Sentencia Contencioso-Administrativo 163/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 195/2024 de 24 de abril del 2025

PRIMERO:Es objeto del presente recurso la resolución de la Dirección General de la Policía de fecha 23-7-2024, por la que se desestimaba la solicitud 3-4-2024, de la solicitud referida al derecho a percibir la correspondiente compensación económica por los días de vacaciones devengados entre las fechas 17-02-2019 y 21-07-2020 no disfrutados por pasar a situación de jubilación por incapacidad permanente.

SEGUNDO:La parte recurrente alega haber obtenido lo solicitado mediante silencio positivo al haber transcurrido más de 3 meses por no existir procedimiento específico conforme al art. 21.3 LPA dado que es procedimiento iniciado a solicitud del interesado, art. 24 LPA.

Además, esgrime como marco normativo del derecho a percibir la remuneración económica por las vacaciones no disfrutadas tanto el art. 7.2 de la Directiva 2003/88 con cita de la STS 556/2021 de 27 de abril, rec 4988/2019 que reconoce su aplicación a los miembros de la Guardia Civil, como el art. 50.3 del EBEP. Igualmente se cita la Circular de la Dirección General de la Policía, de fecha 3 de mayo de 2016, apartado 1.2.e), que permite disfrutar las vacaciones una vez finalizada la incapacidad y cuando no hayan transcurrido más de 18 meses desde el final de que se hayan originado.

TERCERO:Se opone la parte demandada al recurso alegando la ausencia de carácter retroactivo del 50.3 EBEP reformado por la Ley 11/20, la Circular 3-5-16, que sólo permite el disfrutarse en otro año si no han transcurrido más de 18 meses, así como la prescripción parcial por el tiempo transcurrido.

CUARTO:En los anteriores términos planteada la cuestión litigiosa, aun cuando el recurso se dirige contra la desestimación de la solicitud de la compensación económica por vacaciones no disfrutadas, se argumenta en primer término su obtención mediante acto presunto o silencio positivo, por haberse resuelto la Administración fuera del plazo previsto al amparo del artículo 21 y 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas de aplicación.

Aun cuando la Administración no dé respuesta a esta argumentación, es doctrina del Tribunal Supremo consolidada que la pasividad en resolver una solicitud no puede activar el régimen jurídico del silencio positivo fuera de los cauces previstos para su resolución pues se sostiene reiteradamente desde la sentencia del Pleno de la Sala 3ª del TS, de 28 de febrero de 2007, rec. 302/2004: el silencio positivo solo puede operar en el marco de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico (ver STS, Sala 3ª, sec. 6ª, de 31-10-2023, nº 1366/2023, rec. 729/2022). Más recientemente y respecto de cuestiones de personal, el Tribunal Supremo parte de la vigencia del Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto, sigue siendo aplicable para adecuar el régimen de la Ley 39/2015 a los procedimientos en materia de gestión de personal. Dicha normativa prevé el silencio positivo para el disfrute de vacaciones y otra serie de licencias y permisos cuando no se resuelva en plazo (artículo 3.1.a), pero para cualquier otro procedimiento no incluido en el apartado 1 de este precepto cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento, como es el caso, el silencio es negativo (artículo 2.k) (ver STS, Sala 3ª, sec. 4ª, de 20-05-2024, nº 860/2024, rec. 1372/2022). En este sentido, la STS, Sala 3ª, sec. 4ª, de 28-05-2019, nº 710/2019, rec. 246/2016 ya recordaba cómo se había venido pronunciando sobre la vigencia del Real Decreto 1777/1994 a los efectos del silencio y cómo su artículo 2.k establece el efecto desestimatorio de las solicitudes en los procedimientos de gestión de personal que impliquen efectos económicos.

«Así explicita el preámbulo del RD que "determinados procedimientos comportan consecuencias económicas y organizativas que, por su incidencia en el gasto público y en el principio de auto organización de las Administraciones Públicas, han de entenderse exceptuados del principio general de estimación presunta de las solicitudes en las que no recaiga resolución expresa en plazo". Argumentos plausibles en razón del contenido del art. 133.4 CE ».

QUINTO:Descartado el efecto positivo del silencio, sorprende la oposición de la Administración basada en que no es sino hasta la reforma del artículo 50.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre operada por la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 que se reconoce el derecho de los empleados públicos a la compensación económica por vacaciones que no pudieron disfrutarse al permanecer en situación de incapacidad temporal una vez conclusa la relación de servicios por causas ajenas a la voluntad de estos. Este derecho se ha venido reconociendo por los distintos Tribunal Superior de Justicia y finalmente por el Tribunal Supremo con base en la aplicación del artículo 7.2 de la Directiva 2003/88/CE en relación con el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CE y jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recaída al respecto. De ahí que la sentencia se extienda más de lo venía siendo habitual precisamente por este aparente desconocimiento.

Esta Sala ya interpretó el art. 2.2 de la Directiva 89/391/CE del Consejo, de 12-6-1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo. Este precepto exime de su ámbito de aplicación «determinadas actividades específicas de la función pública, por ejemplo, en las Fuerzas Armadas o la policía, o a determinadas actividades específicas en los servicios de protección civil».Pero esta exclusión lo es sólo «cuando se opongan a ello de manera concluyente las particularidades inherentes»a las citadas actividades, y sin perjuicio de dar cumplimiento a su objetivo en la medida en que ello sea posible.

La citada referencia sirvió de excusa para considerar hace años no eran de aplicación algunas de las Directivas que reconocían derechos laborales a determinados sectores relacionados con la seguridad y la defensa. Tesis que ya llevó al Tribunal de Justicia ( TJCE), en Sentencia 12-1-2006, C-132/04, a declarar el incumplimiento por España en relación con la Ley 31/1995, 8-11, de Prevención de Riesgos Laborales por excluir del ámbito de aplicación las actividades de policía, seguridad y resguardo aduanero. Estos sectores, se pronuncia expresamente el Tribunal europeo, quedan dentro del ámbito de estas Directivas. El TJCE ha sido rotundo a la hora de declarar que las excepciones a dicho ámbito deben interpretarse restrictivamente (como así se afirmó en S. 3-10-2000, Simap, C-303/98, Auto 3-7-2001, CIG, C-241/99, S. 5-10-2004, Pfeiffer y otros, C-397/01 a C-403/01, y en el Auto 14-7-2005, Personalratder Feuerwehr Hamburg,C-52/04 ), debiendo limitarse a lo que resulte estrictamente necesario para salvaguardar los intereses pueden proteger los Estados miembros. Y ni una línea dedica la Abogacía del Estado a explicar qué intereses serían superiores a este derecho a la compensación económica una vez extinguida la relación laboral. De hecho, hace caso omiso del derecho de la Unión. La exclusión, indica el Tribunal, no debe estar fundada en la pertenencia de los trabajadores a los distintos sectores de actividades contemplados en el art. 2.2 considerados globalmente, como las fuerzas armadas, la policía y el servicio de protección civil, sino exclusivamente en la naturaleza específica de ciertos cometidos especiales desempeñados por los trabajadores dentro de dichos sectores, que justifica una excepción, en razón de la absoluta necesidad de garantizar una protección eficaz de la colectividad. De ahí que quepa su aplicación cuando realizan cometidos en condiciones habituales, aun cuando por su propia naturaleza sean imprevisibles y puedan exponer a los trabajadores que las realicen a algunos riesgos para su seguridad y/o su salud. En cambio, la excepción únicamente puede aplicarse en el supuesto de acontecimientos excepcionales, en los cuales el correcto desarrollo de las medidas destinadas a garantizar la protección de la población en situaciones de grave riesgo colectivo exige que el personal que tenga que hacer frente a un suceso de este tipo conceda una prioridad absoluta a la finalidad perseguida por tales medidas con el fin de que ésta pueda alcanzarse. La necesidad de la colectividad debe prevalecer transitoriamente sobre el objetivo de la citada Directiva, que es garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores. No obstante, incluso en una situación excepcional de esta índole se exige a las autoridades competentes que velen por su aplicación "en la medida de lo posible".De ahí que considere incluidas, con estos argumentos, a las fuerzas de intervención del servicio de bomberos de Hamburgo mediante Auto TJCE 14-7-2005, C-52/04, Personalrat der Feuerwehr Hamburg, y para los socorristas en STJCE 5-10-2004, C-397/01 a C-403/01, Pfeiffer y otros, cuando actúan en servicio urgente prestado por ambulancias y vehículos sanitarios de emergencias, salvo en «circunstancias de excepcional gravedad y magnitud, por ejemplo una catástrofe».Lo mismo sucede con los servicios de Atención Primaria ( STJCE 3-10-2000, nº C-303/1998, SIMAP, planteado por el TSJ de Valencia, en cuanto el personal funcionario y estatutario caen actualmente dentro del sector público). Y lo hace tanto con relación a la prevención de los riesgos para la seguridad y/o la salud como a los horarios de trabajo de su personal. Es evidente que la protección económica debatida no resulta incompatible con la protección de la población en situación de grave riesgo colectivo precisamente porque se parte de la extinción de la relación laboral que podría verse comprometida. Por tanto, cabe concluir que, no dándose esas circunstancias de excepcional gravedad y magnitud, la Directiva cuestionada le es de aplicación.

SEXTO:Como ya dijera este Tribunal, el art. 40.2 de la Constitución Española, dentro del capítulo dedicado a los principios rectores de la política social y económica, establece que "los poderes públicos fomentarán una política que garantice la formación y readaptación profesionales; velarán por la seguridad e higiene en el trabajo y garantizarán el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, las vacaciones periódicas retribuidas y la promoción de centros adecuados".El art. 7 de la Directiva 2003/88/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, relativa a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo, establece:

"Vacaciones anuales.

1.- Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores dispongan de un período de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas, de conformidad con las condiciones de obtención y concesión establecidas en las legislaciones y/o prácticas nacionales.

2.- El período mínimo de vacaciones anuales retribuidas no podrá ser sustituido por una compensación financiera, excepto en caso de conclusión de la relación laboral".

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha interpretado prejudicialmente el alcance de este art. 7 sirviendo de síntesis de la postura interpretativa adoptada por aquél el resumen que de la misma se contiene en el Auto de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 26 de enero de 2011 (Sección 1ª, recurso de casación núm. 249/2009), en los siguientes términos:

"Establecido en la Directiva 2003/88 el derecho a las vacaciones anuales retribuidas, con base en el art. 137 del Tratado CE , el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que el derecho de todo trabajador a disfrutar vacaciones anuales retribuidas debe considerarse un principio del Derecho social comunitario de especial importancia, respecto del cual no pueden establecerse excepciones ( STJUE 26 de junio de 2001, BECTU, C-173/1999 ; 18 de marzo de 2004, Merino Gómez, C-342/2001; y 16 de marzo de 2006 , Robinson-Steele y otros, C-131/2004 y 257/2004; así como, la de 22 de abril de 2010, Zentralbetriebsrat Landeskrankenhäuser Tirols, C-486/2008 ). Si bien tal declaración se hacía en el marco de procedimientos en que el conflicto del derecho de vacaciones se daba en situaciones derivadas del ejercicio de permisos de maternidad o parentales, con posterioridad el TJUE ha aplicado los mismos principios a los supuestos de conflicto entre vacaciones e incapacidad temporal ( STJUE de 20 de enero de 2009, Shultz-Hoff, C-350/2006 y 520/2006; y 10 de septiembre de 2009, Vicente Pereda, C-277/2008 ).

De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que:

a) Corresponde a los Estados Miembros establecer en su normativa interna los requisitos para el ejercicio y la aplicación del derecho de vacaciones, sin poder supeditar, no obstante, a ningún tipo de requisitos la propia constitución del derecho (sentencias BECTU, ap. 53, Shlulz-Hoff ap. 28 y Vicente Pereda, ap. 19);

b) La finalidad del derecho de vacaciones anuales retribuidas consiste en permitir que los trabajadores descansen y dispongan de un tiempo de ocio y esparcimiento (Vicente Pereda, ap. 21);

c) El trabajador que se encuentre en situación de incapacidad temporal durante un periodo de vacaciones previamente fijadas tiene derecho, a petición suya y al objeto de disfrutarlas efectivamente, a tomarlas en fecha distinta a la de la incapacidad temporal (Vicente Pereda, ap. 22). d) La fijación del nuevo periodo está sometido a las disposiciones del Derecho nacional (Vicente Pereda, ap. 22).

e) Tales disposiciones tendrán en cuenta los intereses concurrentes y, en particular las razones imperiosas que se derivan de los intereses de la empresa- de producirse una colisión de intereses, el empresario habrá de fijar en todo caso un periodo de disfrute aunque queda fuera del periodo de referencia de la vacaciones anuales ( sentencia de 6 de abril de 2006, Federatie Nederlandse Vakbewing, C-124/2005, ap. 30, Shulz-Hoff, ap. 30 y Vicente Pereda, aps. 22 y 23).".

Doctrina que pronto fue extensible a los empleados públicos pues así se desprende del examen de la sentencia del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (Sala Primera) de 25 de mayo de 2011 (asunto F-22/10, Bombín Bombín/Comisión), que decanta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre el art. 7.1 de la Directiva 2003/88 del siguiente modo (ap. 28):

"Asimismo, existen otras razones que, aunque no sean imputables a las necesidades del servicio, pueden justificar la transferencia de la totalidad de los días de vacaciones no disfrutados, habida cuenta de la finalidad que persigue el derecho a las vacaciones anuales. Ello es así, en particular, cuando un funcionario en situación de incapacidad temporal durante todo el año natural o parte de él se ha visto privado por este motivo de la posibilidad de ejercer su derecho a vacaciones. En efecto, el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88 que, con arreglo al artículo 1 sexies, apartado 2, del Estatuto, es aplicable a los funcionarios (sentencia del Tribunal de la Función Pública de 15 de marzo de 2011, Strack/Comisión, F-120/07 , apartados 55 a 58), debe interpretarse en el sentido de que garantiza a un funcionario que no ha podido ejercer su derecho a vacaciones anuales durante el año natural debido a que estaba en situación de incapacidad temporal la posibilidad de disfrutar efectivamente de tales vacaciones anuales con posterioridad a dicho año natural (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 10 de septiembre de 2009, Vicente Pereda, C-277/08 , apartados 22 a 25, y Schultz-Hoff, antes citada, apartados 43 y 55)".

Conclusiones análogas se fueron alcanzado por los distintos Tribunales Superiores de Justicia en relación con las pretensiones de funcionarios en cuanto al disfrute de vacaciones una vez concluido el año natural de generación como consecuencia de no haberse podido disfrutar por estar en situación de incapacidad temporal y asumida como conclusión, primero por la jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo (sentencia 24 de junio de 2009, recurso de Casación para Unificación de Doctrina 1142/2008, ratificada por de 8 de febrero de 2011, Recurso de Casación para Unificación de Doctrina 2289/2009) y más tarde por la Sala Tercera del Alto Tribunal.

La STS, Sala 3ª, sec. 4ª, de 27-04-2021, nº 566/2021, rec. 4988/2019, fijó la siguiente doctrina:

"1º Que a efectos del disfrute del derecho devengado a las vacaciones anuales , el contenido del artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE en relación con el artículo 2.2 de la Directiva 89/391/CEE es aplicable con carácter general a los miembros de la Guardia Civil, sin perjuicio de las peculiaridades objetivas derivadas del concreto cometido desarrollado y que apoderan para justificar un trato diferenciado.

2º Que los miembros de la Guardia Civil de baja por incapacidad temporal, si por tal razón cesan y pasan a la situación de retiro sin previa incorporación al servicio activo, tienen derecho a una compensación económica en la proporción que corresponda por el derecho a las vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas".

Y la STS, Sala 3ª, sec. 4ª, de 05-05-2022, nº 537/2022, rec. 5424/2020 extendió esta doctrina a los miembros de las fuerzas armadas, pudiendo colegirse sin dificultad su aplicación a los miembros de la policía.

SÉPTIMO:No obstante, esta doctrina debe aplicarse al caso concreto partiendo de las fechas y acontecimientos sucedidos.

Con fecha 3 de abril de 2024 se solicita la compensación económica de las vacaciones no disfrutadas por incapacidad temporal entre las fechas 17-02-2019 y 21-07-2020. Con fecha 21-7-2020 el recurrente pasó a segunda actividad.No fue hasta el 3-2-2022 que se declaró su jubilación efectuándose la solicitud el 3-4-2024.

Estos concretos hechos son los que condicionan la no aplicabilidad de este derecho económico cuyo fundamento se encuentra en la imposibilidad de haber disfrutado el periodo vacacional. Pero en este caso no se trata, como en los analizados por el Tribunal Supremo, de pase a situación de "retiro", en que cesa la relación funcionarial con la Administración. En este caso se siguió durante más de año y medio a través de la segunda actividad, por lo que perfectamente pudo solicitar el disfrute de las vacaciones fuera del año anual en que se devengaron y antes de la extinción de la relación. Así se lo permitía la Circular de la Dirección General de la Policía, de fecha 3 de mayo de 2016, sobre "Vacaciones, permisos, licencias y otras medidas de conciliación de los funcionarios de la Policía Nacional", apartado 1.2.e), que permitía hacerlo una vez finalizada la incapacidad siempre que no hubieran transcurrido más de 18 meses a partir del final del año en que se hayan originado. El artículo 50.2 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, ya en su redacción original reconocía que, cuando la situación de incapacidad temporal impidiera el disfrute de las vacaciones dentro del año natural al que correspondan, el periodo vacacional se podría disfrutar aunque hubiera terminado el año natural al que correspondían y siempre que no hubiera transcurrido más de dieciocho meses a partir del final del año en que se hubieran originado. Por su parte, la STJUE de 22 de noviembre de 2011, asunto C-214/10, declaró que el artículo 7 de la Directiva 2003/88/CE no se oponía a disposiciones o prácticas nacionales que limitasen el periodo de aplazamiento a quince meses, finalizado el cual se extinguía el derecho a las vacaciones anuales retribuidas de un trabajador que se encontrase en situación de incapacidad laboral debido a la finalidad misma del derecho a las vacaciones retribuidas que en dicha sentencia se explica.

Por tanto, no es preciso entrar a dilucidar si es o no aplicable el instituto de la prescripción. El pase intermedio entre la incapacidad y la jubilación a segunda actividad, en la que la relación con la Administración subsistía y permitía el disfrute de las vacaciones acumuladas, aleja este supuesto del que ha sido recientemente sometido a cuestión de interés casacional, ATS, Sala 3ª, sec. 1ª, A 20-11-2024, rec. 2953/2024, en la determinación de si, reconocido el derecho del funcionario a la compensación por vacaciones devengadas y no disfrutadas, resulta de aplicación al mismo el límite temporal de 18 meses cuando el funcionario pase sin solución de continuidad de la situación de incapacidad temporal a retiro, y, en segundo lugar en concretar si ese derecho se encuentra o no sujeto al plazo general de prescripción de cuatro años.

OCTAVO:De conformidad con el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al resolver en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. Siendo la sentencia posterior al acuerdo de limitación de costas alcanzado por la Sala el 26 de marzo de 2025, se aplicará la cantidad prevista para procedimientos ordinarios, 1.500 €, al no afectarle la limitación del tercio referida a la cuantía, en este caso indeterminada.