Sentencia Contencioso-Administrativo 370/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 557/2024 de 25 de marzo del 2025

PRIMERO.- Resolución recurrida y antecedentes.

1.- Se recurre en apelación la Sentencia nº 86/2024 de 20 de mayo de 2024 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valladolid en el procedimiento abreviado nº 32/2024 que estima parcialmente el recurso interpuesto por D. Cecilio contra la inactividad de la Administración autonómica, conforme a lo establecido en el artículo 29 de la LJCA, en relación con lo dispuesto en la disposición adicional única (concurso de méritos) del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

2.- La Disposición adicional del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León dice: "Mientras se proceda a la aprobación de las nuevas relaciones de puestos de trabajo según lo establecido en el presente Decreto Ley, y en aras a garantizar los derechos de movilidad y carrera administrativa de los funcionarios, la consejería competente en materia de función pública convocará, al menos, un concurso de méritos ordinario anual, que incluirá en el mismo procedimiento todos los puestos de trabajo vacantes adscritos al personal funcionario de los cuerpos de administración general y especial de la Administración de la Comunidad de Castilla y León determinados en los artículos 31 , 32 y 34 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León , así como los puestos que resulten vacantes como consecuencia de la resolución del propio concurso.

Igualmente promoverá la realización de aquellos concursos específicos que a propuesta de la consejería competente por razón de la materia, se consideren necesarios para el buen funcionamiento del servicio público de que se trate.

En todo caso esta convocatoria y su resolución serán previas a la primera convocatoria de concurso abierto y permanente que se llevará a cabo una vez aprobadas las nuevas relaciones de puestos de trabajo, en un plazo no superior a seis meses."

D. Cecilio en fecha 31 de octubre de 2023 presentó un escrito para que la Administración procediese a la convocatoria del concurso a que se refiere la transcrita Disposición adicional y, como no fue atendido, promovió recurso frente a lo que consideró inactividad administrativa al amparo del artículo 29 LJCA.

3.- La sentencia recurrida, una vez delimitada la legitimación activa del actor (para la convocatoria del concurso correspondiente a su cuerpo), estima parcialmente el recurso interpuesto por D. Cecilio considerando que estamos ante un supuesto de inactividad administrativa prevista en el artículo 29 LJCA.

Llega a esa conclusión a partir del siguiente razonamiento: "Por lo tanto, en la exposición de motivos se viene a establecer otra vez, al menos, de un concurso de méritos anual.

Aunque la define como un mandato no normativo, lo cierto es que regula la necesariedad de un concurso anual de méritos y recoge que ello garantiza el derecho a la carrera profesional y a la movilidad del personal funcionario. O como dice la disposición adicional "garantiza los derechos de movilidad y carrera administrativa de los funcionarios".

Por lo que no puede la inactividad de la administración ir en contra de lo señalado.

Y ello debe hacerse como indica tanto la disposición adicional como la exposición de motivos en tanto se aprueben las nuevas relaciones de puestos de trabajo.

Por lo que debe ser estimado la obligación de la Administración autonómica de convocar, de manera inmediata, sin dilación indebida de ningún tipo, un concurso de méritos al que pueda acceder la parte recurrente."

La sentencia recurrida desestima la pretensión indemnizatoria deducida también por la parte actora y de ahí la estimación parcial del recurso.

SEGUNDO.- Posiciones de las partes.

A.- Posición de la parte apelante.

La representación de la Administración demandada interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia y, como consecuencia de ello, que se desestime el recurso interpuesto en la instancia frente a la inactividad.

En apoyo de tal pretensión alega sustancialmente que no estamos ante un supuesto de inactividad. En desarrollo de tal planteamiento sostiene, en primer lugar, que la disposición adicional del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León no tiene un carácter normativo, ya que así lo indica la propia Exposición de Motivos del propio Decreto-Ley, siendo su finalidad la que especifica la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa, cuyo apartado c) establece el contenido de las disposiciones adicionales.

En segundo lugar, con cita de la Sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2013 (recurso de apelación 424/2012) sostiene que no estamos ante un supuesto de inactividad.

Y concluye: "Un concurso de traslados no es una prestación concreta y determinada de la que sea acreedor el demandante, sino que se trata de una actividad regulada por el ordenamiento jurídico que requiere de múltiples actos de aplicación que solo puede llevar a cabo la Administración, como puede ser la convocatoria del proceso, la elección de los puestos de trabajo ofertados y de los méritos a valorar, la negociación con los representantes de los empleados públicos, o la designación de las comisiones de valoración, entre otros."

B.- Posición de la parte apelada.

La representación procesal de la parte actora en la instancia se ha opuesto al recurso de apelación, interesando su inadmisión y subsidiariamente su desestimación.

Como apoyo de esa primera pretensión sostiene que la finalidad de la apelación es eludir el cumplimiento de la sentencia o dilatar su cumplimiento, ya que la Administración sabe que tiene que convocar el concurso; y añade que carece de fundamento.

Con la misma finalidad, alude a la aclaración de sentencia interesada por la Administración que entiende tenía una finalidad dilatoria por lo que podría ser el recurso extemporáneo y cita el articulo 103 LJCA.

Por otro lado, incorpora a su recurso de apelación determinadas consideraciones referidas a su representación y defensa procesal.

En segundo lugar, considera que la Disposición adicional del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León sí tiene un carácter normativo, no siendo de aplicación la Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría, por la que se da publicidad al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa.

En tercer lugar, afirma que estamos ante un supuesto de inactividad y que la Sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2013 (recurso de apelación 424/2012) no resulta de aplicación al resolver un caso distinto.

Finalmente invoca los principios de buena fe e interdicción de la arbitrariedad y el derecho a la buena administración sobre el base de la existencia de un derecho a la convocatoria de concursos, con cita de los artículos 103.1CE, 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, 12.b) del Estatuto de Autonomía de Castilla y León y 15 de la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública.

TERCERO.- Consideraciones previas y delimitación de la controversia.

1.- Con carácter previo debe darse respuesta a la inadmisibilidad del recurso que opone la representación procesal de la parte apelada y que basa en distintas consideraciones, a saber, que la finalidad de la apelación es retrasar o eludir el cumplimiento de la sentencia, que la Administración interesó la aclaración de la sentencia, de modo que el recurso podría ser extemporáneo, y que resulta de aplicación el articulo 103 LJCA.

Todas estas alegaciones pueden ser desestimadas con el simple argumento de que nada de ello se contempla como motivo de inadmisión del recurso de apelación. Puede añadirse, no obstante, que fue el propio órgano de instancia quien admitió la aclaración, para entender que no procedía aclarar nada, pero no que se hubiese presentado con infracción del principio de buena fe ( artículo 11 LOPJ) , por lo que ahora no podemos plantearnos la extemporaneidad del recurso y, finalmente, creemos oportuno recordar que el articulo 103 LJCA solo puede invocarse cuando hay una sentencia firme, que no es el caso.

2.- Las consideraciones que hace la parte apelante acerca de su representación procesal nos parecen irrelevantes, ya que nada se dice a este respecto en el recurso de apelación.

3.- En realidad lo que se plantea en esta segunda instancia, al igual que en la primera, es una cuestión jurídica que es si constituye un supuesto de inactividad administrativa, susceptible de ser combatida por la vía del artículo 29 LJCA, la falta de convocatoria del concurso a que se refiere la Disposición adicional del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León.

CUARTO.- Interpretación del articulo 29.1 LJCA.

1.- El artículo 29.1 LJCA dice: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración."

La Exposición de Motivos de la LJCA establece el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:"(...) la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el "quando" de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

2.- El Tribunal Supremo ha destacado igualmente las principales características de esta especial y específica modalidad de recurso contencioso-administrativo.

Así la Sentencia de 18 de julio de 2023 dictada en el recurso 265/2020 (ECLI:ES:TS:2023:3410), remitiéndose a la anterior de 18 de febrero de 2019 (rec. 3509/2017) afirma con rotundidad que < artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas.>>.

En coherencia con ello, como sigue diciendo la Sentencia de 18 de julio de 2023: < artículo 29.1 LJCA tiene su sentido cuando no se plantea litigio alguno sobre la existencia de una obligación de dar o hacer concreta y se trata de juzgar la legalidad de la inactividad o pasividad administrativa en cumplir esa prestación, debida e incumplida, en cuyo caso el pronunciamiento de la sentencia consistirá en la condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho, o, en palabras del artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción "que (se) condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en los que estén establecidas".

Hemos destacado asimismo cómo el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , tiene un carácter singular y no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008, rec. 1920/2006 ).

También se ha afirmado -y así se recuerda en la sentencia de 18 de febrero de 2019, rec. 3509/2017 - que no resulta viable una pretensión, planteada al amparo del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional , cuando existe un margen de actuación o apreciación por parte de la Administración, de forma que:"[...] para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración esté obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración" ( STS de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004 - y STS de 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006 -, entre otras)".>>.

QUINTO.- Aplicación al caso concreto.

1.- Como destaca la Administración apelante, la Disposición adicional del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y León no tiene naturaleza normativa, afirmación que se hace a partir de lo declarado por el propio legislador en la Exposición de Motivos dicho Decreto-Ley cuando dice que la Disposición Adicional establece un "mandato de carácter no normativo a la consejería competente en materia de función pública, que garantiza el derecho a la carrera profesional y la movilidad del personal funcionario, estableciendo la convocatoria, al menos, de un concurso de méritos anual, en tanto se aprueben las nuevas relaciones de puestos de trabajo."

Hay que recordar en este punto el valor interpretativo que tienen las Exposiciones de Motivos (véase la Sentencia del Tribunal Constitucional 36/1981, de 12 de noviembre).

Ello no significa obviamente que esa disposición adicional puede ser ignorada por la Administración, sino simplemente que no puede integrar el concepto de disposición normativa a que se refiere el artículo 29 LJCA, que es lo que analizamos, lo cual encaja en la interpretación de dicho artículo que resulta tanto de la Exposición de Motivos de dicha Ley como de la jurisprudencia que hemos transcrito en el sentido de que el recurso contra la inactividad no va dirigido a combatir "todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas"y que dicho recurso busca una sentencia de condena "donde no juega el mecanismo del silencio administrativo".

2.- En todo caso, aun cuando se pudiese dar otro alcance a dicha disposición adicional, el articulo 29 LJCA exige, además, que ese mandato -recogido en una disposición general o en un acto, contrato o convenio administrativo- sea claro y preciso, de modo tal que no exija de ningún acto de aplicación y que no deje ningún margen de discrecionalidad a la Administración para hacer aquello que viene obligada a hacer.

La previsión que contiene la Disposición adicional del Decreto-Ley 3/2020, de 18 de junio sí precisa de actos de aplicación, ya que exige una actividad administrativa previa dirigida a regular ese concurso. Tan es así que la sentencia a lo más que puede llegar es a condenar a la Administración a que inicie el procedimiento para organizar -y finalmente publicar- el concurso, como de hecho, resulta del fallo de la sentencia que se recurre, lo cual no encaja en las exigencias del articulo 32.1 LJCA.

3.- La Sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2013,recurso de apelación 424/2012, (ECLI:ES:TSJCL:2013:560), que invoca la parte apelante sí resulta de aplicación.

Dicha sentencia se apoya en una jurisprudencia idéntica a la que más arriba hemos transcrito (aunque anterior en el tiempo), afirmando "esta Sala también comparte en lo sustancial aquellas alegaciones del recurso de apelación dirigidas a sustentar la inaplicación a supuestos como el que ahora nos ocupa referidos a la petición de convocatorias del artículo 29 de la LJCA (recurso contra la inactivad), debiendo a este respecto significarse que esta tesis se mantuvo por esta Sala, entre otras, en la sentencia de fecha 25 de septiembre del 2012 dictada en el recurso 272/2012 , en cuanto en ella, contemplando un supuesto referido a una petición consistente en que se confeccionara la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento demandado en ese proceso, conforme a lo que constaba acordado en un acuerdo marco; haciéndose en la misma una amplia recopilación jurisprudencial acerca de la interpretación que el Tribunal Supremo mantiene respecto al artículo 29 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (...)"

Debemos destacar que dicha Sentencia de 5 de diciembre claramente diferencia lo que es el silencio de lo que es la inactividad administrativa y, precisamente, si revocó la sentencia de instancia es porque ésta equivocadamente había calificado la solicitud del sindicato recurrente (que pretendía que el Ayuntamiento convocase un concurso) como un supuesto de inactividad, cuando no lo era, ya que se trataba en realidad de la desestimación presunta de la solicitud presentada.

Así, con base en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2007, recurso 7081/2004 (ECLI:ES:TS:2007:8557) dijimos que no procede la aplicación del artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción cuando exista un margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación de actuar exija un acto concreto de aplicación, en cuyo supuesto y, según afirma esa sentencia, no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no se ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general, sino que, en estos casos, en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo, respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración (véase el Fundamento de Derecho Tercero de la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2007).

Nos parece conveniente recordar que todas las consideraciones que hace la parte apelada acerca del derecho a la buena administración y de los derechos de los funcionarios, incluido el derecho a la movilidad, pueden canalizarse igualmente a través de los recursos frente a los actos administrativos, expresos o presuntos, dictados tras el correspondiente procedimiento y, en su caso, a la vista de los informes pertinentes.

Todo lo cual nos lleva a la estimación del recurso de apelación y a la revocación de la sentencia.

SEXTO.- Costas.

De conformidad con el articulo 139.2 LJCA y al estimarse el recurso de apelación no procede imponer las costas a ninguna de las partes.

Tampoco procede imponer las costas de la instancia a ninguna de las partes a la vista de las dudas de derecho existentes y que resultan del sentido del fallo que se revoca.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,