Sentencia Contencioso-Administrativo 372/2025 Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 388/2024 de 25 de marzo del 2025

PRIMERO. - Resolución impugnada y postura de las partes.

Es objeto de este recurso la resolución 16/2024, de 8 de febrero, del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales de Castilla y León, por la que se desestima el recurso interpuesto por la empresa Ecocyl S.L. contra el Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Palencia, de 9 de noviembre de 2023, por el que se adjudica el lote nº 2 (servicio de recogida selectiva de aceites usados) del contrato de servicio de limpieza urbana y recogida selectiva de basuras del municipio de Palencia y recogida selectiva de aceites usados a Fundación Valora2, exp. 48/2022.

En la resolución impugnada, tras recordar la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la discrecionalidad de que goza la Administración para la valoración de las ofertas presentadas por los licitadores correspondiente a los criterios evaluables mediante juicio de valor, exponer el contenido de los informes técnicos obrantes en el expediente y las alegaciones de la recurrente, se concluye que no cabe apreciar que la valoración efectuada de la oferta de ECOCYL haya sido realizada de forma arbitraria o discriminatoria, ni se aprecia error u omisión material.

Frente a dicha resolución la parte actora presenta el presente recurso en el que solicita, como hemos expuesto antes, que se declare su nulidad, y de la adjudicación a la Fundación Valora2, acordando la retroacción del procedimiento al momento de la valoración de las ofertas para que se realice de manera acorde a las normas que rigen la adjudicación, según los pliegos publicados y demás normativa sobre contratación pública.

Esta pretensión la fundamenta en los siguientes motivos:

.su oferta obtuvo la máxima puntuación en el apartado económico ya que en ella se incluyen, como medio material, más contenedores de los mínimos del pliego y más que ninguno de los otros licitadores.

.en cuanto a los criterios de adjudicación dependientes de juicio valor sostiene que no ha sido correctamente valorada; en concreto alega que en el apartado "metodología" (en el que ha obtenido 15 puntos) ha sido minusvalora su oferta sin una motivación clara ya que siendo muy similar a la oferta presentada por Valora 2 esta obtuvo el máximo de puntuación (20 puntos); ambas ofertas son muy similares en su descripción, con mejoras sobre el pliego y condiciones generales, superando la suya la frecuencia de retirada y conservación de contenedores, y que sin embargo obtiene una puntuación más baja de manera arbitraria y discriminatoria, con ausencia de motivación de dicha decisión.

.respecto del apartado "medios materiales" (en el que ha obtenido 0 puntos) que sorprende que siendo parte de los medios materiales el número de contenedores que se ofrecen -y que le ha servido para obtener el máximo de puntuación en la oferta económica- en este apartado la puntuación sea 0. El informe técnico de valoración incurre en un error porque el contenedor que se oferta por la recurrente es de 340-360 litros y no de 240 litros como se consigna en el mismo; capacidad de los contenedores que unida a la frecuencia de recogida de 15 días -en lugar de los 30 días de la fundación valora2- hace que se supere la capacidad de recogida y servicios de reiterada de aceite usado. No es cierto que no especifique las jornadas de trabajo que se destinaran al servicio de recogida puesto que se dice específicamente que cada 7 días se realizará la recogida, en dos de los cuatro cuadrantes en los que divide la ciudad, para completar la recogida de todos los contenedores cada 15 días a los que se compromete especificando la plantilla y vehículos de los que dispone. La emisión de un informe anual respecto de los datos de recogida no es un defecto de la oferta -como indica el informe- sino una virtud y en todo caso si se estima necesario se pueden realizar cada menos tiempo. No es cierto que no se especifiquen los medios humanos y materiales destinados al servicio específico de Palencia ya que en su oferta se dice expresamente la plantilla y los medios a disposición del servicio. Puntuar con 0 significa no especificar nada y eso no es cierto respecto de la oferta de la recurrente que especifica con detalle los medios materiales adecuados al servicio que se pretende con mejoras importantes por lo que al menos su puntuación debió ser de un 25%.

.respecto del apartado "campañas de sensibilización" (0 puntos) que no es cierto que no se especifique nada -que es lo equivalente a puntuar con 0- ; es cierto que este apartado no se valora económicamente pero se detalla el número de campañas anuales, 2, y el número de dípticos y embudos que se aportan al Ayuntamiento para poner a disposición del ciudadano.

La Administración demandada, Ayuntamiento de Palencia, se ha opuesto al recurso solicitando su desestimación con apoyo en los informes técnicos obrantes en el expediente administrativo en los que se valora la oferta del recurrente.

SEGUNDO.- Hechos de los que debemos partir para la resolución del recurso.

.Mediante Acuerdo de Pleno del Ayuntamiento de Palencia de 21 de diciembre de 2022, se aprobó el expediente de contratación y los pliegos rectores del contrato de servicios de limpieza urbana y recogida selectiva de basuras del municipio de Palencia y recogida selectiva de aceites usados (Exp. 48/2022). El expediente se divide en dos lotes: lote nº 1, servicio de limpieza viaria y recogida del resto de residuos urbanos y lote nº 2, servicio de recogida selectiva de aceites usados.

El apartado L.3 del cuadro de características particulares contenido en el Anexo I del PCAP establece los criterios no matemáticos de valoración de las ofertas para el Lote nº 2 y sus reglas de valoración.

Y lo hace de la siguiente manera:

"CRITERIOS A VALORAR MEDIANTE JUICIO DE VALOR.

PROPOSICION TECNICA 48 PUNTOS.

»Con el siguiente desglose y criterios generales:

»a) METODOLOGÍA: se valorará el planteamiento del proyecto de Servicio de recogida, grado de detalle con que se describan los trabajos a desarrollar, así como el grado de adecuación al pliego de condiciones técnicas. Hasta 20 PUNTOS

»b) MEDIOS MATERIALES: se valorarán los medios materiales, técnicos e informáticos con los que propone la empresa para la puesta en marcha y posterior desarrollo del servicio de recogida de aceite usado Hasta 20 PUNTOS

»c) CAMPAÑAS DE SENSIBILIZACION ANUALES: se valorarán los medios materiales y humanos a emplear, así como el material didáctico, su grado de detalle y planteamiento. Deberá venir desglosado económicamente indicando las distintas mediciones y los costes unitarios de cada una de ellas. Hasta 8 PUNTOS".

Y añade a continuación "La valoración de cada uno de los apartados anteriores de los criterios subjetivos se realizará de acuerdo a los criterios indicados en cada apartado, y, de modo general se seguirán los siguientes criterios de cumplimiento de los aspectos a valorar:

» a) No se especifica nada: 0 % de la puntuación. Si no se detallan, en relación con el objeto del apartado que se pretende valorar, los aspectos más relevantes del mismo.

»b) Se especifica parcialmente: Hasta 25 % de la puntuación. Si se detalla de forma superficial o ambigua no quedando claro, o generando dudas sobre la oferta o sobre las mejoras que se oferta, todo ello en relación con el objeto del apartado que se pretende valorar.

»c) Se especifica de forma correcta: Hasta 75 % de la puntuación. Si el planteamiento presentado, con un nivel suficiente de detalle y de cuya lectura y análisis se pueda desprender, en relación con el objeto del apartado que se pretende valorar, que presenta mejoras a lo establecido en el pliego.

»d) Se especifica de forma óptima: Hasta 100 % de la puntuación. Si, además de lo especificado en el criterio anterior, se aportan importantes mejoras respecto de lo establecido en los pliegos, respondiendo a la situación actual y permitiendo su adaptación a una evolución futura."

. El 10 de febrero de 2023, tiene lugar la apertura y calificación de la documentación administrativa de las empresas licitadoras y el 14 de febrero siguiente tiene lugar la apertura del sobre correspondiente a los criterios basados en juicios de valor.

. Previo informe de 28 de abril de 2023 del Ingeniero Industrial municipal, el 15 de septiembre de 2023, la Mesa de contratación propone la adjudicación del lote nº 2 en favor de la Fundación Valora2 y mediante Acuerdo de Pleno de 9 de noviembre de 2023, se adjudica el lote nº 2 del contrato a Fundación Valora2, notificándose el 27 de noviembre siguiente a los licitadores.

. Contra dicha adjudicación el actual recurrente interpuso recurso especial ante el Tribunal de recursos contractuales de Castilla y León que lo desestimó por la resolución objeto de este recurso. En dicho expediente obra nuevo informe del Ingeniero Industrial Municipal de 13 de diciembre de 2023.

TERCERO.- Valoración de las ofertas en aspectos dependiente de un juicio de valor. Discrecionalidad técnica de la Administración.

La esencia de los criterios dependientes de un juicio de valor estriba en la existencia de una apreciación técnica personal de quien realiza el análisis que lleva implícito un margen apreciativo en la valoración técnica singularizada de una parte de la oferta presentada por cada licitador, no mensurable con una inequívoca exactitud científica susceptible de ser contrastada numéricamente.

Por ello la valoración de las ofertas en aquellos aspectos dependientes de juicios de valor constituye una manifestación particular de la denominada discrecionalidad técnica de la Administración.

En este sentido, resulta de especial interés la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 4 de diciembre de 2013 ( ROJ: STS 6289/2013 ), en la que el TS declara - en relación con los cometidos que corresponde a las mesas de contratación y más particularmente, con la finalidad o alcance que ha de reconocerse a los asesoramientos técnicos que tales Mesas pueden recabar para el mejor desempeño de sus cometidos- que " La doctrina de esta Sala, reflejada en la sentencia de 13 de marzo de 2013, Casación núm. 100/2011 (que cita varias anteriores , entre ellas dos de 28 de diciembre de 2012, Casaciones 573/2011 y 4506/2011 , y la de 11 de enero de 2013, casación 4506/2011 ), ha desarrollado, respecto de los cometidos y exigencias de las Mesas de Contratación, las siguientes ideas básicas:

1. La obligación de partir de lo que establece el art. 54.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común [LRJ/PAC], que claramente exige que en el procedimiento conste la concreta fundamentación que ha determinado la adjudicación del contrato:

«La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte».

2. La conveniencia también de señalar que los procedimientos de selección del contratista y adjudicación de los contratos del sector público hacen necesaria la realización de constataciones y calificaciones que, por requerir saberes especializados, son encuadrables en la denominada discrecionalidad técnica; que esto es lo que justifica que sea la Mesa de Contratación el órgano a quien se asigna la valoración de las ofertas, de conformidad con la Ley y lo previsto en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, a fin de seleccionar la más idónea; y que todo ello determina, así mismo, que esa valoración de la Mesa será la que constituirá el principal elemento de fundamentación de la adjudicación que finalmente se decida.

Y como recuerda el Tribunal Supremo en su Sentencia 5168/2006, de 27 de julio, recurso 2393/2003 : «la actuación de una potestad discrecional se legitima explicitando las razones que determinan la decisión con criterios de racionalidad ( Sentencia de este Tribunal de 11 de junio de 1991 ), pues, en suma, la motivación de la decisión es el medio

que hace posible diferenciar lo discrecional de lo arbitrario».

La motivación cumple la función de asegurar, de un lado, el principio de transparencia en la actuación de las Administraciones públicas en el ámbito de la contratación pública, y de otro, la de posibilitar el control del acto y la verificación de su contenido para determinar si se ajusta o no a la normativa vigente.

Por lo demás, la discrecionalidad técnica, no equivale a arbitrariedad y pueden ser perfectamente cuestionadas las decisiones que la invoquen como todas las que supongan el ejercicio de cualquier potestad discrecional, control del acto discrecional técnica que, dada la solvencia técnica y neutralidad que caracteriza a los órganos calificadores o evaluadores impone respetar su dictamen mientras no conste de manera inequívoca y patente que incurre en error técnico. en su Sentencia de 7 de julio de 2011 (recurso de casación núm. 4270/2009 ), el Tribunal Supremo, trayendo a colación otra anterior de 18 de julio de 2006 (recurso de casación núm. 693/2004), admite la posibilidad de la impugnación de un criterio sujeto a juicio de valor, afirmando que:

(...) existiendo, como existe un órgano técnico para efectuar la evaluación y habiendo este señalado los criterios de adjudicación, conforme a reiterada doctrina de esta Sala, sentencias 11 de diciembre de 1998 , 14 de julio de 2000 y 13 de octubre de 2004 , y del Tribunal Constitucional, sentencia de 17 de mayo y auto 8 de junio de 1983 , la revisión de esa evaluación, solo podía aceptarse, cuando, bien, no hubiera aplicado a todos los concursantes los mismos criterios, bien cuando esa evaluación no se ajustara a las bases del concurso, bien cuando existiera dolo, coacción o error manifiesto".

Como dice el TS en su Sentencia de 10 de Mayo de 2017 (rec. 2504/2015 ) "(...) la discrecionalidad técnica de la que, ciertamente, están dotados los órganos de contratación para resolver cuál es la oferta más ventajosa no ampara cualquier decisión que pretenda fundarse en ella ni se proyecta sobre todos los elementos en cuya virtud deba producirse la adjudicación. Jugará, por el contrario, solamente en aquellos que, por su naturaleza, requieran un juicio propiamente técnico para el cual sean necesarios conocimientos especializados. Por lo demás, la jurisprudencia insiste en que la discrecionalidad, incluida la discrecionalidad técnica, no equivale a arbitrariedad y en que pueden ser perfectamente cuestionadas las decisiones que la invoquen como todas las que supongan el ejercicio de cualquier potestad discrecional. En el control judicial de esa discrecionalidad, son revisables los hechos determinantes de la decisión administrativa además de que su ejercicio deba respetar los principios generales del Derecho, entre ellos el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

CUARTO.- Aplicación de la anterior doctrina al supuesto presente.

Ya hemos expuesto más arriba cuales eran los aspectos de la oferta sujetos a juicios de valor y los extremos que, respecto de ellos, se contenían en el pliego. En las bases además se disponía que de modo general se seguirían los siguientes criterios de cumplimiento de los aspectos a valorar:

» a) No se especifica nada: 0 % de la puntuación. Si no se detallan, en relación con el objeto del apartado que se pretende valorar, los aspectos más relevantes del mismo.

»b) Se especifica parcialmente: Hasta 25 % de la puntuación. Si se detalla de forma superficial o ambigua no quedando claro, o generando dudas sobre la oferta o sobre las mejoras que oferta, todo ello en relación con le objeto del apartado que se pretende valorar.

»c) Se especifica de forma correcta: Hasta 75 % de la puntuación. Si el planteamiento presentado, con un nivel suficiente de detalle y de cuya lectura y análisis se pueda desprender, en relación con el objeto del apartado que se pretende valorar, que presenta mejoras a lo establecido en el pliego.

»d) Se especifica de forma óptima: Hasta 100 % de la puntuación. Si, además de lo especificado en el criterio anterior, se aportan importantes mejoras respecto de lo establecido en los pliegos, respondiendo a la situación actual y permitiendo su adaptación a una evolución futura."

El recurrente impugna su puntuación en los siguientes aspectos:

. Metodología.- (en el que ha obtenido 15 puntos siendo la puntuación máxima 20 puntos).

En este apartado era objeto de valoración el planteamiento del proyecto de Servicio de recogida, grado de detalle con que se describan los trabajos a desarrollar, así como el grado de adecuación al pliego de condiciones técnicas.

La recurrente obtuvo el 75% de la puntuación, es decir, se ha considerado que su planteamiento tiene un nivel suficiente de detalle y de su lectura y análisis se desprende que presenta mejoras a lo establecido en el pliego.

En el informe de abril de 2023 el Ingeniero informante expone, respecto de la oferta de la actora, "Se especifica de forma correcta: realiza una descripción del proceso basándose en lo exigido en el pliego, justificando las rutas de recogida con anejos fotográfico, especificando los periodos de recogida y el horario de los mismos.

Respecto a la limpieza de los contenedores, establecen las rutas que se realizarán, la periodicidad y el horario de intervención, así como una breve explicación de cómo se lleva a cabo mediante tres sencillos pasos: proteger, avisar y limpiar.

Respecto al mantenimiento, describe el proceso de manera breve, se compromete a solucionar cualquier incidencia de parte de la ciudadanía o del propio ayuntamiento en un periodo entre 24 y 48 horas".

Y respecto de la oferta de Valora2 "(...)realiza una descripción exhaustiva del proceso, cumpliendo con lo exigido en el pliego, dividiendo en diferentes puntos que mediante redacción explican el procedimiento de recogida, la limpieza, mantenimiento, y reposición de contenedores, además de aportar un plano con la localización exacta de los contenedores y los horarios de recogida de los mismos.

Las recogidas se calendarizan ajustándolas a las recogidas que realizan en los establecimientos HORECA de la ciudad de Palencia, de modo que se recogen con mayor frecuencia de la que viene establecida en el pliego, adecuándose más al servicio que se pretende prestar.".

Estimamos que este apartado del recurso no merece favorable acogida; la recurrente pretende sustituir su propia valoración por la realizada por el Técnico actuante en la que se exponen las razones por las que su oferta no recibió la máxima puntuación; razones que eran la breve explicación que contenía respecto de los procesos de mantenimiento y limpieza de los contenedores. La decisión está motivada y no es errónea ni arbitraria.

.Materiales.- Según los pliegos en este apartado se valorarán "Los medios materiales, técnicos e informáticos con los que propone la empresa para la puesta en marcha y posterior desarrollo del servicio de recogida de aceite usado."

El informe técnico ha considerado que la oferta de la recurrente no valora los aspectos más relevantes de los materiales de que dispone otorgando por ello 0 puntos.

Respecto de este apartado lo primero que debemos decir es que la puntuación 0 no significa -como parece entender el recurrente- que se ha considerado que su oferta nada decía sobre los medios materiales; la puntuación 0, conforme a los pliegos supone que no se especifican los aspectos más relevantes.

Y esto es lo que ponía de manifiesto el informe de abril de 2023 en el que Técnico indica," Aunque indica la plantilla que dispone la empresa, que consta de 7 trabajadores, un camión de recogida, 6 furgones de recogida y mantenimiento y 2 vehículos de inspección limpieza y comercial, para la recogida de 252 localidades, no se especifican las jornadas que se destinarán al servicio de recogida de la ciudad.

Afirma que todos los datos son informatizados en los 15 días posteriores a la recogida emitiendo un informe anual al Ayuntamiento de Palencia.

Presenta un contenedor de plástico con ruedas introducido en un contenedor de acero para garantizar su protección e imposibilitar el acceso a los residuos, cumpliendo con la normativa vigente, presenta unas dimensiones de 780x680x1550 mm y un volumen de recogida de 240 litros, escaso, inferior a lo actualmente disponible".

Ante la alegación actora en el informe de diciembre se precisa que "Aunque indica la plantilla que dispone la empresa, que consta de 7 trabajadores, un camión de recogida, 6 furgones de recogida y mantenimiento y 2 vehículos de inspección limpieza y comercial, para la recogida de 252 localidades, no se especifican las jornadas que se destinaran CONCRETAMENTE al servicio de recogida de la ciudad de Palencia,por lo que la oferta presentada, tanto vale para la ciudad de Palencia como para cualquier otra ciudad.

Asimismo, en cuanto a los medios materiales ofertados, oferta un contenedor de plástico con ruedas introducido en un contenedor de acero para garantizar su protección e imposibilitar el acceso a los residuos, cumpliendo con la normativa vigente, presenta unas dimensiones de 780x680x1550 mm y un volumen de recogida de 240 litros, volumen muy escaso, inferior a lo actualmente disponible.

Por lo que se consideró que la oferta presentada era genérica, en ningún momento se detallaban los aspectos más relevantes de la misma, y cuando se detallan es para comprobar que el servicio será ineficiente, pues, dada la escasa capacidad de los contenedores, se exigir a una mayor frecuencia de recogida, sin que se dimensionará ni se hiciera referencia a este aspecto.".

Y ante la alegación de la recurrente en su demanda de que esta valoración es errónea ya que la capacidad del contendor ofertado es mayor que la consignada en el informe, se acompaña por la Administración otro en el que el Técnico especifica que se trata de un error material y que a la hora de valorar se tuvo en cuenta que el volumen de los contenedores ofertados era de 340 litros, y que se atendió también a la frecuencia de recogida que se manifestaba en la oferta. Por eso se dijo que "cuando se detallan es para comprobar que el servicio será ineficiente, pues, dada la escasa capacidad de los contenedores, se exigiría una mayor frecuencia de recogida, sin que se dimensionara"explicando a continuación dicha conclusión.

Por tanto este apartado del recurso debe ser desestimado ya que no se han desvirtuado por la actora las razones ofrecidas por el técnico para la valoración de su oferta: no estaba dimensionada concretamente para la ciudad de Palencia y el servicio ofrecido, aunque sea con contenedores de 340 litros, es ineficiente teniendo en cuanta la periodicidad de recogida. El recurrente no ha logrado desvirtuar estas conclusiones del informe.

. Campañas de sensibilización anuales.

Los pliegos indicaban que en este apartado se deben valorar los medios materiales y humanos a emplear, así como el material didáctico, su grado de detalle y planteamiento y que deberá venir el desglose económico de las distintas mediciones y los costes unitarios de cada una de ellas.

La recurrente recibió 0 puntos, esto es, al igual que en el apartado anterior, la Administración ha estimado que no se detallan los aspectos más relevantes de las campañas de sensibilización que propone realizar.

Esta puntuación se justifica en el informe de abril por el Técnico del siguiente modo "Se compromete a realizar dos campañas de sensibilización anuales, aportando al ayuntamiento 10.000 dípticos y 1.500 embudos promocionales a disposición de los ciudadanos, dichos documentos se reparten en todas las instalaciones e instituciones dependientes del consistorio.

Acompaña ejemplos de folletos repartidos en otras localidades, así como documentos generales para un buen reciclado.

No especifica el coste de la campaña de concienciación.".

Ante las alegaciones del recurrente en diciembre el Técnico explica la valoración indicando que "Aunque se compromete a realizar dos campañas de sensibilización anuales, aportando al ayuntamiento 10.000 dípticos y 1.500 embudos promocionales a disposición de los ciudadanos, dichos documentos se reparten en todas las instalaciones e instituciones dependientes del consistorio, y acompaña ejemplos de folletos repartidos en otras localidades, así como documentos generales para un buen reciclado.

No especificaba el coste de la campaña de concienciación, considerando en el aspecto más relevante de este apartado, dado que, si no se valora económicamente las propuestas, no permite comparar la calidad de la oferta con la del resto de ofertantes, por lo que se concede un 0%".

Consideramos que este apartado del recurso también debe ser desestimado; el pliego requería la dimensión económica de las campañas, aspecto no cumplido por el recurrente y de indudable transcendencia para valorar la relevancia de la misma. No es que no ofreciera nada en este apartado sino que lo ofertado no era posible dimensionarlo.

Por lo expuesto el recurso debe ser íntegramente desestimado.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la imposición de las costas a la parte actora al ser el recurso desestimado.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, así como la limitación hecha en la instancia, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 1.500 euros.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo