Sentencia Contencioso-Administrativo 335/2025 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 210/2023 de 25 de julio del 2025

PRIMERO. Planteamiento de la cuestión litigiosa.

La recurrente impugna la resolución por la que, en definitiva, se acuerda la revocación parcial de la resolución por que se le había concedido una subvención y consiguiente reintegro parcial de la ya abonada.

Como antecedentes fácticos relevantesimporta destacar:

1º) En fecha de 14 de enero de 2014, previa solicitud de 13 de septiembre de 2013, el vicepresidente del FOGAIBA dictó Resolución por la que se aprobaba el proyecto del programa operativo para el quinquenio 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 a AGROMALLORCA SAT, Organización de Productores de Frutas y Hortalizas (en adelante Agromallorca)

2º) El 29 de septiembre de 2017, el vicepresidente del FOGAIBA dictó resolución de concesión de la ayuda del programa operativo 2016 a favor de la entidad ahora demandante por importe de 243.100,19 euros y el 11 de octubre de 2017 se dictó la resolución de pago de la citada cantidad.

3º) En fecha de 2 de noviembre de 2018, la Intervención General de la CAIB comunicó al director gerente del FOGAIBA que sería objeto de revisión dentro del programa de control financiero 15/2018 el expediente relativo a la ayuda concedida a Agromallorca.

En lo que afecta a este recurso, la intervención consideró que la subvención concedida excede en 46.261,85 € respecto a que sería subvencionable. Y como motivo que "Agromallorca SAT, BA-09, nº 924, estando reconocida como «Categoría I). Frutas y Hortalizas» de acuerdo con la clasificación del artículo 4 el Anexo I del RD 1972/2008 y teniendo aprobado un Programa Operativo que comprende las anualidades de 2014 a 2018 únicamente para la realización de producción en fresco, en la anualidad del Fondo Operativo de 2016 también ha realizado producción con destino a la transformación que no ha incluido en el programa operativo aprobado, ni en las modificaciones posteriores, así como tampoco ha tenido en cuenta para el cálculo del valor de producción comercializada de 2016".Esto es, que no cabría subvencionar las actividades relacionadas con "los productos para transformación", no incluibles en la Categoría I a que se refería el programa operativo/2016 subvencionado.

4º) Conferido traslado a la oficina gestora de las Ayudas (Servei d'Ajudes OCM, de l'Estat i de Pesca) de la Conselleria d'Agrigultura, Pesca i Alimentació, ésta informó en el sentido de que sí eran subvencionables las actividades relacionadas con los productos para transformación pues se encontraban implícitamente incluidas en el Programa Operativo aprobado.

5º) En fecha de 10 de julio de 2020, se emitió por la Intervención General de la CAIB el Informe definitivo del control financiero de ayudas, reiterando que "el importe certificado ante la UE excede en 46.261'85 € de la ayuda máxima a recibir según los gastos considerados subvencionables por esta Intervención General".

6º) El 26 de mayo de 2021, a la vista del Informe de control financiero, el vicepresidente del FOGAIBA acordó el inicio de un procedimiento de revocación parcial de la Resolución de 29 de septiembre de 2017, y de reintegro de 46.261,85 euros.

7º) En fecha 23 de junio de 2021, la entidad Agromallorca procedió al pago de la cantidad reclamada y presentó alegaciones al acuerdo de inicio mostrando su disconformidad con el reintegro.

8º) El 20 de diciembre de 2021 se remite informe de reintegro con las alegaciones de la beneficiaria a la Intervención General de la CAIB para que informase. La Intervención no informó.

9º) El 11 de febrero de 2022, el vicepresidente del FOGAIBA dictó Resolución por la que se acordó el archivo del expediente del procedimiento de reintegro parcial de la concesión de la ayuda otorgada a AGROMALLORCA S.A.T. en fecha de 29 de septiembre de 2017, al haberse abonado por la entidad beneficiaria el importe reclamado y por los motivos expuesto en la Resolución en oposición a las alegaciones formuladas por la beneficiaria.

10º) El 14 de marzo de 2022, la entidad beneficiaria interpuso recurso de alzada contra la anterior Resolución alegando: i) que era improcedente acordar el "archivo" por causa del pago de la cantidad, pues dicho pago se realizó para impedir el devengo de intereses, pero sin que ello supusiera conformidad con el reintegro; ii) que no procedía el reintegro pues no existió incumplimiento alguno de las condiciones.

11º) Desestimado el recurso de alzada, se acceder a esta vía jurisdiccional.

En la demanda se pretende la anulación de la resolución que confirma la revocación parcial de la subvención concedida en su día y consiguiente reintegro, en base a los siguientes argumentos.

1º) No se incumplieron las bases de la convocatoria y las actividades relacionadas con los "productos para transformación" se encontraban incluidas en el Programa Operativo aprobado, pues una vez que Agromallorca está reconocida para la categoría I) (frutas y hortalizas), ello no se altera por el hecho de comercializar frutas y hortalizas con destino a la transformación. Así, debe entenderse que dicha categoría I) comprende todas las frutas y hortalizas independientemente del destino que se dé a esas producciones.

2º) Incumplimiento del artículo 51 de la Ley General de Subvenciones al no iniciarse el procedimiento de reintegro en plazo.

3º) Infracción del principio de confianza legítima, pues la entidad recurrente actuó al amparo de los criterios del órgano gestor de las subvenciones y ello no puede quedar alterado por el hecho de que la Intervención General de la CAIB tenga un criterio distinto, al margen de que es erróneo.

4º) Error en el cálculo de la cantidad a reintegrar.

5º) Improcedencia de la penalización impuesta, pues no concurre culpa alguna en Agromallorca.

Con carácter previo al análisis de las cuestiones debatidas debe aclararse que la resolución de 11 de febrero de 2022 del vicepresidente del FOGAIBA por la que se acuerda "el archivo del procedimiento de reintegro iniciado en AGROMALLORCA SA" no debe entenderse como que el órgano gestor considerase que no procedía el reintegro, sino que, ante el pago de la cantidad a reintegrar, el FOGAIBA lo interpretó como aceptación del reintegro. En recurso de alzada ya se aclaró que se efectuaba el pago para evitar devengo de intereses, pero que se mantenía la discrepancia con respecto al reintegro acordado.

SEGUNDO. Acerca del incumplimiento del artículo 51 de la Ley General de Subvenciones .

El art. 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula los efectos de los informes de control financiero de los que resulte la procedencia de reintegro total o parcial de la subvención, en los siguientes términos (en la redacción entonces vigente):

Artículo 51. Efectos de los informes de control financiero.

1. Cuando en el informe emitido por la Intervención General de la Administración del Estado se recoja la procedencia de reintegrar la totalidad o parte de la subvención, el órgano gestor deberá acordar, con base en el referido informe y en el plazo de un mes, el inicio del expediente de reintegro,notificándolo así al beneficiario o entidad colaboradora, que dispondrá de 15 días para alegar cuanto considere conveniente en su defensa.

2. El órgano gestor deberá comunicar a la Intervención General de la Administración del Estado en el plazo de un mes a partir de la recepción del informe de control financiero la incoación del expediente de reintegro o la discrepancia con su incoación, que deberá ser motivada.En este último caso, la Intervención General de la Administración del Estado podrá emitir informe de actuación dirigido al titular del departamento del que dependa o esté adscrito el órgano gestor de la subvención, del que dará traslado asimismo al órgano gestor.

El titular del departamento, una vez recibido dicho informe, manifestará a la Intervención General de la Administración del Estado, en el plazo máximo de dos meses, su conformidad o disconformidad con el contenido del mismo. La conformidad con el informe de actuación vinculará al órgano gestor para la incoación del expediente de reintegro.

En caso de disconformidad, la Intervención General de la Administración del Estado podrá elevar, a través del Ministro de Hacienda, el referido informe a la consideración de:

a) El Consejo de Ministros, cuando la disconformidad se refiera a un importe superior a 12 millones de euros.

b) La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, en el resto de los casos.

La decisión adoptada por cualquiera de estos órganos resolverá la discrepancia.

3. Una vez iniciado el expediente de reintegro y a la vista de las alegaciones presentadas o, en cualquier caso, transcurrido el plazo otorgado para ello, el órgano gestor deberá trasladarlas, junto con su parecer, a la Intervención General de la Administración del Estado, que emitirá informe en el plazo de un mes.

La resolución del procedimiento de reintegro no podrá separarse del criterio recogido en el informe de la Intervención General de la Administración del Estado. Cuando el órgano gestor no acepte este criterio, con carácter previo a la propuesta de resolución, planteará discrepancia que será resuelta de acuerdo con el procedimiento previsto en la Ley General Presupuestaria en materia de gastos, y en el tercer párrafo del apartado anterior.

4. Una vez recaída resolución, y simultáneamente a su notificación, el órgano gestor dará traslado de la misma a la Intervención General de la Administración del Estado.

5. La formulación de la resolución del procedimiento de reintegro con omisión del trámite previsto en el apartado 3 dará lugar a la anulabilidad de dicha resolución,que podrá ser convalidada mediante acuerdo del Consejo de Ministros, que será también competente para su revisión de oficio.

A los referidos efectos, la Intervención General de la Administración del Estado elevará al Consejo de Ministros, a través del Ministro de Hacienda, informe relativo a las resoluciones de reintegro incursas en la citada causa de anulabilidad de que tuviera conocimiento."

Pues bien, la parte recurrente pretende la anulación de la resolución de reintegro, por cuanto:

1º) El órgano gestor habría iniciado el procedimiento transcurrido más de un mes desde el Informe de la Intervención. En el caso, el informe definitivo de la inspección lo fue de fecha 14.07.2020 t no se inicia el expediente de reintegro hasta el 26.05.2021.

2º) Tampoco consta la comunicación a que se refiere el apartado 2 del referido artículo 51, puesto que no aparece en el expediente administrativo, la conformidad o disconformidad con el informe de la Intervención General del Estado.

3º) Tampoco consta en el expediente administrativo la remisión a la Intervención General del parecer de la entidad gestora, acerca de las alegaciones presentadas por Agromallorca tras el acuerdo de inicio y la emisión de informe por parte de la Intervención.

En cuanto a lo primero, es cierto que el órgano gestor dejó transcurrir el plazo límite mensual para iniciar el expediente de reintegro a contar desde la recepción del informe de la intervención. No obstante, los efectos de este incumplimiento no son los de nulidad del expediente de reintegro sino aquello que el art. 96,4º del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, anuda a su incumplimiento:

"4. El transcurso del plazo de un mes previsto en el artículo 51 de la Ley General de Subvenciones sin que se hubiera iniciado el procedimiento de reintegro en los términos previstos en el artículo 94 de este Reglamento, o, en su caso, se hubiera planteado la oportuna discrepancia, tendrá los siguientes efectos:

a) Quedarán automáticamente levantadas las medidas cautelaresque se hubieran adoptado en el desarrollo del control financiero.

b) No se considerará interrumpida la prescripciónpor las actuaciones de control financiero de las que la propuesta de inicio del procedimiento trajera causa.

c) El órgano gestor no quedará liberado de su obligación de iniciar el procedimiento de reintegro, sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven de la prescripcióndel derecho a iniciar el referido procedimiento como consecuencia del incumplimiento de la obligación en plazo".

En nuestro caso, no habiéndose adoptado medidas cautelares, el único efecto del incumplimiento del órgano gestor respecto al plazo mensual es que no se entienda interrumpida la prescripción por las actuaciones de control financiero. No obstante, entre la fecha de concesión de la subvención (29 de septiembre de 2017) y la fecha del inicio del procedimiento de reintegro (26 de mayo de 2021) no habrían transcurrido los 4 años( art. 39,1º LGS), aunque no se interrumpiese el plazo por la actuación de la intervención.

En cuanto a la segunda deficiencia imputable al órgano gestor -no comunicar a la Intervención General de la Administración del Estado en el plazo de un mes a partir de la recepción del informe de control financiero que se ha procedido a la incoación del expediente de reintegro o la discrepancia con su incoación- ciertamente esta comunicación falta, pero debemos considerarla como una mera irregularidad no invalidante. La indicada comunicación es relevante en el supuesto en que el órgano gestor discrepe de la Intervención y entienda que no procede el reintegro, lo que a su vez abre la tramitación de la discrepancia ante los órganos superiores. Pero cuando, como en el caso, coincide el criterio del órgano gestor con el de la Intervención, la comunicación de la incoación del procedimiento carece de relevancia invalidante al amparo de lo dispuesto en el art. 48,2º LPAC conforme al cual, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

En cuanto a la tercera deficiencia imputada al órgano gestor -no dar traslado a la Intervención General de la Administración del Estado, de las alegaciones de la beneficiaria para que emitiese informe en el plazo de un mes- debe distinguirse: i) el traslado de las alegaciones a la Intervención, de la ii) ausencia de informe de la Intervención.

En el expediente administrativo no consta la comunicación del órgano gestor a la Intervención, adjuntando las alegaciones del beneficiario. No obstante, a la contestación a la demanda se adjunta un "justificante de envío" de fecha 20.12.2021 remitido por el órgano gesto a la Intervención General de la CAIB, en el que se detalla: "conforme al art. 99 del Reglamento de la Ley de Subvenciones , se remite la contestación de las alegaciones efectuadas por la entidad beneficia".No obstante, de dicho justificante no queda aclarado si lo que se remitió a la intervención eran las alegaciones del beneficiario, más la respuesta a las mismas del órgano gestor, o únicamente lo segundo.

El art. 98 del Reglamento exige la remisión de ambas (alegaciones y parecer del órgano gestor). No constando lo anterior en el expediente administrativo, la duda no puede favorecer a la parte incumplidora (la administración demandada).

Pero lo que sí reconoce la demandada es que la Intervención no emitió el informe a que venía obligada por el art. 51,3º de la LGS y art. 99 del Reglamento, conforme al cual:

Artículo 99. Informe de reintegro.

1. Las alegaciones presentadas por el beneficiario y el parecer del órgano gestor, serán examinados por el órgano de control que ha emitido el informe de control financiero de subvenciones y darán lugar a la emisión del Informe de reintegro.

2. El informe, que deberá ser emitido en el plazo de un mes desde la recepción completa de la documentación, tomará como punto de partida el informe de control financiero o, en su caso, la resolución de la discrepancia manifestada, valorará las alegaciones y el parecer del órgano gestor y concluirá concretando el importe de reintegro a exigir.

Falta así, el informe de reintegro que, conforme al art. 100 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, debe integrar la propuesta de resolución.

Y las consecuencias de la omisión de este trámite previsto en el art. 51,3º de la LGS está previsto en la propia Ley cuando en su art. 51,5º precisa: "La formulación de la resolución del procedimiento de reintegro con omisión del trámite previsto en el apartado 3 dará lugar a la anulabilidad de dicha resolución, que podrá ser convalidada mediante acuerdo del Consejo de Ministros, que será también competente para su revisión de oficio".

A falta de eventuales convalidaciones, lo que resulta indiscutible es que la Ley establece la anulabilidad de la resolución del procedimiento de reintegro si el mismo se dicta con omisión del informe de la Intervención. Ello es así, porque constituye un informe preceptivo.

Este informe de la Intervención, realizado a la vista de las alegaciones del beneficiario y a la vista del parecer del órgano gestor, lo es para valorar las mismas y determinar el eventual importe de reintegro a exigir.

En consecuencia, no cabe sino aplicar aquello que impone el art. 51,5º de la LGS: la formulación de la resolución del procedimiento de reintegro con omisión del trámite previsto en el apartado 3 dará lugar a la anulabilidad de dicha resolución.

TERCERO. La procedencia del reintegro.

Con independencia de lo anterior, y para el supuesto en que se interpretase que la omisión del trámite previsto en el apartado 3º del art. 51 -al que se anuda la anulabilidad- viene referido al supuesto en que el órgano gestor que no acepta el criterio de la Intervención, no plantee la discrepancia "que será resuelta de acuerdo con el procedimiento previsto en la Ley General Presupuestaria en materia de gastos, y en el tercer párrafo del apartado anterior", debe analizarse el fondo de la discrepancia.

La Intervención considera que Agromallorca, estando reconocida como sociedad anónima de transformación para la «Categoría I). Frutas y Hortalizas» de acuerdo con la clasificación del artículo 4 el Anexo I del RD 1972/2008 y teniendo aprobado un Programa Operativo únicamente para la realización de producción en fresco,en la anualidad de 2016 "también ha realizado producción con destino a la transformación"que, a juicio de la Intervención, no estaría incluido ni en el programa operativo aprobado, ni se incluiría en la «Categoría I). Frutas y Hortalizas» para la que fue reconocida. Por ello se acuerda parcialmente el reintegro porque "ha destinado parte de sus productos a la transformación, actividad para la que no había optado en su programa operativo".

La discrepancia tiene su origen en la catalogación de la indicada «Categoría I). Frutas y Hortalizas» que, conforme al RD 1972/2008 podía incluir también -opcionalmente-la producción con destino a la transformación pero que, a juicio de la Intervención, no se interesó dicha opción en el programa operativo y, por tanto, esta parte no era subvencionable.

La redacción del Anexo de aquel RD 1972/2008 era la siguiente:

"i) Frutas y hortalizas (incluye todos los productos recogidos en el apartado 1 del artículo 47 del Reglamento (CE) n.º 1182/2007 del Consejo , de 26 de septiembre).

La inclusiónen esta categoría de los frutos de cáscara, las setas, los cítricos, los productos para transformación, las aromáticas y condimentos, la uva de mesa, el melón y la cebolla será opcional."

Este RD 1972/2008 fue modificado por el Real Decreto 532/2017, de 26 de mayo, modificando la redacción del anexo que pasó a ser:

"i) Frutas y hortalizas.

Productos incluidos en la parte IX del anexo I del Reglamento (UE) n.º 1308/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 .

No obstante, la exclusiónen esta categoría de los frutos de cáscara, las setas, los cítricos, los productos para transformación, las aromáticas y condimentos, la uva de mesa, el melón y la cebolla es opcional."

Esto es, con el RD de 2008 debía optarse por la inclusión de los productos para transformación dentro de la categoría I y en 2017 se entiende incluidos con lo que la opción es excluirlos.

Procede estimar el recurso también en cuanto a este punto, por las siguientes razones:

1º) Cuando el 29 de septiembre de 2017, el vicepresidente del FOGAIBA dictó resolución de concesión de la ayuda del programa operativo 2016 a favor de la entidad ahora demandante por importe de 243.100,19 euros y el 11 de octubre de 2017 se dictó la resolución de pago de la citada cantidad, ya estaba en vigor el Real Decreto 532/2017, de 26 de mayo, conforme al cual el reconocimiento para la «Categoría I). Frutas y Hortalizas» incluía, por defecto y a falta de exclusión expresa, los productos para transformación.

Así cuando en la indicada fecha el órgano gestor concedió la subvención para actuaciones que incluían productos para transformación, ya interpretó que el reconocimiento para la categoría I, incluía estos productos para transformación.

2º) Pese a que el órgano gestor finalmente aceptó los argumentos de la Intervención, entendemos más acertados los argumentos discrepantes que expresó en trámite de alegaciones al informe provisional de la Intervención.

En dicho informe de 5 de junio de 2020, se indica que las organizaciones de productores reconocidas dentro de la categoría I, de manera opcional pueden incluir productos propios de otras categorías: *frutos de cáscara (cat. VI), *setas (cat. VII), *cítricos (cat. V); *productos destinados a transformación (cat. IV); uva de mesa (cat. iX), melón (cat. X), cebolla (cat. XI) "por lo que entendemos que la OPFH(en el caso, Agromallorca) puede comercializar opcionalmente estos productos sin que deba estar reconocida para cada uno de los productos. Máxime cuando las producciones de estos productos no llegan al mínimo exigido para su reconocimiento".

Esta interpretación es la que se ha de entender que finalmente recoge el RD 532/2017, de 26 de mayo modificando el de 2008. Esto es, que la comercialización de productos de la genérica categoría I "frutas y verduras" incluye implícitamente, las de otras categorías. Y en 2017 se aclara que ello es así salvo que expresamente se opte por excluidas. Esto es, por defecto están incluidas.

3º) El informe del órgano gestor de 05.06.2020 también incluye un argumento que aquí ratificamos. Concretamente, frente al razonamiento de la Intervención de que el programa operativo objeto de subvención no contemplaba elaboración de productos transformados, el FOGAIBA explica que el programa operativo no concretaba expresamente si se incluían o no, pero se puede deducir que sí porque "el mero hecho de incluir en la solicitud presupuestos o facturas de maquinaria destinada a la elaboración y transformación de productos, denota el propio interés de la OP para elaborar estos productos, Del ismo modo ocurre con al compra de un tractor, no es necesario que indiquen que es para llevar a cabo trabajos de laboreo, se sobreentiende".Y añade: "en cuanto a la intención no de la OP de elaborar productos transformados, creemos que queda patente en la página 11 del informe anual de 2016, donde se describe el contenido de la página web elaborada, incluyendo el siguiente punto: resumen de productos comercializados tanto frescos como los de fábrica".

4º) El argumento de la Intervención respecto a que cuando Agromallorca obtuvo reconocimiento en la categoría I, ello lo era en fecha anterior al RD 532/2017, de 26 de mayo, cuando no se incluían (salvo opción) los productos de transformación -sugiriendo que ni siquiera en la fecha en que se concedió la subvención estaba habilitada- debe rechazarse porque este RD de 2017 no obligaba a nuevo reconocimiento de las organizaciones de productores. Las ya reconocidas, como Agromallorca para la Categoría I, veían automáticamente redefinido su ámbito desde su entrada en vigor el 1 de junio de 2017. La subvención se concedió el 29 de septiembre de 2017.

Por lo anterior, entendemos que el criterio del FOGAIBA al conceder la subvención incluyendo en la misma partida correspondientes a elaboración de productos transformados, no debe ser revocado. Por las razones trascritas debe entenderse que el programa operativo acompañado a la solicitud de subvención incluía productos transformados, que era una opción al alcance de la beneficiaria e incluida por defecto al tiempo de otorgarse la subvención.

Procede así, la estimación del recurso y acordar la devolución de la cantidad indebidamente reintegrada con sus intereses a computar desde la fecha en que se pagó la cantidad. Pues el pago ya se acompañó con alegaciones respecto a su improcedencia e inherente petición de devolución.

CUARTO. Costas procesales.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas a la parte actora, al haber desestimado sus pretensiones.

No obstante, de conformidad con el art. 139,5º de la LRJCA, la imposición de costas lo será con el límite de la suma de 3.000 € por todos los conceptos, sin perjuicio de las restantes limitaciones derivadas de la aplicación del art. 139,7º LJCA