Sentencia Contencioso-Administrativo 1620/2024 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1780/2021 de 25 de junio del 2024

PRIMERO.-El recurso se interpone contra la Resolución dictada con fecha 25 de Febrero de 2.021 por la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, Referencia nº NUM000, Expediente nº NUM001, por la que se desestima el Recurso de Alzada frente a la Resolución dictada con fecha 25 de Junio de 2.020 por el Sr. Secretario General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio en el Expediente de Protección de la Legalidad Urbanística nº NUM002, confirmando en todos sus extremos la citada Resolución que ordenaba la demolición de las obras ejecutadas en la Subparcela NUM003, Parcela Catastral NUM004, del Polígono NUM005 de Rústica de Albuñol (Granada).

SEGUNDO.-Del expediente administrativo resultan los siguientes antecedentes de interés para la resolución del procedimiento:

Informe de 17 de enero de 2020 del Inspector Técnico de ordenación del territorio, vivienda y urbanismo, que tiene por objeto analizar las actuaciones de parcelación urbanística en suelo no urbanizable de especial protección por planificación territorial y zona de influencia litoral, realizadas en el polígono NUM005 de la parcela NUM004, con referencia catastral NUM006, en Albuñol, (Granada), consistentes en la división de la parcela matriz en tres (3) subparcelas, a las que se accede por un camino común. Una de las subparcelas presenta materiales y maquinaria de construcción acopiados y las otras dos (2) subparcelas se encuentran valladas y presentan sendas viviendas en su interior acompañadas por piscinas así como una edificación auxiliar y una construcción destinada a perrera. Con fecha 22/05/2013 se gira visita de inspección a varias parcelas entre las que se incluye la de referencia. Como consecuencia de dicha visita se ha levantado acta número NUM007, en la que se acreditan, en relación con la parcela que nos ocupa, los siguientes hechos: "En pol. NUM005, parcela NUM004, delimitación de dos zonas con muretes de hormigón y tela metálica con dos accesos a cada uno de los recintos. En el primero hay una edificación destinada a almacén de aperos de superficie 45 m². En el segundo se constata edificación de 80 m² no terminada y uso aparentemente residencial, de una planta y cubierta plana no transitable. A 80 m de A7, 200 m de CN-340, 280 de la costa y 5 km de Melicena." Con fecha 13/09/2013, y a petición de la Dirección General de Inspección de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se realiza visita de inspección a la parcela de referencia, por los servicios técnicos de la Delegación Territorial de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Granada. Como consecuencia de esta visita, con fecha 02/10/2013 el técnico actuante emite un informe donde se detallan las actuaciones realizadas en la parcela de referencia en los mismos términos con que se describen el acta número NUM007 antes referida. Con fecha 29/09/2016, y a petición de la Inspección de Ordenación del Territorio y Urbanismo, se realiza visita de inspección a la parcela de referencia por los servicios técnicos de la Delegación Territorial de Granada de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, para comprobar si las edificaciones ejecutadas han sufrido alguna modificación. Como consecuencia de esta visita, con fecha 06/10/2016 el técnico actuante emite un informe donde se señala que no ha habido cambios en las edificaciones respecto de la visita de inspección del año 2013. Con fecha 04/07/2018 se giró visita a la parcela de referencia, nuevamente, tomándose las fotografías que se adjuntan al mismo. En estas fotografías se observa que el almacén de aperos identificado en el acta levantada en el año 2013 y en el informe de 2016 referido en el punto 3, ha sido objeto de obras de ampliación y cambio de uso a vivienda, que han incluido la reconstrucción total de la cubierta. El nuevo destino residencial se deduce de la ampliación de la superficie de la edificación (necesaria para albergar un programa de vivienda) acompañada de una mejora de las condiciones de habitabilidad y salubridad de ésta, que ha tenido lugar con la eliminación de la cubierta original y reconstrucción de ésta con colocación de chapa ondulada recubierta por mortero de cemento y la formación de aleros para protección de las fachadas. También se pone de manifiesto el nuevo uso residencial por la aparición de elementos externos tales como una chimenea en la cubierta, un porche con pilares de hormigón en la fachada sur y una piscina. Asimismo el tipo y dimensiones de los huecos, tanto puertas como ventanas y la existencia de elementos de oscurecimiento (persianas) en aquellas, son característicos del uso residencial. Con fecha 01/08/2019 se gira de nuevo visita de inspección a la parcela de referencia, como consecuencia de dicha visita se ha levantado acta número NUM008, en la que se acreditan, los siguientes hechos: Parcela parcialmente vallada con murete de bloques y cerca metálica, presenta una zona explanada con superficie de grava que se encuentra dividida en subparcelas mediante vallado metálico y a las que se accede mediante un camino común de 70 metros de longitud y unos 4 metros de anchura aproximadamente, el resto de la parcela son taludes de fuerte pendiente. En la subparcela NUM003, (640 metros cuadrados aproximadamente), edificación destinada a vivienda de planta rectangular y cubierta plana 75 metros cuadrados aproximadamente, con un porche en la fachada sur, con toldo, piscina y columpio. Expone el informe que la distribución interior es la de una vivienda. Dicha distribución fue captada en la ortofotografía tomada el año 2017 ( imagen 6 en el apartado cuarto del informe) y se compone de diversas estancias de diferente tamaño y proporción, propias de la distribución de un programa de vivienda. Por último hay que indicar que, consultados los datos catastrales, el uso al que figura destinada la edificación, en esa base de datos, es el de vivienda. Por otra parte, se deduce la existencia de suministro de agua en la parcela por la presencia de dos piscinas, una de ellas llena (ver fotografías 15, 16, 18 y 19) y mangueras en el suelo próximas a ellas.

Con la misma fecha se emite informe jurídico en el que se recoge que de acuerdo con lo expuesto en el informe técnico, las actuaciones objeto de este expediente son incompatibles con la ordenación territorial y urbanística vigentes, y en consecuencia, no son susceptibles de legalización, por lo que procede el restablecimiento del orden jurídico perturbado. El restablecimiento se llevará a cabo mediante la reposición de la realidad física al estado anterior a la ejecución de aquéllos, en los términos fijados en el informe técnico que obra en estas actuaciones.

En resolución de 20 de enero de 2020 se acuerda la incoación de expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística por actos de construcción y edificación en la subparcela NUM003, en el ámbito de la parcelación urbanística llevada a cabo en parcela NUM004, polígono NUM005, de Albuñol (Granada) clasificada como suelo no urbanizable de especial proteccion por planificacion territorial, en Zona de influencia del Litoral, y se encuentra en Zona de Afección de la autopista A-7. Se indica en el acuerdo de incoación que concretamente el objeto del presente procedimiento es la edificación destinada a vivienda de planta rectangular y cubierta plana (75 m²) con un porche en la fachada sur, con toldo, piscina y obras en la subparcela 3 de la parcela NUM004, del polígono NUM005 de Albuñol (Granada). Se dispone que las actuaciones objeto del presente expediente, de acuerdo con lo expuesto en el informe técnico, son incompatibles con los artículos 52 y 57 LOUA y con la ordenación contenida en la planificación territorial y urbanística vigentes . La subparcela NUM003 se destina al uso residencial, como se ha justificado en el apartado tercero del informe técnico. En este sentido, se ha de considerar a la piscina, y elementos auxiliares existentes en la subparcela como elementos subsidiarios del uso residencial al que se destinan los terrenos, del cual participan por suponer un complemento de la vivienda, por este motivo, el análisis de la compatibilidad del uso es común para todos ellos. La resolución, transcribe el artículo 182.1 de la LOUA y con base en informes técnico y jurídico que obran en las actuaciones inspectoras, concluye que se desprende que las obras realizadas son incompatibles con la ordenación urbanística y de imposible legalización, debido a la incompatibilidad de lo actuado a la normativa urbanística de aplicación. Por ello, sólo cabe el restablecimiento del orden jurídico perturbado, que ha de tener lugar, de acuerdo con el art 183 de la LOUA y art 49.2 a), b) y e) del Decreto 60/2010 por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, a través de la reposición de la realidad física al estado anterior a la ejecución de aquéllos mediante la reposición de la realidad física alterada.

La interesada presenta escrito de alegaciones, en el que se expone en síntesis que las obras están amparadas en licencia; Que la terminación de las obras fue antes de la entrada en vigor del POTCTG; Error de la Administración al incluir los terrenos en categoría de Especial Protección; Que la actuación no es incompatible con los artículos 52.2 y 57 de la LOUA; Prescripción de las infracciones y del plazo para adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística. Inadecuación del procedimiento legalmente establecido.

En fecha de 25 de junio de 2020 se dicta resolución que desestima las mismas, salvo la relativa a la inclusión de los terrenos de referencia en la categoría de Especial Protección por Planificación Territorial, la cual se estima con base en el artículo 54 del POTCTG , conforme al cual no procede considerar incluidas en la categoría de Especial Protección por Planificación Territorial a las Zonas con Potencial Paisajístico y estima la alegación señalando que contrariamente a lo dispuesto en el informe técnico de fecha 17/01/2020, la entrada en vigor sobrevenida del POTCTG no modifica la categoría atribuida a los terrenos por las Normas Subsidiarias de Albuñol, adaptadas a la LOUA, que los clasifica como suelo no urbanizable de carácter natural o rural. De conformidad con lo expuesto y advertido el error, procede estimar la alegación de la interesada en este extremo. El resto de alegaciones son desestimadas, y se concluye que de los informes técnico y jurídico que obran, en las actuaciones inspectoras se desprende que las obras realizadas son incompatibles con la ordenación urbanística y de imposible legalización, debido a la incompatibilidad de lo actuado a la normativa urbanística de aplicación. Por ello, sólo cabe el restablecimiento del orden jurídico perturbado, que ha de tener lugar, de acuerdo con el art 183 de la LOUA y art 49.2 a), b) y e) del Decreto 60/2010 por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, a través de la reposición de la realidad física al estado anterior a la ejecución de aquéllos mediante la la reposición de la realidad física alterada que incluye las siguientes actuaciones:

a) El cese del uso residencial y la demolición de la vivienda de la subparcela NUM003, así como el desmontaje y retirada de todas las instalaciones y elementos existentes en la parcela asociados o subsidiarios del uso residencial. La demolición de la edificacion referidas incluye la de todos sus elementos constructivos situados en el suelo, vuelo y subsuelo.

b) El desmantelamiento, desmontaje y retirada de las redes de servicios de suministro de agua, electricidad, elementos de saneamiento y cualesquiera otras instalaciones existentes en la parcela.

c) El desmontaje o demolición y retirada del vallado interior de la subparcela NUM003. d) La eliminación de los elementos de pavimento, asfaltado o acabado de suelo distintos del terreno natural de la subparcela y descompactación de los terrenos.

e) La correcta gestión de los residuos generados por todas las actuaciones de restitución de la realidad física alterada referidas en los puntos anteriores.

Se ordena a la recurrente la demolición de la edificación ejecutada sin licencia suelo no urbanizable, en Zona de influencia del Litoral, y la correcta gestión de los residuos derivados de la misma, en la subparcela NUM003, parcela NUM004, poligono NUM005 de Albuñol (Granada).

Frente a la mencionada resolución se interpone recurso de alzada el cual desestima las pretensiones de la parte. El presente recurso contencioso administrativo se interpone frente a la resolución desestimatoria del recurso de alzada frente a la resolución de 25 de junio de 2020.

TERCERO.-INADECUACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

Expone el Letrado en la demanda rectora del proceso que en el acuerdo de iniciación se calificaban las actuaciones como incompatibles con la ordenación urbanística vigente e ilegalizables, por lo que no se requirió a la recurrente para su legalización, sino que directamente se confirió a aquella trámite de audiencia por plazo de quince días, tramitándose ese procedimiento por los cauces abreviados o de la denominada "demolición exprés", previstos en el artículo 183.5 de la Ley 7/2.002, de 17 de Diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía y posteriormente desarrollados en el artículo 52 del Decreto 60/2.010, de 16 de Marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, partiendo de que las obras eran "manifiestamente incompatibles", tal y como consta en los propios Informes Técnico y Jurídico y en los fundamentos de ferecho cuarto y quinto de la resolución dictada con posterioridad por la Secretaría General de Infraestructuras, Movilidad y Ordenación del Territorio en fecha 25 de Junio de 2.020. Que el presunto carácter ilegal e ilegalizable de las actuaciones se predicaba porque las actuaciones realizadas en la Subparcela NUM003 de la Parcela NUM004 del Polígono NUM005, resultarían incompatibles con los artículos 52 y 57 de la LOUA y con la ordenación contenida en la planificación territorial y urbanística vigente. Sólo y exclusivamente para el supuesto de tratarse de obras "manifiestamente incompatibles e ilegalizables", que se encuentran tasadas en el artículo 52.2 RDUA y como excepción a la regla general, se podría tramitar el procedimiento de protección de la legalidad urbanística por sus cauces "abreviados, especiales o sumarios" (artículo 52 RDUA), vulgarmente conocidos como "demolición exprés", iniciándose con la medida cautelar de suspensión de las obras, pero sin requerir al administrado para la legalización de las mismas, confiriendo a aquél únicamente trámite de audiencia (artículo 52.3 RDUA), y acordándose acto seguido la demolición de las actuaciones, estableciéndose un plazo de caducidad para la terminación del procedimiento de un mes (artículo 183.5 LOUA y artículo 52.3 RDUA); y todo ello, igualmente, sin perjuicio del posterior o coetáneo procedimiento sancionador. Las obras ejecutadas, a juicio de la parte recurrente, resultaban compatibles y legalizables, al haber obtenido la correspondiente Licencia Municipal de Obras (folios nº 102 a nº 104 EA), lo correcto habría sido la tramitación del procedimiento de protección de la legalidad por sus cauces "ordinarios", con requerimiento de legalización. Sólo en el seno de un requerimiento y procedimiento de legalización podría concluirse si aquéllas obras eran ilegalizables, bien en todo, bien en parte, ordenándose su demolición. No nos encontramos ante actuaciones "incompatibles e ilegalizables", por lo que deviene nula de pleno derecho la Resolución impugnada y, por tanto, la orden de demolición, sin perjuicio de que pueda proceder la administración demandada, de no estar prescrito el plazo para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística, a iniciar nuevamente el oportuno procedimiento de protección de la legalidad urbanística, pero, en esta ocasión, a través de sus cauces "ordinarios", con requerimiento de legalización y analizando pormenorizadamente en ese trámite de legalización el carácter compatible y legalizable, total o parcial, de las actuaciones, como requisito ineludible para dictar posteriormente cualquier orden de demolición, dado que no nos encontramos, ante actuaciones "incompatibles e ilegalizables".

La Letrada de la Administración demandada se opone al motivo de impugnación y alega que el procedimiento se ha tramitado conforme a lo dispuesto en los arts 181 y ss de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, así como los arts 36 y ss del Decreto 60/2010 por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, y lo establecido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El procedimiento es adecuado, dado que las actuaciones objeto del expediente son incompatibles con la ordenación urbanística y en particular con los artículos 52 y 57 de la LOUA, y con la ordenación contenida en la planificación urbanística vigentes, remitiéndonos en este punto al FJ Cuarto punto 3 de la resolución del recurso de alzada.

El artículo 182 de la LOUA, dispone que "1. El restablecimiento del orden jurídico perturbado por un acto o un uso objeto de la suspensión a que se refiere el artículo anterior, o que no estando ya en curso de ejecución se haya terminado sin la aprobación o licencia urbanística preceptivas o, en su caso, orden de ejecución, o contraviniendo las condiciones de las mismas, tendrá lugar mediante la legalización del correspondiente acto o uso o, en su caso, la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, dependiendo, respectivamente, de que las obras fueran compatibles o no con la ordenación vigente.

2. Cuando las obras pudieran ser compatibles con la ordenación urbanística vigente, al suspenderse el acto o el uso o, en el supuesto en que uno u otro estuviera terminado, al apreciarse la concurrencia de alguna de las circunstancias señaladas en el apartado anterior, se requerirá al interesado para que inste la legalización en el plazo de dos meses, ampliables por una sola vez hasta un máximo de otros dos meses en atención a la complejidad del proyecto, o proceda a ajustar las obras al título habilitante en el plazo previsto en el mismo.

3. Regirán para la solicitud, tramitación y resolución de la legalización las mismas reglas establecidas para las aprobaciones o licencias que deban ser otorgadas. Reglamentariamente se establecerán los supuestos y condiciones en los que, con carácter excepcional y en aplicación del principio de proporcionalidad, quepa la legalización aún con disconformidades no sustanciales con la ordenación urbanística aplicable, por resultar de imposible o muy difícil reposición.

4. Si transcurrido el plazo concedido al efecto, no se hubiera procedido aún a instar la legalización, procederá la imposición de sucesivas multas coercitivas por periodos mínimos de un mes y cuantía, en cada ocasión, del diez por ciento del valor de las obras ejecutadas y, en todo caso y como mínimo, 600 euros. Ello sin perjuicio de lo regulado en el artículo siguiente.

5. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado será de un año a contar desde la fecha de su iniciación."

El artículo 183 del mismo texto legal establece: "1. Procederá adoptar la medida de reposición de la realidad física alterada cuando:

a) las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística,

b) se inste la legalización y ésta haya sido denegada,

c) se haya instado la legalización en el plazo concedido al efecto y de las actuaciones de instrucción realizadas en el procedimiento resulte la improcedencia legal de dicha legalización por disconformidad de los actos con las determinaciones de la legislación y de la ordenación urbanística aplicables.

2. Las propuestas de resolución que se formulen en los procedimientos de restablecimiento del orden jurídico perturbado o de reposición de la realidad física alterada deberán incluir, cuando proceda, las disposiciones sobre plazos y otras materias que se estimen precisas para la reposición, a costa del interesado, de las cosas al estado inmediatamente anterior a la apreciación de las circunstancias a que se refieren los artículos 181.1 y 182.1 de esta Ley, incluida la demolición o en su caso reconstrucción."

Como se recoge en la sentencia de este Tribunal, con sede en Sevilla, sección 2, del 20 de mayo de 2020 (Recurso: 789/2017), "En su redacción originaria, el art 182.2 de la LOUA disponía que "al suspenderse el acto o el uso o, en el supuesto en que uno u otro estuviera terminado, al apreciarse la concurrencia de alguna de las circunstancias señaladas en el apartado anterior, se requerirá al interesado para que inste la legalización en el plazo de dos meses, ampliables por una sola vez hasta un máximo de otros dos meses en atención a la complejidad del proyecto, o proceda a ajustar las obras al título habilitante en el plazo previsto en el mismo".

Una interpretación literal del precepto conducía a considerar que era preciso, en todo caso, que se requiriera al interesado para instar la legalización.

La situación cambió a raíz de la Ley 13/2005, de 11 de noviembre, que modificó la redacción de ese apartado 2, que desde entonces principia "cuando las obras pudieran ser compatibles con la ordenación urbanística vigente".... "se requerirá al interesado para que inste la legalización...".

De esta redacción tras la Ley 13/2005 del apartado 2 y del antecedente legislativo (art 3 del Código Civil ) de la redacción originaria del mismo apartado del art 182, se desprende una primera novedad de la reforma, a saber, que se pueden dar dos situaciones: una, que se estime que el acto o el uso es compatible con la ordenación urbanística, lo que dará lugar al requerimiento de legalización y a la consiguiente decisión al respecto, que podrá ser o no la de legalizar; y, dos, que se estime que el acto o el uso no es compatible con la ordenación urbanística, lo que dará lugar a la reposición al estado anterior a costa del interesado, incluida la demolición, sin necesidad de requerimiento de legalización. En ambos casos, tras el oportuno procedimiento."

Así pues, conforme a al tenor del artículo 182 de la LOUA, si las obras realizadas se consideraron "ab initio" como no compatibles resulta claro que el requerimiento de legalización no resultaba necesario, y en el caso enjuiciado la resolución recurrida parte, de acuerdo con lo expuesto en el informe técnico y jurídico, que las actuaciones objeto de este expediente son incompatibles con la ordenación territorial y urbanística vigentes, y en consecuencia, no son susceptibles de legalización, por lo que procede el restablecimiento del orden jurídico perturbado.

La cuestión que se suscita por el Letrado de la parte recurrente es que el procedimiento tramitado, sin requerimiento de legalización, ha sido inadecuado pues es posible la legalización, dado que no nos encontramos ante actuaciones incompatibles e ilegalizables.

El motivo de impugnación ha de ser desestimado.

Como se argumenta en la resolución de 19 de mayo de 2020, la modificación en el cambio de categoría del suelo de la parcela de referencia, consecuencia de la estimación de la alegación formulada por la interesada, conforme a la cual ha de ser considerado como suelo sin protección, repercute en el análisis de la compatibilidad de lo actuado con la ordenación urbanística. El cambio de categoría supone que dicho análisis ha de regirse, no ya por lo establecido en el numeral segundo del artículo 52, sino por lo dispuesto en su numeral primero, que se refiere al suelo no urbanizable que no está adscrito a categoría alguna de especial protección, como es el caso que nos ocupa.

El artículo 52.1 b) dispone que en los terrenos clasificados como suelo no urbanizable que no estén adscritos a categoría alguna de especial protección, pueden realizarse los siguientes actos

"B) Las segregaciones, edificaciones, construcciones, obras o instalaciones que, no estando prohibidas por los Planes de Ordenación del Territorio, por el Plan General de Ordenación Urbanística o Plan Especial de desarrollo, sean consecuencia de:

a) El normal funcionamiento y desarrollo de las explotaciones agrícolas.

b) La necesidad justificada de vivienda unifamiliar aislada, cuando esté vinculada a un destino relacionado con fines agrícolas, forestales o ganaderos.

c) La conservación, rehabilitación o reforma de edificaciones, construcciones o instalaciones existentes.

d) Las características propias de los ámbitos del Hábitat Rural Diseminado.

e) La ejecución y el mantenimiento de las infraestructuras y los servicios, dotaciones y equipamientos públicos.

Estos actos estarán sujetos a licencia municipal, previa aprobación, cuando se trate de actos que tengan por objeto viviendas unifamiliares aisladas, del correspondiente Proyecto de Actuación por el procedimiento prescrito en los artículos 42 y 43 de la presente Ley para las Actuaciones de Interés Público en terrenos que tengan el régimen del suelo no urbanizable"

El artículo 52.6 dispone que "6. Las condiciones que se establezcan en los Planes Generales de Ordenación Urbanística o Planes Especiales para poder llevar a cabo los actos a que se refieren los apartados anteriores en suelo no urbanizable deberán en todo caso:

a) Asegurar, como mínimo, la preservación de la naturaleza de esta clase de suelo y la no inducción a la formación de nuevos asentamientos, ni siquiera en la categoría del Hábitat Rural Diseminado; adoptar las medidas que sean precisas para corregir su incidencia urbanística, territorial y ambiental, y garantizar el mantenimiento de la calidad y funcionalidad de las infraestructuras y los servicios públicos correspondientes.

A dichos efectos se considerará que inducen a la formación de nuevos asentamientos los actos de realización de segregaciones, edificaciones, construcciones, obras o instalaciones que por sí mismos o por su situación respecto de asentamientos residenciales o de otro tipo de usos de carácter urbanístico, sean susceptibles de generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo.

b) Garantizar la restauración de las condiciones ambientales y paisajísticas de los terrenos y de su entorno inmediato."

El artículo 2 del Capítulo IV del Título IV de las NNSS de Albuñol establece la definición de "núcleo de población urbano", como una agrupación de edificios, cuyo uso global predominante es residencial, que está habitado permanentemente o estacionalmente por familias cuya actividad pertenece a los sectores de producción agrícola ganadera, industrial, o terciaria, que presentan caracteres físicos homogéneos y que se constituyen en organización colectiva desarrollándose a la vez equipamientos públicos que satisfagan sus necesidades sociales. Asi mismo demandan servicios urbanísticos comunes, tales como red de abastecimiento de agua, red de saneamiento, red de alumbrado público, sistemas de espacio-viarios etc.

Como se sostiene en la resolución recurrida, el artículo 52.1.B.b) de la LOUA, permite viviendas unifamiliares aisladas en suelo no urbanizable siempre que exista una necesidad justificada de la misma fundamentada en su vinculación con una explotación agraria. Sin embargo esta condición legal no se cumple en el presente caso ya que, la vivienda construida en la subparcela NUM003, no se encuentra vinculada con explotación alguna, ni cuenta con proyecto de actuación aprobado que así lo justifique, y añade que la construcción de dos viviendas muy próximas entre sí, (subparcela NUM009 y NUM003) son actos que inducen a la formación de nuevos asentamientos, lo cual se encuentra legalmente proscrito en suelo no urbanizable, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52.6 de la LOUA. La resolución explicita que, contrariamente a lo pretendido por la interesada, la incompatibilidad de lo actuado, en este caso, no deviene del régimen específico de la especial protección sobrevenida, sino que procede de la extralimitación en las facultades inherentes a su derecho de propiedad sobre la parcela de suelo no urbanizable, al destinarlo a usos impropios de su naturaleza rural y desvinculados del uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales, tal y como se establece en el art. 13.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, y por ser manifestación física de una parcelación urbanística en suelo no urbanizable prohibida con carácter básico por el artículo 16.2 del mismo texto legal. Y por ende, lo actuado resulta contrario a la regulación que, en desarrollo de dichos preceptos básicos, se recoge en la LOUA y en la ordenación de las NNSS de Albuñol, adaptadas a esta ley

La no vinculación a una explotación se ha deducido de los diferentes indicios. En el informe Técnico, en el fundamento jurídico octavo, se expone que la segregación operada en la parcela de referencia no tiene carácter agrícola, ya que la superficie de las subparcelas (320 m², 320 m² y 640 m², respectivamente) es muy inferior a la unidad mínima de cultivo. En Albuñol, la unidad mínima de cultivo para regadío intensivo ha quedado establecida en 2.500 m², conforme a lo dispuesto en la Resolución de 4 de noviembre de 1996 , de la Dirección General de Desarrollo Rural y Actuaciones Estructurales, por la que se determinan provisionalmente las unidades mínimas de cultivo en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma Andaluza. Por otra parte, se constata que en las subparcela no existe ninguna explotación (la pequeña superficie cultivada, de 75 m² aproximadamente, contigua a la subparcela NUM003, no puede considerarse como tal) y que ésta se destina a un uso residencial, circunstancia ésta que resulta evidente de la mera observación de las fotografías y ortofotografías con las que se cuenta y de los hechos acreditados y descritos en el acta NUM008. Asimismo, se ha descartado que la vinculación pudiera darse respecto de explotaciones situadas en otras fincas o parcelas cercanas ya que, consultados los datos catastrales, se ha comprobado que los propietarios de la parcela de referencia, no figuran como titulares de ninguna otra parcela donde exista una explotación de esa naturaleza.

Así mismo, el informe tras justificar el carácter no agrario o análogo de las divisiones practicadas y la inexistencia de explotación, señala el elemento fundamental que determina la inducción a la formación de nuevos asentamientos, que no es otro que la existencia, en dos de las subparcelas, de sendas viviendas, muy próximas entre sí (separadas una distancia de 4,5 m aproximadamente) que puede generar demandas de servicios colectivos impropios de esa clase de suelo.

Así mismo el informe expone que conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Capítulo III del Título IV de las NNSS de Albuñol, la realización de actividades constructivas o transformadoras del medio que no sean estrictamente necesarias para el aprovechamiento de sus recursos ni compatibles con el mantenimiento de las características y valores de dichos terrenos se encuentran prohibidas con carácter general.

De lo expuesto resulta que las viviendas y elementos subsidiarios de las mismas, que son objeto de análisis, constituyen el supuesto prohibido por el planeamiento, ya que no existe explotación para la que sean necesarias y desvirtúan las características y valores de los terrenos sobre los que se asientan, por cuanto generan demandas de infraestructuras comunes impropias de esa clase de suelo. Queda acreditado que las obras no son legalizables, siendo incompatibles con la ordenación urbanística y con la ordenación de la planificación urbanísitica vigente, por lo que el procedimiento tramitado si previo requerimiento de legalización es adecuado. Las obras objeto de este procedimiento, no están vinculadas a ninguna explotación agraria, y de otro lado existe riesgo de formación de nucleo de población. Téngase en cuenta que el legislador andaluz ha tenido especial interés en dotar al suelo no urbanizable de una normativa que proteja y favorezca eficazmente su destino natural, impidiendo así actuaciones que no sólo actualmente sino también potencialmente pudieran perturbarlo. De ahí que utilizando una terminología con matices claramente preventivos aluda, como hemos visto, a actuaciones "que puedan inducir" a la formación de nuevos asentamientos o que sean ''susceptibles de generar demandas" de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo. En suma, valoradas objetivamente las circunstancias expuestas, puede concluirse que la actuación de la recurrente puede contribuir a acentuar el riesgo de formación o consolidación de asentamientos residenciales en el ámbito, lo que está expresamente proscrito por la normativa referencia.

Los hechos han quedado acreditados de la visitas efectuadas por Técnicos, de las actas de inspección, y ortofografías que se adjuntan, datos estos que se han recogido de forma pormenorizada en el Informe Técnico que obra al folio uno y siguientes del expediente administrativo, que no ha sido desvirtuado por prueba en contrario.

En relación a la licencia, expone el Letrado de la parte recurrente que se solicitó la correspondiente Licencia Municipal de Obras ante el Excmo. Ayuntamiento de Albuñol, siendo la misma resuelta en sentido favorable en virtud de Decreto del Sr. Concejal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Albuñol de fecha 02 de Febrero de 2.010 (folio nº 102 a nº 104 EA), y una vez obtenida dicha licencia municipal, la recurrente comenzó la ejecución de la edificación principal que ha motivado la incoación del presente procedimiento de protección de la legalidad urbanística en la Subparcela NUM003, Parcela NUM004 del Polígono NUM005, constado la mima concluida con carácter previo a la clasificación sobrevenida de los terrenos como Zona con Potencial Paisajístico, circunstancia ésta que también se desprende del folio nº 101 EA.

De la documentación aportada por el recurrente, en el expediente administrativo, con el escrito de alegaciones, consta Decreto del Ayuntamiento de Albuñol de 2 de febrero de 2010 en el que se otorga licencia urbanística sólo y exclusivamente para lo solicitado y siempre que se respeten las condiciones señaladas en el informe, se recoge que los terrenos en cuestión están clasificados como no urbanizable, y están permitidas, entre otras, las construcciones vinculadas a los invernaderos, definidas en el artículo 4 del capítulo I de las Normas Urbanísticas. Resulta así mismo que el recurrente había interesado licencia para la realización de obras consistentes en construcción almacén de aperos de 25 metros cuadrados en el DIRECCION000 del Término Municipal de Albuñol.

Ahora bien, se dispone en el apartado séptimo del informe técnico de 17/01/2020, que lo actuado no puede considerarse amparado en la referida licencia porque su superficie aproximada es de 75 m², lo cual excede en edificabilidad respecto de la edificación de 25 m 2 autorizada por la referida licencia, y difiere, asimismo, en el uso, ya que ésta se destina a uso residencial, en tanto que la licencia se ha concedido a un "almacén de aperos". Así mismo, y conforme a lo dispuesto en el artículo 25 del Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo, en el caso de que las modificaciones realizadas durante la ejecución de las obras se calificaran como sustanciales, será preceptivo el otorgamiento de una nueva licencia. Puesto que la alteración de los parámetros de edificabilidad y uso constituye modificación sustancial, en los términos del referido artículo, se ha de entender que la edificación de referencia no se encuentra amparada por la licencia concedida y, por consiguiente, todo lo construido ha de considerarse como obras sin licencia. En dicho informe también se recoge, y no ha sido desvirtuado por prueba en contrario, que además de no contar con licencia de obras, carece también de proyecto de actuación y licencia de ocupación. Y además no consta que la edificación cuente con las autorizaciones previas de vertido, por situarse en zona de influencia litoral y del Ministerio de Fomento por encontrarse en zona de afección de la autopista A-7.

De cuanto antecede desestimamos el motivo de impugnación.

CUARTO.-CADUCIDAD

Expone el Letrado de forma subsidiaria que la resolución recurrida, estaría viciada de nulidad radical, al haber sido dictada en un procedimiento viciado de caducidad, pues el plazo máximo en que debió notificarse la resolución expresa era de un mes, conforme dispone el artículo 52 del del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía (RDUA). Estima en tal sentido el actor que el procedimiento del que trae causa la resolución impugnada es el procedimiento sumario introducido por la Ley 13/2005, aplicable a los supuestos de obras manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, y en el que el plazo máximo para resolver es de un mes, según indican los preceptos mencionados.

Este motivo de impugnación va a ser desestimado, con base a lo siguiente.

El art 183.5 LOUA establece que "El Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes".

El inciso del citado precepto que alude a la Consejería fue declarado inconstitucional por STC de 9 de julio de 2015.

Como ya ha tenido ocasión de señalar este Tribunal, en sentencia de 20 de mayo de 2020 (Sala de Sevilla) recurso 789/2017, anteriormente referenciada "Pero lo que nos interesa a los efectos de este recurso es que con la Ley 13/2005 se añade otro supuesto que constituye un sustrato fáctico nuevo y distinto en relación con la decisión a adoptar, a saber, también procede la reposición de la realidad física cuando "las obras sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística", apartado 1.a) del art 183.

Ya hemos visto en el Fundamento anterior que en consonancia con el precedente legislativo, el punto de partida del precepto lo constituyen actos o usos que pueden ser o no compatibles con el ordenamiento urbanístico.

Mas para los casos en que las obras sean "manifiestamente" incompatibles con la ordenación urbanística, supuesto con la reforma adicionado al apartado 1 como letra "a)", se dispone en el añadido apartado 5 que "el Ayuntamiento.... dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación...., previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes".

El adverbio "manifiestamente" utilizado enfatiza que, para disponer la inmediata demolición, la incompatibilidad ha de ser patente, clara, cierta, evidente, grosera, indudable.

La manifiesta incompatibilidad es, pues, un supuesto distinto a los contemplados en el art 182 LOUA, únicos para los que ese precepto prevé que el procedimiento ad hoc no tenga una duración superior a un año.

Y para el caso de que el Ayuntamiento detecte la manifiesta incompatibilidad de una obra con el orden urbanístico, no la incompatibilidad a secas que también podría ser el caso -que daría lugar al procedimiento del art 182-, para poder disponer la inmediata demolición ha de hacerlo en el plazo máximo de un mes y previa audiencia del interesado, de conformidad con el art 183, apartado 1.a) en relación con el apartado 5.

Noveno .- De acuerdo con lo expuesto, no nos cabe duda de que el art 183.5 viene a crear ex novo un procedimiento sumario, urgente, con sustantividad y autonomía propias y aplicable en casos muy concretos y determinados, aquellos en que se aprecie que una obra sin licencia es manifiestamente incompatible con la ordenación urbanística".

El recurrente sostiene que en el presente caso estamos ante el procedimiento sumario del artículo 183.5 de la LOUA y 52 del RDUA, en cuyo caso el plazo de caducidad es de un mes, pues dispone el apartado tercero de este último precepto que "En el plazo de un mes desde la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento, se procederá a dictar resolución acordando la demolición de las actuaciones de urbanización o edificación, debiendo procederse al cumplimiento de la resolución en el plazo señalado en la misma, que en ningún caso será superior a dos meses"

El acto recurrido objeto de este procedimiento no ha sido dictado por el Ayuntamiento sino por la Administración Autonómica, que en el acuerdo de incoación hace referencia expresa al artículo 182.1 de la LOUA, y dispone, que de los informes técnico y jurídico que obran en las actuaciones inspectoras se desprende que las obras realizadas son incompatibles con la ordenación urbanística y de imposible legalización, debido a la incompatibilidad de lo actuado a la normativa urbanística de aplicación, y por ello, sólo cabe el restablecimiento del orden jurídico perturbado, que ha de tener lugar, de acuerdo con el art 183 de la LOUA y art 49.2 a), b) y e) del Decreto 60/2010 por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, a través de la reposición de la realidad física al estado anterior a la ejecución de aquéllos mediante la la reposición de la realidad física alterada. Así mismo en el citado acuerdo se dispone que de conformidad con el artículo 182.5 de la LOUA "El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa que recaiga en el procedimiento de restablecimiento del orden jurídico perturbado será de un año a contar desde la fecha de su iniciación." Transcurrido este tiempo sin haberse producido la citada notificación tendrá lugar la caducidad del expediente.

La Administración Autonómica ejerce su competencia con base en el artículo 60 de la LBRL el cual establece "Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectará al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local".

Esto es, el mencionado precepto reconoce la intervención de la Comunidad Autónoma en sustitución de la Entidad Local en el ejercicio de su competencia primaria, en este caso, en materia de disciplina urbanística, siempre que se cumplan los requisitos de dicho articulo, que garantizan la autonomía local. Estos requisitos son el cumplimiento del plazo de un mes a partir del requerimiento al Ayuntamiento para el ejercicio subsidiario autonómico y la afectación a competencias autonómicas. Así, en el acuerdo de incoación, acerca de la afectación de estas competencias se dispone, que la afección autonómica también se manifiesta por tratarse de actuaciones que se efectúan en Zona de Influencia del Litoral, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1.A) i) de la LOUA y en la STC 57/2015, según la cual concurren en el litoral una serie de intereses supramunicipales (valores ambientales, territoriales y ecológicos de los terrenos situados en el área litoral) que trascienden, con toda evidencia, la estricta esfera de lo municipal y que legitiman la intervención autonómica, y a lo que añade que en las actuaciones de parcelación urbanística que puedan inducir a nuevos asentamientos en suelo no urbanizable, de conformidad con el artículo 66.1 b) de la LOUA y la STC 61/1997, existe un claro interés supramunicipal en las decisiones sobre "cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos"

Como expone la sentencia de este Tribunal con sede en Sevilla, Sala de lo Contencioso sección 2 del 24 de abril de 2023, Recurso: 524/2021 "Como dirá el Tribunal Constitucional en Sentencia de Pleno núm. 11/1999 de 11 febrero recaída en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 835/1991, el artículo 60 LBRL " permite la sustitución hipotética de la Entidad local cuando se dé una pasividad en el cumplimiento de las obligaciones que la Ley le imponga...se trata de casos de incumplimiento de obligaciones legales que no se substancian en actos o acuerdos antijurídicos, sino en la mera y simple inactividad o parálisis funcional como hecho"; mientras que la Sentencia, también del Pleno del Tribunal Constitucional, núm. 2140/1993 dictada en Cuestión de Inconstitucionalidad núm. 2140/1993, razona por su parte que: " A tal fin no es improcedente insistir, una vez más, en que es constitucionalmente posible que existan controles de legalidad sobre los entes locales llevados a cabo por el Estado o por las Comunidades Autónomas dentro de los requisitos y límites establecidos desde la STC 4/1981, de 4 de febrero , F. 3, y reiterados, entre otras, en la STC 27/1987, de 27 de febrero , F. 2, dado que "este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las corporaciones locales" ( STC 213/1988, de 11 de noviembre , F. 2). Mediante tales controles se pretende garantizar que el ejercicio por las corporaciones locales de sus competencias no vaya en detrimento de las del Estado o de las propias de las Comunidades Autónomas.

En este sentido el art. 60 LBRL ...no establece una sustitución o subrogación orgánica general, ésta sí incompatible con la autonomía local, sino una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate.....el art. 60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas....la dicción expresa del art. 15 del Decreto Legislativo 1/1990 cede necesariamente ante las previsiones del art. 60 LBRL , en cuanto reflejo de la garantía constitucional de la autonomía local.".

Tomando como referentes, pues, el respeto al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado, así como la competencia primigenia que en materia de protección de la legalidad urbanística se atribuye a los Ayuntamientos por parte de la legislación de índole urbanístico en nuestra comunidad autónoma, la aplicabilidad de lo previsto en el artículo 60 LBRL comporta (junto a los condicionantes de orden temporal): de una parte, que el requerimiento que se realice al Ayuntamiento se refiera clara y explícitamente a hechos y actuaciones concretas y específicas; de otra, que el incumplimiento de sus obligaciones -impuestas directamente por la ley- sea manifiesto y persistente; y en tercer término, que el procedimiento incoado en virtud de la competencia subsidiaria prevista en el artículo 60 LBRL se refiera precisamente a las actuaciones objeto del requerimiento que en su momento se llevó a cabo."

Esto es, la Administración Autonómica actúa por sustitución, no orgánica, sino funcional, en relación con la actuación de que se trate, y ante un incumplimiento cualificado que afecte al ejercicio de competencias autonómicas.

Así mismo, sobre la declaración de inconstitucionalidad del inciso del artículo 183.5 que alude a la Consejería por STC de 9 de julio de 2015, y su alcance se trae a colación la sentencia 2068/2023 de esta sección, del 12 de julio de 2023, recaída en el Recurso: 750/2021, que argumenta:

"Dejando al margen otros preceptos, también anulados por inconstitucionalidad en la citada sentencia, al no tener relación con el objeto de este recurso, podemos resumir la doctrina constitucional en las siguientes consideraciones que de modo sintético exponemos:

A. El ordenamiento jurídico contempla dos tipos de controles o límites de la actividad de las Administraciones locales, también afectando al ámbito urbanístico, un control derivado de la propia Constitución ( art. 137 CE ) que reconoce la autonomía municipal, (en este sentido la sentencia STC 4/1981 , fundamento jurídico 3), que exigiría que los controles sobre la actividad local deben reunir para ser constitucionales los siguientes requisitos: 1) estar previstos en normas legales; 2) ser concretos y precisos, no pudiendo ser genéricos e indeterminados que sitúen a las Corporaciones Locales en una posición de subordinación o dependencia jerárquica; 3) tener por objeto actos en los que incidan intereses supralocales, controlando la legalidad de la actuación. No se permiten los controles de oportunidad.

B. El segundo tipo de control o límite de la actividad local es el contemplado en los artículos 60 , 61 , 65 , 66 y 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local ( LBRL ), exigiendo a la legislación autonómica tener en cuenta tales bases en el establecimiento de la subrogación o sustitución de competencias, por lo que se consideran inconstitucionales las normas autonómicas que no respeten dicha Ley de Bases de Régimen Local, en este caso las normas urbanísticas que permiten la actuación autonómica "por sustitución" de la acción municipal, cuando no se ajusten a la normativa de la LBRL.

C. En el caso de actuación de la Administración autonómica, por sustitución, se encuentra regulada en el art. 60 LBRL que dispone: "Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local." Por tanto, la STC 154/2015 analizada permite regular la sustitución en materia urbanística, pero respetando los "elementos relevantes" del régimen establecido en el precepto antes transcrito como reflejo del "canon de constitucionalidad" exigido, no siendo constitucional un mayor control o más intenso por parte de la Administración Autonómica. Lo que exige que en todo caso se tenga en cuenta si están concernidos intereses supralocales.

D. El Tribunal Constitucional, en la sentencia aludida por la actora en su demanda, declara la nulidad de los artículos de la LOUA 188 y 195.1.b), párrafos primero y segundo, y la frase de " o la Consejería en materia de urbanismo, en su caso" del artículo 183.5, por no respetar lo establecido en el art. 60 LBRL en cuanto a plazos al no respetar el plazo de un mes, pues este es un elemento relevante ( STC 159/2001 , FJ 5), que el legislador autonómico no puede rebajar. En segundo lugar, porque el incumplimiento que autoriza la LOUA a la Junta a actuar por sustitución debe afectar al ejercicio de competencias que afecten a la Comunidad Autónoma, en cambio el art. 188.1 LOUA no lo respeta pues se fundamenta exclusivamente en el criterio de la gravedad de la infracción urbanística.

En segundo lugar, el TC declara la nulidad del art. 188.1 y 183.5 por cuanto el criterio manejado en dichos preceptos para intervenir por sustitución tiene su fundamento en el criterio de gravedad de la actuación ilícita urbanística, cuando la actuación de la Comunidad ha de estar relacionada con el ejercicio de competencias de la Comunidad Autónoma, que aunque es cierto que tiene competencias en materia urbanística, no puede obviarse que el urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente ( art. 25.2 LBRL ).

E. Respecto del anulado apartado 5 del art. 183 de la LOUA, modificado por la Ley 13/2005 , la STC 154/2015 dice lo siguiente:

"b) Se impugna el art. 28.9 de la Ley andaluza 13/2005 , que añade un nuevo apartado 5 al art. 183 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, que dispone:

"El Ayuntamiento o la Consejería con competencias en materia de urbanismo, en su caso, sin perjuicio de la correspondiente medida de suspensión acordada, dispondrá la inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación que sean manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística, previa audiencia del interesado, en el plazo máximo de un mes."

La demanda razona que el apartado transcrito instituye un nuevo control de legalidad contrario a la garantía constitucional de la autonomía local por permitir, sin necesidad de requerimiento previo, que la Comunidad Autónoma suplante a la entidad local en supuestos de mero interés local.

El precepto se refiere a una concreta facultad de restablecimiento del orden jurídico perturbado (demolición de construcciones manifiestamente ilegales) que corresponde tanto a los Ayuntamientos como a la Administración autonómica. Las facultades autonómicas de restauración de la legalidad urbanística están reguladas más ampliamente en el art. 188 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, relativo, precisamente, a las "competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de protección urbanística". Tal precepto establece el procedimiento a seguir por aquella Consejería para reaccionar ante construcciones realizadas sin licencia u orden de ejecución en los supuestos descritos en las letras a), b) y c) del art. 188.1. Las intervenciones de la indicada Consejería consisten en la adopción, por un lado, de "medidas cautelares de suspensión" (art. 188.1 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía) y, por otro, de "medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada" (art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Las medidas cautelares son las que la Consejería puede establecer "transcurridos diez días desde la formulación del requerimiento al Alcalde para que adopte el pertinente acuerdo municipal sin que se haya procedido a la efectiva suspensión de dichas actuaciones". Se trata de la previsión que hemos declarado inconstitucional y nula en la letra A) de este fundamento jurídico. El art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía regula las otras medidas del modo siguiente:

"Cuando se lleve a cabo alguno de los actos o usos previstos en el apartado 1, la Consejería con competencias en materia de urbanismo, transcurrido sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde para la adopción del pertinente acuerdo municipal, podrá adoptar las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada. Todo ello sin perjuicio de la competencia municipal para la legalización, mediante licencia, de los actos y usos, cuando proceda."

Conforme a este precepto, la Consejería puede acordar "las medidas necesarias para la reparación de la realidad física alterada" "transcurrido sin efecto un mes desde la formulación de requerimiento al Alcalde para la adopción del pertinente acuerdo municipal". Como destaca la Letrada del Parlamento de Andalucía, fluye con naturalidad la interpretación de que una de estas medidas es la descrita en la disposición impugnada: la "inmediata demolición de las actuaciones de urbanización o edificación manifiestamente incompatibles con la ordenación urbanística" que "en su caso" corresponde a la Consejería conforme al precepto recurrido (art. 183.5 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía) constituye así una de las medidas que este órgano autonómico puede acordar ajustándose al procedimiento regulado en el art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía.

Consecuentemente, el art. 183.5, leído en conexión con el art. 188. 3, establece un control administrativo de la actividad local que permite a la Consejería acordar por sí la demolición en los supuestos de las letras a ), b ) y c) del art. 188.1 si en el plazo de un mes el Alcalde no atiende el requerimiento previo "para la adopción del pertinente acuerdo municipal" ( art. 188.3 de la Ley de ordenación urbanística de Andalucía). Corresponde, pues, contrastar este control administrativo con el art. 60 LBRL y verificar si el primero se ajusta a los elementos relevantes que regula el segundo."

Continua diciendo en el fundamento jurídico tercero:

"Lo anterior en cuanto a la legislación estatal, que muestra que el interés de protección de este suelo trasciende del mero interés local, operando también el interés de la Administración Autonómica, en donde la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), atribuye competencia en inspección urbanística y en protección de la legalidad. Lo que exige la aplicación del art. 60 LBRL es valorar si en la actuación subrogatoria o de sustitución se ven involucrados intereses autonómicos, y, que, en el caso del suelo no urbanizable, tal como está configurado en el sentido de que tiene un interés más próximo a la ordenación del territorio que del urbanismo, lo que se desprende de la configuración que de este suelo se contiene en el art. 46.1 LOUA, que reza de la siguiente manera:

"1. Pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por:

a) Tener la condición de bienes de dominio público natural o estar sujetos a limitaciones o servidumbres, por razón de éstos, cuyo régimen jurídico demande, para su integridad y efectividad, la preservación de sus características.

b) Estar sujetos a algún régimen de protección por la correspondiente legislación administrativa, incluidas las limitaciones y servidumbres así como las declaraciones formales o medidas administrativas que, de conformidad con dicha legislación, estén dirigidas a la preservación de la naturaleza, la flora y la fauna, del patrimonio histórico o cultural o del medio ambiente en general.

c) Ser merecedores de algún régimen especial de protección o garante del mantenimiento de sus características, otorgado por el propio Plan General de Ordenación Urbanística, por razón de los valores e intereses en ellos concurrentes de carácter territorial, natural, ambiental, paisajístico o histórico.

d) Entenderse necesario para la protección del litoral.

e) Ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales en general, incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

f) Considerarse necesaria la preservación de su carácter rural, atendidas las características del municipio, por razón de su valor, actual o potencial, agrícola, ganadero, forestal, cinegético o análogo.

g) Constituir el soporte físico de asentamientos rurales diseminados, vinculados en su origen al medio rural, cuyas características, atendidas las del municipio, proceda preservar.

h) Ser necesario el mantenimiento de sus características para la protección de la integridad y funcionalidad de infraestructuras, servicios, dotaciones o equipamientos públicos o de interés público.

i) Presentar riesgos ciertos de erosión, desprendimientos, corrimientos, inundaciones u otros riesgos naturales.

j) Proceder la preservación de su carácter no urbanizable por la existencia de actividades y usos generadores de riesgos de accidentes mayores o que medioambientalmente o por razones de salud pública sean incompatibles con los usos a los que otorga soporte la urbanización.

k) Ser improcedente su transformación teniendo en cuenta razones de sostenibilidad, racionalidad y las condiciones estructurales del municipio.

Confluyen, por tanto, en este suelo competencias autonómicas que también conciernen a la Comunidad Autónoma pues pertenece a la ordenación estructural las medidas de evitar la formación de núcleos en el suelo no urbanizable (ex art. 10.1.A.h, LOUA), por lo que la aplicación del art. 60 LBRL , en este caso se encuentra justificada. Ello si tenemos en cuenta que el ilícito urbanístico que se persigue es la construcción de una vivienda en el suelo no urbanizable, pero en una parcela en la que también se han construido otras viviendas, con el consiguiente peligro de formación de un núcleo de población al margen del planeamiento general municipal, cuya competencia de aprobación definitiva corresponde a la Administración Autonómica, existiendo un interés superior al municipal en la posibilidad de crear un núcleo de población -cercano al núcleo urbano- en un suelo preservado para ello sobre el que posteriormente sea susceptible de servicios urbanísticos una vez consolidado, y al margen de cualquier procedimiento de gestión urbanística y de participación de la comunidad en las plusvalías correspondientes que genera la acción urbanística y que se encuentra reguladas en la legislación urbanística ( art. 47 CE ).

Debe tenerse en cuenta que el art. 2 LBRL establece que la autonomía local no tiene que traducirse siempre en competencias exclusivas y que puede respetarse reconociendo a los municipios sólo "su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses""

De cuanto antecede se concluye que la Administración autonómica, actúa por subrogación funcional, previo requerimiento al Ayuntamiento, y su inactividad, e interviene cuando se afecten intereses supramunicipales. Esta competencia de la Administración Autonómica, no tiene su fundamento en la gravedad de la actuación, que es el criterio manejado en el apartado quinto del artículo 183 de la LOUA, el cual establece un procedimiento con acortamiento de los plazos, esto es, un procedimiento sumario y urgente, sino que tiene su fundamento en la protección de los intereses supramunicipales, por lo que previamente se ha de proceder a requerir al Ayuntamiento conforme al artículo 60 de la LBRL, y ello porque, aunque es cierto que la Administración Autonómica tiene competencias en materia urbanística, no puede obviarse que el urbanismo es un ámbito de interés municipal preferente. Conforme a lo expuesto, la Administración no hace uso del procedimiento previsto en el artículo 183.5 de la LOUA, único que prevé la caducidad de un mes, que es un procedimiento con sustantividad y autonomía propias, y que responde a distinto fundamento, sino que hace uso del previsto en el artículo 182.1 de la LOUA, el cual establece un procedimiento ordinario, con dos situaciones, esto es, que la actuación urbanística, pueda ser o no compatible con la legalidad urbanística, lo que tiene incidencia en el procedimiento a seguir. Conforme a ello el plazo de caducidad aplicable es el previsto en el artículo 182.5 del referido texto legal, y dado que en el caso enjuiciado no se ha sobrepasado el mismo, toda vez que la resolución finalizadora del expediente es de fecha 25 de junio de 2020, siendo notificada a la parte interesada en fecha de 17 de julio de 2020, no se ha producido la caducidad del expediente.

En este sentido, de confirmar el plazo de un año de caducidad, se han pronunciado la sentencias de esta Sala, entre otras la anteriormente referida, número 2068/2023 del 12 de julio de 2023, en la que, planteada la caducidad de la acción de restauración de la legalidad urbanística, se aplicó el plazo de un año para la tramitación del procedimiento, con base en el artículo 182.5 LOUA, y en igual sentido en la sentencia 4496/2022 , de esta sección, del 3 de noviembre de 2022, Recurso: 1170/2020.

QUINTO.-PRESCRIPCION DEL PLAZO PARTA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DE PROTECCION DE LA LEGALIDAD URBANISTICA.

Se plantea subsidiariamente , para el caso de que no se apreciara la caducidad, y por ende, no considerara la actuación ejecutada incompatible con la ordenación urbanística vigente, que el expediente de protección de la legalidad urbanística nº NUM002 se encontraría prescrito. Expone que como quiera que la edificación principal se ejecutó al calor de la licencia de obras otorgada por el Excmo. Ayuntamiento de Albuñol en fecha 02 de Febrero de 2.010, y finalizó con anterioridad a la clasificación sobrevenida de los terrenos como Zona con Potencial Paisajístico, entiende que procede, en cualquier caso, el reconocimiento de la prescripción, sin que pueda adoptarse medida alguna de protección de la legalidad urbanística, aunque tales actuaciones pudieran resultar hoy incompatibles. Cuando se acordó la incoación del Expediente de Protección de Legalidad Urbanística nº NUM002, las obras ya estaban previamente concluidas, habiendo transcurrido en aquel momento el reseñado plazo de prescripción para el ejercicio de esta potestad de protección de la legalidad. Prueba de lo expuesto, la constituyen no solo las fotografías aéreas aportadas y obrantes a los folios nº 105 y siguientes del EA, en la que se aprecia la existencia de la construcción en el año 2.010, sino también las fotografías aéreas obrantes en el Informe Técnico (folios nº 13 y nº 14 EA), donde se puede apreciar, en 2.010 la existencia de la construcción que nos ocupa, si bien a falta de la cubierta, constando completamente finalizada la misma en la fotografía correspondiente al ejercicio 2.013, no obstante, aunque la construcción figure finalizada en la instantánea fechada en 2.013, lo cierto es que dicha actuación comenzó y culminó en el Ejercicio 2.010, siendo lo cierto que, como se acredita con la fotografía del visor cartográfico Google Earth correspondiente al ejercicio 2.011 que se adjunta como documento nº 1, la edificación principal figura concluida a esa fecha, siendo plenamente coincidente la instantánea de 2.011 aportada por esta parte, con la fotografía relativa al Ejercicio 2.013 obrante al folio nº 13 del EA.-

La Letrada de la Administración opone que no existe prescripción y se remite al contenido de la resolución recurrida.

El artículo 185 de la LOUA establece "1. Las medidas, cautelares o definitivas, de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado previstas en este capítulo sólo podrán adoptarse válidamente mientras los actos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación"y en el apartado segundo se dispone "2. La limitación temporal del apartado anterior no regirá para el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística y restablecimiento del orden jurídico perturbado respecto a los siguientes actos y usos: (..) B) Los que afecten a: "a) Terrenos clasificados como suelo no urbanizable de especial protección, terrenos incluidos en la Zona de Influencia del Litoral, salvo los situados en suelo urbano o suelo urbanizable, o terrenos incluidos en parcelaciones urbanísticas en suelos que tengan la consideración de no urbanizable, con la salvedad recogida en el apartado A) anterior."

Del tenor del precepto resulta que en el caso enjuiciado no es de aplicación el plazo de seis años del artículo 185 de la LOUA, al encontrarse la parcela en zona de influencia de litoral.

Por lo expuesto el motivo de impugnación ha de ser igualmente desestimado, toda vez que como acertadamente recoge la resolución recurrida en relación con el transcurso del plazo para adoptar las medidas de protección de la legalidad urbanística, en este caso no es de aplicación el plazo de seis años establecido en el apartado primero del artículo 185 de la LOUA, al que la recurrente hace alusión, por encontrarse la parcela de referencia dentro de la Zona de Influencia Litoral, que constituye uno de los supuestos contemplados en el numeral segundo de dicho precepto, para los que no rige dicha limitación temporal en el ejercicio de la potestad de protección de la legalidad urbanística. La Zona de Influencia Litoral se encuentra definida en el artículo 30 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en el artículo 10.1.A.i de la LOUA y está integrada por los terrenos comprendidos dentro de los primeros 500 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar. La parcela de referencia se encuentra dentro de esta zona por situarse a 269,3 metros del límite interior de la ribera del mar, por lo tanto, debe desestimarse la alegación referente a la prescripción ya que, a la fecha de inicio del procedimiento, la administración se encontraba en plazo para la adopción de medidas de protección de la legalidad urbanística y por tanto, no se trata de una edificación que, conforme a lo dispuesto en el art 3 del Decreto-Ley 3/2019 de 24 de septiembre, de Medidas Urgentes para la Adecuación Ambiental y Territorial de las edificaciones irregulares en la Comunidad Autónoma de Andalucía, se encuentre en situación de asimilado a fuera de ordenación. Argumentos estos que son plenamente compartidos y llevan a desestimar la causa de impugnación.

No obstante y a efectos meramente dialécticos, en relación a la fecha de terminación de la obra, conforme consta en las actas de inspección y se recoge en el informe de Técnico de 10 de enero de 2020, en el acta de inspección de 22 de mayo de 2013 ya se hace constar una edificación de ochenta metros cuadrados, no terminada y uso aparentemente residencial. Posteriormente se gira visita el 13 de septiembre de 2013, respecto de la que se emite nuevo informe en la que se detallan las obras realizadas en la parcela en los mismos términos con que se describían en el acta anterior; en fecha de 29 de septiembre de 2016 se realiza nueva visita en la que se emite nuevo informe haciendo constar que no ha habido cambio en las edificaciones respecto de la visita de inspección de 2013; En la visita de 4 de julio de 2018, se observa que el almacén de aperos identificado en el acta levantada en el año 2013 y en el informe de 2016 ha sido objeto de obras de ampliación y cambio de uso a vivienda que han incluido la reconstrucción total de la cubierta; Con fecha de 1 de agosto de 2019 se gira de nuevo visita de inspección en la que se levanta nueva acta y se recogen los cambios en la vivienda en la subparcela NUM003 respecto de su estado anterior, en concreto la colocación de carpinterías exteriores, puertas y ventanas, la ejecución de acabado de la fachada sur y aparición de dos nuevos elementos un toldo la fachada y una chimenea en la cubierta. Así pues, las obra que, conforme a lo recogido en el acta de fecha 22 de mayo de 2013 y los informes de 13 de septiembre de 2013 y 6 de octubre de 2016, quedan pendientes para finalizar la edificación son, exteriormente, la colocación de las carpinterías exteriores y acabados, y estos como se razona en la resolución recurrida, no constituyen actuaciones accesorias ni ornamentales, sino elementos fundamentales para garantizar la estanqueidad, salubridad y habitabilidad de la vivienda por lo tanto, la obra se encontraba todavía lejos de su finalización.

Procede en consecuencia la desestimación del recurso.

SEXTO.- En relación a las costas procesales, el artículo 139 de la LJCA dispone que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Habiéndose apreciado dudas de derecho, no procede hacer pronunciamiento de condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente