofertar en los procesos selectivos de personal funcionario correspondiente a las ofertas de 2017 y 2018; conforme a estos criterios los puestos de trabajo que han de ofrecerse en dichos procesos selectivos son en primer lugar los aquellos ocupados por interino con fecha de inicio de ocupación anterior al 31/12/2014 comenzando por el de mayor tiempo de ocupación del puesto por parte del último interino, sin que por la que recurrente se haya cuestionado que aplicando este criterio de antigüedad el puesto de trabajo que ocupaba no deba ser ofertado y cuya ocupación temporal es sin duda anterior a 31/12/2014.

En último lugar y en cuanto a la no adjudicación de determinados puestos de trabajo que inicialmente fueron ofertados a los aspirantes que habían superado el proceso selectivo únicamente decir que ello no es prueba de una actuación arbitraria de la Administración sino todo lo contrario al haber acreditado que fruto de las modificaciones de la RPT determinados puestos de trabajo que habían sido ofrecidos precisaban para su ocupación estar en posesión de una titulación que los solicitantes no poseían por lo que fueron retirados dichos puestos de trabajo y ofrecidos otros.

Por lo expuesto el recurso debe ser desestimado.

TERCERO.- En cuanto a las costas de esta segunda instancia, de conformidad con el artículo 139.2 de la LJCA, desestimado el recurso de apelación procede imponer las costas a la parte apelante.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 500 euros, debiendo estarse a lo resuelto en la sentencia apelada respecto de las costas de primera instancia.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,