Sentencia Contencioso-Administrativo 164/2025 Tribunal Superior de Justicia de Cantabria . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 25/2025 de 24 de abril del 2025

PRIMERO:La presente apelación tiene por objeto la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Santander, de fecha 28 de noviembre de 2024, en el procedimiento ordinario 217/23 al que se acumuló el procedimiento ordinario 220/2023 seguido ante el Juzgado nº 2, por la que se desestiman ambas demandas interpuestas contra la Resolución dictada por la Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Santoña de 31 de mayo de 2023, por la que se estableció avocar la competencia delegada en la Junta de Gobierno Local en virtud de Decreto de la Alcaldía nº 458/19, aprobar el condicionado transcrito en el Dictamen de la Comisión informativa e informe técnico, condiciones que deberán cumplirse previamente como condiciones resolutorias, de aplicación al presente expediente y a la empresa PLENOIL S.L., aprobando igualmente en estos términos la licencia de actividad para estación de servicio en la calle Baldomero Villegas nº 36 de Santoña,advirtiendo de que con carácter previo a la apertura se procedería a la comprobación de su funcionamiento, de las medidas correctoras y de seguridad que figuran en el Proyecto, remitiendo a la empresa copia del Informe de Comprobación Ambiental, comunicándole que deberá solicitar licencia de apertura e imponiendo las costas del proceso a las partes actoras.

SEGUNDO:Por la parte apelante básicamente se recogen en la apelación una serie de antecedentes procesales en los que se viene a afirmar que la sentencia está condicionada por diferenciación entre licencia de obra y de actividad, que no se permitió la ampliación del recurso a la primera licencia, siendo actuaciones nulas por las que solicita la retroacción. Así mismo afirma que el proyecto no es de actividad sino de ejecución materialmente y no existe otro para la licencia de obra.

En segundo lugar, invoca error en la valoración de la prueba insistiendo en que no existen dos proyectos siendo una declaración falsa la del arquitecto municipal solicitándose en escrito posterior a la vista se investigara el falso testimonio de aquél. Por ello considera ha existido un amigo invisible en esta causa, el proyecto de obras.

Tercero, invoca error en la aplicación de los fundamentos de derecho aludiendo al vídeo aportado con el informe pericial de Don Erasmo que no habría sido visualizado por el juzgador.

Cuarto, insiste en la falta de competencia de los ingenieros técnicos industriales para el proyecto presentado acudiendo a su pericial para la acreditación de este extremo.

Quinto, interpretación errónea del concepto de servidumbre de paso. Afirma que su Señoría se confunde, está claro que existe una servidumbre de paso en favor de una finca dominante como se desprende de su pericial, es decir de todas las personas que utilicen la finca publica, no del Ayuntamiento de Santoña y, además con un condicionado claro, que no se debe entorpecer el tráfico de los peatones y vehículos hacia la finca nº NUM000. Afirma que el régimen jurídico de la servidumbre viene determinado en el Registro de la Propiedad de Santoña, donde se expresa en la finca NUM001 (finca de la gasolinera) está "gravada con servidumbre permanente de paso para personas y vehículos a favor del dominio público, finca número NUM000 a la que da servicio.

Sexto, reitera la falta de aplicación de las Ordenanzas Urbanísticas relativas a accesos basándose en este punto en la testifical del arquitecto de Santoña, el cual interpretó que como el Polígono de Santoña se estructura en naves nido, (la normativa establecida en el propio PGOU de Santoña y, más concretamente en la modificación puntual nº 37, que establece claramente que las parcelas menores a 7.000m2, solo pueden tener un acceso y debe situarse en su frontal) comparándola con la gasolinera de enfrente cuando ésta ocupa un tercio.

TERCERO:Por la representación de Doña Carina se interpone similar recurso de apelación firmado por el mismo letrado que el escrito de apelación de la entidad recurrente.

CUARTO:Se opone el Ayuntamiento apelado invocando el contenido de los Autos de Juzgado de 10-1-24, sobre acumulación de dos demandas firmadas por un mismo abogado, y de 9-4-24 en cuanto no accede a la ampliación del recurso a la licencia de obra, pero concede 30 días en aplicación de la STS Sala 3ª, sec. 6ª, S 5-7-2011, rec. 5433/2007, un plazo de 30 días para interponer, en su caso, recurso por separado. Además, se desistió de medidas cautelares de Doña Carina porque las obras estaban prácticamente terminadas. Y no se accedió a diligencias finales para investigar falso testimonio de testigo por cuanto queda fuera del procedimiento contencioso. En todo caso apela al respeto a labor del juez dados los términos de ambas impugnaciones.

Por su parte, el Estudio de Tráfico se exige únicamente en España para las estaciones de servicio con accesos a la red de carreteras del estado español Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, cuando así se contempla en el planeamiento. Y el PGOU de Santoña no lo exige, pero aquí se pidió a solicitud del técnico municipal. El Subinspector Jefe de la Policía Local de Santoña confirmó que no hay problemas reales de tráfico sino fluidez, sin siniestrabilidad derivada de la apertura del establecimiento. Por su parte, la pericial contraria alude 10 hipótesis y sólo surgirían problemas en 3 de las elucubradas de forma extrema, siendo así que D. Erasmo, habría quedado totalmente desacreditado al señalar que no había estudiado ni conocía, ni tenido en cuenta para elaborar su informe de parte la legislación aplicable en materia de Licencia de Actividad en la Comunidad Autónoma de Cantabria.

Afirma la aplicación de la Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado de Cantabria cuyo artículo 32, en concordancia con la norma nacional, determina que la comprobación ambiental, en todo caso, incorporará: un proyecto básico de la actividad a desarrollar y de sus instalaciones firmado por técnico competente y visado por colegio oficial. De ahí que el obrante en autos sea un proyecto básico firmado por técnicos competentes. Respecto de los autores del proyecto, estaría sobradamente acreditada su competencia. D. Prudencio, es grado en Ingeniería Electrónica Industrial y Automática, Ingeniería Técnica Industrial, teniendo como especialidad la de Ingeniería Gasolineras y similares, además de haber firmado varios Proyectos de Estaciones de Servicios en España, por lo que acredita su condición de técnico especialista en estaciones de servicio. Don Argimiro es Ingeniero Técnico de Obras Públicas colegiado de Madrid.

Respecto de la invocada servidumbre y su afectación, ésta sería titularidad del Ayuntamiento además de un tema de la licencia de obra.

Lo mismo sucedería con las ordenanzas urbanas del municipio de Santoña, que se habían ido modificando a lo largo de los años para introducir nuevos usos al suelo industrial intensivo en el que se ubica la Estación de Servicio, siendo normal adaptar la tipología a las necesidades específicas de cada actividad. Máxime cuando por lo que respecta a la edificación de la estación de servicio se ha optado por una edificación parcial que supera el mínimo del 30% al no ser necesaria la edificación total.

Finalmente, el RDLey 4/2013 procedió a la modificación y liberalización de las estaciones de gasolinera, por lo que el Ayuntamiento afirma que no ha podido ser más diligente en la tramitación del expediente de licencia de actividad.

QUINTO:En similares términos se opone la codemandada titular del establecimiento objeto de la licencia de actividad impugnada. El arquitecto municipal efectuó una clara diferenciación entre las licencias de obras y las licencias de actividad, aludiendo a la existencia de dos carpetas diferentes: una blanca y otra azul. Torticeramente entiende que se trata de introducir cuestiones urbanísticas cuando no ha recurrido la licencia de obra. Sobre todas ellas existiría motivación suficiente siendo de aplicación la Ley Control Ambiental Integrado de Cantabria.

Afirma que la incorporación de motivos de aparente incumplimiento de los parámetros urbanísticos aplicables se debe a la intención, nunca disimulada de las apelantes, de tratar de articular el procedimiento de instancia de modo que resultase posible el cuestionamiento de la licencia de obras. Sobre la normativa urbanística aplicable a la parcela que obligaría a que las edificaciones se construyan "siguiendo un modelo de construcción en hilera o adosada de 'naves nido'", es incorrecta ya que han obviado que la normativa urbanística actual hace igualmente posible la implantación de la actividad de suministro de combustible a través de una edificación parcial y aislada, siendo éste "la estructura arquitectónica" promovida. La la normativa sectorial aplicable en materia de hidrocarburos habilita la implantación de la unidad de suministro de combustible en una parcela destinada a usos industriales, siendo de aplicación respecto del objetivo de liberalizar el mercado en este sector la STC 233/2012, el Real Decreto-Ley 4/2013, y la STC 34/2017, al igual que la STS, Sala 3ª, Sec. 5ª nº 147/2020 de 5 de febrero de 2020, 5437/2018.

Afirma la ausencia de problemas de acceso, siendo el titular de la servidumbre de paso el predio dominante, el Ayuntamiento. Además, apela al Estudio de tráfico, folio 389 del expediente y a la Orden de Carreteras, de 16 de diciembre de 1997, que sólo lo exige si el planeamiento lo prevé en el planeamiento, no siendo el caso. En todo caso, se satisface la totalidad de los requisitos contemplados para la implantación de la unidad de suministro de combustible. De contrario, el autor del informe que invocan las apelantes, más allá de la dudosa fiabilidad de los datos de tráfico recogidos, vino a reconocer en su declaración que adolecía de una incuestionable deficiencia metodológica: la predicción de "caos" se elaboró sobre la base de "simulaciones" o "microsimulaciones" que, como también admitió, no se correspondían con situaciones propias del comportamiento de los conductores ni, en definitiva, de la realidad del entorno. Se trataría de estimaciones, simulaciones y previsiones de futuro" y nunca, en todo caso, de datos reales.

Respecto de la pericial de las recurrentes, afirman el desconocimiento absoluto por parte del perito acerca de las diferentes fases que integran la tramitación del procedimiento administrativo tendente al otorgamiento de la licencia de actividad de conformidad con lo establecido en la LCAI, partiendo del análisis de la versión original del proyecto siendo objeto de un sinfín de cambios, adiciones y rectificaciones, no analizadas. Es decir, se analizó el

proyecto original y no el modificado.

Igualmente reitera la profesionalidad de los autores de dicho proyecto refrendado por los incontables informes y actos que, además del Ayuntamiento de Santoña, fueron dictados por diferentes órganos del Gobierno de Cantabria (como la Comisión para la Comprobación Ambiental).

SEXTO:Pese a la extensión de la sentencia, escritos de apelación y de oposición, la cuestión objeto de controversia en la apelación resulta finalmente mucho sencilla de lo que se pretende plantear dadas las decisiones firmes adoptadas en el procedimiento y el objeto de éste. Denegada la ampliación del recurso a una actuación hasta el momento no impugnada, la licencia de obras, y no ejercitada la facultad que se le otorgaba en dicho momento a la parte recurrente de impugnar por separado en el plazo de 30 días, no puede pretender que su inactividad al no recurrir pueda ser constitutiva de nulidad alguna. Obra al nº 149 del índice del sistema de gestión procesal el Auto de 9 de abril de 2024 denegando la ampliación, otorgando plazo para la impugnación por separado y pie de recurso de reposición, aquietándose la parte recurrente con dicha resolución. Ni se recurrió dicho auto en reposición ni se impugnó por separado la licencia de obra. Por tanto, objeto de este procedimiento lo ha sido estrictamente la licencia de actividad, cuyo contenido y requisitos han sido ampliamente desarrollados en la sentencia de instancia.

Y a partir de este dato, abstracción hecha de los términos de las apelaciones, sólo admisibles en el marco del derecho de defensa por los términos en los que alude a la labor judicial practicada en la instancia, cae la artificiosa argumentación de la parte apelante arbitrada para impugnar la sentencia. Artificiosidad que descansa, primero, en la inexistencia de dos actuaciones distintas, licencia de actividad y licencia de obra, llegando a afirmar que incurrió el arquitecto municipal en falso testimonio al aludir a la tramitación de dos expedientes distintos identificados con colores distintos. Si la parte recurrente está en dicha creencia, nada le impide acudir a la jurisdicción penal llamada a investigar estos hechos pero que en modo alguno pueden ser objeto de investigación en el ámbito contencioso. Segundo, la artificiosidad se construye al considerar que por esta razón podría seguir invocando cuestiones urbanísticas ajenas a la licencia de actividad, único objeto del procedimiento. Y la diferencia entre ambas figuras no descansa en la testifical de ningún profesional, sino que así se recoge en la ley: artículos 186 y concordantes de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y del Régimen Urbanístico de Cantabria y 6, 32 y 71 de la Ley autonómica 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado, siendo una actividad controlada conforme al anexo C 24.b) hasta reforma de 31-12-2023, vigente el 1-1-24.

SÉPTIMO:Aun cuando el juzgador centra el debate en este aspecto, no obstante, cae en la tentación de intentar desmontar los motivos "urbanísticos" y no ambientales que se dirigen contra la licencia de actividad. A fuera de ser reiterativos, la lectura del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, de modificación de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, no deja lugar a dudas sobre su confesa finalidad (punto VI de la Exposición de Motivos):

«Dado el actual escenario de recesión económica y teniendo en cuenta la evolución de las cotizaciones de los productos petrolíferos, se considera justificado por razones de interés nacional,velar por la estabilidad de los precios de los combustibles de automoción y adoptar medidas directas de impacto inmediato sobre los precios de los carburantes, al tiempo que permitirán un funcionamiento más eficiente de este mercado ... en el ámbito minorista del sector, se proponen medidas para eliminar barreras administrativas, simplificar trámites a la apertura de nuevas instalaciones de suministro minorista de carburantes y medidas para fomentar la entrada de nuevos operadores.

Se facilita la apertura de estaciones de servicio encentros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales,profundizándose en los objetivos marcados por el Real Decreto-ley 6/2000, de 23 de junio».

Fomento de nuevas estaciones de servicios en polígonos industriales facilitando su apertura. De ahí que toda la interpretación que haya de darse a la normativa relativa a la licencia de actividad requerida deba realizarse a la luz de dicho objetivo y regulación que introduce. En concreto, el artículo 43.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos:

«La actividad de distribución al por menor de carburante y combustibles petrolíferos podrá ser ejercida librementepor cualquier persona física o jurídica.

Las instalaciones utilizadas para el ejercicio de esta actividad deberán cumplir con los actos de control preceptivos para cada tipo de instalación, de acuerdo con las instrucciones técnicas complementarias que establezcan las condiciones técnicas y de seguridad de dichas instalaciones, así como cumplir con el resto de la normativa vigente que en cada caso sea de aplicación, en especial la referente a metrología y metrotecnia y a protección de los consumidores y usuarios.

Las administraciones autonómicas, en el ejercicio de sus competencias, deberán garantizar que los actos de control que afecten a la implantación de estas instalaciones de suministro de carburantes al por menor, se integren en un procedimiento único y ante una única instancia. A tal efecto, regularán el procedimiento y determinarán el órgano autonómico o local competente ante la que se realizará y que, en su caso, resolverá el mismo. Este procedimiento coordinará todos los trámites administrativos necesarios para la implantación de dichas instalaciones con base en un proyecto único.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución será de ocho meses. El transcurso de dicho plazo sin haberse notificado resolución expresa tendrá efectos estimatorios,en los términos señalados en el art. 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Los instrumentos de planificación territorial o urbanística no podrán regular aspectos técnicos de las instalaciones o exigir una tecnología concreta.

Los usos del suelo paraactividades comerciales individuales o agrupadas, centros comerciales, parques comerciales, establecimientos de inspección técnica de vehículos y zonas o polígonos industriales, serán compatibles con la actividad económica de las instalaciones de suministro de combustible al por menor.Estas instalaciones serán asimismo compatiblescon los usos que sean aptos para la instalación de actividades con niveles similares de peligrosidad, residuos o impacto ambiental, sin precisar expresamente la cualificación de apto para estación de servicio.

Lo establecido en los párrafos anteriores se entiende sin perjuicio de lo establecido en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y sus normas de desarrollo».

La licencia de actividad impugnada ha recabado cuantos informes sectoriales se han precisado para este control de la actividad desde el punto de vista ambiental entonces vigente, partiendo de la compatibilidad urbanística del suelo, como describe el juzgador y no se discute en el recurso, habiendo cumplido todas las medidas correctoras impuestas hasta alcanzar la licencia de apertura no impugnada.

Por ello no cabe entrar en cuestiones relativas a ordenanzas urbanísticas, servidumbres (sobre las que un perito ingeniero nada puede decir al ser un instituto claramente jurídico establecido a favor del predio dominante, el dominio público, sobre el que no existe acción pública) y resto de aspectos urbanísticos cuestionados. Tampoco existe acción pública en materia ambiental, sólo abierta a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente , que reúnan los requisitos que se establecen en la Ley, pero no a competidores o particulares (ver STS, Sala 3ª, Sec. 5ª, de 02-10-2024, nº 1546/2024, rec. 497/2023).

OCTAVO:En cualquier caso, los aspectos polémicos que, como vecina, podría esgrimir una de las recurrentes sobre incidencia en el tráfico o trabas en la utilización del dominio público no sólo no han quedado acreditadas sino que, por el contrario, precisamente el vídeo aportado por el perito de la parte actora evidencia todo lo contrario, que la gente pasa y sigue pasando por la estación sin mayor problema, mientras que el informe de tráfico descarta las hipotéticas incidencias en supuestos lejanos a la realidad arbitradas en un estudio carente de la mínima consistencia dada la propia declaración de su autor relativa a los datos barajados y metodología seguida. La valoración de la prueba llevada a cabo por el juzgador ni es arbitraria ni ilógica, ni cabe apreciar error manifiesto alguno, por lo que no procede su revisión en la segunda instancia una vez visionada las distintas declaraciones y el vídeo aportado (del que por lo demás obran los correspondientes fotogramas en el informe del perito Don Erasmo).

Finalmente, y respecto a la competencia de los autores del proyecto básico, único requerido para la licencia de actividad conforme a Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado, la STS, Sala 3ª, Sec. 5ª, 1328/2021, de 15 de noviembre, rec. 6706/2020, concluye:

«Ciertamente no deben existir un monopolio y una exclusividad totales, de modo que cuando se trate de un proyecto de carácter simple no puede rechazarse sin más que lo suscriba y dirija un Ingeniero Técnico con el título correspondiente, sin que se requiera que tenga una especialidad precisa. Ello estará en función de las circunstancias del caso de autos. Pero cuando la tarea a realizar forme parte del contenido típico de un grupo de actividades configurado como una especialidad, debe requerirse que sea precisamente un especialista en esas actividades y no en otras quien suscriba el proyecto...

es difícil precisar más en la respuesta que debamos dar a la cuestión en la que se ha apreciado interés casacional objetivo ya que la aptitud o habilitación de la titulación de Ingeniería Técnica Industrial para la elaboración de un proyecto de ejecución de unidad de suministro de combustible,como se reitera de forma constante en nuestra jurisprudencia, no puede desvincularse del concreto proyecto de que se trate que deberá ser analizado de conformidad con los criterios que acabamos de reflejar».

En este caso se trata de una estación de pequeñas dimensiones ubicada en un polígono industrial que sólo requiere de proyecto básico y la especialidad de los autores, aun cuando no mencionada en el proyecto, se ha acreditado en el procedimiento a través del grado y especialidad de D. Prudencio, grado en Ingeniería Electrónica Industrial y Automática, teniendo como especialidad la de Ingeniería Gasolineras y Similares, además de experiencia acreditada en el sector al haber firmado diversos Proyectos de Estaciones de Servicios fuera de Cantabria, y Don Argimiro es Ingeniero Técnico de Obras Públicas colegiado de Madrid, suscribiendo ambos el proyecto básico que el perito de parte trata de desacreditar por un estudio del proyecto inicial, no del finalmente modificado, y haciendo supuesto de la cuestión al ser tratado como un proyecto de ejecución que no es.

Por todo ello, no cabe sino la desestimación de ambos recursos de apelación.

NOVENO:De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio, al haber sido desestimados los recursos de apelación interpuestos por las partes recurrentes y no apreciar de forma razonada circunstancias que justifiquen su no imposición, procede la imposición de costas a cada una de ellas por el coste de su recurso. Siendo la sentencia posterior al acuerdo de limitación de costas alcanzado por la Sala el 26 de marzo de 2025, se aplicará la cantidad prevista para apelaciones, 1.000 euros a favor de cada una de las partes apeladas al no afectarles la limitación del tercio referida a la cuantía.

Fallo