Sentencia Contencioso-Administrativo 209/2026 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 236/2024 de 24 de febrero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensiones y alegaciones de las partes.

Es objeto de recurso contencioso administrativola resolución del Jefe de División de Personal de la Dirección General de Policía, de 15 de enero de 2024, por la que se desestima la solicitud efectuada el 11 de septiembre de 2023 para la compensación económica de las vacaciones de 2019 no disfrutadas.

El demandante pretendela anulación de dicha resolución y que se le reconozca el derecho a la compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas en el periodo del 11 de septiembre a 10 de diciembre de 2019, previo a la jubilación, con imposición de costas.

En síntesis, el demandante afirma que entre octubre de 2018 y el 10 de diciembre de 2019, fecha en la que se jubiló por incapacidad permanente, no disfrutó de los días de vacaciones devengados en esas fechas por razón de enfermedad, esto es, por causa que no le es imputable. Razón por la que dice tener derecho a la compensación económica del periodo reclamado. Todo ello con cita de la normativa de la UE, así como jurisprudencia del TJUE y de los tribunales nacionales.

Por el contrario, en resumen, la AGE esgrimeque no hay normativa aplicable, en vigor al momento de los hechos, que reconozca el derecho a ser compensado por las vacaciones no disfrutadas. Por tanto, entiende que tan solo hay un derecho a un disfrute posterior, si es posible, pero no a la transformación dineraria, sin que tampoco acredite siquiera haber prestado servicios en 2019 y, por tanto, haber generado esas vacaciones. Finalmente, en todo caso alega la pérdida del derecho por haber transcurrido más de 18 meses desde el periodo final de generación.

SEGUNDO.- Sobre la normativa y jurisprudencia aplicable.

Es menester citar la STS de 27 de abril de 2021 (Secc. 4ª, rec. 4988/2019) que dice en un caso similar:

"1. La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia implica, ante todo, concretar el alcance de las previsiones del artículo 7 de la Directiva 2008/88 /CE ; hecho esto, juzgar si es aplicable a la Guardia Civil o si, por el contrario, sus miembros quedan excluidos al aplicarles la excepción del artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE .

2. En cuanto a la primera cuestión, cabe indicar lo siguiente:

1º El artículo 7 de la Directiva 2008/88/CE ordena a los Estados que adopten medidas para que los trabajadores dispongan de un período de, al menos, cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, según las condiciones de su normativa. Y en el párrafo 2 se prevé que "... El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral".

2º En lo que interesa a este pleito, la sentencia del TJUE de 20 de enero de 2009 (C-350/06 ), declara que ese derecho al periodo de vacaciones constituye un principio de Derecho social comunitario y no se extingue al finalizar el periodo de devengo sin haberlo disfrutado. Además declara que sería contrario a tal precepto una norma o disposición nacional que previese " que, al finalizar la relación laboral, no se abonará compensación económica alguna en concepto de vacaciones anuales retribuidas no disfrutadas al trabajador que se haya encontrado en situación de baja por enfermedad durante la totalidad o parte del período de devengo de las vacaciones anuales y/o del período de prórroga, razón por la cual no haya podido ejercitar su derecho a vacaciones anuales retribuidas" [§ 62 y § 63.3)]

3º Tal previsión no es en sí novedosa, pues ya se regulaba en el artículo 11 del Convenio 132 sobre las vacaciones pagadas, de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por España en 1974, y que prevé que la persona empleada que hubiere completado un período mínimo de servicios, "... tendrá derecho, al terminarse la relación de trabajo, a vacaciones pagadas proporcionales a la duración del servicio por el que no haya recibido aún vacaciones, a una indemnización compensatoria o a un crédito de vacaciones equivalente".

4º En las relaciones laborales lo expuesto ha sido acogido por la jurisprudencia de la Sala Cuarta, de lo Social, de este Tribunal Supremo. Así en la sentencia 220/2019, de 14 de marzo (recurso de casación para la unificación de doctrina 466/2017 ) más otras a las que se remite, ha interpretado el artículo 38 del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre ( en adelante, Estatuto de los Trabajadores) , en el sentido de que " si la relación laboral finaliza antes de que el trabajador haya hecho uso del derecho al descanso anual, y ante la imposibilidad de hacer efectiva "in natura" la facultad de vacar por causa no atribuible a la voluntad del operario, debe concederse a éste el derecho a la correspondiente compensación económica..." (cfr. Fundamento de Derecho Tercero.3).

5º En fin, ya en el ámbito de la función pública el artículo 50.3 párrafo segundo de Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante , EBEP), tras su reforma por Ley 11/2020, de 30 de diciembre , prevé lo siguiente: "... en los casos de conclusión de la relación de servicios de los funcionarios públicos por causas ajenas a la voluntad de estos, tendrán derecho a solicitar el abono de una compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, en los casos de jubilación por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses".

3. Derivado de la primera cuestión que presenta interés casacional objetivo se plantea la aplicabilidad de lo expuesto a los miembros de la Guardia Civil, en concreto si quedan excluidos por la excepción prevista en el artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE ya citada. Al respecto hay que decir lo siguiente:

1º El artículo 1.3 de la Directiva 2003/88 /CE delimita su ámbito subjetivo de aplicación remitiéndose al artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE .Este artículo 2 prevé, como regla general, que será aplicable " a todos los sectores de actividades, públicas o privadas..." y en el apartado 2 puntualiza que "... no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil".

2º Como ha señalado el TJUE en su sentencia de 12 de enero de 2006 (C-132/04 ) la excepción expuesta debe apreciarse de manera excepcional y no atendiendo a sectores globales, es decir, en su conjunto, sino atendiendo a la naturaleza de los concretos cometidos de actividad que se desarrollen.

3º Esa excepción es razonable y obedece a una lógica que no es otra sino la de la materia que regula referida a la seguridad y salud en el trabajo; son ámbitos en los que es razonable un trato diferenciado para los miembros de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad por realizar trabajos con un componente específico de riesgo, luego no asimilable al de cualquier otro trabajador.

4º La materia que regula esa Directiva 89/391/CEE no coincide con la regulada en la Directiva 2003/88 /CE , norma que bien podría haber previsto un precepto propio para delimitar su ámbito subjetivo de aplicación atendiendo a la materia que regula; no se hizo así y se optó por remitirse al artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE con ese fin. La consecuencia de tal opción de técnica normativa es que la excepción del artículo 2.2 se queda muy atenuada cuando se aplica a la regulación de la Directiva 2003/88 /CE , ceñida al ejercicio del derecho al periodo de descanso anual y, más aún, cuando respecto de la compensación económica controvertida.

5º Por tanto, si ya de por sí -tal y como declara el TJUE en la sentencia antes citada- el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE debe interpretarse restrictivamente aun dentro de la materia que regula, con mayor motivo si se aplica como norma de referencia para que surta efectos respecto de una materia como la regulada en la Directiva 2003/88 /CE .

4. Siguiendo con la aplicación del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , y atendiendo ya a la normativa nacional, se plantea como segunda cuestión que presenta interés casacional objetivo si los miembros de la Guardia Civil que pasan de la situación de baja a la de cese por retiro, luego no se incorporan al servicio activo, tienen derecho a la compensación litigiosa por las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas. Al respecto cabe decir lo siguiente:

1º El sistema de fuentes de la Guardia Civil arranca de su normativa específica tal y como prevé el artículo 4.e) del EBEP , lo que coincide con el artículo 2.2 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre , de Régimen de Personal de la Guardia Civil , que prevé la aplicación de las normas generales de la función pública recogidas hoy en el vigente EBEP , lo que procederá "siempre que no contradigan su legislación específica".

2º En esa legislación específica la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , de derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, tras referir en el artículo 29 que, como regla general, el régimen de vacaciones anuales es el de los funcionarios civiles, en el apartado 2 excepciona su duración y forma de ejercicio pues se modulará reglamentariamente atendiendo a las singularidades de las funciones y cometidos de sus miembros.

3º Tal reglamentación viene constituida por las sucesivas Órdenes Generales citadas en autos, la 2/2013 y la 1/2016. Pues bien, la disposición octava.4, de la primera, y el artículo 7 de la segunda, no hacen sino trasladar a ese ámbito las previsiones análogas a las de los artículos 38 del Estatuto de los Trabajadores y 50 del EBEP -en su redacción originaria-, lo que implica, en definitiva, trasladar lo deducible del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , lo que confirma su aplicabilidad a este ámbito subjetivo, luego la atenuación de la excepción prevista en el artículo 2.2. de la Directiva 89/391/CEE .

4º De esta manera si en el ámbito de la Guardia Civil es aplicable el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , hay que concluir que respecto de la compensación ahora litigiosa no se aprecian especialidades que llevarían a excluirla con carácter general e indistinto. Ciertamente en dichas Órdenes Generales no se reconoce el derecho a la compensación económica litigiosa, pero tampoco lo prevé el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social lo solventa aplicando directamente el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE ; y, en fin, tampoco lo preveía el EBEP y ya sí tras hasta la reforma de 2020.

5º En definitiva, debido a que la normativa específica de la Guardia Civil no ofrece una razón sustantiva, clara y convincente, que justifique esa diferencia de trato es por lo que el silencio de sus disposiciones internas debe suplirse acudiendo a la aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE y, además, apreciar ya un supuesto en el que sí cabe aplicar supletoriamente la normativa funcionarial que confirma lo que ya antes era deducible directamente de esa Directiva.

5. Conforme a lo expuesto y de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA , se declara lo siguiente:

1º Que a efectos del disfrute del derecho devengado a las vacaciones anuales, el contenido del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE en relación con el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE es aplicable con carácter general a los miembros de la Guardia Civil, sin perjuicio de las peculiaridades objetivas derivadas del concreto cometido desarrollado y que apoderan para justificar un trato diferenciado.

2º Que los miembros de la Guardia Civil de baja por incapacidad temporal, si por tal razón cesan y pasan a la situación de retiro sin previa incorporación al servicio activo, tienen derecho a una compensación económica en la proporción que corresponda por el derecho a las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas".

Y en cuanto a la aplicación del caso, finaliza indicando:

"1º Ante todo porque del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE se deduce el derecho a la compensación litigiosa, norma de aplicación directa, sin que haya razón objetiva para obviarla en el ámbito de la Guardia Civil, sin que sea admisible invocar de manera general y a esos efectos denegatorios la excepción deducible del artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE , remisión cuyo alcance se ha expuesto en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto.3.

2º Que el demandante en la instancia hubiere finalizado su relación de servicios es precisamente lo que justifica la compensación que reclama, pues de haberse incorporado al servicio activo habría podido disfrutar de su derecho a las vacaciones de interesarlo en los dieciocho meses siguientes; de no hacerlo perdería tal derecho y en esas circunstancias no cabría compensación económica alguna.

3º Y en cuanto al silencio de las dos Órdenes Generales invocadas en autos, basta estar a todo lo razonado en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto para suplir dicho silencio, sin que tales normas puedan llevar a la inaplicación de la Directiva 2003/88 /CE .

4º En el anterior Fundamento de Derecho Tercero.3 se ha resumido la razón que ofrece la Abogacía del Estado en su escrito de oposición para justificar la diferencia de trato a los miembros de la Guardia Civil, razones que se rechazan. En efecto, una cosa será, ciertamente, que el interesado no disfrute del periodo anual de vacaciones por pérdida de aptitud psicofísica, sin causar baja, y otra es el caso de autos en el que no ha habido tal disfrute por razón de estar de baja por incapacidad temporal, extinguiéndose definitivamente la relación de servicios al ser retirado por causa de ese padecimiento.

4. En consecuencia, se casa y anula la sentencia de instancia y de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA se estima la demanda y se anula la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, con reconocimiento del derecho del ahora recurrente a percibir 2580 euros por días de vacaciones no disfrutadas en los últimos dieciocho meses, más los intereses, cantidad no cuestionada en la instancia en cuanto a su cálculo".

Dicho criterio es seguido también por las SSTSJ Castila y León, Sala de Valladolid, de 24 de febrero de 2023 (rec. 200/22) y 18 de octubre de 2023 (rec. 194/22).

Más recientemente la STS de 6 de octubre de 2025 (rec. 2953/2024) puso de manifiesto:

"La primera de las cuestiones de interés casacional se centra en determinar si el derecho a la compensación económica de la vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas reconocido por el artículo 7 de la Directiva 2003/88 puede ser válidamente limitado por la aplicación del plazo de dieciocho meses que establece la normativa de permisos y vacaciones de la Guardia Civil para solicitar el periodo vacacional no disfrutado por incapacidad temporal.

1.- El artículo 7 de la citada Directiva 2003/88 dispone que «1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales.

2. El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral.».

2.- La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, modifica el Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). Concretamente, el apartado 3 de la Disposición Final 37.3 , añade un nuevo añade un apartado 3 al artículo 50 regulador de las "vacaciones de los funcionarios públicos, con el siguiente tenor:

«[...] 3. El período de vacaciones anuales retribuidas de los funcionarios públicos no puede ser sustituido por una cuantía económica. En los casos de renuncia voluntaria deberá garantizarse en todo caso el disfrute de las vacaciones devengadas.

No obstante lo anterior, en los casos de conclusión de la relación de servicios de los funcionarios públicos por causas ajenas a la voluntad de estos, tendrán derecho a solicitar el abono de una compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, en los casos de jubilación por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses.».

3.- Como consecuencia de estas dos normas, la Orden General 1/2016, de 22 de enero, por la que se regulan las vacaciones, permisos y licencias del personal de la Guardia Civil, fue modificada por la Orden General 35/2021, de 6 de octubre, añadiendo un nuevo párrafo 5 al artículo 4, con el siguiente tenor:

« 5. El periodo de vacaciones anuales no puede ser sustituido por una cuantía económica. En los casos de renuncia a la condición de guardia civil o de pase a retiro con carácter voluntario, se garantizará el disfrute de las vacaciones devengadas.

No obstante lo anterior, en los casos de cese en la relación de servicios profesionales del personal sujeto a la presente orden por causas ajenas a su voluntad, se tendrá derecho a solicitar, en los términos que se establezcan, el abono de una compensación por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, cuando se pase a retiro por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un periodo máximo de dieciocho meses.».

4.- Como vemos, tanto la normativa europea como las disposiciones nacionales citadas y trascritas viene a reconocer el derecho a las vacaciones, su carácter primario y general, y la exclusiva posibilidad de su sustitución por una compensación económica en los casos de conclusión de la relación laboral sin disfrute involuntario de las vacaciones.

Nada nos dice, en cambio, sobre la forma en que pueda hacerse efectiva esa sustitución y, más concretamente, si el disfrute de ese derecho sustitutivo puede ser limitado en forma temporal.

5.- La respuesta la encontramos en una clara doctrina del TJUE, condensada en la STJUE de 22 de noviembre de 2011 (c-214/10) y que siguiendo su estructura resumimos así:

1º) Que el derecho de todo trabajador a disfrutar de vacaciones anuales retribuidas debe considerarse un principio del Derecho social de la Unión de especial importancia, respecto al cual no pueden establecerse excepciones y cuya aplicación por parte de las autoridades nacionales competentes únicamente puede efectuarse respetando los límites establecidos expresamente por la Directiva 93/104 /CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, Directiva ésa que ha sido codificada por la Directiva 2003/88 (parágrafo 23).

2º) Que el TJUE ya ha tenido ocasión de examinar la aplicación y las modalidades de puesta en práctica por las autoridades nacionales competentes del referido principio del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, en relación con trabajadores que no han podido disfrutar de dichas vacaciones a causa de bajas por enfermedad cuya duración no ha sido mayor que la de los períodos de devengo aplicables, según el Derecho nacional del que se trataba (parágrafo 24). Así, ha considerado:

a) Que una disposición nacional que establece un período de aplazamiento para las vacaciones anuales aún no disfrutadas al finalizar el período de devengo tiene como finalidad, en principio, ofrecer al trabajador que no haya podido disfrutar sus vacaciones anuales una posibilidad adicional de disfrutar de ellas. La fijación de un período de este tipo forma parte de las condiciones de ejercicio y aplicación del derecho a vacaciones anuales retribuidas, por lo que, en principio, es competencia de los Estados miembros (parágrafo 25).

b) Que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 no se opone, en principio, a una normativa nacional que establezca modalidades de ejercicio del derecho a vacaciones anuales retribuidas atribuido expresamente por esa Directiva, aun cuando tal normativa llegue a establecer la pérdida de dicho derecho al término del período de devengo de las vacaciones anuales o del período de aplazamiento y siempre que hubiera tenido efectivamente la posibilidad de ejercitar el derecho que le atribuye la Directiva (parágrafo 26).

3º) Que el TJUE expresamente ha examinado, en esta sentencia que resumimos, la situación de un trabajador que permaneció en situación de baja por enfermedad durante todo el período de devengo de las vacaciones anuales y más allá del período de aplazamiento fijado por el Derecho nacional, y que por ello quedó privado de período alguno que le permita disfrutar de sus vacaciones anuales retribuidas.

Lo hace admitiendo que la conclusión general sobre el derecho de disfrute puede y debe matizarse en función de las circunstancias específicas como las del asunto que resolvía y que se particularizaban en razón de que el trabajador allí concernido, en situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos y con la relación laboral ya finalizada, estaría facultado para acumular de modo ilimitado todos los derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante el período de su baja en el trabajo (parágrafos 27, 28 y 29).

Para efectuar esa matización comienza diciendo:«30. Ahora bien, un derecho a esa acumulación ilimitada de derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante tal período de incapacidad laboral ya no respondería a la finalidad misma del derecho a vacaciones anuales retribuidas.». Sienta a continuación tres premisas para llegar a una conclusión:

A) Las premisas son tres y están recogidas en los parágrafos 31, 32 y 33:

(i) Que el derecho a las vacaciones anuales tiene una doble finalidad: permitir que el trabajador descanse de la ejecución de las tareas que le incumben según su contrato de trabajo, por una parte, y por otra que disponga de un período de ocio y esparcimiento.

(ii) Que, si bien el efecto positivo de las vacaciones anuales retribuidas para la seguridad y la salud del trabajador se despliega plenamente cuando se disfrutan en el año previsto, es decir, durante el año en curso, ese tiempo de reposo no pierde interés a este respecto si se disfruta en un período posterior: y,

(iii) Que el derecho a vacaciones anuales retribuidas adquirido por un trabajador que se encuentra en situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos sólo puede responder a los dos aspectos de su finalidad, enunciados en el apartado 31 de la presente sentencia, si el aplazamiento no supera cierto límite temporal. En efecto, más allá de ese límite, las vacaciones anuales carecen de su efecto positivo para el trabajador en su calidad de tiempo de descanso y sólo conservan su condición de período de ocio y esparcimiento.

B) La conclusión se encuentra en el parágrafo 34: "Por consiguiente, atendiendo a la propia finalidad del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, directamente atribuido a todo trabajador por el Derecho de la Unión, un trabajador en situación de incapacidad laboral durante varios años consecutivos, a quien el Derecho nacional impide disfrutar de sus vacaciones anuales retribuidas durante el referido período, no puede estar facultado para acumular de modo ilimitado derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante dicho período".

La conclusión es que el derecho al disfrute del descanso (o su compensación económica) puede ser válidamente limitado por la aplicación del plazo que establezca la normativa nacional de permisos y vacaciones.

4º) Esa misma STJUE analiza también el paso siguiente: cuándo ese plazo puede considerarse como válido. Lo hace en función del plazo de quince meses que fijaba la normativa nacional -alemana- aplicable al caso y que era un convenio colectivo.

Así, en el parágrafo 35 comienza por centrar la cuestión: "En lo que atañe al período de aplazamiento más allá del cual el derecho a vacaciones anuales retribuidas puede extinguirse en caso de acumulación de derechos a tales vacaciones a lo largo de un período de incapacidad laboral, hay que apreciar, en relación con el artículo 7 de la Directiva 2003/88 y habida cuenta de las anteriores consideraciones, si un período de aplazamiento del derecho a vacaciones anuales retribuidas, fijado en quince meses por las disposiciones o las prácticas nacionales, como los convenios colectivos, puede calificarse razonablemente como un período más allá del cual las vacaciones anuales retribuidas carecen de su efecto positivo para el trabajador en su calidad de tiempo de descanso".

Para llevar a cabo tal tarea, en los siguientes parágrafos 38, 39 y 41, toma en consideración varios factores:

(i) Que el periodo de aplazamiento debe garantizar, en particular, que el trabajador pueda disfrutar, si fuera preciso, de períodos de descanso susceptibles de ser escalonados, planificables y disponibles a más largo plazo, estableciendo que todo período de aplazamiento debe ser de duración sustancialmente mayor que la del período de devengo con el que guarda relación;

(ii) Que ese mismo período de aplazamiento también debe proteger al empresario del riesgo de una acumulación demasiado prolongada de períodos de inactividad laboral del trabajador y de las dificultades que podrían causar para la organización del trabajo;

(iii) Que es preciso atender al artículo 9, apartado 1, del Convenio nº 132 de la Organización Internacional del Trabajo, de 24 de junio de 1970, relativo a las vacaciones anuales pagadas (revisado), ya que la parte ininterrumpida de las vacaciones pagadas anuales deberá concederse y disfrutarse a más tardar en el plazo de un año, a partir del final del año en que se haya originado el derecho a esas vacaciones, y el resto de las vacaciones anuales pagadas, a más tardar, dentro de los dieciocho meses, contados a partir de dicha fecha. Por ello afirma que cabe entender que esa regla se sustenta en la consideración de que, al término de los plazos que prevé, la finalidad de los derechos a vacaciones ya no podrá lograrse plenamente.

En función de rodo ello concluye: "43. Por las consideraciones anteriores, puede entenderse razonablemente que un período de aplazamiento de quince meses del derecho a vacaciones anuales retribuidas, como el del asunto principal, no perjudica la finalidad de ese derecho, dado que garantiza que éste conserve su efecto positivo para el trabajador, en su condición de tiempo de descanso."

SEXTO.- La situación de la persona interesada en este recurso de casación es exactamente la misma: situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos (mes de abril de 2105 a mes de febrero de 2023), pase a situación de retiro por incapacidad permanente y, finalmente, falta total de posibilidad de disfrute de vacaciones por tales circunstancias. Por ello, estaría facultado para acumular de modo ilimitado todos los derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante el período de su baja en el trabajo y es razonable que la normativa nacional contemple periodo de aplazamiento para el disfrute del derecho.

En la normativa de aplicación ( artículo 50.3 del TREBEP y artículo 4.5 de la OG 1/2016, de 22 de enero) ese periodo de aplazamiento se fija en los dieciocho meses a contar hasta la fecha de la resolución de cese en la relación de servicios profesionales por causas ajenas a su voluntad -pase en situación de retiro por incapacidad permanente-. Se trata, por tanto, de un plazo de duración sustancialmente mayor que la del período anual de devengo con el que guarda relación".

Y sobre tal extremo finalmente dice:

"La conclusión a extraer para responder la primera de las cuestiones de interés casacional es que el plazo de 18 meses al que se extiende la solicitud de la compensación por las vacaciones devengadas y no disfrutadas por incapacidad laboral resulta de aplicación a los miembros de la Guardia Civil que concluyen la relación de servicios por causas ajenas a su voluntad y, en consecuencia, a quienes -como en este supuesto- pasan sin solución de continuidad de la situación de incapacidad temporal a la de retiro sin haber tenido la posibilidad de hacer efectivo el derecho de disfrute de las vacaciones retribuidas".

En otro orden, sobre el plazo de prescripción para reclamar la compensación económica de las vacaciones devengadas y no disfrutadas señala la propia STS de 6 de octubre de 2025:

"La segunda cuestión de interés casacional debe ser respondida de conformidad con lo resuelto por esta misma Sala y Sección en sentencias nº. 927 y 932/2022, de 6 de julio (recursos de casación 1327 y 1678/2021 ):

«[...]. También es importante dejar fijado el criterio con respecto a otra cuestión, que se plantea en algunos de esos otros recursos de casación, a saber: si en aquellos supuestos en que del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada ( Directiva 1999/70 /CE del Consejo, de 28 de junio de 1999) es aplicable, dada la naturaleza de la relación de servicio del empleado de la Administración sanitaria, el lapso de tiempo en que la citada directiva europea debió estar transpuesta al ordenamiento español y no lo estuvo -básicamente entre 2001 (en que expiró el plazo de transposición) y 2007 (en que se realizó la transposición mediante el Estatuto Básico del Empleado Público) - tiene la consideración de tiempo hábil para el devengo de trienios.

Pues bien, la respuesta a este interrogante debe ser afirmativa. La cláusula 4 del referido Acuerdo Marco prohíbe la discriminación en las condiciones de trabajo entre trabajadores fijos y temporales que desarrollan funciones similares. Y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia Gaviero de 22 de diciembre de 2010 (asuntos acumulados C-444/09 y C-456/09 ), ha declarado que el complemento por antigüedad forma parte de las condiciones de trabajo en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, y que dicha cláusula es suficientemente clara, precisa e incondicionada. De aquí se sigue que, durante el tiempo en que no estuvo transpuesta al ordenamiento español debiendo estarlo, fue idónea para surtir eficacia directa, al menos por lo que al complemento por antigüedad se refiere.

Llegados a este punto, sin embargo, es preciso distinguir entre el derecho a devengar trienios y el derecho a reclamar el abono de los trienios devengados y no cobrados. Que los empleados del Servicio Andaluz de Salud a los que les sea aplicable el referido Acuerdo Marco tuvieran derecho a devengar trienios en el período comprendido entre 2001 y 2007 no significa, por sí solo, que puedan reclamar retroactivamente los atrasos sin ningún límite temporal. Aquí entra en juego el arriba examinado plazo general de prescripción de las obligaciones de la Administración Pública, que pone un tope a la reclamación retroactiva de deudas pecuniarias no satisfechas. Este límite opera con respecto a obligaciones basadas en normas de la Unión Europea, siempre que tales normas no establezcan un plazo de prescripción propio y siempre, por supuesto, que no se trate de una obligación imprescriptible; algo que, como es obvio, resulta excepcional. Pues bien, la aplicación en estas circunstancias del plazo general de prescripción de las obligaciones de la Administración Pública no atenta contra el Derecho de la Unión Europea, fundamentalmente porque es escrupulosamente respetuoso del conocido principio de equivalencia y efectividad: no introduce ninguna diferenciación en el régimen jurídico de la reclamación de atrasos por trienios devengados según éstos tengan su fundamento en una norma puramente nacional o en una norma de la Unión Europea, ni tampoco dificulta el ejercicio de los derechos que nacen de ésta última .».

De acuerdo con esta doctrina y dado que la Directiva 2003/88/CE no establece plazos de prescripción propios aquí aplicables, respondemos la segunda cuestión de interés casacional declarando el derecho a solicitar una compensación por vacaciones no disfrutadas se encuentra sujeto al plazo general de prescripción de cuatro años que fija el artículo 25.2 de la Ley 4/2003 (sic), de 26 de noviembre, General Presupuestaria".

TERCERO.- Sobre la resolución del pleito.

La parte actora reclama la compensación económica de las vacaciones devengadas y que no pudieron ser disfrutadas por haber permanecido en situación de IT o licencia por enfermedad, seguido después de una jubilación por incapacidad permanente. Esto es, por no volver a reincorporarse al servicio activo y no poder disfrutarlas in natura.

La Administración, en lo fundamental, se opone por considerar que la fecha de los hechos no había normativa que reconociera esa posible compensación, y en todo caso arguye la pérdida de derecho por el tiempo transcurrido hasta la reclamación.

Pues bien, señalar que la jurisprudencia del TS es clara al reconocer la posible compensación económica por vacaciones no disfrutadas cuando se cese en el servicio por causas no imputables al Guardia Civil por razón del retiro. Y ello, en aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE, conforme a lo dicho en el fundamento anterior.

Tal caso es plenamente trasladable a la policía nacional, como bien explica la STSJ de Andalucía de 11 de junio de 2025 (rec. 107/23) cuando dice:

"En aplicación de esta jurisprudencia comunitaria, la disposición final trigésimo séptima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado , ha modificado desde su entrada en vigor y con vigencia indefinida el texto refundido de la Ley del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, (en adelante, TREBEP) y, en lo que aquí interesa, su artículo 50 (concretamente, su apartado 3 ) ha pasado a tener el contenido antes transcrito.

Obviamente esta redacción no se hallaba en vigor al tiempo en que se generó el derecho a vacaciones, pero sí se encontraba plenamente vigente la Directiva y jurisprudencia comunitaria que hemos expuesto, vinculante para la Administración incluso antes de la adaptación a la misma del derecho interno. Por ello es claro que existe el derecho a compensación económica cuando el hecho impeditivo del disfrute vacacional es la extinción de la relación de servicio.

El Tribunal Supremo señala, en su Sentencia de 27 de abril de 2021, recurso 4988/2019 (y en relación con la Guardia Civil, pero con argumentos que consideramos trasladables a la Policía Nacional),que el artículo 1.3 de la Directiva 2003/88 /CE delimita su ámbito subjetivo de aplicación remitiéndose al artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE . Este artículo 2 prevé, como regla general, que será aplicable " a todos los sectores de actividades, públicas o privadas..." y en el apartado 2 puntualiza que "... no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil". Ahora bien, como ha señalado el TJUE en su sentencia de 12 de enero de 2006 (C-132/04 ) la excepción expuesta debe apreciarse de manera excepcional y no atendiendo a sectores globales, es decir, en su conjunto, sino atendiendo a la naturaleza de los concretos cometidos de actividad que se desarrollen.

Concluyendo el Tribunal Supremo con que no se aprecian especialidades que lleven a excluir el derecho a compensación por vacaciones no disfrutadas con carácter general e indistinto. Y efectivamente la circular citada por la Administración no reconoce el derecho a la compensación económica litigiosa, pero tampoco lo preveía el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social lo solventó aplicando directamente el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE ; y, en fin, tampoco lo preveía el EBEP y ya sí tras hasta la reforma de 2020. Por ello, termina, debido a que la normativa específica [de la Guardia Civil] no ofrece una razón sustantiva, clara y convincente, que justifique esa diferencia de trato es por lo que el silencio de sus disposiciones internas debe suplirse acudiendo a la aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CEy , además, apreciar ya un supuesto en el que sí cabe aplicar supletoriamente la normativa funcionarial que confirma lo que ya antes era deducible directamente de esa Directiva".

Y en el mismo sentido se expresa la STSJ de Galicia de 13 de diciembre de 2023 (rec. 137/23) cuando dice:

"En primer lugar, aunque la reforma derivada de la Ley 11/2020 en el artículo 50 del EBEP no sea aplicable al actor, la aplicación de la jurisprudencia comunitaria, que es muy anterior a esa reforma, es suficiente fundamento para acoger la pretensión planteada".

Dicho lo anterior, toda vez que no es un derecho absoluto, en ocasiones la jurisprudencia identificó los 18 meses siguientes a la finalización del periodo de generación con el tiempo hábil para reclamar la compensación económica sustitutoria de las vacaciones no disfrutadas y que, en su caso, hubieran correspondido de volver al servicio activo. Es decir, se equiparaba el tiempo de aplazamiento del derecho de disfrute con el de prescripción/caducidad de ese mismo derecho a efectos de una compensación sustitutoria.

Sin embargo, ahora la STS de 6 de octubre de 2025 (rec.2953/24) es clara cuando dice que el derecho a solicitar una compensación económica por vacaciones no disfrutadas se encuentra sujeto al plazo general de prescripción de 4 años que fija el art. 25.2 LGP.

En consecuencia, toda vez que la reclamación se incardina dentro de los 4 años anteriores al plazo de prescripción, sin necesidad aquí siquiera de valorar otros derechos devengados con anterioridad, pues la reclamación se ciñe al periodo del 11 de septiembre a 10 de diciembre de 2019 (fecha en la que se acordó la jubilación), y la reclamación administrativa data del 11 de septiembre de 2023, la reclamación del derecho no estaría prescrita.

No obstante, la Administración también opone: 1) que no acredita que prestara sus servicios durante el año 2019 para devengar las vacaciones que reclama; y 2) que no se acredita la situación de IT durante el periodo reclamado ni que no hubiera percibido ya la indemnización correspondiente.

En este sentido conviene recordar la citada STSJ de Galicia de 13 de diciembre de 2023 (rec. 137/23) que indica:

"En segundo lugar, al margen de que no sea imputable a la Administración la causa por la que el demandante no ha podido disfrutar de sus vacaciones anuales, le corresponde el abono de la compensación económica que reclama, porque ese derecho no deriva de culpa alguna de la Administración sino por tratarse de un derecho a reconocer al demandante que no ha podido disfrutarlas por hallarse durante toda la anualidad en situación de incapacidad temporal derivada de acto de servicio.

En tercer lugar, no se trata de la contraprestación por los servicios prestados, por lo que para disfrutar del derecho no es necesario que estos se presten, sino que basta con que el funcionario esté imposibilitado para disfrutar las vacaciones por encontrarse en situación de incapacidad temporal en todo el tiempo previo a su jubilación".

Y por último, en vía administrativa la Administración no discutió en ningún momento que el recurrente hubiera estado en situación de IT o licencia por enfermedad por el periodo reclamado, ni que ya hubiera percibido cuantía alguna, sino que el fundamento de la denegación lo basó en haber transcurrido más de 18 meses desde la fecha del devengo.

En consecuencia, toda vez que no rige aquí tal plazo conforme a todo lo expuesto, procede estimar la demanda, y reconocer el derecho a una compensación económica por las vacaciones no disfrutadas en los términos del suplico y fundamento jurídico 7.4 de la demanda. Esto es, una compensación acorde a las retribuciones ordinarias que hubiera percibido el actor de haber podido disfrutar las vacaciones en su momento, debiendo sumarse los intereses legales desde la reclamación en vía administrativa.

CUARTO.- Sobre las costas procesales.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA, toda vez que existía anteriormente jurisprudencia contradictoria sobre los plazos para la reclamación del equivalente económico de las vacaciones no disfrutadas (ver por ejemplo las SSTSJ de Castilla León, Sala de Burgos, de 20 de junio y 29 de julio de 2022), se aprecian serias dudas de derecho que impiden seguir la regla del vencimiento.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensiones y alegaciones de las partes.

Es objeto de recurso contencioso administrativola resolución del Jefe de División de Personal de la Dirección General de Policía, de 15 de enero de 2024, por la que se desestima la solicitud efectuada el 11 de septiembre de 2023 para la compensación económica de las vacaciones de 2019 no disfrutadas.

El demandante pretendela anulación de dicha resolución y que se le reconozca el derecho a la compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas en el periodo del 11 de septiembre a 10 de diciembre de 2019, previo a la jubilación, con imposición de costas.

En síntesis, el demandante afirma que entre octubre de 2018 y el 10 de diciembre de 2019, fecha en la que se jubiló por incapacidad permanente, no disfrutó de los días de vacaciones devengados en esas fechas por razón de enfermedad, esto es, por causa que no le es imputable. Razón por la que dice tener derecho a la compensación económica del periodo reclamado. Todo ello con cita de la normativa de la UE, así como jurisprudencia del TJUE y de los tribunales nacionales.

Por el contrario, en resumen, la AGE esgrimeque no hay normativa aplicable, en vigor al momento de los hechos, que reconozca el derecho a ser compensado por las vacaciones no disfrutadas. Por tanto, entiende que tan solo hay un derecho a un disfrute posterior, si es posible, pero no a la transformación dineraria, sin que tampoco acredite siquiera haber prestado servicios en 2019 y, por tanto, haber generado esas vacaciones. Finalmente, en todo caso alega la pérdida del derecho por haber transcurrido más de 18 meses desde el periodo final de generación.

SEGUNDO.- Sobre la normativa y jurisprudencia aplicable.

Es menester citar la STS de 27 de abril de 2021 (Secc. 4ª, rec. 4988/2019) que dice en un caso similar:

"1. La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia implica, ante todo, concretar el alcance de las previsiones del artículo 7 de la Directiva 2008/88 /CE ; hecho esto, juzgar si es aplicable a la Guardia Civil o si, por el contrario, sus miembros quedan excluidos al aplicarles la excepción del artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE .

2. En cuanto a la primera cuestión, cabe indicar lo siguiente:

1º El artículo 7 de la Directiva 2008/88/CE ordena a los Estados que adopten medidas para que los trabajadores dispongan de un período de, al menos, cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, según las condiciones de su normativa. Y en el párrafo 2 se prevé que "... El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral".

2º En lo que interesa a este pleito, la sentencia del TJUE de 20 de enero de 2009 (C-350/06 ), declara que ese derecho al periodo de vacaciones constituye un principio de Derecho social comunitario y no se extingue al finalizar el periodo de devengo sin haberlo disfrutado. Además declara que sería contrario a tal precepto una norma o disposición nacional que previese " que, al finalizar la relación laboral, no se abonará compensación económica alguna en concepto de vacaciones anuales retribuidas no disfrutadas al trabajador que se haya encontrado en situación de baja por enfermedad durante la totalidad o parte del período de devengo de las vacaciones anuales y/o del período de prórroga, razón por la cual no haya podido ejercitar su derecho a vacaciones anuales retribuidas" [§ 62 y § 63.3)]

3º Tal previsión no es en sí novedosa, pues ya se regulaba en el artículo 11 del Convenio 132 sobre las vacaciones pagadas, de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por España en 1974, y que prevé que la persona empleada que hubiere completado un período mínimo de servicios, "... tendrá derecho, al terminarse la relación de trabajo, a vacaciones pagadas proporcionales a la duración del servicio por el que no haya recibido aún vacaciones, a una indemnización compensatoria o a un crédito de vacaciones equivalente".

4º En las relaciones laborales lo expuesto ha sido acogido por la jurisprudencia de la Sala Cuarta, de lo Social, de este Tribunal Supremo. Así en la sentencia 220/2019, de 14 de marzo (recurso de casación para la unificación de doctrina 466/2017 ) más otras a las que se remite, ha interpretado el artículo 38 del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre ( en adelante, Estatuto de los Trabajadores) , en el sentido de que " si la relación laboral finaliza antes de que el trabajador haya hecho uso del derecho al descanso anual, y ante la imposibilidad de hacer efectiva "in natura" la facultad de vacar por causa no atribuible a la voluntad del operario, debe concederse a éste el derecho a la correspondiente compensación económica..." (cfr. Fundamento de Derecho Tercero.3).

5º En fin, ya en el ámbito de la función pública el artículo 50.3 párrafo segundo de Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante , EBEP), tras su reforma por Ley 11/2020, de 30 de diciembre , prevé lo siguiente: "... en los casos de conclusión de la relación de servicios de los funcionarios públicos por causas ajenas a la voluntad de estos, tendrán derecho a solicitar el abono de una compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, en los casos de jubilación por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses".

3. Derivado de la primera cuestión que presenta interés casacional objetivo se plantea la aplicabilidad de lo expuesto a los miembros de la Guardia Civil, en concreto si quedan excluidos por la excepción prevista en el artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE ya citada. Al respecto hay que decir lo siguiente:

1º El artículo 1.3 de la Directiva 2003/88 /CE delimita su ámbito subjetivo de aplicación remitiéndose al artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE .Este artículo 2 prevé, como regla general, que será aplicable " a todos los sectores de actividades, públicas o privadas..." y en el apartado 2 puntualiza que "... no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil".

2º Como ha señalado el TJUE en su sentencia de 12 de enero de 2006 (C-132/04 ) la excepción expuesta debe apreciarse de manera excepcional y no atendiendo a sectores globales, es decir, en su conjunto, sino atendiendo a la naturaleza de los concretos cometidos de actividad que se desarrollen.

3º Esa excepción es razonable y obedece a una lógica que no es otra sino la de la materia que regula referida a la seguridad y salud en el trabajo; son ámbitos en los que es razonable un trato diferenciado para los miembros de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad por realizar trabajos con un componente específico de riesgo, luego no asimilable al de cualquier otro trabajador.

4º La materia que regula esa Directiva 89/391/CEE no coincide con la regulada en la Directiva 2003/88 /CE , norma que bien podría haber previsto un precepto propio para delimitar su ámbito subjetivo de aplicación atendiendo a la materia que regula; no se hizo así y se optó por remitirse al artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE con ese fin. La consecuencia de tal opción de técnica normativa es que la excepción del artículo 2.2 se queda muy atenuada cuando se aplica a la regulación de la Directiva 2003/88 /CE , ceñida al ejercicio del derecho al periodo de descanso anual y, más aún, cuando respecto de la compensación económica controvertida.

5º Por tanto, si ya de por sí -tal y como declara el TJUE en la sentencia antes citada- el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE debe interpretarse restrictivamente aun dentro de la materia que regula, con mayor motivo si se aplica como norma de referencia para que surta efectos respecto de una materia como la regulada en la Directiva 2003/88 /CE .

4. Siguiendo con la aplicación del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , y atendiendo ya a la normativa nacional, se plantea como segunda cuestión que presenta interés casacional objetivo si los miembros de la Guardia Civil que pasan de la situación de baja a la de cese por retiro, luego no se incorporan al servicio activo, tienen derecho a la compensación litigiosa por las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas. Al respecto cabe decir lo siguiente:

1º El sistema de fuentes de la Guardia Civil arranca de su normativa específica tal y como prevé el artículo 4.e) del EBEP , lo que coincide con el artículo 2.2 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre , de Régimen de Personal de la Guardia Civil , que prevé la aplicación de las normas generales de la función pública recogidas hoy en el vigente EBEP , lo que procederá "siempre que no contradigan su legislación específica".

2º En esa legislación específica la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , de derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, tras referir en el artículo 29 que, como regla general, el régimen de vacaciones anuales es el de los funcionarios civiles, en el apartado 2 excepciona su duración y forma de ejercicio pues se modulará reglamentariamente atendiendo a las singularidades de las funciones y cometidos de sus miembros.

3º Tal reglamentación viene constituida por las sucesivas Órdenes Generales citadas en autos, la 2/2013 y la 1/2016. Pues bien, la disposición octava.4, de la primera, y el artículo 7 de la segunda, no hacen sino trasladar a ese ámbito las previsiones análogas a las de los artículos 38 del Estatuto de los Trabajadores y 50 del EBEP -en su redacción originaria-, lo que implica, en definitiva, trasladar lo deducible del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , lo que confirma su aplicabilidad a este ámbito subjetivo, luego la atenuación de la excepción prevista en el artículo 2.2. de la Directiva 89/391/CEE .

4º De esta manera si en el ámbito de la Guardia Civil es aplicable el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , hay que concluir que respecto de la compensación ahora litigiosa no se aprecian especialidades que llevarían a excluirla con carácter general e indistinto. Ciertamente en dichas Órdenes Generales no se reconoce el derecho a la compensación económica litigiosa, pero tampoco lo prevé el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social lo solventa aplicando directamente el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE ; y, en fin, tampoco lo preveía el EBEP y ya sí tras hasta la reforma de 2020.

5º En definitiva, debido a que la normativa específica de la Guardia Civil no ofrece una razón sustantiva, clara y convincente, que justifique esa diferencia de trato es por lo que el silencio de sus disposiciones internas debe suplirse acudiendo a la aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE y, además, apreciar ya un supuesto en el que sí cabe aplicar supletoriamente la normativa funcionarial que confirma lo que ya antes era deducible directamente de esa Directiva.

5. Conforme a lo expuesto y de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA , se declara lo siguiente:

1º Que a efectos del disfrute del derecho devengado a las vacaciones anuales, el contenido del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE en relación con el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE es aplicable con carácter general a los miembros de la Guardia Civil, sin perjuicio de las peculiaridades objetivas derivadas del concreto cometido desarrollado y que apoderan para justificar un trato diferenciado.

2º Que los miembros de la Guardia Civil de baja por incapacidad temporal, si por tal razón cesan y pasan a la situación de retiro sin previa incorporación al servicio activo, tienen derecho a una compensación económica en la proporción que corresponda por el derecho a las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas".

Y en cuanto a la aplicación del caso, finaliza indicando:

"1º Ante todo porque del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE se deduce el derecho a la compensación litigiosa, norma de aplicación directa, sin que haya razón objetiva para obviarla en el ámbito de la Guardia Civil, sin que sea admisible invocar de manera general y a esos efectos denegatorios la excepción deducible del artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE , remisión cuyo alcance se ha expuesto en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto.3.

2º Que el demandante en la instancia hubiere finalizado su relación de servicios es precisamente lo que justifica la compensación que reclama, pues de haberse incorporado al servicio activo habría podido disfrutar de su derecho a las vacaciones de interesarlo en los dieciocho meses siguientes; de no hacerlo perdería tal derecho y en esas circunstancias no cabría compensación económica alguna.

3º Y en cuanto al silencio de las dos Órdenes Generales invocadas en autos, basta estar a todo lo razonado en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto para suplir dicho silencio, sin que tales normas puedan llevar a la inaplicación de la Directiva 2003/88 /CE .

4º En el anterior Fundamento de Derecho Tercero.3 se ha resumido la razón que ofrece la Abogacía del Estado en su escrito de oposición para justificar la diferencia de trato a los miembros de la Guardia Civil, razones que se rechazan. En efecto, una cosa será, ciertamente, que el interesado no disfrute del periodo anual de vacaciones por pérdida de aptitud psicofísica, sin causar baja, y otra es el caso de autos en el que no ha habido tal disfrute por razón de estar de baja por incapacidad temporal, extinguiéndose definitivamente la relación de servicios al ser retirado por causa de ese padecimiento.

4. En consecuencia, se casa y anula la sentencia de instancia y de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA se estima la demanda y se anula la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, con reconocimiento del derecho del ahora recurrente a percibir 2580 euros por días de vacaciones no disfrutadas en los últimos dieciocho meses, más los intereses, cantidad no cuestionada en la instancia en cuanto a su cálculo".

Dicho criterio es seguido también por las SSTSJ Castila y León, Sala de Valladolid, de 24 de febrero de 2023 (rec. 200/22) y 18 de octubre de 2023 (rec. 194/22).

Más recientemente la STS de 6 de octubre de 2025 (rec. 2953/2024) puso de manifiesto:

"La primera de las cuestiones de interés casacional se centra en determinar si el derecho a la compensación económica de la vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas reconocido por el artículo 7 de la Directiva 2003/88 puede ser válidamente limitado por la aplicación del plazo de dieciocho meses que establece la normativa de permisos y vacaciones de la Guardia Civil para solicitar el periodo vacacional no disfrutado por incapacidad temporal.

1.- El artículo 7 de la citada Directiva 2003/88 dispone que «1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales.

2. El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral.».

2.- La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, modifica el Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). Concretamente, el apartado 3 de la Disposición Final 37.3 , añade un nuevo añade un apartado 3 al artículo 50 regulador de las "vacaciones de los funcionarios públicos, con el siguiente tenor:

«[...] 3. El período de vacaciones anuales retribuidas de los funcionarios públicos no puede ser sustituido por una cuantía económica. En los casos de renuncia voluntaria deberá garantizarse en todo caso el disfrute de las vacaciones devengadas.

No obstante lo anterior, en los casos de conclusión de la relación de servicios de los funcionarios públicos por causas ajenas a la voluntad de estos, tendrán derecho a solicitar el abono de una compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, en los casos de jubilación por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses.».

3.- Como consecuencia de estas dos normas, la Orden General 1/2016, de 22 de enero, por la que se regulan las vacaciones, permisos y licencias del personal de la Guardia Civil, fue modificada por la Orden General 35/2021, de 6 de octubre, añadiendo un nuevo párrafo 5 al artículo 4, con el siguiente tenor:

« 5. El periodo de vacaciones anuales no puede ser sustituido por una cuantía económica. En los casos de renuncia a la condición de guardia civil o de pase a retiro con carácter voluntario, se garantizará el disfrute de las vacaciones devengadas.

No obstante lo anterior, en los casos de cese en la relación de servicios profesionales del personal sujeto a la presente orden por causas ajenas a su voluntad, se tendrá derecho a solicitar, en los términos que se establezcan, el abono de una compensación por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, cuando se pase a retiro por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un periodo máximo de dieciocho meses.».

4.- Como vemos, tanto la normativa europea como las disposiciones nacionales citadas y trascritas viene a reconocer el derecho a las vacaciones, su carácter primario y general, y la exclusiva posibilidad de su sustitución por una compensación económica en los casos de conclusión de la relación laboral sin disfrute involuntario de las vacaciones.

Nada nos dice, en cambio, sobre la forma en que pueda hacerse efectiva esa sustitución y, más concretamente, si el disfrute de ese derecho sustitutivo puede ser limitado en forma temporal.

5.- La respuesta la encontramos en una clara doctrina del TJUE, condensada en la STJUE de 22 de noviembre de 2011 (c-214/10) y que siguiendo su estructura resumimos así:

1º) Que el derecho de todo trabajador a disfrutar de vacaciones anuales retribuidas debe considerarse un principio del Derecho social de la Unión de especial importancia, respecto al cual no pueden establecerse excepciones y cuya aplicación por parte de las autoridades nacionales competentes únicamente puede efectuarse respetando los límites establecidos expresamente por la Directiva 93/104 /CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, Directiva ésa que ha sido codificada por la Directiva 2003/88 (parágrafo 23).

2º) Que el TJUE ya ha tenido ocasión de examinar la aplicación y las modalidades de puesta en práctica por las autoridades nacionales competentes del referido principio del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, en relación con trabajadores que no han podido disfrutar de dichas vacaciones a causa de bajas por enfermedad cuya duración no ha sido mayor que la de los períodos de devengo aplicables, según el Derecho nacional del que se trataba (parágrafo 24). Así, ha considerado:

a) Que una disposición nacional que establece un período de aplazamiento para las vacaciones anuales aún no disfrutadas al finalizar el período de devengo tiene como finalidad, en principio, ofrecer al trabajador que no haya podido disfrutar sus vacaciones anuales una posibilidad adicional de disfrutar de ellas. La fijación de un período de este tipo forma parte de las condiciones de ejercicio y aplicación del derecho a vacaciones anuales retribuidas, por lo que, en principio, es competencia de los Estados miembros (parágrafo 25).

b) Que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 no se opone, en principio, a una normativa nacional que establezca modalidades de ejercicio del derecho a vacaciones anuales retribuidas atribuido expresamente por esa Directiva, aun cuando tal normativa llegue a establecer la pérdida de dicho derecho al término del período de devengo de las vacaciones anuales o del período de aplazamiento y siempre que hubiera tenido efectivamente la posibilidad de ejercitar el derecho que le atribuye la Directiva (parágrafo 26).

3º) Que el TJUE expresamente ha examinado, en esta sentencia que resumimos, la situación de un trabajador que permaneció en situación de baja por enfermedad durante todo el período de devengo de las vacaciones anuales y más allá del período de aplazamiento fijado por el Derecho nacional, y que por ello quedó privado de período alguno que le permita disfrutar de sus vacaciones anuales retribuidas.

Lo hace admitiendo que la conclusión general sobre el derecho de disfrute puede y debe matizarse en función de las circunstancias específicas como las del asunto que resolvía y que se particularizaban en razón de que el trabajador allí concernido, en situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos y con la relación laboral ya finalizada, estaría facultado para acumular de modo ilimitado todos los derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante el período de su baja en el trabajo (parágrafos 27, 28 y 29).

Para efectuar esa matización comienza diciendo:«30. Ahora bien, un derecho a esa acumulación ilimitada de derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante tal período de incapacidad laboral ya no respondería a la finalidad misma del derecho a vacaciones anuales retribuidas.». Sienta a continuación tres premisas para llegar a una conclusión:

A) Las premisas son tres y están recogidas en los parágrafos 31, 32 y 33:

(i) Que el derecho a las vacaciones anuales tiene una doble finalidad: permitir que el trabajador descanse de la ejecución de las tareas que le incumben según su contrato de trabajo, por una parte, y por otra que disponga de un período de ocio y esparcimiento.

(ii) Que, si bien el efecto positivo de las vacaciones anuales retribuidas para la seguridad y la salud del trabajador se despliega plenamente cuando se disfrutan en el año previsto, es decir, durante el año en curso, ese tiempo de reposo no pierde interés a este respecto si se disfruta en un período posterior: y,

(iii) Que el derecho a vacaciones anuales retribuidas adquirido por un trabajador que se encuentra en situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos sólo puede responder a los dos aspectos de su finalidad, enunciados en el apartado 31 de la presente sentencia, si el aplazamiento no supera cierto límite temporal. En efecto, más allá de ese límite, las vacaciones anuales carecen de su efecto positivo para el trabajador en su calidad de tiempo de descanso y sólo conservan su condición de período de ocio y esparcimiento.

B) La conclusión se encuentra en el parágrafo 34: "Por consiguiente, atendiendo a la propia finalidad del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, directamente atribuido a todo trabajador por el Derecho de la Unión, un trabajador en situación de incapacidad laboral durante varios años consecutivos, a quien el Derecho nacional impide disfrutar de sus vacaciones anuales retribuidas durante el referido período, no puede estar facultado para acumular de modo ilimitado derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante dicho período".

La conclusión es que el derecho al disfrute del descanso (o su compensación económica) puede ser válidamente limitado por la aplicación del plazo que establezca la normativa nacional de permisos y vacaciones.

4º) Esa misma STJUE analiza también el paso siguiente: cuándo ese plazo puede considerarse como válido. Lo hace en función del plazo de quince meses que fijaba la normativa nacional -alemana- aplicable al caso y que era un convenio colectivo.

Así, en el parágrafo 35 comienza por centrar la cuestión: "En lo que atañe al período de aplazamiento más allá del cual el derecho a vacaciones anuales retribuidas puede extinguirse en caso de acumulación de derechos a tales vacaciones a lo largo de un período de incapacidad laboral, hay que apreciar, en relación con el artículo 7 de la Directiva 2003/88 y habida cuenta de las anteriores consideraciones, si un período de aplazamiento del derecho a vacaciones anuales retribuidas, fijado en quince meses por las disposiciones o las prácticas nacionales, como los convenios colectivos, puede calificarse razonablemente como un período más allá del cual las vacaciones anuales retribuidas carecen de su efecto positivo para el trabajador en su calidad de tiempo de descanso".

Para llevar a cabo tal tarea, en los siguientes parágrafos 38, 39 y 41, toma en consideración varios factores:

(i) Que el periodo de aplazamiento debe garantizar, en particular, que el trabajador pueda disfrutar, si fuera preciso, de períodos de descanso susceptibles de ser escalonados, planificables y disponibles a más largo plazo, estableciendo que todo período de aplazamiento debe ser de duración sustancialmente mayor que la del período de devengo con el que guarda relación;

(ii) Que ese mismo período de aplazamiento también debe proteger al empresario del riesgo de una acumulación demasiado prolongada de períodos de inactividad laboral del trabajador y de las dificultades que podrían causar para la organización del trabajo;

(iii) Que es preciso atender al artículo 9, apartado 1, del Convenio nº 132 de la Organización Internacional del Trabajo, de 24 de junio de 1970, relativo a las vacaciones anuales pagadas (revisado), ya que la parte ininterrumpida de las vacaciones pagadas anuales deberá concederse y disfrutarse a más tardar en el plazo de un año, a partir del final del año en que se haya originado el derecho a esas vacaciones, y el resto de las vacaciones anuales pagadas, a más tardar, dentro de los dieciocho meses, contados a partir de dicha fecha. Por ello afirma que cabe entender que esa regla se sustenta en la consideración de que, al término de los plazos que prevé, la finalidad de los derechos a vacaciones ya no podrá lograrse plenamente.

En función de rodo ello concluye: "43. Por las consideraciones anteriores, puede entenderse razonablemente que un período de aplazamiento de quince meses del derecho a vacaciones anuales retribuidas, como el del asunto principal, no perjudica la finalidad de ese derecho, dado que garantiza que éste conserve su efecto positivo para el trabajador, en su condición de tiempo de descanso."

SEXTO.- La situación de la persona interesada en este recurso de casación es exactamente la misma: situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos (mes de abril de 2105 a mes de febrero de 2023), pase a situación de retiro por incapacidad permanente y, finalmente, falta total de posibilidad de disfrute de vacaciones por tales circunstancias. Por ello, estaría facultado para acumular de modo ilimitado todos los derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante el período de su baja en el trabajo y es razonable que la normativa nacional contemple periodo de aplazamiento para el disfrute del derecho.

En la normativa de aplicación ( artículo 50.3 del TREBEP y artículo 4.5 de la OG 1/2016, de 22 de enero) ese periodo de aplazamiento se fija en los dieciocho meses a contar hasta la fecha de la resolución de cese en la relación de servicios profesionales por causas ajenas a su voluntad -pase en situación de retiro por incapacidad permanente-. Se trata, por tanto, de un plazo de duración sustancialmente mayor que la del período anual de devengo con el que guarda relación".

Y sobre tal extremo finalmente dice:

"La conclusión a extraer para responder la primera de las cuestiones de interés casacional es que el plazo de 18 meses al que se extiende la solicitud de la compensación por las vacaciones devengadas y no disfrutadas por incapacidad laboral resulta de aplicación a los miembros de la Guardia Civil que concluyen la relación de servicios por causas ajenas a su voluntad y, en consecuencia, a quienes -como en este supuesto- pasan sin solución de continuidad de la situación de incapacidad temporal a la de retiro sin haber tenido la posibilidad de hacer efectivo el derecho de disfrute de las vacaciones retribuidas".

En otro orden, sobre el plazo de prescripción para reclamar la compensación económica de las vacaciones devengadas y no disfrutadas señala la propia STS de 6 de octubre de 2025:

"La segunda cuestión de interés casacional debe ser respondida de conformidad con lo resuelto por esta misma Sala y Sección en sentencias nº. 927 y 932/2022, de 6 de julio (recursos de casación 1327 y 1678/2021 ):

«[...]. También es importante dejar fijado el criterio con respecto a otra cuestión, que se plantea en algunos de esos otros recursos de casación, a saber: si en aquellos supuestos en que del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada ( Directiva 1999/70 /CE del Consejo, de 28 de junio de 1999) es aplicable, dada la naturaleza de la relación de servicio del empleado de la Administración sanitaria, el lapso de tiempo en que la citada directiva europea debió estar transpuesta al ordenamiento español y no lo estuvo -básicamente entre 2001 (en que expiró el plazo de transposición) y 2007 (en que se realizó la transposición mediante el Estatuto Básico del Empleado Público) - tiene la consideración de tiempo hábil para el devengo de trienios.

Pues bien, la respuesta a este interrogante debe ser afirmativa. La cláusula 4 del referido Acuerdo Marco prohíbe la discriminación en las condiciones de trabajo entre trabajadores fijos y temporales que desarrollan funciones similares. Y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia Gaviero de 22 de diciembre de 2010 (asuntos acumulados C-444/09 y C-456/09 ), ha declarado que el complemento por antigüedad forma parte de las condiciones de trabajo en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, y que dicha cláusula es suficientemente clara, precisa e incondicionada. De aquí se sigue que, durante el tiempo en que no estuvo transpuesta al ordenamiento español debiendo estarlo, fue idónea para surtir eficacia directa, al menos por lo que al complemento por antigüedad se refiere.

Llegados a este punto, sin embargo, es preciso distinguir entre el derecho a devengar trienios y el derecho a reclamar el abono de los trienios devengados y no cobrados. Que los empleados del Servicio Andaluz de Salud a los que les sea aplicable el referido Acuerdo Marco tuvieran derecho a devengar trienios en el período comprendido entre 2001 y 2007 no significa, por sí solo, que puedan reclamar retroactivamente los atrasos sin ningún límite temporal. Aquí entra en juego el arriba examinado plazo general de prescripción de las obligaciones de la Administración Pública, que pone un tope a la reclamación retroactiva de deudas pecuniarias no satisfechas. Este límite opera con respecto a obligaciones basadas en normas de la Unión Europea, siempre que tales normas no establezcan un plazo de prescripción propio y siempre, por supuesto, que no se trate de una obligación imprescriptible; algo que, como es obvio, resulta excepcional. Pues bien, la aplicación en estas circunstancias del plazo general de prescripción de las obligaciones de la Administración Pública no atenta contra el Derecho de la Unión Europea, fundamentalmente porque es escrupulosamente respetuoso del conocido principio de equivalencia y efectividad: no introduce ninguna diferenciación en el régimen jurídico de la reclamación de atrasos por trienios devengados según éstos tengan su fundamento en una norma puramente nacional o en una norma de la Unión Europea, ni tampoco dificulta el ejercicio de los derechos que nacen de ésta última .».

De acuerdo con esta doctrina y dado que la Directiva 2003/88/CE no establece plazos de prescripción propios aquí aplicables, respondemos la segunda cuestión de interés casacional declarando el derecho a solicitar una compensación por vacaciones no disfrutadas se encuentra sujeto al plazo general de prescripción de cuatro años que fija el artículo 25.2 de la Ley 4/2003 (sic), de 26 de noviembre, General Presupuestaria".

TERCERO.- Sobre la resolución del pleito.

La parte actora reclama la compensación económica de las vacaciones devengadas y que no pudieron ser disfrutadas por haber permanecido en situación de IT o licencia por enfermedad, seguido después de una jubilación por incapacidad permanente. Esto es, por no volver a reincorporarse al servicio activo y no poder disfrutarlas in natura.

La Administración, en lo fundamental, se opone por considerar que la fecha de los hechos no había normativa que reconociera esa posible compensación, y en todo caso arguye la pérdida de derecho por el tiempo transcurrido hasta la reclamación.

Pues bien, señalar que la jurisprudencia del TS es clara al reconocer la posible compensación económica por vacaciones no disfrutadas cuando se cese en el servicio por causas no imputables al Guardia Civil por razón del retiro. Y ello, en aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE, conforme a lo dicho en el fundamento anterior.

Tal caso es plenamente trasladable a la policía nacional, como bien explica la STSJ de Andalucía de 11 de junio de 2025 (rec. 107/23) cuando dice:

"En aplicación de esta jurisprudencia comunitaria, la disposición final trigésimo séptima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado , ha modificado desde su entrada en vigor y con vigencia indefinida el texto refundido de la Ley del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, (en adelante, TREBEP) y, en lo que aquí interesa, su artículo 50 (concretamente, su apartado 3 ) ha pasado a tener el contenido antes transcrito.

Obviamente esta redacción no se hallaba en vigor al tiempo en que se generó el derecho a vacaciones, pero sí se encontraba plenamente vigente la Directiva y jurisprudencia comunitaria que hemos expuesto, vinculante para la Administración incluso antes de la adaptación a la misma del derecho interno. Por ello es claro que existe el derecho a compensación económica cuando el hecho impeditivo del disfrute vacacional es la extinción de la relación de servicio.

El Tribunal Supremo señala, en su Sentencia de 27 de abril de 2021, recurso 4988/2019 (y en relación con la Guardia Civil, pero con argumentos que consideramos trasladables a la Policía Nacional),que el artículo 1.3 de la Directiva 2003/88 /CE delimita su ámbito subjetivo de aplicación remitiéndose al artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE . Este artículo 2 prevé, como regla general, que será aplicable " a todos los sectores de actividades, públicas o privadas..." y en el apartado 2 puntualiza que "... no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil". Ahora bien, como ha señalado el TJUE en su sentencia de 12 de enero de 2006 (C-132/04 ) la excepción expuesta debe apreciarse de manera excepcional y no atendiendo a sectores globales, es decir, en su conjunto, sino atendiendo a la naturaleza de los concretos cometidos de actividad que se desarrollen.

Concluyendo el Tribunal Supremo con que no se aprecian especialidades que lleven a excluir el derecho a compensación por vacaciones no disfrutadas con carácter general e indistinto. Y efectivamente la circular citada por la Administración no reconoce el derecho a la compensación económica litigiosa, pero tampoco lo preveía el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social lo solventó aplicando directamente el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE ; y, en fin, tampoco lo preveía el EBEP y ya sí tras hasta la reforma de 2020. Por ello, termina, debido a que la normativa específica [de la Guardia Civil] no ofrece una razón sustantiva, clara y convincente, que justifique esa diferencia de trato es por lo que el silencio de sus disposiciones internas debe suplirse acudiendo a la aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CEy , además, apreciar ya un supuesto en el que sí cabe aplicar supletoriamente la normativa funcionarial que confirma lo que ya antes era deducible directamente de esa Directiva".

Y en el mismo sentido se expresa la STSJ de Galicia de 13 de diciembre de 2023 (rec. 137/23) cuando dice:

"En primer lugar, aunque la reforma derivada de la Ley 11/2020 en el artículo 50 del EBEP no sea aplicable al actor, la aplicación de la jurisprudencia comunitaria, que es muy anterior a esa reforma, es suficiente fundamento para acoger la pretensión planteada".

Dicho lo anterior, toda vez que no es un derecho absoluto, en ocasiones la jurisprudencia identificó los 18 meses siguientes a la finalización del periodo de generación con el tiempo hábil para reclamar la compensación económica sustitutoria de las vacaciones no disfrutadas y que, en su caso, hubieran correspondido de volver al servicio activo. Es decir, se equiparaba el tiempo de aplazamiento del derecho de disfrute con el de prescripción/caducidad de ese mismo derecho a efectos de una compensación sustitutoria.

Sin embargo, ahora la STS de 6 de octubre de 2025 (rec.2953/24) es clara cuando dice que el derecho a solicitar una compensación económica por vacaciones no disfrutadas se encuentra sujeto al plazo general de prescripción de 4 años que fija el art. 25.2 LGP.

En consecuencia, toda vez que la reclamación se incardina dentro de los 4 años anteriores al plazo de prescripción, sin necesidad aquí siquiera de valorar otros derechos devengados con anterioridad, pues la reclamación se ciñe al periodo del 11 de septiembre a 10 de diciembre de 2019 (fecha en la que se acordó la jubilación), y la reclamación administrativa data del 11 de septiembre de 2023, la reclamación del derecho no estaría prescrita.

No obstante, la Administración también opone: 1) que no acredita que prestara sus servicios durante el año 2019 para devengar las vacaciones que reclama; y 2) que no se acredita la situación de IT durante el periodo reclamado ni que no hubiera percibido ya la indemnización correspondiente.

En este sentido conviene recordar la citada STSJ de Galicia de 13 de diciembre de 2023 (rec. 137/23) que indica:

"En segundo lugar, al margen de que no sea imputable a la Administración la causa por la que el demandante no ha podido disfrutar de sus vacaciones anuales, le corresponde el abono de la compensación económica que reclama, porque ese derecho no deriva de culpa alguna de la Administración sino por tratarse de un derecho a reconocer al demandante que no ha podido disfrutarlas por hallarse durante toda la anualidad en situación de incapacidad temporal derivada de acto de servicio.

En tercer lugar, no se trata de la contraprestación por los servicios prestados, por lo que para disfrutar del derecho no es necesario que estos se presten, sino que basta con que el funcionario esté imposibilitado para disfrutar las vacaciones por encontrarse en situación de incapacidad temporal en todo el tiempo previo a su jubilación".

Y por último, en vía administrativa la Administración no discutió en ningún momento que el recurrente hubiera estado en situación de IT o licencia por enfermedad por el periodo reclamado, ni que ya hubiera percibido cuantía alguna, sino que el fundamento de la denegación lo basó en haber transcurrido más de 18 meses desde la fecha del devengo.

En consecuencia, toda vez que no rige aquí tal plazo conforme a todo lo expuesto, procede estimar la demanda, y reconocer el derecho a una compensación económica por las vacaciones no disfrutadas en los términos del suplico y fundamento jurídico 7.4 de la demanda. Esto es, una compensación acorde a las retribuciones ordinarias que hubiera percibido el actor de haber podido disfrutar las vacaciones en su momento, debiendo sumarse los intereses legales desde la reclamación en vía administrativa.

CUARTO.- Sobre las costas procesales.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA, toda vez que existía anteriormente jurisprudencia contradictoria sobre los plazos para la reclamación del equivalente económico de las vacaciones no disfrutadas (ver por ejemplo las SSTSJ de Castilla León, Sala de Burgos, de 20 de junio y 29 de julio de 2022), se aprecian serias dudas de derecho que impiden seguir la regla del vencimiento.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensiones y alegaciones de las partes.

Es objeto de recurso contencioso administrativola resolución del Jefe de División de Personal de la Dirección General de Policía, de 15 de enero de 2024, por la que se desestima la solicitud efectuada el 11 de septiembre de 2023 para la compensación económica de las vacaciones de 2019 no disfrutadas.

El demandante pretendela anulación de dicha resolución y que se le reconozca el derecho a la compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas en el periodo del 11 de septiembre a 10 de diciembre de 2019, previo a la jubilación, con imposición de costas.

En síntesis, el demandante afirma que entre octubre de 2018 y el 10 de diciembre de 2019, fecha en la que se jubiló por incapacidad permanente, no disfrutó de los días de vacaciones devengados en esas fechas por razón de enfermedad, esto es, por causa que no le es imputable. Razón por la que dice tener derecho a la compensación económica del periodo reclamado. Todo ello con cita de la normativa de la UE, así como jurisprudencia del TJUE y de los tribunales nacionales.

Por el contrario, en resumen, la AGE esgrimeque no hay normativa aplicable, en vigor al momento de los hechos, que reconozca el derecho a ser compensado por las vacaciones no disfrutadas. Por tanto, entiende que tan solo hay un derecho a un disfrute posterior, si es posible, pero no a la transformación dineraria, sin que tampoco acredite siquiera haber prestado servicios en 2019 y, por tanto, haber generado esas vacaciones. Finalmente, en todo caso alega la pérdida del derecho por haber transcurrido más de 18 meses desde el periodo final de generación.

SEGUNDO.- Sobre la normativa y jurisprudencia aplicable.

Es menester citar la STS de 27 de abril de 2021 (Secc. 4ª, rec. 4988/2019) que dice en un caso similar:

"1. La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia implica, ante todo, concretar el alcance de las previsiones del artículo 7 de la Directiva 2008/88 /CE ; hecho esto, juzgar si es aplicable a la Guardia Civil o si, por el contrario, sus miembros quedan excluidos al aplicarles la excepción del artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE .

2. En cuanto a la primera cuestión, cabe indicar lo siguiente:

1º El artículo 7 de la Directiva 2008/88/CE ordena a los Estados que adopten medidas para que los trabajadores dispongan de un período de, al menos, cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, según las condiciones de su normativa. Y en el párrafo 2 se prevé que "... El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral".

2º En lo que interesa a este pleito, la sentencia del TJUE de 20 de enero de 2009 (C-350/06 ), declara que ese derecho al periodo de vacaciones constituye un principio de Derecho social comunitario y no se extingue al finalizar el periodo de devengo sin haberlo disfrutado. Además declara que sería contrario a tal precepto una norma o disposición nacional que previese " que, al finalizar la relación laboral, no se abonará compensación económica alguna en concepto de vacaciones anuales retribuidas no disfrutadas al trabajador que se haya encontrado en situación de baja por enfermedad durante la totalidad o parte del período de devengo de las vacaciones anuales y/o del período de prórroga, razón por la cual no haya podido ejercitar su derecho a vacaciones anuales retribuidas" [§ 62 y § 63.3)]

3º Tal previsión no es en sí novedosa, pues ya se regulaba en el artículo 11 del Convenio 132 sobre las vacaciones pagadas, de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por España en 1974, y que prevé que la persona empleada que hubiere completado un período mínimo de servicios, "... tendrá derecho, al terminarse la relación de trabajo, a vacaciones pagadas proporcionales a la duración del servicio por el que no haya recibido aún vacaciones, a una indemnización compensatoria o a un crédito de vacaciones equivalente".

4º En las relaciones laborales lo expuesto ha sido acogido por la jurisprudencia de la Sala Cuarta, de lo Social, de este Tribunal Supremo. Así en la sentencia 220/2019, de 14 de marzo (recurso de casación para la unificación de doctrina 466/2017 ) más otras a las que se remite, ha interpretado el artículo 38 del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre ( en adelante, Estatuto de los Trabajadores) , en el sentido de que " si la relación laboral finaliza antes de que el trabajador haya hecho uso del derecho al descanso anual, y ante la imposibilidad de hacer efectiva "in natura" la facultad de vacar por causa no atribuible a la voluntad del operario, debe concederse a éste el derecho a la correspondiente compensación económica..." (cfr. Fundamento de Derecho Tercero.3).

5º En fin, ya en el ámbito de la función pública el artículo 50.3 párrafo segundo de Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (en adelante , EBEP), tras su reforma por Ley 11/2020, de 30 de diciembre , prevé lo siguiente: "... en los casos de conclusión de la relación de servicios de los funcionarios públicos por causas ajenas a la voluntad de estos, tendrán derecho a solicitar el abono de una compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, en los casos de jubilación por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses".

3. Derivado de la primera cuestión que presenta interés casacional objetivo se plantea la aplicabilidad de lo expuesto a los miembros de la Guardia Civil, en concreto si quedan excluidos por la excepción prevista en el artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE ya citada. Al respecto hay que decir lo siguiente:

1º El artículo 1.3 de la Directiva 2003/88 /CE delimita su ámbito subjetivo de aplicación remitiéndose al artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE .Este artículo 2 prevé, como regla general, que será aplicable " a todos los sectores de actividades, públicas o privadas..." y en el apartado 2 puntualiza que "... no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil".

2º Como ha señalado el TJUE en su sentencia de 12 de enero de 2006 (C-132/04 ) la excepción expuesta debe apreciarse de manera excepcional y no atendiendo a sectores globales, es decir, en su conjunto, sino atendiendo a la naturaleza de los concretos cometidos de actividad que se desarrollen.

3º Esa excepción es razonable y obedece a una lógica que no es otra sino la de la materia que regula referida a la seguridad y salud en el trabajo; son ámbitos en los que es razonable un trato diferenciado para los miembros de las Fuerzas Armadas o las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad por realizar trabajos con un componente específico de riesgo, luego no asimilable al de cualquier otro trabajador.

4º La materia que regula esa Directiva 89/391/CEE no coincide con la regulada en la Directiva 2003/88 /CE , norma que bien podría haber previsto un precepto propio para delimitar su ámbito subjetivo de aplicación atendiendo a la materia que regula; no se hizo así y se optó por remitirse al artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE con ese fin. La consecuencia de tal opción de técnica normativa es que la excepción del artículo 2.2 se queda muy atenuada cuando se aplica a la regulación de la Directiva 2003/88 /CE , ceñida al ejercicio del derecho al periodo de descanso anual y, más aún, cuando respecto de la compensación económica controvertida.

5º Por tanto, si ya de por sí -tal y como declara el TJUE en la sentencia antes citada- el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE debe interpretarse restrictivamente aun dentro de la materia que regula, con mayor motivo si se aplica como norma de referencia para que surta efectos respecto de una materia como la regulada en la Directiva 2003/88 /CE .

4. Siguiendo con la aplicación del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , y atendiendo ya a la normativa nacional, se plantea como segunda cuestión que presenta interés casacional objetivo si los miembros de la Guardia Civil que pasan de la situación de baja a la de cese por retiro, luego no se incorporan al servicio activo, tienen derecho a la compensación litigiosa por las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas. Al respecto cabe decir lo siguiente:

1º El sistema de fuentes de la Guardia Civil arranca de su normativa específica tal y como prevé el artículo 4.e) del EBEP , lo que coincide con el artículo 2.2 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre , de Régimen de Personal de la Guardia Civil , que prevé la aplicación de las normas generales de la función pública recogidas hoy en el vigente EBEP , lo que procederá "siempre que no contradigan su legislación específica".

2º En esa legislación específica la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre , de derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, tras referir en el artículo 29 que, como regla general, el régimen de vacaciones anuales es el de los funcionarios civiles, en el apartado 2 excepciona su duración y forma de ejercicio pues se modulará reglamentariamente atendiendo a las singularidades de las funciones y cometidos de sus miembros.

3º Tal reglamentación viene constituida por las sucesivas Órdenes Generales citadas en autos, la 2/2013 y la 1/2016. Pues bien, la disposición octava.4, de la primera, y el artículo 7 de la segunda, no hacen sino trasladar a ese ámbito las previsiones análogas a las de los artículos 38 del Estatuto de los Trabajadores y 50 del EBEP -en su redacción originaria-, lo que implica, en definitiva, trasladar lo deducible del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , lo que confirma su aplicabilidad a este ámbito subjetivo, luego la atenuación de la excepción prevista en el artículo 2.2. de la Directiva 89/391/CEE .

4º De esta manera si en el ámbito de la Guardia Civil es aplicable el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE , hay que concluir que respecto de la compensación ahora litigiosa no se aprecian especialidades que llevarían a excluirla con carácter general e indistinto. Ciertamente en dichas Órdenes Generales no se reconoce el derecho a la compensación económica litigiosa, pero tampoco lo prevé el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social lo solventa aplicando directamente el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE ; y, en fin, tampoco lo preveía el EBEP y ya sí tras hasta la reforma de 2020.

5º En definitiva, debido a que la normativa específica de la Guardia Civil no ofrece una razón sustantiva, clara y convincente, que justifique esa diferencia de trato es por lo que el silencio de sus disposiciones internas debe suplirse acudiendo a la aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE y, además, apreciar ya un supuesto en el que sí cabe aplicar supletoriamente la normativa funcionarial que confirma lo que ya antes era deducible directamente de esa Directiva.

5. Conforme a lo expuesto y de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA , se declara lo siguiente:

1º Que a efectos del disfrute del derecho devengado a las vacaciones anuales, el contenido del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE en relación con el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE es aplicable con carácter general a los miembros de la Guardia Civil, sin perjuicio de las peculiaridades objetivas derivadas del concreto cometido desarrollado y que apoderan para justificar un trato diferenciado.

2º Que los miembros de la Guardia Civil de baja por incapacidad temporal, si por tal razón cesan y pasan a la situación de retiro sin previa incorporación al servicio activo, tienen derecho a una compensación económica en la proporción que corresponda por el derecho a las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas".

Y en cuanto a la aplicación del caso, finaliza indicando:

"1º Ante todo porque del artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE se deduce el derecho a la compensación litigiosa, norma de aplicación directa, sin que haya razón objetiva para obviarla en el ámbito de la Guardia Civil, sin que sea admisible invocar de manera general y a esos efectos denegatorios la excepción deducible del artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE , remisión cuyo alcance se ha expuesto en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto.3.

2º Que el demandante en la instancia hubiere finalizado su relación de servicios es precisamente lo que justifica la compensación que reclama, pues de haberse incorporado al servicio activo habría podido disfrutar de su derecho a las vacaciones de interesarlo en los dieciocho meses siguientes; de no hacerlo perdería tal derecho y en esas circunstancias no cabría compensación económica alguna.

3º Y en cuanto al silencio de las dos Órdenes Generales invocadas en autos, basta estar a todo lo razonado en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto para suplir dicho silencio, sin que tales normas puedan llevar a la inaplicación de la Directiva 2003/88 /CE .

4º En el anterior Fundamento de Derecho Tercero.3 se ha resumido la razón que ofrece la Abogacía del Estado en su escrito de oposición para justificar la diferencia de trato a los miembros de la Guardia Civil, razones que se rechazan. En efecto, una cosa será, ciertamente, que el interesado no disfrute del periodo anual de vacaciones por pérdida de aptitud psicofísica, sin causar baja, y otra es el caso de autos en el que no ha habido tal disfrute por razón de estar de baja por incapacidad temporal, extinguiéndose definitivamente la relación de servicios al ser retirado por causa de ese padecimiento.

4. En consecuencia, se casa y anula la sentencia de instancia y de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA se estima la demanda y se anula la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, con reconocimiento del derecho del ahora recurrente a percibir 2580 euros por días de vacaciones no disfrutadas en los últimos dieciocho meses, más los intereses, cantidad no cuestionada en la instancia en cuanto a su cálculo".

Dicho criterio es seguido también por las SSTSJ Castila y León, Sala de Valladolid, de 24 de febrero de 2023 (rec. 200/22) y 18 de octubre de 2023 (rec. 194/22).

Más recientemente la STS de 6 de octubre de 2025 (rec. 2953/2024) puso de manifiesto:

"La primera de las cuestiones de interés casacional se centra en determinar si el derecho a la compensación económica de la vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas reconocido por el artículo 7 de la Directiva 2003/88 puede ser válidamente limitado por la aplicación del plazo de dieciocho meses que establece la normativa de permisos y vacaciones de la Guardia Civil para solicitar el periodo vacacional no disfrutado por incapacidad temporal.

1.- El artículo 7 de la citada Directiva 2003/88 dispone que «1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales.

2. El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral.».

2.- La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, modifica el Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP). Concretamente, el apartado 3 de la Disposición Final 37.3 , añade un nuevo añade un apartado 3 al artículo 50 regulador de las "vacaciones de los funcionarios públicos, con el siguiente tenor:

«[...] 3. El período de vacaciones anuales retribuidas de los funcionarios públicos no puede ser sustituido por una cuantía económica. En los casos de renuncia voluntaria deberá garantizarse en todo caso el disfrute de las vacaciones devengadas.

No obstante lo anterior, en los casos de conclusión de la relación de servicios de los funcionarios públicos por causas ajenas a la voluntad de estos, tendrán derecho a solicitar el abono de una compensación económica por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, en los casos de jubilación por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un máximo de dieciocho meses.».

3.- Como consecuencia de estas dos normas, la Orden General 1/2016, de 22 de enero, por la que se regulan las vacaciones, permisos y licencias del personal de la Guardia Civil, fue modificada por la Orden General 35/2021, de 6 de octubre, añadiendo un nuevo párrafo 5 al artículo 4, con el siguiente tenor:

« 5. El periodo de vacaciones anuales no puede ser sustituido por una cuantía económica. En los casos de renuncia a la condición de guardia civil o de pase a retiro con carácter voluntario, se garantizará el disfrute de las vacaciones devengadas.

No obstante lo anterior, en los casos de cese en la relación de servicios profesionales del personal sujeto a la presente orden por causas ajenas a su voluntad, se tendrá derecho a solicitar, en los términos que se establezcan, el abono de una compensación por las vacaciones devengadas y no disfrutadas; y en particular, cuando se pase a retiro por incapacidad permanente o por fallecimiento, hasta un periodo máximo de dieciocho meses.».

4.- Como vemos, tanto la normativa europea como las disposiciones nacionales citadas y trascritas viene a reconocer el derecho a las vacaciones, su carácter primario y general, y la exclusiva posibilidad de su sustitución por una compensación económica en los casos de conclusión de la relación laboral sin disfrute involuntario de las vacaciones.

Nada nos dice, en cambio, sobre la forma en que pueda hacerse efectiva esa sustitución y, más concretamente, si el disfrute de ese derecho sustitutivo puede ser limitado en forma temporal.

5.- La respuesta la encontramos en una clara doctrina del TJUE, condensada en la STJUE de 22 de noviembre de 2011 (c-214/10) y que siguiendo su estructura resumimos así:

1º) Que el derecho de todo trabajador a disfrutar de vacaciones anuales retribuidas debe considerarse un principio del Derecho social de la Unión de especial importancia, respecto al cual no pueden establecerse excepciones y cuya aplicación por parte de las autoridades nacionales competentes únicamente puede efectuarse respetando los límites establecidos expresamente por la Directiva 93/104 /CE del Consejo, de 23 de noviembre de 1993, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, Directiva ésa que ha sido codificada por la Directiva 2003/88 (parágrafo 23).

2º) Que el TJUE ya ha tenido ocasión de examinar la aplicación y las modalidades de puesta en práctica por las autoridades nacionales competentes del referido principio del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, en relación con trabajadores que no han podido disfrutar de dichas vacaciones a causa de bajas por enfermedad cuya duración no ha sido mayor que la de los períodos de devengo aplicables, según el Derecho nacional del que se trataba (parágrafo 24). Así, ha considerado:

a) Que una disposición nacional que establece un período de aplazamiento para las vacaciones anuales aún no disfrutadas al finalizar el período de devengo tiene como finalidad, en principio, ofrecer al trabajador que no haya podido disfrutar sus vacaciones anuales una posibilidad adicional de disfrutar de ellas. La fijación de un período de este tipo forma parte de las condiciones de ejercicio y aplicación del derecho a vacaciones anuales retribuidas, por lo que, en principio, es competencia de los Estados miembros (parágrafo 25).

b) Que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 no se opone, en principio, a una normativa nacional que establezca modalidades de ejercicio del derecho a vacaciones anuales retribuidas atribuido expresamente por esa Directiva, aun cuando tal normativa llegue a establecer la pérdida de dicho derecho al término del período de devengo de las vacaciones anuales o del período de aplazamiento y siempre que hubiera tenido efectivamente la posibilidad de ejercitar el derecho que le atribuye la Directiva (parágrafo 26).

3º) Que el TJUE expresamente ha examinado, en esta sentencia que resumimos, la situación de un trabajador que permaneció en situación de baja por enfermedad durante todo el período de devengo de las vacaciones anuales y más allá del período de aplazamiento fijado por el Derecho nacional, y que por ello quedó privado de período alguno que le permita disfrutar de sus vacaciones anuales retribuidas.

Lo hace admitiendo que la conclusión general sobre el derecho de disfrute puede y debe matizarse en función de las circunstancias específicas como las del asunto que resolvía y que se particularizaban en razón de que el trabajador allí concernido, en situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos y con la relación laboral ya finalizada, estaría facultado para acumular de modo ilimitado todos los derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante el período de su baja en el trabajo (parágrafos 27, 28 y 29).

Para efectuar esa matización comienza diciendo:«30. Ahora bien, un derecho a esa acumulación ilimitada de derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante tal período de incapacidad laboral ya no respondería a la finalidad misma del derecho a vacaciones anuales retribuidas.». Sienta a continuación tres premisas para llegar a una conclusión:

A) Las premisas son tres y están recogidas en los parágrafos 31, 32 y 33:

(i) Que el derecho a las vacaciones anuales tiene una doble finalidad: permitir que el trabajador descanse de la ejecución de las tareas que le incumben según su contrato de trabajo, por una parte, y por otra que disponga de un período de ocio y esparcimiento.

(ii) Que, si bien el efecto positivo de las vacaciones anuales retribuidas para la seguridad y la salud del trabajador se despliega plenamente cuando se disfrutan en el año previsto, es decir, durante el año en curso, ese tiempo de reposo no pierde interés a este respecto si se disfruta en un período posterior: y,

(iii) Que el derecho a vacaciones anuales retribuidas adquirido por un trabajador que se encuentra en situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos sólo puede responder a los dos aspectos de su finalidad, enunciados en el apartado 31 de la presente sentencia, si el aplazamiento no supera cierto límite temporal. En efecto, más allá de ese límite, las vacaciones anuales carecen de su efecto positivo para el trabajador en su calidad de tiempo de descanso y sólo conservan su condición de período de ocio y esparcimiento.

B) La conclusión se encuentra en el parágrafo 34: "Por consiguiente, atendiendo a la propia finalidad del derecho a las vacaciones anuales retribuidas, directamente atribuido a todo trabajador por el Derecho de la Unión, un trabajador en situación de incapacidad laboral durante varios años consecutivos, a quien el Derecho nacional impide disfrutar de sus vacaciones anuales retribuidas durante el referido período, no puede estar facultado para acumular de modo ilimitado derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante dicho período".

La conclusión es que el derecho al disfrute del descanso (o su compensación económica) puede ser válidamente limitado por la aplicación del plazo que establezca la normativa nacional de permisos y vacaciones.

4º) Esa misma STJUE analiza también el paso siguiente: cuándo ese plazo puede considerarse como válido. Lo hace en función del plazo de quince meses que fijaba la normativa nacional -alemana- aplicable al caso y que era un convenio colectivo.

Así, en el parágrafo 35 comienza por centrar la cuestión: "En lo que atañe al período de aplazamiento más allá del cual el derecho a vacaciones anuales retribuidas puede extinguirse en caso de acumulación de derechos a tales vacaciones a lo largo de un período de incapacidad laboral, hay que apreciar, en relación con el artículo 7 de la Directiva 2003/88 y habida cuenta de las anteriores consideraciones, si un período de aplazamiento del derecho a vacaciones anuales retribuidas, fijado en quince meses por las disposiciones o las prácticas nacionales, como los convenios colectivos, puede calificarse razonablemente como un período más allá del cual las vacaciones anuales retribuidas carecen de su efecto positivo para el trabajador en su calidad de tiempo de descanso".

Para llevar a cabo tal tarea, en los siguientes parágrafos 38, 39 y 41, toma en consideración varios factores:

(i) Que el periodo de aplazamiento debe garantizar, en particular, que el trabajador pueda disfrutar, si fuera preciso, de períodos de descanso susceptibles de ser escalonados, planificables y disponibles a más largo plazo, estableciendo que todo período de aplazamiento debe ser de duración sustancialmente mayor que la del período de devengo con el que guarda relación;

(ii) Que ese mismo período de aplazamiento también debe proteger al empresario del riesgo de una acumulación demasiado prolongada de períodos de inactividad laboral del trabajador y de las dificultades que podrían causar para la organización del trabajo;

(iii) Que es preciso atender al artículo 9, apartado 1, del Convenio nº 132 de la Organización Internacional del Trabajo, de 24 de junio de 1970, relativo a las vacaciones anuales pagadas (revisado), ya que la parte ininterrumpida de las vacaciones pagadas anuales deberá concederse y disfrutarse a más tardar en el plazo de un año, a partir del final del año en que se haya originado el derecho a esas vacaciones, y el resto de las vacaciones anuales pagadas, a más tardar, dentro de los dieciocho meses, contados a partir de dicha fecha. Por ello afirma que cabe entender que esa regla se sustenta en la consideración de que, al término de los plazos que prevé, la finalidad de los derechos a vacaciones ya no podrá lograrse plenamente.

En función de rodo ello concluye: "43. Por las consideraciones anteriores, puede entenderse razonablemente que un período de aplazamiento de quince meses del derecho a vacaciones anuales retribuidas, como el del asunto principal, no perjudica la finalidad de ese derecho, dado que garantiza que éste conserve su efecto positivo para el trabajador, en su condición de tiempo de descanso."

SEXTO.- La situación de la persona interesada en este recurso de casación es exactamente la misma: situación de incapacidad laboral durante varios períodos de devengo consecutivos (mes de abril de 2105 a mes de febrero de 2023), pase a situación de retiro por incapacidad permanente y, finalmente, falta total de posibilidad de disfrute de vacaciones por tales circunstancias. Por ello, estaría facultado para acumular de modo ilimitado todos los derechos a vacaciones anuales retribuidas adquiridos durante el período de su baja en el trabajo y es razonable que la normativa nacional contemple periodo de aplazamiento para el disfrute del derecho.

En la normativa de aplicación ( artículo 50.3 del TREBEP y artículo 4.5 de la OG 1/2016, de 22 de enero) ese periodo de aplazamiento se fija en los dieciocho meses a contar hasta la fecha de la resolución de cese en la relación de servicios profesionales por causas ajenas a su voluntad -pase en situación de retiro por incapacidad permanente-. Se trata, por tanto, de un plazo de duración sustancialmente mayor que la del período anual de devengo con el que guarda relación".

Y sobre tal extremo finalmente dice:

"La conclusión a extraer para responder la primera de las cuestiones de interés casacional es que el plazo de 18 meses al que se extiende la solicitud de la compensación por las vacaciones devengadas y no disfrutadas por incapacidad laboral resulta de aplicación a los miembros de la Guardia Civil que concluyen la relación de servicios por causas ajenas a su voluntad y, en consecuencia, a quienes -como en este supuesto- pasan sin solución de continuidad de la situación de incapacidad temporal a la de retiro sin haber tenido la posibilidad de hacer efectivo el derecho de disfrute de las vacaciones retribuidas".

En otro orden, sobre el plazo de prescripción para reclamar la compensación económica de las vacaciones devengadas y no disfrutadas señala la propia STS de 6 de octubre de 2025:

"La segunda cuestión de interés casacional debe ser respondida de conformidad con lo resuelto por esta misma Sala y Sección en sentencias nº. 927 y 932/2022, de 6 de julio (recursos de casación 1327 y 1678/2021 ):

«[...]. También es importante dejar fijado el criterio con respecto a otra cuestión, que se plantea en algunos de esos otros recursos de casación, a saber: si en aquellos supuestos en que del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada ( Directiva 1999/70 /CE del Consejo, de 28 de junio de 1999) es aplicable, dada la naturaleza de la relación de servicio del empleado de la Administración sanitaria, el lapso de tiempo en que la citada directiva europea debió estar transpuesta al ordenamiento español y no lo estuvo -básicamente entre 2001 (en que expiró el plazo de transposición) y 2007 (en que se realizó la transposición mediante el Estatuto Básico del Empleado Público) - tiene la consideración de tiempo hábil para el devengo de trienios.

Pues bien, la respuesta a este interrogante debe ser afirmativa. La cláusula 4 del referido Acuerdo Marco prohíbe la discriminación en las condiciones de trabajo entre trabajadores fijos y temporales que desarrollan funciones similares. Y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia Gaviero de 22 de diciembre de 2010 (asuntos acumulados C-444/09 y C-456/09 ), ha declarado que el complemento por antigüedad forma parte de las condiciones de trabajo en el sentido de la cláusula 4 del Acuerdo Marco, y que dicha cláusula es suficientemente clara, precisa e incondicionada. De aquí se sigue que, durante el tiempo en que no estuvo transpuesta al ordenamiento español debiendo estarlo, fue idónea para surtir eficacia directa, al menos por lo que al complemento por antigüedad se refiere.

Llegados a este punto, sin embargo, es preciso distinguir entre el derecho a devengar trienios y el derecho a reclamar el abono de los trienios devengados y no cobrados. Que los empleados del Servicio Andaluz de Salud a los que les sea aplicable el referido Acuerdo Marco tuvieran derecho a devengar trienios en el período comprendido entre 2001 y 2007 no significa, por sí solo, que puedan reclamar retroactivamente los atrasos sin ningún límite temporal. Aquí entra en juego el arriba examinado plazo general de prescripción de las obligaciones de la Administración Pública, que pone un tope a la reclamación retroactiva de deudas pecuniarias no satisfechas. Este límite opera con respecto a obligaciones basadas en normas de la Unión Europea, siempre que tales normas no establezcan un plazo de prescripción propio y siempre, por supuesto, que no se trate de una obligación imprescriptible; algo que, como es obvio, resulta excepcional. Pues bien, la aplicación en estas circunstancias del plazo general de prescripción de las obligaciones de la Administración Pública no atenta contra el Derecho de la Unión Europea, fundamentalmente porque es escrupulosamente respetuoso del conocido principio de equivalencia y efectividad: no introduce ninguna diferenciación en el régimen jurídico de la reclamación de atrasos por trienios devengados según éstos tengan su fundamento en una norma puramente nacional o en una norma de la Unión Europea, ni tampoco dificulta el ejercicio de los derechos que nacen de ésta última .».

De acuerdo con esta doctrina y dado que la Directiva 2003/88/CE no establece plazos de prescripción propios aquí aplicables, respondemos la segunda cuestión de interés casacional declarando el derecho a solicitar una compensación por vacaciones no disfrutadas se encuentra sujeto al plazo general de prescripción de cuatro años que fija el artículo 25.2 de la Ley 4/2003 (sic), de 26 de noviembre, General Presupuestaria".

TERCERO.- Sobre la resolución del pleito.

La parte actora reclama la compensación económica de las vacaciones devengadas y que no pudieron ser disfrutadas por haber permanecido en situación de IT o licencia por enfermedad, seguido después de una jubilación por incapacidad permanente. Esto es, por no volver a reincorporarse al servicio activo y no poder disfrutarlas in natura.

La Administración, en lo fundamental, se opone por considerar que la fecha de los hechos no había normativa que reconociera esa posible compensación, y en todo caso arguye la pérdida de derecho por el tiempo transcurrido hasta la reclamación.

Pues bien, señalar que la jurisprudencia del TS es clara al reconocer la posible compensación económica por vacaciones no disfrutadas cuando se cese en el servicio por causas no imputables al Guardia Civil por razón del retiro. Y ello, en aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE, conforme a lo dicho en el fundamento anterior.

Tal caso es plenamente trasladable a la policía nacional, como bien explica la STSJ de Andalucía de 11 de junio de 2025 (rec. 107/23) cuando dice:

"En aplicación de esta jurisprudencia comunitaria, la disposición final trigésimo séptima de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado , ha modificado desde su entrada en vigor y con vigencia indefinida el texto refundido de la Ley del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, (en adelante, TREBEP) y, en lo que aquí interesa, su artículo 50 (concretamente, su apartado 3 ) ha pasado a tener el contenido antes transcrito.

Obviamente esta redacción no se hallaba en vigor al tiempo en que se generó el derecho a vacaciones, pero sí se encontraba plenamente vigente la Directiva y jurisprudencia comunitaria que hemos expuesto, vinculante para la Administración incluso antes de la adaptación a la misma del derecho interno. Por ello es claro que existe el derecho a compensación económica cuando el hecho impeditivo del disfrute vacacional es la extinción de la relación de servicio.

El Tribunal Supremo señala, en su Sentencia de 27 de abril de 2021, recurso 4988/2019 (y en relación con la Guardia Civil, pero con argumentos que consideramos trasladables a la Policía Nacional),que el artículo 1.3 de la Directiva 2003/88 /CE delimita su ámbito subjetivo de aplicación remitiéndose al artículo 2 de la Directiva 89/391/CEE . Este artículo 2 prevé, como regla general, que será aplicable " a todos los sectores de actividades, públicas o privadas..." y en el apartado 2 puntualiza que "... no será de aplicación cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes a determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las fuerzas armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil". Ahora bien, como ha señalado el TJUE en su sentencia de 12 de enero de 2006 (C-132/04 ) la excepción expuesta debe apreciarse de manera excepcional y no atendiendo a sectores globales, es decir, en su conjunto, sino atendiendo a la naturaleza de los concretos cometidos de actividad que se desarrollen.

Concluyendo el Tribunal Supremo con que no se aprecian especialidades que lleven a excluir el derecho a compensación por vacaciones no disfrutadas con carácter general e indistinto. Y efectivamente la circular citada por la Administración no reconoce el derecho a la compensación económica litigiosa, pero tampoco lo preveía el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social lo solventó aplicando directamente el artículo 7 de la Directiva 2003/88 /CE ; y, en fin, tampoco lo preveía el EBEP y ya sí tras hasta la reforma de 2020. Por ello, termina, debido a que la normativa específica [de la Guardia Civil] no ofrece una razón sustantiva, clara y convincente, que justifique esa diferencia de trato es por lo que el silencio de sus disposiciones internas debe suplirse acudiendo a la aplicación directa del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CEy , además, apreciar ya un supuesto en el que sí cabe aplicar supletoriamente la normativa funcionarial que confirma lo que ya antes era deducible directamente de esa Directiva".

Y en el mismo sentido se expresa la STSJ de Galicia de 13 de diciembre de 2023 (rec. 137/23) cuando dice:

"En primer lugar, aunque la reforma derivada de la Ley 11/2020 en el artículo 50 del EBEP no sea aplicable al actor, la aplicación de la jurisprudencia comunitaria, que es muy anterior a esa reforma, es suficiente fundamento para acoger la pretensión planteada".

Dicho lo anterior, toda vez que no es un derecho absoluto, en ocasiones la jurisprudencia identificó los 18 meses siguientes a la finalización del periodo de generación con el tiempo hábil para reclamar la compensación económica sustitutoria de las vacaciones no disfrutadas y que, en su caso, hubieran correspondido de volver al servicio activo. Es decir, se equiparaba el tiempo de aplazamiento del derecho de disfrute con el de prescripción/caducidad de ese mismo derecho a efectos de una compensación sustitutoria.

Sin embargo, ahora la STS de 6 de octubre de 2025 (rec.2953/24) es clara cuando dice que el derecho a solicitar una compensación económica por vacaciones no disfrutadas se encuentra sujeto al plazo general de prescripción de 4 años que fija el art. 25.2 LGP.

En consecuencia, toda vez que la reclamación se incardina dentro de los 4 años anteriores al plazo de prescripción, sin necesidad aquí siquiera de valorar otros derechos devengados con anterioridad, pues la reclamación se ciñe al periodo del 11 de septiembre a 10 de diciembre de 2019 (fecha en la que se acordó la jubilación), y la reclamación administrativa data del 11 de septiembre de 2023, la reclamación del derecho no estaría prescrita.

No obstante, la Administración también opone: 1) que no acredita que prestara sus servicios durante el año 2019 para devengar las vacaciones que reclama; y 2) que no se acredita la situación de IT durante el periodo reclamado ni que no hubiera percibido ya la indemnización correspondiente.

En este sentido conviene recordar la citada STSJ de Galicia de 13 de diciembre de 2023 (rec. 137/23) que indica:

"En segundo lugar, al margen de que no sea imputable a la Administración la causa por la que el demandante no ha podido disfrutar de sus vacaciones anuales, le corresponde el abono de la compensación económica que reclama, porque ese derecho no deriva de culpa alguna de la Administración sino por tratarse de un derecho a reconocer al demandante que no ha podido disfrutarlas por hallarse durante toda la anualidad en situación de incapacidad temporal derivada de acto de servicio.

En tercer lugar, no se trata de la contraprestación por los servicios prestados, por lo que para disfrutar del derecho no es necesario que estos se presten, sino que basta con que el funcionario esté imposibilitado para disfrutar las vacaciones por encontrarse en situación de incapacidad temporal en todo el tiempo previo a su jubilación".

Y por último, en vía administrativa la Administración no discutió en ningún momento que el recurrente hubiera estado en situación de IT o licencia por enfermedad por el periodo reclamado, ni que ya hubiera percibido cuantía alguna, sino que el fundamento de la denegación lo basó en haber transcurrido más de 18 meses desde la fecha del devengo.

En consecuencia, toda vez que no rige aquí tal plazo conforme a todo lo expuesto, procede estimar la demanda, y reconocer el derecho a una compensación económica por las vacaciones no disfrutadas en los términos del suplico y fundamento jurídico 7.4 de la demanda. Esto es, una compensación acorde a las retribuciones ordinarias que hubiera percibido el actor de haber podido disfrutar las vacaciones en su momento, debiendo sumarse los intereses legales desde la reclamación en vía administrativa.

CUARTO.- Sobre las costas procesales.

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 139 LJCA, toda vez que existía anteriormente jurisprudencia contradictoria sobre los plazos para la reclamación del equivalente económico de las vacaciones no disfrutadas (ver por ejemplo las SSTSJ de Castilla León, Sala de Burgos, de 20 de junio y 29 de julio de 2022), se aprecian serias dudas de derecho que impiden seguir la regla del vencimiento.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación,